Комментарий к Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"
(с изменениями от 30 июня 2003 г., 7 марта 2005 г.)
Глава I. Общие положения
Статья 1. Чрезвычайное положение
1. В ст. 1 комментируемого Закона раскрывается понятие чрезвычайного положения.
В основных законах современных государств в качестве их приоритетной обязанности закреплены признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с этим в условиях отсутствия угрозы для целостности государства, жизни и здоровья находящихся на его территории людей посредством правового регулирования устанавливается такой порядок существования и деятельности всех государственных и общественных органов и структур, при котором как минимум каждое из оговоренных прав и свобод человека и гражданина может быть реализовано без каких-либо ограничений.*(1) Такую ситуацию принято называть "нормальным правовым режимом".
Однако, нормальный правовой режим в силу возникновения особых условий (негативных факторов) может нарушаться. Эти особые условия (негативные факторы) порождают в обществе социальное напряжение, причины которого вызваны либо исключительно социальными процессами (попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, межнациональные конфликты, блокады отдельных местностей), либо стихийными бедствиями, техногенными и экологическими факторами.*(2) В результате возникновения указанных особых условий (негативных факторов) создается чрезвычайная, особо опасная обстановка. Она заключается в следующем.
Во-первых, нарушается нормальный ритм жизни городов, иных населенных пунктов, а также режим функционирования государственных и муниципальных органов. Например, при возникновении инфекционных заболеваний вводится особый режим труда, учебы, передвижения и перевозок, осуществляется комплекс карантинных мероприятий, проводится досмотр транспорта, эвакуация населения и т.д. Это осложняет деятельность исполнительных органов по выполнению возложенных на них задач и функций в различных сферах государственного управления.
Во-вторых, причиняется значительный ущерб экономике, материальным и культурным ценностям, а также личным и имущественным интересам физических и юридических лиц. Так, в результате стихийных бедствий, в частности землетрясений, разрушаются города и другие населенные пункты. В этих условиях возникает необходимость разместить десятки тысяч пострадавших семей, перевести на новое место учреждения здравоохранения, наладить работу предприятий общественного питания, торговли, снабжения, быстро восстановить связь, обеспечить функционирование предприятий коммунально-бытового обслуживания и т.п. Работа по ликвидации последствий подобных явлений требует мобилизации огромных материальных и людских ресурсов.
В-третьих, возникает угроза здоровью, жизни многих людей.
В-четвертых, создается потенциальная угроза нарушения общественного порядка и общественной безопасности, а также осложняется деятельность государственных органов по обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности. Возникают трудности в раскрытии и расследовании преступлений, проведении оперативно-розыскных мероприятий и т.п. Все это в совокупности создает угрозу безопасности личности, общества и государства. Поэтому государство вводит усиленные меры охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на всей или части пострадавшей территории.*(3)
В данных условиях может быть введено чрезвычайное положение, которое в соответствии с ч. 1 комментируемой статьи характеризуется как вводимый на всей территории РФ или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
В этой связи следует отметить, что институт особых правовых режимов(наиболее распространенными из которых являются режимы чрезвычайного и военного положения) имеют глубокие историческое корни как в российском праве, так и в законодательстве большинства зарубежных государств. Как показали исследования, исключительные законы, приостанавливающие в периоды военной или иной опасности на определенной территории действие обычных законов и наделяющие чрезвычайными полномочиями конкретный орган исполнительной власти, занимали значительное место уже в Древнем Риме.*(4)
Характерными особенностями чрезвычайного положения, как одного из видов особого правового режима, являются следующие особенности.
Во-первых, особые правовые режимы вводятся при возникновении на территории государства или его части определенной ситуации экстраординарного характера, угрожающей поступательному развитию общества и государства и несущей угрозу правам и свободам граждан. Основаниями их установления являются два обязательных условия: фактическое (чрезвычайная ситуация определенного вида) и юридическое (наличие заблаговременно принятого федерального конституционного закона или федерального закона). Введение особых правовых режимов рассматривается законодательством как крайняя мера, применяемая государством в целях предотвращения, пресечения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Во-вторых, введение особого правового режима прямо или косвенно предусматривается текстом Конституции РФ и конкретизируется специальным федеральным законодательством, а порядок введения требует соблюдения определенной процедуры не только внутри (согласование с Советом Федерации Федерального Собрания РФ), но и вне территории страны (обязательное уведомление руководства сопредельных государств и международных организаций).
В-третьих, продолжительность действия особых правовых режимов носит временный характер.
В-четвертых, особые правовые режимы устанавливаются в целях обеспечения взаимодействия в данных ситуациях органов государственной власти, общественных организаций, физических и юридических лиц на основе права. Это необходимо, поскольку в условиях введения особого правового режима происходит расширение полномочий органов государственной власти и соответственно ограничение определенных прав и свобод граждан, других субъектов правоотношений и возложение на них дополнительных обязанностей. Объем вводимых ограничений должен носить последовательно постепенный и исчерпывающий характер и должен соответствовать характеру лежащих в основе этого реальных угроз.
В-пятых, в основе введения особого правового режима лежит необходимость повышения в чрезвычайных ситуациях различного характера эффективности управленческой деятельности соответствующих органов государственной власти, требуемой для скорейшей ликвидации негативных последствий, вызванных этими ситуациями, путем урегулирования отношений внутри аппарата управления, рационального использования его правовых, людских, информационных и технических ресурсов.*(5)
Необходимость введения чрезвычайного положения объясняется двумя причинами:
1) режим чрезвычайного положения предполагает расширение круга полномочий органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти по охране общественного порядка, нормализации обстановки. Также названный режим подразумевает усиление ответственности должностных лиц за неисполнение обязанностей, которые возлагаются на них с введением такого положения. Все эти меры объективно необходимы для стабилизации возникшей ситуации;
2) социальная ситуация может складываться таким образом, что граждане, проживающие на данной территории, фактически не смогут реализовать многие права и свободы, а также выполнять возложенные на них законом обязанности. Это особенно характерно для чрезвычайного положения, связанного с возникновением чрезвычайных ситуаций природно-техногенного характера, но не исключено и в ситуациях, связанных с социальными конфликтами. Для создания правовой основы поведения участников указанных общественных отношений введение чрезвычайного положения нормативно закрепляет временное ограничение основных прав и свобод граждан и возложение на них дополнительных обязанностей. Правомерное ограничение в данном случае выступает и как элемент юридического механизма управления чрезвычайной ситуацией. Его цель - скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи.*(6)
Конституционный институт чрезвычайного положения является важным элементом государственно-правовых систем большинства государств мира. Любое государство вправе использовать данный правовой институт для решения внутренних проблем, что подтверждается ст. 4 Международного пакта от 16 декабря 1966 г. "О гражданских и политических правах", ст. 15 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключенной в г. Риме 4 ноября 1950 г.).
Новейшая история России знает ряд случаев введения чрезвычайного положения. Например, Указом Президента РФ от 2 ноября 1992 г. N 1327 в связи с резко обострившейся ситуацией на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, массовыми беспорядками, межнациональными конфликтами, сопровождающимися насилием с применением оружия и боевой техники и приведшими к человеческим жертвам среди населения, а также в связи с угрозой безопасности и территориальной целостности РФ с 14 часов 00 минут 2 ноября 1992 г. до 14 часов 00 минут 2 декабря 1992 г. было введено чрезвычайное положение на территории Северо-Осетинской ССР, а также на территории Ингушской Республики. Впоследствии данное чрезвычайное положение было продлено с 14 часов 00 минут 2 декабря 1992 г. до 14 часов 00 минут 30 января 1993 г. (Постановление Верховного Совета РФ от 1 декабря 1992 г. N 4043-1).
Также, чрезвычайные положения были введены:
- Указом Президента РФ от 27 марта 1993 г. N 407 "О введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики";
- Указом Президента РФ от 29 мая 1993 г. N 788 "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики";
- Указом Президента РФ от 27 июля 1993 г. N 1149 "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики";
- Указом Президента РФ от 29 сентября 1993 г. N 1506 "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики";
- Указом Президента РФ от 3 октября 1993 г. N 1575 "О введении чрезвычайного положения в городе Москве";
- Указом Президента РФ от 4 апреля 1994 г. N 657 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики";
- Указом Президента РФ от 27 апреля 1994 г. N 836 "О введении чрезвычайного положения на части территории Республики Северная Осетия";
- Указом Президента РФ от 30 мая 1994 г. N 1112 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики";
- Указом Президента РФ от 25 июля 1994 г. N 1541 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики";
- Указом Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1970 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики";
- Указом Президента РФ от 2 декабря 1994 г. N 2145 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики".
2. Частью 2 комментируемой статьи особо оговаривается, что введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя РФ.
Таким образом, главным предназначением режима чрезвычайного положения является создание правовых и обеспечивающих их организационных барьеров, которые затрудняли бы, а в ряде случаев и вовсе исключали достижение преступных целей в сфере безопасности страны. Характерным признаком установления подобных мер является вынужденная (в силу высших интересов обеспечения безопасности личности, общества и государства) детальная регламентация деятельности государственных органов и общественных организаций, поведения граждан, введения некоторых дополнительных правил или изъятия из принятых норм, установление особого контроля за надлежащим порядком развития правоотношений в охраняемой сфере*(7). Однако все эти меры имеют строго временный характер и перестают применяться в случае устранения обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.
Статья 2. Цели введения чрезвычайного положения
Статья 2 Закона исчерпывающим образом определяет перечень целей введения чрезвычайного положения в России. К ним относятся:
- устранение обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;
- обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;
- защита конституционного строя Российской Федерации.
Данные положения комментируемого Закона конкретизируют норму ч. 1 ст. 56 Конституции РФ, согласно которой в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. При этом стоит отметить, что приведенная норма Конституции РФ по своему содержанию выступает более узкой, нежели комментируемая статья, поскольку обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина не сводится только лишь к обеспечению безопасности граждан. Вместе с тем, в ст. 3 комментируемого Закона обстоятельства, обуславливающие введение чрезвычайного положения, рассматриваются как представляющие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю, что корреспондирует с содержанием Конституции РФ.
Права и свободы человека согласно ст. 2 Конституции РФ являются высшей ценностью. Соответственно обеспечение условий для полноценного пользования ими, защита прав и свобод человека выступают ведущими задачами государства, предопределяя направленность деятельности государственной власти. Данные задачи тесно взаимосвязаны с необходимостью защиты государством конституционного строя, в организации которого находят воплощение общие интересы населения страны, в том числе, связанные и с установлением системы гарантий реализации прав и свобод человека.
Конституционный строй - это система социальных, экономических и политико-правовых отношений, устанавливаемых и охраняемых конституцией и другими конституционно-правовыми актами государства*(8). Эти отношения устанавливаются и охраняются конституцией и другими конституционно-правовыми актами государства. Основы конституционного строя определены в гл. 1 Конституции России.
Обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, определяются ст. 3 комментируемого Закона.
Необходимо указать, что цель устранения обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, является первичной по отношению к иным. Без устранения соответствующих обстоятельств невозможно решить вопрос достижения конечной цели - обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.
Глава II. Обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения
Статья 3. Обстоятельства введения чрезвычайного положения
1. Комментируемая статья характеризует обстоятельства введения чрезвычайного положения как такие обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. При этом законодатель дает исчерпывающий перечень этих обстоятельств, которые подразделяет на две группы:
- обстоятельства политического и криминогенного характера (угрожающие, в первую очередь, конституционному строю государства, а затем уже и безопасности граждан). К ним относятся попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями;
- обстоятельства техногенно-экологического происхождения (угрожающие первоначально и в большей степени безопасности населения, но факультативным объектом которых является и государственная безопасность). Эту категорию составляют чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии; а также возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (и способные повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно - спасательных и других неотложных работ.
При этом само по себе наличие данных обстоятельств не может повлечь введение чрезвычайного положения. Комментируемая статья предусматривает также условия, при которых указанные обстоятельства могут стать основанием для введения чрезвычайного положения, а именно они должны сопровождаться насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, т.е. они должны нести общественно опасный характер.
2. Насильственным изменением конституционного строя Российской Федерации, захватом или присвоением власти следует считать действия тех или иных граждан и их объединений, направленные на неправомерный приход к власти не путем свободных и демократических выборов, а посредством применения различного рода насилия (психологического, физического, вооруженного) к законопослушным гражданам, государственным деятелям, служащим, подчинения их своей воле.
Вооруженным мятежом следует считать действия, направленные на открытое неповиновение государственной власти и существующему конституционному строю, связанные с применением оружия.
Массовыми беспорядками являются действия, направленные на неповиновение власти, сопровождающиеся незаконными массовыми собраниями, митингами людей, погромами, уничтожением либо повреждением чужого имущества.
Террористическими актами являются общественно опасные деяния, выражающиеся в совершении взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, осуществляемые в целях воздействия на принятие решения органами власти или международными организациями.
Блокированием особо важных объектов или отдельных местностей является незаконное воспрепятствование к ним свободному доступу граждан, должностных лиц, выносу или вывозу каких-либо предметов и имущества, а равно воспрепятствование выходу из них граждан, должностных лиц, выносу или вывозу каких-либо предметов и имущества. Блокирование может происходить путем создания искусственных препятствий и (или) своего рода патрулей, кордонов, "живых колец", перекрытием толпой людей транспортных (автомобильных, железнодорожных, водных) магистралей, трасс.
Под захватом подразумевается незаконное проникновение лиц на территорию особо важных объектов или отдельных местностей, парализующее их обычную повседневную деятельность, управление ими с целью установления над ними своего контроля и использования в определенных интересах.
Подготовка незаконных вооруженных формирований предполагает создание таких формирований, подбор в них кадров, обучение членов формирования владению оружием, совершению диверсий, террористических актов, разбойных нападений, пропаганду идеологии и целей, во исполнение которых создается вооруженное формирование и предоставление им оружия для выполнения поставленных перед ними задач.
Под деятельностью незаконных вооруженных формирований подразумевается совершение ими активных действий с применением оружия во исполнение поставленных перед ними задач, например по совершению террористических актов, захвату власти на определенной территории или в целом в государстве, физическому устранению политических деятелей, захвату заложников и иное.
Межнациональными следует считать конфликты, возникшие между какими-либо национальностями на почве межнациональной вражды, которая может быть обусловлена проявлениями расизма, шовинизма, территориальных или экономических споров.
Межконфессиональными следует считать конфликты, возникшие между какими-либо группами лиц на почве разных религиозных верований.
К региональным конфликтам относят конфликты, возникшие между населением соседних территорий по поводу принадлежности каких-либо территорий, земель.
3. Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера") дается понятие чрезвычайной ситуации как обстановки на определенной территории, сложившейся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" был принят в целях:
- предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций;
- снижения размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций;
- ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- разграничения полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями.
Как видно, цели и задачи этого Закона более узкие, чем цели и задачи комментируемого Закона, но, в то же время, в своей области они их конкретизируют и уточняют.
Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" в п. "в" ч. 1 ст. 8, так же как и исследуемый Закон, предусматривает полномочие Президента РФ на введение при чрезвычайных ситуациях в соответствии со ст.ст. 56 и 88 Конституции РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных комментируемым Законом, на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения.
Природный характер явление носит, когда оно образовалось без непосредственного влияния человека в силу естественных причин окружающей среды.
Техногенный характер ситуация носит, когда события, аварии, катастрофы возникли в результате технической (производственной) деятельности человека.
Авария - это повреждение техники, оборудования, транспортного средства, здания, сооружения, принесшее убытки и чрезвычайные расходы, а также крушение, несчастный случай, неудача.
Катастрофа - внезапно произошедшее бедствие, событие, влекущие за собой тяжелые последствия.
Стихия (стихийное бедствие) - явление природы, обнаруживающееся как ничем не сдерживаемая сила (влекущее либо могущее повлечь причинение серьезного материального ущерба и человеческих жертв).
Экологическая ситуация - обстановка взаимоотношения организма с окружающей средой.
Эпидемия - значительное распространение заразной болезни среди людей.
Эпизоотия - одновременное заболевание значительного числа животных какой-либо заразной болезнью.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 21 мая 2007 г. N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" чрезвычайные ситуации классифицируются в зависимости от количества людей, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности, размера материального ущерба, а также границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций. Чрезвычайные ситуации согласно указанному Постановлению подразделяются на локальные, муниципальные, межмуниципальные, региональные, межрегиональные, федеральные.
4. Отличия понятия чрезвычайного положения от понятия чрезвычайной ситуации состоят в следующем.
Во-первых, под обстановкой в определении чрезвычайной ситуации понимается положение, обстоятельства, условия существования чего-либо. Чрезвычайная ситуация складывается в результате объективных причин - аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, и ее наличие или отсутствие не зависит от принятия правового решения органом государственной власти или местного самоуправления о наличии чрезвычайной ситуации. Чрезвычайное положение же в отличие от чрезвычайной ситуации вводится только указом Президента РФ и представляет собой особый правовой режим деятельности (т.е., определенный порядок дел, условия деятельности, работы, существования) органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений.
Во-вторых, при чрезвычайном положении вводятся отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возлагаются на них дополнительные обязанности. При чрезвычайной ситуации такие ограничения не вводятся. Обязанности граждан в области регулирования вопросов, связанных с предупреждением чрезвычайной ситуации и ликвидации ее последствий, не ограничивают их права и свободы, а направлены на обеспечение безопасности людей, гарантий их прав и свобод.
В-третьих, за нарушение режима чрезвычайного положения для граждан и должностных лиц предусмотрена административная ответственность (на что указывает ст. 32 исследуемого Закона), предусмотренная ст. 20.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. За невыполнение же требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций предусмотрена административная ответственность ст. 20.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях только для должностных лиц (ч. 1 и 2 указанной статьи) и для юридических лиц (ч. 1 данной статьи).
В-четвертых, ликвидация чрезвычайной ситуации и ее последствий происходит за счет собственных средств организаций, бюджетов органов власти, на территории которых возникла такая ситуация. Ликвидация обстоятельств, повлекших введение чрезвычайного положения и их последствий, происходит, прежде всего, за счет средств федерального бюджета (что определено ст. 27 комментируемого Закона).
В-пятых, ст. 37 и 38 комментируемого Закона предусматривают обязательное уведомление и информирование Организации Объединенных Наций, Совета Европы, сопредельных государств и о введении чрезвычайного положения, и о прекращении периода его действия. При наличии же чрезвычайной ситуации и отсутствии при этом режима чрезвычайного положения такого уведомления не требуется.
В-шестых, целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации. Целями установления наличия чрезвычайной ситуации является ликвидация самой ситуации и ее последствий. Ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.
При этом наличие чрезвычайной ситуации может являться причиной для введения чрезвычайного положения, если возникли обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Таким образом, чрезвычайная ситуация представляет собой причину, а чрезвычайное положение - следствие.
До настоящего времени в России часто возникали чрезвычайные ситуации. Так, одним из наиболее показательных примеров было объявление указом Президента РФ от 2 августа 2010 г. N 966 чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности (вследствие масштабных лесных пожаров, перекинувшихся на населенные пункты) на территории семи субъектов РФ - в Марий-Эл, Мордовии, а также во Владимирской, Воронежской, Московской, Нижегородской и Рязанской областях. Однако, ни разу в новейшей российской истории, за период действия указанных законов, объявление чрезвычайных ситуаций не повлекло введения чрезвычайного положения.
Статья 4. Введение чрезвычайного положения
1. Положения комментируемой статьи корреспондируют норме ст. 88 Конституции России, согласно которой Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
Незамедлительность передачи указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения на утверждение Совету Федерации Федерального Собрания РФ обусловлена тем, что Совет Федерации Федерального Собрания РФ в срок, не превышающий 72 часа с момента обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, должен рассмотреть вопрос об утверждении этого указа - что определено в ч. 3 ст. 7 комментируемого Закона.
Данные строгие временные рамки передачи указа Президента РФ и его утверждения Советом Федерации объясняются исключительностью обстоятельств, служащих основанием для введения чрезвычайного положения, масштабностью угрозы, которые они представляют для государства и общества, необходимостью максимально оперативной и эффективной организации деятельности по их устранению.
Механизм утверждения президентского указа о введении чрезвычайного положения представительным органом государственной власти - Советом Федерации, сопровождаемый также контролем соответствующей инициативы главы государства со стороны Государственной Думы, незамедлительно извещаемой о содержании такого указа, предопределен созданной системой сдержек и противовесов разных ветвей власти, призванной наиболее полно обеспечивать права и свободы граждан, принципы демократии, федеративного устройства России.
2. Введение чрезвычайного положения каким-либо иным должностным лицом или органом государственной власти, кроме Президента РФ, противоречит требованиям настоящей статьи, а также ст. 88 Конституции РФ. Оно является незаконным и не должно исполняться, так как согласно требованиям ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Основного Закона страны Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.
Однако следует сказать, что на практике имели место случаи нарушения указанной нормы Закона, когда чрезвычайное положение вводилось указами главы субъекта РФ. Так, Указом Президента Республики Тыва от 23 мая 1996 г. N 576 было введено чрезвычайное положение в целях принятия экстренных мер по предотвращению и ликвидации лесных пожаров, защите от огня населения, населенных пунктов, производственных и хозяйственных объектов. Также постановлением Народного Хурала (парламента) Республики Калмыкия от 16 марта 1995 г. N 82-1 был утвержден Указ Президента Республики Калмыкия от 14 марта 1995 г. N 43 "О введении чрезвычайного положения на территории Лаганского района Республики Калмыкия" в связи с наводнением. Однако эти ситуации следует отнести к стихийным бедствиям, которые не представляют исключительной угрозы и потому не требуют введения чрезвычайного положения и соответствующих его условиям ограничений прав и свобод.
Несоответствие нормам комментируемой статьи стало одним из оснований для признания Верховным Судом РФ по заявлению заместителя Генерального прокурора РФ противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению ряда положений Конституции Республики Башкортостан (Определение Верховного Суда РФ от 14 июня 2002 г. по делу N 49-Г02-37) как неосновательно затрагивающих вопросы, отнесенные к предметам исключительного ведения Российской Федерации. Часть 2 ст. 69 Конституции Республики Башкортостан предусматривала возможность принятия закона Республики Башкортостан, устанавливающего основания и порядок введения чрезвычайного положения, а в соответствии с п. 16 ст. 86 Конституции Республики Башкортостан Президент Республики наделялся правом издания указов о чрезвычайном положении, которые подлежат утверждению Государственным Собранием Республики Башкортостан (п. 23 ч. 1 ст. 79 Конституции Республики Башкортостан).
Признав указанные нормы недействующими и не подлежащими применению, Верховный Суд РФ подчеркнул, что в Российской Федерации только Президент РФ уполномочен издавать указ о введении чрезвычайного положения, как на территории всей страны, так и в ее какой-либо отдельной местности.
Статья 5. Содержание указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения
Статья 5 комментируемого Закона регламентирует содержание указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения. Это связано с необходимостью обеспечения соответствия Конституции РФ и комментируемому Закону текста подобного указа Президента РФ, а также обеспечения ясности в вопросах, которые должны в обязательном порядке находить отражение в этом нормативном акте.
Требования к содержанию соответствующего указа заключаются в следующем.
1. В указе о введении чрезвычайного положения должны предусматриваться обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения (их подробный перечень приведен в ст. 3 настоящего Закона). Данные обстоятельства, как уже отмечалось, подразделяются на две категории:
- обстоятельства политического и криминогенного характера (угрожающие, в первую очередь, конституционному строю государства) - попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, межнациональные конфликты и т.п.;
- обстоятельства техногенно-экологического происхождения (угрожающие в большей степени безопасности населения) - чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера.
2. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения должен быть мотивирован, содержать обоснование необходимости введения данного режима. Это объясняется тем, что введение чрезвычайного положения является крайней мерой, без применения которой создается реальная опасность для существования конституционного строя России, жизни и безопасности граждан, обеспечения их прав и свобод. Соответственно, в указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения необходимо определение, в чем заключается подобная опасность, насколько она существенна и почему ее невозможно преодолеть какими-либо иными способами, без установления чрезвычайных мер.
3. В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения должны устанавливаться границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение. Данное требование закона обусловлено тем, что согласно ч. 2 ст. 56 Конституции РФ чрезвычайное положение может вводиться как на всей территории России, так и в отдельных ее местностях. В отдельной местности чрезвычайное положение может вводиться, например, когда возникшие в ее рамках обстоятельства угрожают территориальной целостности государства либо здоровью нации (например, при возникновении чрезвычайных ситуаций с достаточно широкой зоной распространения поражающих факторов - региональных, межрегиональных).
4. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения должен содержать в себе указание на силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения. То есть, необходимо определить, каким министерствам и ведомствам поручается обеспечивать режим чрезвычайного положения, принимать прямое участие в устранении обстоятельств, послуживших основанием для его введения. Перечень соответствующих сил и средств приводится в ст. 16-17 настоящего Закона. Так, согласно ст. 16 комментируемого Закона, для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Часть 1 ст. 17 комментируемого Закона предусматривает, что в исключительных случаях на основании указа Президента РФ в дополнение к указанным силам и средствам для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы.
5. В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения в обязательном порядке определяется перечень чрезвычайных мер и пределов их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений. При этом данный указ Президента РФ не может содержать отсылочных норм, которые бы делегировали полномочия по установлению перечня таких мер каким-либо иным органам власти. Все чрезвычайные меры, которые необходимо применять для устранения обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, а также пределы их действия должны быть полно и обстоятельно изложены в тексте указа. Упомянутые чрезвычайные меры и ограничения прав излагаются в ст.ст. 11-15 настоящего Закона.
6. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения должен содержать указание на государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения. Это положение связано с необходимостью обеспечить действенное разграничение соответствующих полномочий, организовать контроль за эффективностью выполнения мер по устранению обстоятельств, послуживших причиной введения чрезвычайного положения управомоченными лицами, а при необходимости - в случаях ненадлежащего выполнения поставленных задач либо злоупотребления предоставленной компетенцией, привлечь их к ответственности.
7. Указ президента РФ о введении чрезвычайного положения должен предусматривать время вступления указа в силу, а также устанавливать срок действия чрезвычайного положения.
По смыслу данной нормы Закона, вступление соответствующего указа в силу может определяться моментом его опубликования.
В этой связи стоит отметить, что согласно п. 5 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней со дня их первого официального опубликования. Согласно же п. 7 данного указа, в актах Президента РФ может устанавливаться и другой порядок вступления их в силу - например, исходя из смысла ряда положений приведенного указа, определяемый моментом их подписания. В то же время, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. На практике вставал вопрос о том, может ли указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения вступить в силу до его опубликования, с момента подписания (Так, с момента подписания вступали в силу указы Президента РФ "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" от 3 октября 1994 г. N 1970, от 2 декабря 1994 г. N 2145 и некоторые другие). Однако, условие ст. 6 комментируемого Закона о немедленном опубликовании указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения в целом снимает возможные в этой связи противоречия, поскольку по его смыслу момент подписания и опубликования указа непосредственно следуют друг за другом.
В зависимости от конкретной ситуации необходимость немедленного вступления указа в силу может и отсутствовать. В то же время, определять иное время для его вступления в силу может быть не совсем целесообразно, поскольку действие указа о введении чрезвычайного положения зависит от его утверждения Советом Федерации, проводимого в кратчайшие сроки (что регламентируется ст. 7 комментируемого Закона). Так, после обнародования данного указа члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова. Вопрос об утверждении указа о введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации в качестве первоочередного в срок, не превышающий 72 часов с момента его обнародования.
Согласно ч. 1 ст. 9 комментируемого Закона срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток. В зависимости от оценки сложности возникших обстоятельств, чрезвычайное положение может вводиться на любой срок, в рамках данных временных лимитов.
Статья 6. Обнародование указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения
Статья 6 комментируемого Закона содержит требование о незамедлительном обнародовании по теле- и радиоканалам и незамедлительном официальном опубликовании указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения.
Стоит отметить, что по общему правилу, предусмотренному п. 2 и 2.1 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", акты Президента РФ подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания. Официальным опубликованием акта Президента РФ считается также первое размещение (опубликование) его полного текста на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Безусловно, что следование указанным срокам в условиях чрезвычайного положения выступает невозможным.
Необходимость специфических требований, содержащихся в комментируемой статье, объясняется задачами наиболее оперативного информирования граждан, должностных лиц, организаций, органов государственной власти и местного самоуправления о введении чрезвычайного положения, поскольку оно предполагает возможность применения ряда мер, связанных с ограничением прав и свобод граждан, прав организаций. При этом соответствующие меры могут непосредственно влиять на обычный режим жизни и деятельности соответствующих субъектов - например, касаться ограничения свободы передвижения в определенное время, изменения режима въезда и выезда в рамках определенной территории, ограничений перемещения товаров, услуг, финансовых средств, установления особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости и т.д.
Незамедлительное извещение, соответственно, позволяет обеспечить предупреждение населения о предстоящей возможной опасности для жизни и здоровья, которая послужила основанием для введения чрезвычайного положения, информировать граждан, должностных лиц, организации, органы государственной власти и местного самоуправления об устанавливаемых в этой связи мерах и временных ограничениях, и, тем самым, достигнуть выполнения требований о соблюдении данного режима.
Незамедлительное опубликование указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения предопределяет и скорейшее принятие мер, которые будут способствовать устранению обстоятельств, обусловивших установление рассматриваемого режима.
Следует также отметить, что согласно ч. 4 ст. 7 комментируемого Закона указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации Федерального Собрания РФ, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.
Статья 7. Утверждение Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения
1. Статьей 7 комментируемого Закона регулируется порядок утверждения указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения Советом Федерации.
Полномочием по утверждению указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения Совет Федерации наделен п. "в" ст. 102 Конституции РФ.
Наделение Совета Федерации полномочиями по утверждению указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения реализует принцип разделения властей в РФ. Режим чрезвычайного положения затрагивает не только ту территорию, на которой он введен, но и другие территории, т.к. нарушаются политические, экономические, социальные связи между данными территориями на определенный период. В данной ситуации, возложение полномочий по введению режима чрезвычайного положения на основании решения лишь главы государства может привести к необоснованному ограничению прав и свобод граждан, общественных объединений, ущемлению законных интересов организаций, расположенных на соответствующей территории. Закрепление требования о необходимости утверждения Советом Федерации указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения позволит сбалансировать политические, экономические, гражданские интересы.
После подписания указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения должен быть незамедлительно передан для утверждения в Совет Федерации.
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи после обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова.
Обнародуется указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения на каналах телерадиовещательных организаций, а также путем его официального опубликования (ст. 6 комментируемого Закона).
Законодателем четко не установлен срок для прибытия членов Совета Федерации к месту заседания Совета Федерации. Однако данный срок должен рассчитываться исходя из требований ч. 3 комментируемой статьи, в соответствии с которой указ президента РФ о введении чрезвычайного положения должен быть утвержден в течение 72 часов с момента его обнародования, а также с учетом необходимости прохождения процедуры утверждения данного указа, установленной Регламентом Совета Федерации.
Исходя из этого, п. 2 ст. 155 Регламента Совета Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. N 33-СФ (далее - Регламент Совета Федерации), установлено, что после обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения Председатель Совета Федерации обязан обеспечить сбор членов Совета Федерации к месту проведения заседания Совета Федерации в срок не более 48 часов.
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации в качестве первоочередного.
В соответствии со ст. 154 Регламента Совета Федерации Председатель Совета Федерации незамедлительно направляет текст указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения в Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности (головной) и Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключений.
3. Согласно требованию ч. 3 комментируемой статьи Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление.
Процедура рассмотрения вопроса об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения установлена ст. 156, 157 Регламента Совета Федерации.
Рассмотрение вопроса об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения на заседании Совета Федерации начинается с доклада Президента РФ либо по его поручению полномочного представителя Президента РФ в Совете Федерации, после чего оглашаются заключения Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности и Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике.
Обсуждение вопроса об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения осуществляется в порядке, установленном ст. 54 Регламента Совета Федерации.
Применительно к обсуждению указанного вопроса после доклада Президента РФ и оглашения заключений Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности и Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике устанавливается следующий порядок рассмотрения:
- вопросы к докладчику;
- выступления в прениях;
- заключительное слово докладчика;
- выступления по мотивам голосования по принятию проекта акта Совета Федерации за основу;
- голосование по принятию проекта акта Совета Федерации за основу;
- голосование по принятию акта Совета Федерации в целом.
Следует отметить, что Советом Федерации в данный указ не могут быть внесены какие-либо изменения. Совет Федерации вправе принять решение либо об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, либо об отказе в его утверждении.
Решение об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации.
Если за утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации, указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения не утверждается, что оформляется постановлением Совета Федерации.
Постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту РФ и в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел.
4. Частью 4 комментируемой статьи устанавливаются юридические последствия неутверждения указа Президента РФ. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения, т.е. путем обнародования на каналах телерадиовещательных кампаний, а также путем официального опубликования.
Статья 8. Особенности деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в период действия чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации
Статьей 8 комментируемого Закона устанавливается особый режим работы Федерального Собрания РФ в период действия чрезвычайного положения на всей территории РФ.
Установлено, что при введении чрезвычайного положения на всей территории РФ Совет Федерации и Государственная Дума продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения. Перерывы в работе Федерального Собрания РФ в данном случае не допускаются.
Из данного положения следует, что в случае введения чрезвычайного положения на части территории РФ, режим работы Федерального Собрания РФ не изменяется. Вместе с тем, по мнению автора, целесообразно было бы установить особый режим работы Федерального Собрания РФ также в случае, если чрезвычайное положение введено на территории, превышающей 2/3 территории РФ.
Режим работы Совета Федерации, Государственной Думы устанавливается соответственно Регламентом Совета Федерации, Регламентом Государственной Думы.
В соответствии со ст. 41 Регламента Совета Федерации деятельность Совета Федерации осуществляется в форме сессий. Совет Федерации собирается на сессии, как правило:
- на весеннюю - с 25 января по 15 июля;
- на осеннюю - с 16 сентября по 31 декабря.
Во время сессии Совета Федерации проводятся:
- заседания палаты;
- заседания Совета палаты;
- заседания комитетов и комиссий Совета Федерации;
- парламентские слушания;
- Дни Совета Федерации в субъектах РФ, ведется работа членов Совета Федерации в субъектах РФ.
Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц.
Заседание Совета Федерации проводится в один день или в течение нескольких дней подряд. Каждый день заседания Совета Федерации состоит из утреннего и вечернего заседаний. Утреннее заседание проводится с 10 до 14 часов с перерывом на 30 минут, вечернее - с 16 до 18 часов.
По решению Совета Федерации время проведения заседания может быть изменено.
Членам Совета Федерации ежемесячно предоставляется до десяти дней для работы в субъектах РФ, представителями от которых они являются, без учета времени, затраченного на проезд в субъект РФ и обратно.
В соответствии со ст. 40 Регламента Государственной Думы, утвержденного постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД, Государственная Дума собирается на весеннюю и осеннюю сессии в соответствии с распорядком работы депутатов Государственной Думы на соответствующую сессию, утверждаемым постановлением Государственной Думы.
Во время сессии Государственной Думы проводятся:
- заседания палаты;
- заседания Совета Государственной Думы;
- заседания комитетов и комиссий Государственной Думы;
- парламентские слушания;
- работа депутатов Государственной Думы в комитетах и комиссиях, во фракциях, а также с избирателями.
Как правило, две недели каждого месяца в этот период предназначаются для проведения заседаний палаты, заседаний Совета Государственной Думы, одна неделя - для работы депутатов Государственной Думы в комитетах, комиссиях и во фракциях, одна неделя - для работы депутатов Государственной Думы с избирателями. В период проведения выборов депутатов Государственной Думы нового созыва (со дня назначения выборов до дня выборов) для работы депутатов Государственной Думы с избирателями предназначаются две недели каждого месяца.
Заседания Государственной Думы проходят по вторникам, средам и пятницам. При этом, Государственная Дума может назначить дополнительное или внеочередное заседание.
Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 28 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ" члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 42 календарных дня.
В период действия чрезвычайного положения прерывание работы Совета Федерации, Государственной Думы не допускается. То есть, не действуют положения о сессионной характере работы Совета Федерации, Государственной Думы, отменяются межсессионные "каникулы", члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы не вправе уйти в отпуск.
Данное требование позволяет обеспечить принятие в кратчайшие сроки необходимых в режиме чрезвычайного положения решений, направленных на устранение обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, соблюдение прав и свобод человека, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности.
Статья 9. Срок действия чрезвычайного положения
1. Статьей 9 комментируемого Закона устанавливается срок действия чрезвычайного положения. Установление конкретных ограниченных сроков действия чрезвычайного положение призвано способствовать скорейшему устранению обстоятельств, послуживших основанием для его введения, четкой и слаженной организации аварийно-спасательных работ, соблюдению прав и свобод человека и гражданина, недопущению возникновения случаев необоснованного продления режима чрезвычайного положения.
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, - 60 суток.
Статьей 5 комментируемого Закона закреплено, что время вступления указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, а также срок действия чрезвычайного положения определяются указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения. Таким образом, срок действия чрезвычайного положения начинает течь с момента, указанного в указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения, независимо от того, утвержден ли данный указ Советом Федерации.
Совет Федерации, утверждая указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, подтверждает его легитимность. В случае, если Советом Федерации указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения не утвержден, он утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования.
2. На основании ч. 2 комментируемой статьи по истечении срока действия чрезвычайного положения, оно считается прекращенным. При этом издания какого-либо специального акта о прекращении действия чрезвычайного положения не требуется.
В случае, если в течение срока действия чрезвычайного положения цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, т.е. не были устранены обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, срок его действия может быть продлен указом Президента РФ с соблюдением требований, установленных настоящим для введения чрезвычайного положения.
Таким образом, режим чрезвычайного положения может быть продлен путем издания соответствующего указа Президента РФ, который подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию, а также утверждению Советом Федерации.
Так, чрезвычайное положение, введенное в г. Москве Указом Президента РФ от 3 октября 1993 г. N 1575 с 16 часов 00 минут 3 октября 1993 г. до 16 часов 00 минут 10 октября 1993 года, было продлено до 5 часов 18 октября 1993 г. на основании Указа Президента РФ от 9 октября 1993 г. N 1615.
Статья 10. Отмена Президентом Российской Федерации чрезвычайного положения
1. Статьей 10 комментируемого Закона регулируется порядок отмены Президентом РФ чрезвычайного положения.
Отмена чрезвычайного положения предполагает досрочное его прекращение. Законодатель устанавливает единственное основание для отмены чрезвычайного положения - устранение обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения. Иных оснований для отмены чрезвычайного положения не предусмотрено.
Отмену чрезвычайного положения следует отличать от прекращения действия чрезвычайного положения в связи с неутверждением Советом Федерации указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения. В соответствии с ч. 4 ст. 7 комментируемого Закона указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования. В отличие от утраты силы указа Президент. При этом обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения могут быть не устранены. Отмена чрезвычайного положения предполагает нормализацию ситуации, установление нормальной жизнедеятельности общества.
Еще одной особенностью отмены чрезвычайного положения является возможность отмены чрезвычайного положения как полностью, так и частично. Данная возможность обусловлена тем, что нет необходимости дальнейшего сохранения режима чрезвычайного положения на той части территории, на которой удалось устранить обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения.
2. Следует отметить, что комментируемая статья не закрепляет порядок отмены Президентом РФ чрезвычайного положения. По мнению авторов, чрезвычайное положение должно отменяться путем издания соответствующего указа Президента РФ. Вопрос же о необходимости утверждения данного указа Советом Федерации является спорным. С одной стороны, целесообразно, по аналогии с введением чрезвычайного положения, утверждать Советом Федерации указ Президента об отмене чрезвычайного положения. С другой стороны, ни ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, ни комментируемым Законом, данным полномочием Совет Федерации не наделен.
3. В целях обеспечения гласности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, население РФ или соответствующих ее отдельных местностей должно быть оповещено о полной или частичной отмене чрезвычайного положения в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения, т.е. путем незамедлительного оповещения по каналам радио и телевидения, а также незамедлительного официального опубликования.
4. Отмена чрезвычайного положения влечет за собой наступление правовых последствий, предусмотренных ст. 33 комментируемого Закона, касающихся действия нормативных правовых актов, действующих в период действия чрезвычайного положения, в также прекращения административных процедур (подробнее см. комментарий к ст. 33 комментируемого Закона).
Глава III. Меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения
Статья 11. Меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения
1. Статьей 11 комментируемого Закона устанавливается исчерпывающий перечень общих мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения. Указанные меры и временные ограничения могут вводиться исключительно в период действия чрезвычайного положения. Принятие Президентом РФ решения о введении тех или иных мер и временных ограничений осуществляется одновременно с принятием решения о введении чрезвычайного положения. Данные решения оформляются в виде Указа президента РФ о введении чрезвычайного положения.
Следует обратить внимание, что комментируемый Закон не устанавливается обязанность вводить все перечисленные меры и временные ограничения. В научной литературе последнего времени все активнее обращается внимание на то, что в любом случае ограничительные меры не могут являться чрезмерными и должны быть адекватны обстоятельствам, на которых они основаны.*(9) Конституционно-правовые основания ограничения прав граждан во всех случаях должны преследовать цель - найти разумный компромисс между общественной необходимостью и интересами обладателя права. Безусловно, ограничение права возможно до тех пределов, при которых оно не вступает в противоречие с истинным назначением самого права.*(10)
Принятие решения о введении тех или иных мер и временных ограничений, по мнению автора, должно быть обусловлено характером чрезвычайного положения, целесообразностью введения каждой конкретной меры или временного ограничения, оценкой положительных и отрицательных последствий их введения.
Например, при введении чрезвычайного положения в связи с террористическими актами целесообразно установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства, и нецелесообразно приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления.
2. Пунктом "а" комментируемой статьи предусматривается возможность принятия Президентом РФ решения о полном или частичном приостановлении на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления.
Указанное решение может быть принято в случаях:
а) неспособности органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ и (или) органов местного самоуправления нормально функционировать в режиме чрезвычайного положения;
б) если действия органов исполнительной власти субъекта РФ (субъектов) РФ и (или) органов местного самоуправления повлекли за собой возникновение чрезвычайной ситуации, послужившей причиной введения чрезвычайного положения;
в) если вводиться особое управление этой территорией путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение либо федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. В данном случае обеспечивается эффективное управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение, исключается возможность дублирования указанными органами функций органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ. В частности, временному специальному органу управления такой территорией могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и (или) органов местного самоуправления, действующих на данной территории; при введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления этой территорией осуществление полномочий органов государственной власти субъекта РФ и (или) органов местного самоуправления приостанавливается, а их функции возлагаются на указанный федеральный орган.*(11)
Принятие Президентом РФ решения о полном или частичном приостановлении на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления является одной из форм федерального вмешательства в деятельность органов государственной власти субъекта (субъектов) РФ, органов местного самоуправления.
Однако, ни Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"), ни Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ") не содержит положений, регулирующих вопросы полного или частичного приостановления на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий соответственно органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, органов местного самоуправления. Данный пробел, по мнению автора, должен быть устранен.
3. Пунктом "б" комментируемой статьи в качестве временных ограничений, предусматриваемых при введении чрезвычайного положения, устанавливаются ограничения на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также вводится особый режим въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства.
Статьей 1 Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ" закреплено, что в соответствии с Конституцией РФ и международными актами о правах человека каждый гражданин РФ имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ.
Лица, не являющиеся гражданами РФ и законно находящиеся на ее территории, также имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ в соответствии с Конституцией и законами РФ и международными договорами РФ.
При этом, под местом пребывания подразумевается гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, - в которых он проживает временно. Местом жительства гражданина признается жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ.
Ограничение предоставленного права граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ допускается только на основании закона. Так, в случае введения чрезвычайного положения, ограничение права граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ допускается на основании комментируемой нормы.
В случае необходимости также может устанавливаться ограничение на въезд на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства.
Целями ограничения права граждан РФ по территории, на которой введено чрезвычайное положение, введения особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства, могут являться, например:
- избежание дополнительных жертв;
- исключение дополнительных факторов, которые могут повлиять на дополнительную дестабилизацию социально-политической, экономической, экологической обстановки;
- недопущение воспрепятствования работе аварийно-спасательных, санитарно-эпидемиологических, пожарных, медицинских и иных служб, осуществляющих деятельность по устранению обстоятельств, повлекших введение чрезвычайного положения.
4. Пунктом "в" комментируемой статьи в случае введения чрезвычайного положения устанавливается возможность усиления охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта.
Перечень объектов, подлежащих государственной охране, утвержден постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. N 587. К ним относятся, например, здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, иных государственных органов РФ, органов местного самоуправления; объекты, занимаемые федеральными судами, конституционными (уставными) судами и мировыми судьями субъектов РФ, Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, управлениями (отделами) Судебного департамента в субъектах РФ, объекты органов прокуратуры РФ, Следственного комитета при прокуратуре РФ, дипломатических представительств, в том числе посольств и консульских учреждений и приравненных к ним представительств международных организаций; объекты по производству, хранению, распространению и утилизации военной техники, боевого и служебного оружия и его основных частей, патронов и боеприпасов к нему, взрывчатых веществ (средств взрывания, порохов) промышленного назначения, в том числе полученных в результате утилизации боеприпасов, и отходов их производства; гидротехнические сооружения, коллекторы водохранилищ, водопроводные станции и объекты водоподготовки в крупных промышленных центрах, в населенных пунктах краевого и областного подчинения, а также в закрытых административно-территориальных образованиях; средства навигационного оборудования, объекты транспортной инфраструктуры федерального значения и железнодорожного транспорта общего пользования, метрополитены и др.
По мнению автора, данную меру следует применять во всех случаях введения чрезвычайного положения как необходимую для сохранения в сложных условиях общественного порядка и общественной безопасности, защиты жизненно-важных объектов от посягательств различного рода (мародерства, грабежей, порчи имущества и др.).
Указанная мера осуществляется силами полиции с привлечением, при необходимости, Вооруженных Сил РФ.
5. Пунктом "г" комментируемой статьи предусматривается установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств.
Указанные ограничения могут быть установлены, например, в случае введения чрезвычайного положения в связи с попыткой насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженным мятежом, массовыми беспорядками, террористическими актами, блокированием или захватом особо важных объектов или отдельных местностей, подготовкой и деятельностью незаконных вооруженных формирований, межнациональными, межконфессиональными и региональными конфликтами, сопровождающимися насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Целями введения указанных ограничений могут являться недопущение финансирования террористических и иных преступных организаций, осуществления деятельности по производству оружия и боеприпасов, перемещения товаров, опасных для жизни и здоровья человека, в т.ч. и товаров гражданского назначения, которые могут быть использованы для преступных целей.
6. Пунктом "д" комментируемой статьи предусматривается возможность установления на период действия чрезвычайного положения особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости.
Данная норма предусмотрена в целях недопущения возникновения дефицита продовольствия, питьевой воды и предметов первой необходимости в условиях чрезвычайного положения, возникновения голода.
Применение данной нормы целесообразно в том случае, когда создается реальная угроза для беспрепятственных поставок продовольствия и товаров первой необходимости.
7. Пунктом "е" комментируемой статьи предусматривается возможность запрещения или ограничения проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий.
Статьей 31 Конституции РФ гражданам РФ гарантировано право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.
Порядок проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий регулируется Федеральным законом от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".
В соответствии со ст. 2 указанного Федерального закона:
- собранием признается совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;
- митинг - это массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;
- демонстрацией является организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;
- под шествием понимается массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;
- пикетированием признается форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.
Применение указанных ограничений представляется целесообразным во всех случаях введения чрезвычайного положения, так как одними из важнейших целей введения чрезвычайного положения являются обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя. Спецификой же реализации гражданами права на проведение публичных мероприятий является то, что подобные мероприятия проводятся порой при очень большом стечении народа. Многие участники крупномасштабных публичных мероприятий в условиях возникновения массовых беспорядков по "синдрому толпы" легко поддаются влиянию эмоций, порой перестают контролировать свое поведение, у них появляются чувства страха, паники или гнева. На таких людей не действуют никакие рассудочные доводы.*(12)
8. Пунктом "ж" комментируемой статьи в качестве временных ограничений, предусматриваемых при введении чрезвычайного положения, устанавливается запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций.
Аналогичные положения закреплены в Трудовом кодексе РФ. В частности, в соответствии со ст. 413 Трудового кодекса РФ в периоды введения чрезвычайного положения забастовки являются незаконными и не допускаются. Кроме того, согласно ст. 142 Трудового кодекса РФ в периоды введения чрезвычайного положения не допускается приостановление работы в случае задержки выплаты заработной платы на срок более 15 дней.
Анализ указанных положения Трудового кодекса РФ позволяет сделать вывод о том, что забастовки и иные способы приостановления или прекращения деятельности организаций запрещаются в случае введения чрезвычайного положения независимо от оснований его введения. То есть, указанная мера при введении чрезвычайного положения должна применяться всегда.
9. Пунктом "з" комментируемой статьи предусматривается возможность ограничения движения транспортных средств и осуществление их досмотра.
Данная мера предусмотрена в целях пресечения:
- доставки на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, а также перемещения по ней оружия, боеприпасов, иных товаров, которые могут представлять опасность для жизни и здоровья граждан;
- дальнейшего распространения эпидемии, эпизоотии;
- противоправных деяний, связанных с хищениями, грабежами, мародерством.
10. Пунктом "и" устанавливается право на приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества на период действия чрезвычайного положения.
Применение данной меры целесообразно в случаях, когда основаниями для введения чрезвычайного положения послужили попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В случаях, когда основаниями для введения чрезвычайного положения послужили чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ применение указанной меры возможно в случаях, когда деятельность опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества послужила причиной введения чрезвычайного положения, а также в целях недопущения ухудшения экологической обстановки.
11. В соответствии с п. "к" комментируемой статьи, в случае принятия решения о введении чрезвычайного положения может быть принято решение и об эвакуации материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами. При этом, возможность наступления указанных обстоятельств должна оцениваться в каждом конкретном случае отдельно.
Правила эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы утверждены постановлением Правительства РФ от 22 июня 2004 г. N 303.
Эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы включает в себя непосредственно эвакуацию населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы из городов и иных населенных пунктов, отнесенных к группам по гражданской обороне, из населенных пунктов, имеющих организации, отнесенные к категории особой важности по гражданской обороне, и железнодорожные станции первой категории, и населенных пунктов, расположенных в зонах возможного катастрофического затопления в пределах 4-х часового добегания волны прорыва при разрушении гидротехнических сооружений (далее соответственно - эвакуация, населенные пункты), а также рассредоточение работников организаций, продолжающих в военное время производственную деятельность в указанных населенных пунктах (далее - рассредоточение работников организаций).
Безопасный район представляет собой территорию в пределах загородной зоны, подготовленную для жизнеобеспечения местного и эвакуированного населения, а также для размещения и хранения материальных и культурных ценностей.
Безопасные районы для размещения населения, размещения и хранения материальных и культурных ценностей определяются заблаговременно в мирное время по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами, осуществляющими управление гражданской обороной, и органами военного управления.
К материальным ценностям, подлежащим эвакуации, относятся:
а) государственные ценности (золотовалютные резервы, банковские активы, ценные бумаги, эталоны измерения, запасы драгоценных камней и металлов, документы текущего делопроизводства и ведомственные архивы государственных органов и организаций, электронно-вычислительные системы и базы данных);
б) производственные и научные ценности (особо ценное научное и производственное оборудование, страховой фонд технической документации, особо ценная научная документация, базы данных на электронных носителях, научные собрания и фонды организаций);
в) запасы продовольствия, медицинское оборудование объектов здравоохранения, оборудование объектов водоснабжения, запасы медицинского имущества и запасы материальных средств, необходимые для первоочередного жизнеобеспечения населения;
г) сельскохозяйственные животные, запасы зерновых культур, семенные и фуражные запасы;
д) запасы материальных средств для обеспечения проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.
К культурным ценностям, подлежащим эвакуации, относятся:
а) культурные ценности мирового значения;
б) российский страховой фонд документов библиотечных фондов;
в) культурные ценности федерального (общероссийского) значения;
г) электронные информационные ресурсы на жестких носителях;
д) культурные ценности, имеющие исключительное значение для культуры народов РФ.
Основанием для отнесения к материальным и культурным ценностям, подлежащим эвакуации, является экспертная оценка, проводимая соответствующими специалистами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций.
Статья 12. Меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, введенного при наличии обстоятельств, указанных в пункте "а" статьи 3 настоящего Федерального конституционного закона
1. Статьей 12 комментируемого Закона устанавливается исчерпывающий перечень мер и временных ограничений, применяемых в условиях чрезвычайного положения, введенного в связи с попыткой насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженным мятежом, массовыми беспорядками, террористическими актами, блокированием или захватом особо важных объектов или отдельных местностей, подготовкой и деятельностью незаконных вооруженных формирований, межнациональными, межконфессиональными и региональными конфликтами, сопровождающимися насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Данные меры и временные ограничения являются дополнительными к мерам и временным ограничениям, установленным статьей 11 комментируемого Закона.
Целями таких мер и временных ограничений являются блокирование дальнейшего развития обстоятельств, послуживших основаниями для введения чрезвычайного положения.
Аналогично общим мерам и временным ограничениям, дополнительные меры и ограничения вводятся указом Президента РФ одновременно с введением чрезвычайного положения.
2. Часто применяемой мерой на период действия чрезвычайного положения является введение комендантского часа, то есть запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан.
Время и срок действия комендантского часа, в соответствии со ст. 18 комментируемого Закона, устанавливается комендантом территории, на которой введено чрезвычайное положение. По мнению автора, из смысла указанной статьи также следует, что специально выданные пропуска должны быть подписаны комендантом.
Основным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ на территории РФ является паспорт гражданина РФ (Положение о паспорте гражданина РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828).
Согласно ст. 10 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в РФ" документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина в РФ, являются паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором РФ в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина (например, дипломатический паспорт в соответствии с Венской конвенцией 1961 г. о дипломатических сношениях).
Документами, удостоверяющими личность лица без гражданства в РФ, являются:
а) документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным договором РФ в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства;
б) разрешение на временное проживание;
в) вид на жительство;
г) иные документы, предусмотренные федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документов, удостоверяющих личность лица без гражданства.
Введение комендантского часа призвано обеспечить установление и сохранения общественного порядка, не допустить совершение противоправных деяний, особенно в ночное время суток.
3. Второй мерой является ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов.
А.А. Малиновский определяет свободу массовой информации как "возможность беспрепятственно (без ограничений) распространять средствами массовой информации при помощи специальных технических систем и устройств сведения, адекватно отражающие процессы общественного бытия, предназначенные для неограниченного круга лиц".*(13)
В соответствии с ч. 1 Хартии свободы печати (Лондон, 16 января 1987 г.) любая цензура, прямая или косвенная, неприемлема. Аналогичная норма содержится в ст. 29 Конституции РФ.
В свою очередь, положение ст. 3 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-I "О средствах массовой информации" (далее - Закон РФ "О средствах массовой информации), касающееся недопустимости цензуры, в общем виде отвечает требованиям, установленным Конституцией РФ. Так, в соответствии с указанной нормой Закона РФ "О средствах массовой информации" цензура массовой информации, то есть требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей, - не допускается. Создание и финансирование организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации, не допускается.
Однако, по мнению М.С. Трофимова, при буквальном толковании правовой нормы можно сделать вывод о том, что данная норма не в полной мере соответствует норме ч. 5 ст. 29 Конституции РФ, поскольку в одном случае идет речь о запрете цензуры в любом виде, а в Законе РФ "О средствах массовой информации" речь идет только о предварительной цензуре (во всяком случае, не уточняется, что запрету подлежит и последующая цензура).*(14)
Согласно выводу Пленума Верховного Суда РФ, выраженному в постановлении от 15 июня 2010 г. N 16, указано, что, несмотря на общий запрет цензуры, предусмотренный ст. 29 Конституции РФ, положения ее ст. 56 и 87 допускают возможность ограничения свободы массовой информации в качестве временной меры в условиях чрезвычайного положения.
Вводимые в период чрезвычайного положения ограничения свободы массовой информации направлены на:
а) недопущение пропаганды действий, связанных с попыткой насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженным мятежом, массовыми беспорядками, террористическими актами, блокированием или захватом особо важных объектов или отдельных местностей, подготовкой и деятельностью незаконных вооруженных формирований, межнациональными, межконфессиональными и региональными конфликтами, сопровождающимися насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
б) распространение положительной информации о лицах, совершающих противоправные деяния, с целью формирования общественного мнения;
в) исключение возможности обнародования секретной информации о действиях, направленных для пресечения противоправных деяний.
4. Кроме того, комментируемой статьей предусматривается возможность приостановления деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.
Понятие общественного объединения раскрывается в ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях". Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
Политической партией признается общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления (ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях").
Анализ указанных норм позволяет сделать вывод, что политические партии, иные общественные объединения, осуществляя свою деятельность, участвуют в формировании общественного мнения. В условиях чрезвычайного положения политические партии, иные общественные объединения, влияя на граждан, могут как оказывать содействие в ликвидации обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, так и препятствовать их устранению (например, путем идеологической поддержки лиц, участвующих в попытке насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженном мятеже, массовых беспорядках, террористических актах, блокировании или захвате особо важных объектов или отдельных местностей, подготовке и деятельности незаконных вооруженных формирований, поддержки одной из сторон межнациональных, межконфессиональных или региональных конфликтов).
Применение данной меры в условиях чрезвычайного положения требует предварительной оценки возможности осуществления какой-либо политической партией, каким-либо общественным объединением деятельности, направленной на воспрепятствование устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.
5. В качестве дополнительной меры в условиях чрезвычайного положения может применяться проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств.
Личный досмотр и досмотр вещей - это принудительное обследование гражданина, его одежды, носимых им вещей (сумок, портфелей, папок и т.п.) либо его имущества, багажа, груза с целью обнаружения и изъятия документов, вещей и иных предметов, явившихся орудием или непосредственным объектом правонарушения либо с целью насильственного изъятия документов, удостоверяющих личность задержанного.
Личный досмотр и досмотр вещей, грузов, товаров производится с целью выявить и пресечь правонарушения, установить личность правонарушителя и обеспечить своевременное и правильное применение административных средств. Досматриваются лица, задержанные в момент совершения или непосредственно после совершения правонарушения: при наличии следов на одежде, вещах, на теле таких лиц или если очевидцы, технические средства контроля указывают на конкретное лицо, совершившее правонарушение.
Досмотр транспортного средства представляет собой исследование (без повреждения конструктивной целостности) автомобиля на предмет обнаружения орудий или средств для совершения определенного правонарушения.
Личный досмотр гражданина осуществляется должностным лицом в присутствии двух понятых в помещении, исключающем доступ посторонних лиц и отвечающем требованиям санитарии и гигиены. Досматривающий, понятые и досматриваемый гражданин должны быть лицами одного пола. При производстве личного досмотра должны обеспечиваться безопасность и здоровье граждан, их честь и личное достоинство, неразглашение сведений, полученных при досмотре и компрометирующих досматриваемое лицо. Досмотр вещей производится также в присутствии понятых и, как правило, собственника. При этом должны обеспечиваться их сохранность и товарный вид. Досмотр вещей, ручной клади, багажа и других предметов может быть осуществлен в отсутствие владельца, если:
а) установить владельца найденных предметов не представляется возможным;
б) имеются подозрения о наличии в вещах взрывных устройств или других опасных предметов;
в) истек срок хранения багажа в камерах хранения, а владелец за ним не обратился;
г) в иных случаях, предусмотренных законом.*(15)
Проводить действие по досмотру автомобиля дозволено следующему кругу лиц: сотрудники органов внутренних дел, военнослужащие и другие представители внутренних войск МВД РФ, представители охраны (ведомственной или вневедомственной), работающие в ОВД, представители органов по надзору и контролю за соблюдением правил пользования транспортом и выполнения требований законодательства по охране окружающей среды, представители военной автомобильной инспекции, военнослужащие - пограничники или другие представители ОВД, на которых возложена обязанность охраны Государственной границы РФ, сотрудники дорожно-строительных и инженерно-технических воинских частей.
Для проведения досмотра необходимо наличие двух понятых (строго обязательно) и протокола досмотра транспортного средства. Понятые не могут быть представителями органов ГИБДД.*(16)
Представляется, что в случае введения чрезвычайного положения в связи с попыткой насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженным мятежом, массовыми беспорядками, террористическими актами, блокированием или захватом особо важных объектов или отдельных местностей, подготовкой и деятельностью незаконных вооруженных формирований, межнациональными, межконфессиональными и региональными конфликтами, сопровождающимися насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления применение меры, установленной комментируемой нормой, оправдано в любом случае, т.к. позволяет обеспечить общественный порядок и предотвратить возможность совершения новых правонарушений.
6. В соответствии с п. "д" комментируемой статьи в условиях действия чрезвычайного положения может устанавливаться ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. По мнению авторов, данная мера должна применяться в любом случае, т.к. позволяет не допустить усугубление чрезвычайной обстановки.
Кроме того, комментируемой нормой в исключительных случаях предусматривается возможность временного изъятия у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности - временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ. В связи с тем, что в вышеуказанных случаях оружие и боеприпасы, ядовитые вещества, боевая и учебная военная техника, взрывчатые и радиоактивные вещества находятся у граждан, организаций на законных основаниях, указанная мера должна применяться крайне редко после всесторонней оценки возможной угрозы:
- для общественного порядка, общественной безопасности со стороны указанных граждан, организаций;
- захвата указанного оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ лицами, совершающими действия, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения.
7. Пунктом "е" комментируемой статьи предусматривается выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке.
Анализ данной нормы позволяет сделать вывод, что решение о выдворении может быть принято в отношении:
- граждан РФ, место жительства которых расположено вне пределов территории, на которой введен режим чрезвычайного положения;
- иностранных граждан;
- лиц без гражданства, место жительства которых расположено вне пределов территории, на которой введен режим чрезвычайного положения.
Данную меру можно рассматривать как меру ответственности за нарушение режима, установленного в условиях чрезвычайного положения, направленного на установление общественного порядка и поддержания общественной безопасности на определенной территории. Отличительной особенностью указанной меры ответственности является то, что она может быть применима лишь к лицам, не проживающим на территории, на которой введено чрезвычайное положение. Такая оговорка обусловлена ч. 1 ст. 40 Конституции РФ, в соответствии с которой каждый имеет право на жилище (т.е. на пользование жильем и на проживание в нем) и никто не может быть произвольно лишен жилища. В связи с тем, что в соответствии с ч. 3 ст. 56 Конституции РФ данное право не подлежит ограничению, лица, нарушившие режим чрезвычайного положения, являющиеся жителями территории, где оно введено, подлежат административной ответственности по ст. 20.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
8. Согласно п. "ж" комментируемой статьи в период введения чрезвычайного положения Указом Президента РФ может быть продлен срок содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.
В соответствии с ч. 2 ст. 22 Конституции РФ арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Однако на основании ч. 1 ст. 56 Конституции РФ данная норма не обладает "неприкосновенностью" в период введения чрезвычайного положения, т.е. в определенных условиях, в частности в условиях чрезвычайного положения, данные права и свободы могут быть ограничены.
Установленный максимальный трехмесячный срок продления содержания под стражей не допускает возможности злоупотребления своим правом со стороны властей.
Продления срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, целесообразно применять в целях защиты прав и интересов граждан, обеспечение общественной безопасности, а также в случаях нарушения работы судов, правоохранительных органов, невозможности в силу чрезвычайных обстоятельств обеспечить исполнение уголовно-процессуального законодательства.
Статья 13. Меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, введенного при наличии обстоятельств, указанных в пункте "б" статьи 3 настоящего Федерального конституционного закона
1. Статьей 13 комментируемого Закона устанавливаются дополнительные меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, чрезвычайных экологических ситуаций, в том числе эпидемий и эпизоотий, возникших в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекших (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующих проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Целями таких мер и временных ограничений являются:
- недопущение дальнейшего распространения чрезвычайных экологических ситуаций, эпидемий и эпизоотий, заражения людей, причинения иного вреда их жизни и здоровью, причинения вреда окружающей среде;
- способствование скорейшему устранению обстоятельств, послуживших основаниями для введения чрезвычайного положения.
Аналогично общим мерам и временным ограничениям, дополнительные меры и ограничения вводятся указом Президента РФ одновременно с введением чрезвычайного положения.
2. Одной из мер, предусмотренных данной статьей, является временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений.
Временное отселение жителей по своей сути является эвакуацией, которая преследует цель обезопасить жителей от губительного воздействия чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера. В соответствии с Правилами эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, утвержденными постановлением Правительства РФ от 22 июня 2004 г. N 303 безопасный район представляет собой территорию в пределах загородной зоны, подготовленную для жизнеобеспечения местного и эвакуированного населения, а также для размещения и хранения материальных и культурных ценностей.
Безопасные районы для размещения населения, размещения и хранения материальных и культурных ценностей определяются заблаговременно в мирное время по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами, осуществляющими управление гражданской обороной, и органами военного управления.
Законодатель обязывает предоставлять эвакуированным жителям стационарные или временные жилые помещения. Данная формулировка представляется некорректной. Статьей 15 Жилищного кодекса РФ жилое помещение определяется как изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства. К жилым помещениям относятся:
а) жилой дом, часть жилого дома;
б) квартира, часть квартиры;
в) комната (ст. 16 Жилищного кодекса РФ).
Исходя из данной нормы следует, что любое жилое помещение является стационарным.
По мнению автора, комментируемая норма нуждается в согласовании с действующим жилищным законодательством и корректировке, согласно которой временно отселенные жители должны размещаться в жилых помещениях маневренного фонда либо в местах временного размещения, установленных уполномоченным на то органом.
В соответствии со ст. 95 Жилищного кодекса РФ жилые помещения маневренного фонда предназначены, в т.ч., для временного проживания граждан, у которых единственные жилые помещения стали непригодными для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств, в качестве чрезвычайных обстоятельность в данном случае является введенное чрезвычайное положение в связи с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, чрезвычайных экологических ситуаций, в том числе эпидемий и эпизоотий, возникших в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекших (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующих проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
К местам временного размещения можно отнести помещения детских садов, школ, иных общественных и административных зданий, стадионы, временно приспособленные для размещения эвакуированных жителей.
3. Второй мерой, предусмотренной п. "б" комментируемой статьи, является введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий.
Понятие карантина установлено ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"). Под ограничительными мероприятиями (карантином) понимаются административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных. В свою очередь инфекционными заболеваниями признаются инфекционные заболевания человека, возникновение и распространение которых обусловлено воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний) и возможностью передачи болезни от заболевшего человека, животного к здоровому человеку.
Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия - это организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.
Исходя из данных определений становится определенной сфера применения комментируемой нормы. Так, в условиях чрезвычайного положения карантин, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий целесообразно применять в целях предотвращения дальнейшего распространения эпидемий, эпизоотий.
Данная мера реализуется в соответствии со ст. 29 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" путем:
а) осуществления санитарной охраны территории РФ;
б) введения ограничительных мероприятий (карантина);
в) осуществления производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями;
г) проведения медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан.
Осуществление ветеринарных мероприятий, т.е. мероприятий по предупреждению и ликвидации заразных и иных (по перечню, утверждаемому федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая ветеринарию) болезней животных, включая сельскохозяйственных, домашних, зоопарковых и других животных, пушных зверей, птиц, рыб и пчел, и осуществление региональных планов ветеринарного обслуживания животноводства, производится в соответствии с Законом РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-I "О ветеринарии".
4. В соответствии с п. "в" комментируемой статьи в случае введения чрезвычайного положения в связи с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, чрезвычайных экологических ситуаций, в том числе эпидемий и эпизоотий, возникших в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекших (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующих проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ, может быть использована такая мера как привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" (далее - Федеральный закон "О государственном материальном резерве") государственный резерв является особым федеральным (общероссийским) запасом материальных ценностей, предназначенным для использования в целях и порядке, предусмотренных данным Федеральным законом, и составляет имущество казны РФ. Среди прочих целей, определенных ст. 3 указанного Федерального закона, указывается использование государственного резерва для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Выпуск материальных ценностей из государственного резерва для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций осуществляется на основании ч. 10 ст. 13 Федерального закона "О государственном материальном резерве" по поручению Правительства РФ, данному на основании запроса федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта РФ, на которые возложены функции координации работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, с последующим изданием акта Правительства РФ. Восполнение в государственном резерве запасов материальных ценностей осуществляется в установленные Правительством РФ сроки за счет их получателей или в ином порядке, установленном Правительством РФ.
Мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности предполагает выделение указанными организациями необходимых для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций транспорта, оборудования, специализированных товаров, помещений, а также людских ресурсов.
Изменение режима работы организаций необходимо в случаях, когда указанные организации выпускают продукцию, необходимую для устранения обстоятельств, повлекших введение чрезвычайного положения, а также жизненно необходимую продукцию для населения, проживающего на территории, на которой введено чрезвычайного положение, в случаях, когда поставки данной продукции из вне запрещены или ограничены.
Переориентация организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции, иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности предполагают предварительную оценку технической возможности осуществления указанных изменений производственно-хозяйственной деятельности.
5. В соответствии с п. "г" комментируемой статьи в качестве дополнительной меры в условиях чрезвычайного положения может предусматриваться отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей.
По мнению автора, под государственными организациями в данном случае понимаются государственные учреждения и государственные предприятия.
Отстранение от работы регулируется ст. 76 Трудового кодекса РФ, в соответствии с которой работодатель отстраняет от работы работника в случаях, предусмотренных федеральными законами, например, комментируемой нормой.
Работодатель отстраняет от работы (не допускает к работе) работника на весь период времени до устранения обстоятельств, явившихся основанием для отстранения от работы или недопущения к работе.
В период отстранения от работы (недопущения к работе) заработная плата работнику, как правило, не начисляется.
Указанная мера может применяться в случае, когда действия (бездействие) руководителей государственных организаций препятствуют эффективному устранению обстоятельств, повлекших за собой введение чрезвычайного положения.
6. Пунктом "д" комментируемой статьи предусматривается возможность отстранения от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций.
В отличие от предусмотренной выше возможности отстранения от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей, в отношении руководителей негосударственных организаций четко прописаны случаи, при наступлении которых данные руководители отстраняются от работы. В частности, предусмотрено, что руководители негосударственных организаций могут быть отстранены от работы лишь в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением:
а) запрета на проведение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;
б) требования о мобилизации ресурсов организаций, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности.
Следует отметить, что данная мера, наряду с остальными, указанными в комментируемой статье, предусматривается Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения. Однако, установить факт неисполнения или ненадлежащего исполнения руководителями негосударственных организаций вышеуказанных мер возможно только после начала действия Указа Президента РФ. Таким образом, на практике установить данную меру в соответствии с порядком, установленным комментируемой статьей, не представляется возможным.
7. В исключительных случаях законодатель в п. "е" комментируемой статьи предусматривает мобилизацию трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан. К таким случаям относится необходимость проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Обязательным условием проведения таких работ является обязательное соблюдение требований охраны труда.
В соответствии со ст. 209 Трудового кодекса РФ охрана труда - это система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. Требования охраны труда установлены главой 34 Трудового кодекса РФ.
Данная мера применяется при большом объеме работ, которые необходимо выполнить в сжатые сроки, в случае, если сил органов внутренних дел, Вооруженных сил РФ других войск, воинских формирований и органов недостаточно.
Статья 14. Ограничение права на участие в выборах и референдуме граждан Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения
Статьей 14 комментируемого Закона устанавливаются временные ограничения избирательных прав граждан РФ и прав на участие в референдуме в условиях чрезвычайного положения.
Одним из основных принципов деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления является непрерывность функционирования данных органов. Органы государственной власти, органы местного самоуправления обеспечивают реализацию гражданами РФ права на управление делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, права на местное самоуправление. Обеспечение непрерывного функционирования законодательных (представительных) органов гарантирует соблюдение и защиту прав и свобод граждан.
Однако, в условиях чрезвычайного положения проведение выборов и референдумов невозможно по объективным причинам. В частности, для устранения обстоятельств, повлекших за собой введение чрезвычайного положения, мобилизуются все силы и средства, расположенные на определенной территории. В данных обстоятельствах проведение выборов, референдумов не позволит гарантировать соблюдение избирательных прав всех категорий граждан, обеспечить общественный порядок при проведении выборов, референдумов). Кроме того, проведение выборов и референдумов требует значительные финансовые затраты, привлечение большого количества людей для работы в избирательных комиссиях, использование большого объема материально-технической базы, в то время как в период действия чрезвычайного положения все указанные средства направлены исключительно на ликвидацию причин, повлекших за собой введение чрезвычайного положения.
В связи с невозможностью гарантировать соблюдение избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ законодателем установлено, что на территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения.
В случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий соответствующих выборных органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в соответствии с п. "а" ст. 11 комментируемого Закона, что позволит обеспечить постоянство деятельности указанных органов, гарантирует непрерывное осуществление ими своих полномочий.
После прекращения действия чрезвычайного положения, на территории, на которой оно действовало, возможно будет проведение демократических выборов, референдумов с соблюдением всех прав и свобод граждан.
Следует отметить, что комментируемая норма корреспондируются с:
а) ч. 3 ст. 8 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", которой установлено, что если срок полномочий действующих органов или депутатов истекает в период действия чрезвычайного или военного положения, то указанные органы и депутаты исполняют свои полномочия до прекращения действия чрезвычайного или военного положения и избрания нового состава указанных органов или депутатов;
б) ч. 1, 2 ст. 4 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", согласно которым инициатива проведения референдума не может быть выдвинута и референдум не может назначаться и проводиться в условиях чрезвычайного положения, введенного на территории РФ, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения. Референдум не назначается, а проведение назначенного референдума откладывается в случае введения в отдельных местностях РФ чрезвычайного положения. Референдум, инициатива проведения которого была выдвинута в установленном порядке, назначается, а референдум, проведение которого было отложено, проводится по истечении трех месяцев со дня отмены чрезвычайного положения.
Статья 15. Приостановление действия правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления
Статьей 15 комментируемого Закона Президенту РФ предоставляется право приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения.
Данное право Президент реализует по своему усмотрению на основании данных, предоставленных ему комендантом территории, временным специальным органом управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. То есть, Президент РФ, на основе имеющейся у него информации вправе приостановить действие правового акта субъекта РФ, органа местного самоуправления либо воздержаться от такого шага.
По мнению Брежнева О.В. данная норма является определенным отступлением от общего правила.*(17) В частности, ч. 2 ст. 85 Конституции РФ допускается приостановление Президентом действия лишь актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, исключительно в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ, нарушения ими прав и свобод человека и гражданина и только "до решения этого вопроса... судом", т.е. предполагается обязательность последующего судебного разбирательства, если соответствующий орган не отменит приостановленный акт по своей инициативе. Указанная норма Конституции РФ детализирована в ст. 29 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", в соответствии с которой Президент РФ вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
В отличие от полномочий, предоставленных Президенту РФ Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", полномочие Президента РФ, предусмотренное комментируемой статьей, допускает также возможность приостановления главой государства действия законов субъектов РФ, постановлений законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, правовых актов представительных и исполнительных органов муниципальных образований. При этом основанием приостановления актов является их противоречие указу о введении чрезвычайного положения.
По мнению автора, установление такого основания направлено, прежде всего, на выстраивание единого направления деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления в период введения чрезвычайного положения в целях скорейшего устранения обстоятельств, повлекших введение чрезвычайного положения.
Хотя норма комментируемой статьи непосредственно не указывает на возможность судебного обжалования указа Президента РФ о приостановлении действия правового акта исходя из абсолютного характера права на судебную защиту, следует признать, что данный указ главы государства может стать предметом судебного разбирательства как в Конституционном Суде РФ, так и в Верховном Суде РФ, в том числе по инициативе того органа, чей правовой акт приостановлен. Однако до вступления в законную силу соответствующего судебного решения орган государственной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления не может издать какой-либо иной акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего приостановленный Президентом РФ правовой акт или вносящего в него изменения и дополнения. Иными словами, недопустимы попытки преодолеть юридическую силу соответствующего указа Президента РФ в несудебном порядке.*(18)
Глава IV. Силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения
Статья 16. Силы и средства для обеспечения режима чрезвычайного положения
Статьей 16 комментируемого Закона устанавливается перечень органов, чьи силы и средства используются для обеспечения режима чрезвычайного положения.
Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства:
1) органов внутренних дел. Органами внутренних дел являются государственные органы исполнительной власти, составная часть правоохранительной системы, главной задачей которой является обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, борьба с преступностью, а также иными правонарушениями. Основные структурные звенья системы органов внутренних дел: министерства внутренних дел (МВД) РФ и субъектов РФ, главные управления внутренних дел (ГУВД), управления внутренних дел (УВД) краев, областей - субъектов РФ, управления (отделы) внутренних дел на транспорте (УВДТ, ОВДТ), городские, районные органы внутренних дел (ГОВД. РОВД), управления и отделы 8-го Главного управления внутренних дел (на режимных объектах). Кроме того, в структуру МВД входят: Главное управление государственной противопожарной службы (ГУГПС), окружные управления материально-технического и военного снабжения (ОУМТиВС), учебные заведения (Академия управления, академии, высшие и средние специальные учебные заведения), научно-исследовательские учреждения и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложенных на ОВД.*(19)
В соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Федеральный закон "О полиции") применительно к режиму чрезвычайного положения на полицию возлагаются следующие обязанности:
а) принимать при чрезвычайных ситуациях неотложные меры по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра, содействовать в этих условиях бесперебойной работе спасательных служб;
б) обеспечивать общественный порядок при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий;
в) участвовать в обеспечении режима чрезвычайного положения в случае их введения на территории РФ или в отдельных ее местностях.
В период введения чрезвычайного положения полиция вправе применять меры и временные ограничения, установленные федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Кроме того, для спасения жизни граждан и (или) их имущества, обеспечения безопасности граждан или общественной безопасности при массовых беспорядках и чрезвычайных ситуациях допускается проникновение сотрудников полиции в жилые помещения, в иные помещения и на земельные участки, принадлежащие гражданам, в помещения, на земельные участки и территории, занимаемые организациями (за исключением помещений, земельных участков и территорий дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств, представительств международных организаций) (п. 1 ч. 3 ст. 15 Федерального закона "О полиции").
Полиция также имеет право проводить по решению руководителя территориального органа или лица, его замещающего, оцепление (блокирование) участков местности при ликвидации последствий аварий, катастроф природного и техногенного характера и других чрезвычайных ситуаций, при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и (или) эпизоотий (п. 1 ч. 2 ст. 16 Федерального закона "О полиции");
2) уголовно-исполнительной системы. К органам уголовно исполнительной системы относятся:
- федеральный орган уголовно-исполнительной системы - Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России), которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания (п. 1 Положения о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1314);
- территориальные органы уголовно-исполнительной системы, которые осуществляют руководство подведомственными учреждениями, исполняющими наказания, а также специальными подразделениями уголовно-исполнительной системы по конвоированию (ст. 7 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-I "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы").
Следует отметить, что в Законе РФ "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" отсутствуют прямые предписания, согласно которым у органов уголовно-исполнительной системы существуют полномочия по осуществлению деятельности в период действия чрезвычайного положения. По мнению ученых, представляется необходимым дополнить указанный Закон нормой, в соответствии с которой органы уголовно-исполнительной системы обязаны принимать при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных событиях неотложные меры по спасению осужденных, персонала, иных лиц, находящихся на их территориях, и оказанию им первой медицинской помощи; участвовать в соответствии с законом в обеспечении режима чрезвычайного положения в случаях их введения на территории РФ или отдельных ее местностях, а также в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий*(20);
3) федеральных органов безопасности - Федеральной службы безопасности. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" (далее - Федеральный закон "О Федеральной службе безопасности") федеральная служба безопасности - это единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности РФ.
Деятельность Федеральной службы безопасности, ее территориальных органов в период действия чрезвычайного положения обусловлена функциями данного органа, а также обязанностями, установленными ст. 12 Федерального закона "О Федеральной службе безопасности".
В частности, применительно к режиму чрезвычайного положения, введенному на территории РФ или части территории РФ, органы федеральной службы безопасности обязаны:
а) информировать Президента РФ, Председателя Правительства РФ и по их поручениям федеральные органы государственной власти, а также органы государственной власти субъектов РФ об угрозах безопасности РФ;
б) выявлять, предупреждать, пресекать разведывательную и иную деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленную на нанесение ущерба безопасности РФ;
в) выявлять, предупреждать, пресекать и раскрывать преступления, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством РФ к ведению органов федеральной службы безопасности, а также осуществлять розыск лиц, совершивших указанные преступления или подозреваемых в их совершении;
г) выявлять, предупреждать и пресекать административные правонарушения, возбуждение и (или) рассмотрение дел о которых отнесены Кодексом РФ об административных правонарушениях к ведению органов федеральной службы безопасности;
д) выявлять, предупреждать, пресекать, раскрывать и расследовать готовящиеся, совершающиеся и совершенные террористические акты, а также добывать информацию о событиях или действиях, создающих угрозу терроризма;
е) разрабатывать и осуществлять во взаимодействии с другими государственными органами меры по борьбе с коррупцией, незаконным оборотом оружия и наркотических средств, контрабандой, деятельностью незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя РФ;
ж) обеспечивать в пределах своих полномочий безопасность объектов оборонного комплекса, атомной энергетики, транспорта и связи, жизнеобеспечения крупных городов и промышленных центров, других стратегических объектов, а также безопасность в сфере космических исследований, приоритетных научных разработок;
з) обеспечивать в пределах своих полномочий безопасность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ;
и) участвовать в разработке и реализации мер по защите сведений, составляющих государственную тайну; осуществлять контроль за обеспечением сохранности сведений, составляющих государственную тайну, в государственных органах, воинских формированиях, на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм собственности; в установленном порядке осуществлять меры, связанные с допуском граждан к сведениям, составляющим государственную тайну;
к) осуществлять в пределах своих полномочий меры по обеспечению защиты и охраны Государственной границы РФ, защиты и охраны экономических и иных законных интересов РФ в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ, а также меры по государственному контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов, в том числе меры по контролю за судами, осуществляющими рыболовство в отношении трансграничных видов рыб и далеко мигрирующих видов рыб в открытом море, в соответствии с международными договорами РФ и (или) законодательством РФ;
л) обеспечивать во взаимодействии с органами внутренних дел безопасность представительств иностранных государств на территории РФ;
м) осуществлять регистрацию и централизованный учет радиоданных и радиоизлучений передающих радиоэлектронных средств; выявлять на территории РФ радиоизлучения передающих радиоэлектронных средств, работа которых представляет угрозу безопасности РФ, а также радиоизлучения передающих радиоэлектронных средств, используемых в противоправных целях;
4) внутренних войск. Одной из задач внутренних войск, закрепленных ст. 2 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"), является участие совместно с органами внутренних дел РФ в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения.
Например, в соответствии с со ст. 12 указанного Федерального закона органы государственной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции привлекают в случаях, не терпящих отлагательства, личный состав специальных моторизованных соединений и воинских частей внутренних войск по месту их постоянной дислокации для ликвидации последствий аварий, катастроф, пожаров, стихийных бедствий, эпидемий и эпизоотий с немедленным уведомлением об этом министра внутренних дел РФ.
На соединения и воинские части оперативного назначения возлагаются следующие задачи:
- участие совместно с органами внутренних дел в локализации и блокировании районов чрезвычайного положения или районов вооруженных конфликтов, пресечении в указанных районах вооруженных столкновений и разъединении противоборствующих сторон, в изъятии оружия у населения, в проведении мероприятий по разоружению незаконных вооруженных формирований, а в случае оказания ими вооруженного сопротивления - в их ликвидации;
- участие совместно с органами внутренних дел в принятии мер по усилению охраны общественного порядка и общественной безопасности в районах, примыкающих к районам чрезвычайного положения или районам вооруженных конфликтов;
- участие в пресечении массовых беспорядков в населенных пунктах, а при необходимости и в исправительных учреждениях;
- участие совместно с органами внутренних дел в принятии неотложных мер по спасению людей, охране имущества, оставшегося без присмотра, обеспечению охраны общественного порядка при чрезвычайных ситуациях и других чрезвычайных обстоятельствах, а также в обеспечении режима чрезвычайного положения;
- участие совместно с органами внутренних дел в борьбе с преступностью;
- участие совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка посредством несения патрульно-постовой службы в населенных пунктах, а также в обеспечении общественной безопасности при проведении массовых мероприятий;
- выделение пограничным органам федеральной службы безопасности сил и средств для участия в пограничных поисках и операциях в порядке, определяемом совместными решениями министра внутренних дел РФ и Директора Федеральной службы безопасности РФ.
На специальные моторизованные соединения и воинские части возлагаются следующие задачи:
- участие совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка посредством несения патрульно-постовой службы в населенных пунктах, а также в обеспечении общественной безопасности при проведении массовых мероприятий;
- принятие при самостоятельном несении боевой службы по охране общественного порядка необходимых мер по обеспечению сохранности следов преступления до прибытия представителей органов дознания;
- участие совместно с органами внутренних дел в принятии неотложных мер по спасению людей, охране имущества, оставшегося без присмотра, обеспечению охраны общественного порядка при чрезвычайных ситуациях и других чрезвычайных обстоятельствах, а также в обеспечении режима чрезвычайного положения;
- участие в пресечении массовых беспорядков в населенных пунктах, а при необходимости и в исправительных учреждениях;
- выделение пограничным органам федеральной службы безопасности сил и средств для участия в пограничных поисках и операциях в порядке, определяемом совместными решениями министра внутренних дел РФ и Директора Федеральной службы безопасности РФ (ст. 18 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ").
На соединения и воинские части по охране важных государственных объектов и специальных грузов возлагаются задачи, в т.ч. по участию в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и других чрезвычайных обстоятельств на охраняемых объектах и сооружениях на коммуникациях (ст. 19 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ").
На авиационные воинские части возлагаются задачи, в т.ч. по боевому обеспечению действий внутренних войск и органов внутренних дел при исполнении ими задач по обеспечению режима чрезвычайного положения, борьбе с организованной преступностью, в условиях вооруженных конфликтов, чрезвычайных ситуаций и других чрезвычайных обстоятельств (ст. 20 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ").
На морские воинские части возлагаются задачи в т.ч. по участию в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и других чрезвычайных обстоятельств на важных государственных объектах и сооружениях на коммуникациях, расположенных в прибрежной части территориального моря РФ, на реках, озерах и других поверхностных водных объектах (ст. 22 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ");
5) органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" под силами гражданской обороны понимаются спасательные воинские формирования федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, подразделения федеральной противопожарной службы, аварийно-спасательные формирования и спасательные службы, а также создаваемые на военное время в целях решения задач в области гражданской обороны специальные формирования.
Основными задачами в области гражданской обороны при введении чрезвычайного положения являются:
- оповещение населения об опасностях, возникающих при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;
- предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты;
- проведение аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасностей для населения вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- обнаружение и обозначение районов, подвергшихся радиоактивному, химическому, биологическому и иному заражению;
- санитарная обработка населения, обеззараживание зданий и сооружений, специальная обработка техники и территорий;
- восстановление и поддержание порядка в районах, пострадавших вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ст. 3 указанного Федерального закона).
К ним относятся, например, спасательные воинские формирования Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, которые предназначены для защиты населения и территорий, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе за пределами территории РФ (Положение о спасательных воинских формированиях Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденное Указом Президента РФ от 30 сентября 2011 г. N 1265).
Основными задачами спасательных воинских формирований в ходе ликвидации чрезвычайных ситуаций в мирное время являются:
а) участие в ведении радиационной, химической и неспецифической бактериологической (биологической) разведки в зонах чрезвычайных ситуаций, а также на маршрутах выдвижения к ним;
б) участие в проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ по оперативной локализации и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории РФ, а также на территориях иностранных государств, с которыми у РФ имеются соглашения. Аварийно-спасательные работы в зоне чрезвычайной ситуации включают:
- разведку маршрутов движения и участков работ;
- локализацию и тушение пожаров на маршрутах движения и участках работ;
- подавление или доведение до минимально возможного уровня возникших в результате чрезвычайной ситуации вредных и опасных факторов, препятствующих ведению спасательных работ;
- поиск и извлечение пораженных из поврежденных и горящих зданий, загазованных, затопленных и задымленных помещений, из завалов и блокированных помещений;
- оказание первой медицинской и врачебной помощи пострадавшим и эвакуацию их в лечебные учреждения;
- вывоз (вывод) населения из опасных зон;
- подачу воздуха в заваленные защитные сооружения с поврежденной фильтровентиляцией, их вскрытие и спасение находящихся в них людей;
- санитарную обработку людей, ветеринарную обработку животных, дезактивацию, дегазацию и дезинфекцию техники, средств защиты и одежды, обеззараживание территорий и сооружений, продовольствия, воды, продовольственного сырья и фуража.
Другие неотложные работы в зоне чрезвычайной ситуации включают в себя:
- прокладывание колонных путей и устройство проходов в завалах и зонах заражения (загрязнения);
- локализацию аварий на газовых, энергетических, водопроводных, канализационных, тепловых и технологических сетях в целях создания безопасных условий для проведения аварийно-спасательных работ;
- укрепление или обрушение конструкций зданий и сооружений, угрожающих обвалом или препятствующих безопасному движению и проведению спасательных работ;
- ремонт и восстановление поврежденных и разрушенных линий связи и коммунально-энергетических сетей в целях обеспечения спасательных работ, а также защитных сооружений для укрытия людей в случае повторных чрезвычайных ситуаций;
- обнаружение, обезвреживание и уничтожение невзорвавшихся боеприпасов в обычном снаряжении и других взрывоопасных предметов;
- первоочередное обеспечение пострадавшего населения*(21);
в) участие в проведении пиротехнических работ, связанных с обезвреживанием авиационных бомб и фугасов, а также в гуманитарном разминировании;
г) участие в проведении работ по санитарной обработке населения, обеззараживанию зданий и сооружений, специальной обработке техники, имущества и территорий;
д) участие в доставке грузов, перевозимых в зоны чрезвычайных ситуаций, в том числе в качестве гуманитарной помощи иностранным государствам;
е) участие в обеспечении пострадавшего населения продовольствием, водой, предметами первой необходимости, другими материальными средствами и услугами, жилыми помещениями для временного проживания, а также в оказании пострадавшему населению первой помощи;
ж) участие в мероприятиях по эвакуации населения, материальных и культурных ценностей из зон чрезвычайных ситуаций;
з) участие в проведении работ по восстановлению объектов жизнеобеспечения населения;
и) осуществление совместно с войсками (силами) и средствами федеральных органов исполнительной власти противодействия терроризму.
Статья 17. Привлечение дополнительных сил и средств для обеспечения режима чрезвычайного положения
1. Статьей 17 комментируемого Закона устанавливаются случаи и порядок привлечения дополнительных сил и средств для обеспечения режима чрезвычайного положения.
Дополнительные силы и средства для обеспечения режима чрезвычайного положения привлекаются в исключительных случаях, когда основных сил и средств не достаточно. Такие случаи могут возникать, например, в случае введения чрезвычайного положения на значительной территории, либо в случае, когда обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, повлекли за собой причинение значительного ущерба (разрушения, человеческие жертвы, значительная территория заражения и т.д.).
В качестве дополнительных сил и средств, привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения, могут использоваться Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (далее - Федеральный закон "Об обороне") под Вооруженными Силами РФ понимается государственная военная организация, составляющая основу обороны РФ.
Вооруженные Силы РФ предназначены:
- для отражения агрессии, направленной против РФ;
- для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории РФ;
- для выполнения задач в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами РФ.
К воинским формированиям, указанным в комментируемой статье, относятся, например, инженерно-технические воинские формирования и дорожно-строительные воинские формирования при Федеральном агентстве специального строительства (Спецстрое России).
К инженерно-техническим воинским формированиям относятся:
1) военно-инженерные технические формирования специального строительства - главные управления специального строительства по территориям федеральных округов, управления специального строительства по территориям (органы управления), управления строительной промышленности (органы управления), военно-инженерные технические управления (органы управления), строительные и специализированные управления, заводы, строительные и промышленные комбинаты, проектно-конструкторские и технологические институты, медицинские, научные, военно-образовательные учреждения профессионального образования и другие организации;
2) военно-инженерные технические формирования связи - Военное эксплуатационно-восстановительное управление связи (орган управления), инженерно-технические узлы, центры, группы и отделения связи, мобилизационные группы, другие воинские части (подразделения).
К дорожно-строительным воинским формированиям относятся военные управления дорожного строительства (органы управления), управления дорожно-строительных работ, базы автотранспорта и механизации и другие дорожно-строительные воинские части и организации.
В соответствии с Положением об инженерно-технических воинских формированиях и дорожно-строительных воинских формированиях при Федеральном агентстве специального строительства, утвержденным Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1084, воинские формирования предназначены для:
1) строительства объектов специального и производственного назначения, обеспечивающих оборону и безопасность государства, правопорядок, а также обустройства войск, жилищного строительства и строительства объектов социальной инфраструктуры для Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций;
2) технического прикрытия и восстановления автомобильных дорог оборонного значения, а также автомобильных дорог общего пользования в качестве подрядчика на территории РФ;
3) строительства, капитального ремонта в мирное и в военное время автомобильных дорог оборонного значения, а также автомобильных дорог общего пользования;
4) строительства и реконструкции предприятий и организаций ядерного комплекса, предприятий по хранению и уничтожению химического и иных видов оружия массового поражения, а также других критически важных для государства объектов;
5) прикрытия, повышения живучести и восстановления единой сети электросвязи РФ в целях обеспечения управления, обороны и безопасности государства, правопорядка;
6) эксплуатации и инженерно-технического обслуживания тропосферных радиорелейных и спутниковых линий связи в малонаселенных, труднодоступных местностях, а также в районах с тяжелыми климатическими условиями;
7) участия в восстановлении специальных объектов в районах, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, аварий, катастроф и стихийных бедствий, а также в мероприятиях по ликвидации повреждений на объектах и линиях связи при чрезвычайных ситуациях, авариях, катастрофах и стихийных бедствиях;
8) осуществления иных функций в области обороны в соответствии с федеральным законодательством.
Законодателем особо оговаривается, что пограничные органы, осуществляющие защиту и охрану Государственной границы РФ, привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы РФ. В данном случае под пограничными органами понимаются пограничные управления ФСБ России по субъектам РФ, а также региональное пограничное управление ФСБ России по Южному федеральному округу. Такое ограничение обусловлено задачами пограничных органов.
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы привлекаются для выполнения следующих задач:
а) поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;
б) охрана объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды;
в) разъединение противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники;
г) участие в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований;
д) участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций и спасении жизни людей в составе сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которая объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (Положение о Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794).
Указанные задачи выполняются в рамках территориальной обороны в соответствии со ст. 22 Федерального закона "Об обороне".
По мнению Амирова Р.З. перечисленная деятельность Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов в условиях действия чрезвычайного положения носит прежде всего правоохранительный (полицейский) характер.*(22)
Осуществление военно-полицейских функций Вооруженными Силами РФ может быть сопряжено:
1) с разоружением и ликвидацией незаконных вооруженных формирований в районе конфликта;
2) с защитой законных гражданских властей;
3) с защитой беженцев и переселенцев, организацией и охраной лагерей для беженцев;
4) с охранением этнических меньшинств, подвергшихся давлению со стороны господствующего этнического окружения;
5) с обеспечением условий для проведения свободных выборов гражданской власти по завершении конфликта;
6) с защитой от разрушения или повреждения стратегических объектов в районе конфликта: арсенала оружия массового поражения и обычных вооружений, дамб, крупных народнохозяйственных объектов и т.д.*(23)
3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи задачи по поддержанию особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее; охране объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды; разъединению противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники; участию в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований, военнослужащие Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов выполняют совместно с сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности и военнослужащими внутренних войск.
Формой совместных действий перечисленных организационных структур является совместная специальная операция - совокупность согласованных по целям, задачам, месту и времени оперативных, режимных, войсковых и других мер и действий, проводимых по единому замыслу и плану на ограниченной в целях обеспечения законности, защиты прав и законных интересов граждан, установления и поддержания общественного порядка и общественной безопасности, пресечения деятельности незаконных вооруженных формирований. В ходе указанной операции незаконные вооруженные формирования разоружаются, а в случае сопротивления их деятельность подавляется войсковыми мерами, т.е. вооруженным воздействием войсковых подразделений с применением войскового вооружения и военной техники и с применением военных методов (каждый из перечисленных признаков требует дополнительной правовой характеристики). Целями совместной специальной операции, ее государственно-значимыми интересами являются защита конституционного строя, территориальной целостности и неприкосновенности РФ, недопущение дестабилизации внутриполитической обстановки в государстве, создание необходимых условий для разрешения вооруженного конфликта политическими и иными мирными средствами.*(24)
Какое-либо нормативно-правовое регулирование указанной совместной деятельности на сегодняшний день отсутствует, представляется, что согласование действия осуществляется непосредственно в процессе решения задач в период действия чрезвычайного положения.
При этом на военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов распространяются положения федерального законодательства о внутренних войсках в части, касающейся условий, порядка и пределов применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники, гарантий личной безопасности военнослужащих и членов их семей, гарантий их правовой и социальной защиты.
Право военнослужащих внутренних войск на применения физической силы, в т.ч. боевые приемы борьбы, для пресечения преступлений и административных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, преодоления сопротивления законным требованиям военнослужащих внутренних войск регламентируется ст. 26 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ".
Статья 27 того же закона регламентирует применение военнослужащими внутренних войск специальных средств, в этой же статье приводится перечень применяемых спецсредств и случаи в которых они могут применяться; случаи в которых запрещается применять такие средства, а также оговаривается, что в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости и при отсутствии специальных средств или оружия военнослужащий внутренних войск вправе использовать любые подручные средства.
Применения оружия военнослужащими внутренних войск регламентируется ст. 28 вышеуказанного Закона.
Порядок применения боевой и специальной техники, состоящей на вооружении внутренних войск регламентируется ст. 29 вышеуказанного Закона.
Подробнее об условиях, порядке и пределах применения военнослужащими внутренних войск физической силы, спецсредств, оружия и боевой и специальной техники будет говориться далее в комментарии к ст. 30.
Кроме того, в соответствии со ст. 39 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ" социальные гарантии военнослужащих внутренних войск, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей обеспечиваются в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (далее - Федеральный закон "О статусе военнослужащих") и Федеральным законом от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму".
Военнослужащие внутренних войск при несении боевой службы являются представителями власти и находятся под защитой государства в соответствии с законодательством РФ, а также имеют право на судебную защиту своих прав и свобод.
Статья 18. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение
1. Статьей 18 комментируемого Закона регулируется деятельность коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение.
Комендант территории, на которой введено чрезвычайного положение, назначается указом Президента РФ. Целью деятельности коменданта территории является координация сил и средств, применяемых для обеспечения режима чрезвычайного положения, обеспечение единого управления ими.
Деятельность коменданта территории направлена на согласование действий различных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в целях устранения в кратчайшие сроки обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.
Основным назначением деятельности коменданта территории является реализация мер и временных ограничений, установленных указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения, на территории, на которой чрезвычайное положение введено.
Примером реализации данной нормы может служить Указ Президента РФ от 4 октября 1993 г. N 1577 "О назначении коменданта района чрезвычайного положения в городе Москве".
2. Частью 2 комментируемой статьи закрепляются полномочия коменданта территории.
Во-первых, комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, вправе издавать в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и должностными лицами указанных организаций, гражданами, а также начальниками (командирами) органов внутренних дел, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинских формирований, расположенных (дислоцирующихся) на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и дополнительно привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения.
Данное полномочие является первостепенным для достижения цели координации и согласованности действий сил и средств, привлекаемых для устранения обстоятельств, послуживших основанием для ведения чрезвычайного положения. Особенностью приказов и распоряжений коменданта территории является их приоритет над иными актами в период действия режима чрезвычайного положения.
Во-вторых, к полномочиям коменданта территории отнесено установление времени и срока действия комендантского часа. Период действия комендантского часа устанавливается, комендантский час отменяется (вновь вводится) в зависимости от складывающейся оперативной обстановки.
Данное полномочие реализуется в случае, если указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения в соответствии с п. "а" ст. 12 комментируемого Закона предусмотрено введение комендантского часа.
Время и срок действия комендантского часа должны устанавливаться исходя их целей наиболее эффективного обеспечения общественного порядка и общественной безопасности с учетом криминогенной обстановки, климатических зон, экологической безопасности. Как правило, комендантский час устанавливается в темное время суток.
В-третьих, к полномочиям коменданта территории относится определение особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее.
Данное полномочие реализуется в случае, если указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения в соответствии с п. "б" ст. 11 комментируемого Закона установлено ограничение на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введен особый режим въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства.
Комендант территории вправе определять:
- перечень субъектов, которым разрешен въезд на территорию, на которой введен режим чрезвычайного положения, выезд с нее;
- перечень субъектов, которым запрещен въезд на территорию, на которой введен режим чрезвычайного положения, выезд с нее;
- период, в течение которого ограничивается свобода передвижения по территории, на которой введен режим чрезвычайного положения, либо данное передвижение запрещается;
- обстоятельства, при которых разрешается, ограничивается либо запрещается въезд на территорию, на которой введен режим чрезвычайного положения, выезд с нее.
В-четвертых, комендант вправе устанавливать особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции.
Данное полномочие реализуется лишь в случае, если указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения в соответствии с п. "д" ст. 12 комментируемого Закона установлено ограничение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В случае установления запрета на продажу оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, указанное полномочие коменданта не реализуется.
Особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции предполагает установление времени, места продажи, требований к месту продажи, месту хранения, к персоналу мест продажи, иных особых условий.
В-пятых, к полномочиям коменданта относится также определение порядка и места хранения изъятых в соответствии с п. "д" ст. 12 комментируемого Закона у граждан и организаций оружия, боеприпасов, веществ и военной техники.
В данном случае, должны быть предусмотрены требования к месту хранения оружия, боеприпасов, веществ и военной техники, перечень субъектов, имеющих к ним доступ, а также осуществляющих их охрану, условия и период хранения.
В-шестых, в полномочия коменданта территории входит выдворение в установленном порядке за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения. Данное полномочие является административной процедурой, обеспечивающей поддержание общественного порядка и общественной безопасности на территории, на которой введено чрезвычайное положения.
Вместе с тем, было бы более логичным установить, что в компетенцию коменданта территории входит не выдворение лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения, а организация и обеспечение их выдворения.
В-седьмых, комендант территории в процессе осуществления своих полномочий может прийти к выводу о необходимости введения на территории, на которой введено чрезвычайное положение, дополнительных мер и ограничений к мерам и ограничениям, установленным указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения. Данные выводы комендант территории может сделать на основании оперативной информации, получаемой на подведомственной территории.
В этом случае комендант территории обращается к Президенту РФ с предложениями о необходимости применения на территории, на которой введено чрезвычайное положение, мер и временных ограничений, предусмотренных ст. 11-13 комментируемого Закона.
Следует отметить, что в данном случае просматривается пробел в правовом регулировании возможности дополнительного введения мер и ограничений, т.к. в соответствии со ст. 11-13 меры и ограничения могут вводиться исключительно указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения. Возможность введения дополнительных мер и ограничений после вступления в силу указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения не предусмотрена.
В-восьмых, в целях обеспечения гласности, соблюдения прав и свобод граждан комендант территории обязан оповещать через средства массовой информации население соответствующей территории о порядке выполнения отдельных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения.
Как отмечено в п. 22 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 15 июня 2010 г. N 16 "О практике применения судами Закона РФ "О средствах массовой информации", поскольку в комментируемом Законе отсутствует указание о том, на какие средства массовой информации возлагается эта обязанность, информация подлежит опубликованию в том средстве массовой информации, в которое адресовано соответствующее требование со стороны коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение.
По мнению автора, периодичность опубликования информации о порядке выполнения отдельных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения, должна определяться комендантом территории самостоятельно исходя из принципа целесообразности и достаточности.
И наконец в-девятых, в случае установления указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения ограничения свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временного изъятия или ареста печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установления особого порядка аккредитации журналистов, к полномочиям коменданта территории отнесено установление особого порядка аккредитации журналистов на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и порядка их работы.
Например, особый порядок аккредитации может предполагать аккредитацию журналистов не на основании заявки средства массовой информации, а на основании утвержденного комендантом территории перечня средств массовой информации, журналисты которых подлежат аккредитации.
3. На основании ч. 3 комментируемой статьи комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, вправе принимать участие во всех заседаниях органов государственной власти и заседаниях органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и вносить предложения по вопросам, отнесенным к его компетенции, т.е. по вопросам, связанным с осуществлением единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения.
При этом, комментируемая норма не предусматривает обязательное предварительное уведомление указанных органов государственной власти и органов местного самоуправления об участии в их заседаниях коменданта территории.
Например, в случае необходимости определения порядка и места хранения изъятых в соответствии с п. "д" ст. 12 комментируемого Закона у граждан и организаций оружия, боеприпасов, веществ и военной техники, комендант территории обращается к органам государственной власти, органам местного самоуправления о выделении необходимых помещений, находящихся в собственности соответствующих органов.
4. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляет руководство комендатурой указанной территории. Деятельность комендатуры регулируется положением, утверждаемым Президентом РФ.
Практика показывает, что, как правило, комендатуры в условиях чрезвычайного положения создаются на базе действующих органов внутренних дел, поэтому назначение коменданта, а также замещение соответствующих должностей в комендатурах часто производится из числа сотрудников этих органов и приданных сил.*(25)
Положение, регулирующее деятельность комендатуры, по мнению автора, должно утверждаться Президентом РФ сразу же после образования комендатуры. Указанное положение должно учитывать специфику территории, на которой введено чрезвычайное положение, уровень общественного порядка и общественной безопасности.
5. Частью 5 комментируемой статьи отдельно указывается, что образование комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, не приостанавливает деятельность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории. Данное положение не распространяется на случаи, когда деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления приостанавливается по решению Президента РФ в порядке, предусмотренном п. "а" ст. 11 комментируемого Закона.
Статья 19. Координация действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения
1. Статьей 19 комментируемого Закона регулируются вопросы координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. В частности, в этих целях закон предусматривает возможность создания в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, объединенного оперативного штаба из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения.
Объединенный оперативный штаб создается указом Президента РФ. Создание объединенного оперативного штаба целесообразно в случае, если к устранению обстоятельств, повлекших за собой введение чрезвычайного положения, привлечено большое количество ведомств, иных сил и средств, а также в случае, если устранение указанных обстоятельств требует выполнения большого объема работ.
2. Объединенным оперативным штабом руководит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение. Данное положение основано на том, что комендант территории призван осуществлять единое управление силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, обладает необходимой и достаточной компетенцией для осуществления такого управления.
В состав объединенного оперативного штаба входят представители:
а) органов внутренних дел - Министерства внутренних дел РФ;
б) уголовно-исполнительной системы - Федеральной службы исполнения наказаний;
в) федеральных органов безопасности - Федеральной службы безопасности;
г) внутренних войск - внутренних войск Министерства внутренних дел РФ;
д) органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, спасательных воинских формирований Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, которые предназначены для защиты населения и территорий, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе за пределами территории РФ.
Кроме того, в состав объединенного оперативного штаба могут входит представители Вооруженных Сил РФ, инженерно-технических воинских формирований и дорожно-строительных воинских формирований при Федеральном агентстве специального строительства.
Статья 20. Особенности оперативного подчинения войск и воинских формирований при введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации
Статьей 20 устанавливаются особенности оперативного подчинения войск и воинских формирований при введении чрезвычайного положения на всей территории РФ. Введение чрезвычайного положения на всей территории РФ является экстраординарной ситуацией, подразумевающей масштабные последствия, затрагивающие всю территорию страны, всех жителей.
При таких обстоятельствах весьма важным представляется единое слаженное действие всех войск и воинских формирований. Поэтому комментируемой статьей устанавливается, что при введении чрезвычайного положения на всей территории РФ все войска и воинские формирования передаются в оперативное подчинение федеральному органу исполнительной власти, определяемому Президентом РФ. Решение Президента РФ оформляется указом.
Федеральный орган исполнительной власти, которому передаются в оперативное управление войска и воинские формирования, определяется, по мнению автора, исходя из характера оснований, послуживших причиной введения чрезвычайного положения.
Например, в случае, если чрезвычайное положение вводится в связи с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, чрезвычайных экологических ситуаций, в том числе эпидемий и эпизоотий, возникших в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекших (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующих проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ, оперативное управление войсками и воинскими формированиями целесообразно передать Министерству РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Если чрезвычайное положение вводиться, например, в связи с попытками насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, террористическими актами, оперативное управление войсками и воинскими формированиями целесообразно передать Федеральной службе безопасности; в связи с вооруженным мятежом, массовыми беспорядками, межнациональными, межконфессиональными и региональными конфликтами - Министерству внутренних дел РФ; блокированием или захватом особо важных объектов или отдельных местностей - Министерству обороны РФ.
Статья 21. Дополнительные гарантии и компенсации лицам, участвовавшим в обеспечении режима чрезвычайного положения
1. Статьей 21 комментируемого Закона устанавливается право сотрудников органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, военнослужащих внутренних войск, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также на иных лиц, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, на дополнительные гарантии и компенсации.
В соответствии с ч. 1 ст. 25 Федерального закона "О статусе военнослужащих" военнослужащим, постоянно или временно выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, предоставляются дополнительные социальные гарантии и компенсации, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.
В частности, на основании Закона РФ от 21 января 1993 г. N 4328-1 "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах" (далее - Закон РФ "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах") военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, а также военнослужащим-офицерам, прапорщикам, мичманам, военнослужащим сверхсрочной службы, проходящим военную службу и не заключившим контракта о прохождении военной службы, постоянно или временно выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, на период выполнения этих задач устанавливаются оклады по воинским должностям и оклады по воинским званиям в двойном размере.
Военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, в указанных условиях, устанавливаются оклады по воинским должностям по 1-4 тарифным разрядам и ежемесячные надбавки и денежные выплаты по нормам, предусмотренным для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на должностях, подлежащих замещению солдатами и матросами, сержантами и старшинами, а при увольнении с военной службы им выплачивается единовременное пособие в размере двух окладов по воинской должности.
Военнослужащим, выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, для назначения пенсии засчитывается в выслугу лет и трудовой стаж один месяц военной службы за три месяца.
В соответствии с приказом Министерства обороны РФ от 4 января 1996 г. N 9 "О предоставлении дополнительных гарантий и компенсаций военнослужащим Вооруженных Сил РФ, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения или при вооруженных конфликтах" дополнительные гарантии и компенсации предоставляются, в т.ч. военнослужащим:
а) выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения в составе воинских частей, подразделений, специально создаваемых штабов, оперативных и иных групп, а также на кораблях, в управлениях, учреждениях, военно-учебных заведениях, на предприятиях и в организациях Министерства обороны РФ, дислоцирующихся (направленных) на территории, где в соответствии с законодательством РФ введено чрезвычайное положение, или на территориях государств - республик бывшего Союза ССР в условиях чрезвычайного положения в соответствии с международными договорами (соглашениями);
б) выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения (при вооруженных конфликтах) при командировании (направлении) на территории (в местности), где введено чрезвычайное положение (которые отнесены к зонам вооруженных конфликтов).
Право на дополнительные гарантии и компенсации, согласно постановлению Правительства РФ от 31 марта 1994 г. N 280 "О порядке установления факта выполнения военнослужащими и иными лицами задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах и предоставления им дополнительных гарантий и компенсаций", предоставлено также военнослужащим воинских частей, подразделений, специально создаваемых штабов, оперативных и иных групп и лицам рядового и начальствующего состава, курсантам и слушателям учебных заведений Министерства внутренних дел РФ и Государственной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в том числе направленным в составе воинских частей, подразделений и групп или командированным на территорию, где введено чрезвычайное положение, и выполняющим задачи по нормализации обстановки, восстановлению законности и правопорядка на территории, где в соответствии с законодательством РФ введено чрезвычайное положение, или на территориях государств - республик бывшего СССР в условиях чрезвычайного положения в соответствии с международными договорами (соглашениями).
Указанным военнослужащим за период выполнения соответствующих задач выплачиваются:
1) военнослужащим, кроме солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву (далее - военнослужащие, проходящие военную службу по контракту), - оклады по воинским должностям и оклады по воинским званиям в двойном размере.
Процентная надбавка за выслугу лет подлежит выплате им от повышенных окладов денежного содержания. Другие повышения окладов, надбавки, пособия, вознаграждения и страховые суммы исчисляются от окладов денежного содержания без учета их увеличения в два раза;
2) солдатам, матросам, сержантам и старшинам, проходящим военную службу по призыву (далее - военнослужащие, проходящие военную службу по призыву):
а) оклады по воинским должностям в размерах, установленных для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами:
- по I тарифному разряду - назначенным на должности, по которым для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, предусмотрены штатом I-II тарифные разряды;
- по II тарифному разряду - назначенным на должности, по которым для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, предусмотрены штатом III-IV тарифные разряды;
- по III тарифному разряду - назначенным на должности, по которым для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, предусмотрен штатом V тарифный разряд;
- по IV тарифному разряду - назначенным на должности, по которым для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, предусмотрен штатом VI тарифный разряд;
б) ежемесячные надбавки и денежные выплаты в размерах и порядке, установленных для военнослужащих сверхсрочной службы, а также единовременное пособие при увольнении с военной службы в размере двух окладов по воинской должности.
За военнослужащими, направленными в составе воинских частей, подразделений и групп или командированными для выполнения задач в условиях чрезвычайного положения, сохраняется право на применение коэффициентов (районных, за военную службу в высокогорных районах, за военную службу в пустынных и безводных местностях) и выплату процентных надбавок к денежному довольствию за военную службу в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями, в том числе отдаленных.
Указанным военнослужащим засчитывается в выслугу лет (трудовой стаж) для назначения пенсий один месяц военной службы в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах за три месяца, о чем издаются приказы соответствующих командиров (начальников).
В послужных списках личных дел военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, военных билетах военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, производятся записи с указанием, в каком регионе военнослужащий выполнял задачи в условиях чрезвычайного положения и периоды выполнения этих задач, которые в соответствии с Законом РФ "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах" засчитываются в выслугу лет (трудовой стаж) на пенсию на льготных условиях.
Следует отметить, что данные дополнительные гарантии и компенсации предоставляются только за время фактического выполнения ими задач на территории, где введено чрезвычайное положение (но не ранее дня введения на соответствующей территории чрезвычайного положения и не позднее дня отмены чрезвычайного положения).
Периоды фактического выполнения военнослужащими задач в условиях чрезвычайного положения оформляются приказами командиров соответствующих воинских частей.
Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 25 Федерального закона "О статусе военнослужащих" на членов семей военнослужащих, погибших при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения, распространяются социальные гарантии и компенсации, действующие в отношении членов семей военнослужащих, погибших в Великой Отечественной войне.
В частности, на основании ст. 21 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" применительно к комментируемому Закону меры социальной поддержки предоставляются:
- нетрудоспособным членам семьи погибшего при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения, состоявшим на его иждивении и получающим пенсию по случаю потери кормильца (имеющим право на ее получение);
- родителям военнослужащего, погибшего при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения;
- супруге (супругу) военнослужащего, погибшего при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения, не вступившей (не вступившему) в повторный брак.
Указанным лицам предоставляются следующие меры социальной поддержки:
а) льготы по пенсионному обеспечению в соответствии с законодательством;
б) преимущество при вступлении в жилищные, жилищно-строительные, гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан;
в) обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем членов семей военнослужащих, погибших при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Члены семей военнослужащих, погибших при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения, имеют право на получение мер социальной поддержки по обеспечению жильем один раз;
г) сохранение обслуживания в поликлиниках и других медицинских учреждениях, к которым указанные лица были прикреплены при жизни погибшего в период работы до выхода на пенсию, а также внеочередное оказание медицинской помощи по программам государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи;
д) оплата в размере 50% занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади), в том числе членами семьи погибшего, совместно с ним проживавшими. Меры социальной поддержки по оплате жилья предоставляются лицам, проживающим в домах независимо от вида жилищного фонда;
е) оплата в размере 50% коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия - в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных в соответствии с законодательством РФ); лицам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, - топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, и транспортных услуг для доставки этого топлива. Обеспечение топливом семей погибших производится в первоочередном порядке. Меры социальной поддержки по оплате указанных услуг предоставляются независимо от вида жилищного фонда. Указанные меры социальной поддержки предоставляются независимо от того, кто из членов семьи погибшего является нанимателем (собственником) жилого помещения;
ж) при наличии медицинских показаний преимущественное обеспечение по последнему месту работы погибшего путевками в санаторно-курортные организации;
з) первоочередной прием в дома-интернаты для престарелых и инвалидов, центры социального обслуживания, внеочередной прием на обслуживание отделениями социальной помощи на дому супруги (супруга) погибшего.
2. Частью 2 комментируемой статьи на Правительство РФ возложена обязанность по установлению порядка учета лиц, которым представляются дополнительные гарантии и компенсации в соответствии с комментируемой статьей.
Во исполнение данной нормы было принято постановление Правительства РФ от 15 августа 2002 г. N 601 "О порядке учета лиц, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, на которых распространяются дополнительные гарантии и компенсации", которым установлено, что поименный учет сотрудников органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, органов федеральной службы безопасности, военнослужащих внутренних войск, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также иных лиц, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, на которых распространяются дополнительные гарантии и компенсации, и определение срока их участия в обеспечении режима чрезвычайного положения осуществляются на основании приказов начальников указанных органов, командиров воинских частей и руководителей органов и организаций, привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения, в которых эти сотрудники, военнослужащие и иные лица проходят службу (работают).
Глава V. Особое управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение
Статья 22. Органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение
Статьей 22 комментируемого Закона установлен перечень органов особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
В частности, установлено, что на территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента РФ может вводиться особое управление этой территорией путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Создание временного специального органа управления предполагает возможность передачи полностью или частично полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение.
Кроме того, указом Президента РФ может вводиться особое управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Федеральный орган управления может быть создан только в случае, если временный специальный орган управления не смог обеспечить достижение цели введения чрезвычайного положения.
В отличие от случая создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, в случае создания федерального органа управления осуществление полномочий органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, в любом случае приостанавливается, а их функции возлагаются на указанный федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Статья 23. Обращение Президента Российской Федерации при введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение
По смыслу комментируемого Закона, введение чрезвычайного положения на определенной территории не предполагает обязательного введения особого управления указанной территорией. Вместе с тем, может возникнуть ситуация, при которой Президент РФ придет к выводу о необходимости введения особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение (например, органы государственной власти соответствующего субъекта РФ либо органы местного самоуправления неспособны нормально функционировать в режиме чрезвычайного положения или действия указанных повлекли за собой возникновение чрезвычайной ситуации, послужившей причиной введения чрезвычайного положения).
В этом случае Президент РФ обращается к населению территории, на которой введено чрезвычайное положение, и должностным лицам органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на данной территории, с предупреждением о возможности введения особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, либо федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Как следует из данной нормы, Президент РФ оповещает не о введении особого управления, а о возможности его введения.
Целями такого обращения являются:
- информирование граждан о планируемых действиях;
- побуждение органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления к устранению недостатков в работе в целях организации эффективной деятельности в условиях действия чрезвычайного положения.
Если же органами государственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления не будут предприняты меры для организации эффективной работы данных органов, то Президент РФ вправе ввести особое управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение, без дополнительного уведомления.
Указанное обращение доводится до сведения населения территории, на которой введено чрезвычайное положение, через средства массовой информации.
При этом, как указано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 15 июня 2010 г. N 16 "О практике применения судами Закона РФ "О средствах массовой информации", в связи с тем, что в данной норме отсутствует указание о том, на какие средства массовой информации возлагается эта обязанность, информация подлежит опубликованию в том средстве массовой информации, в которое адресовано соответствующее требование со стороны Президента РФ.
Можно предположить, что такими средствами массовой информации будут являться телевидение и радио, "Российская газета", официальный интернет-портал правовой информации, а также в качестве такого средства массовой информации может выступать региональное печатное средство массовой информации, издаваемое на соответствующей территории.
Статья 24. Временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение
1. Статьей 24 регулируется порядок деятельности временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи временный специальный орган действует на основании положения, утверждаемого указом Президента РФ.
Данное положение должно содержать:
1) общие положения, определяющие организационно-правовое положение временного специального органа, его основные задачи;
2) полномочия временного специального органа;
3) нормы, регулирующие организацию деятельности временного специального органа и определяющие его структуру, численный состав, порядок назначения на должности в данном органе, полномочия руководителя органа, его месторасположение;
4) нормы, определяющие порядок финансового и материально-технического обеспечения временного специального органа.
2. На основании ч. 2 комментируемой статьи временному специальному органу управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение.
Следует отметить, что ни Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ни Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не содержат положений, устанавливающих возможность осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления временным специальным органом управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, перечень полномочий, которые могут быть переданы, а также регулирующих порядок передачи данных полномочий.
Вместе с тем, комментируемый Закон имеет большую юридическую силу по сравнению с Федеральными законами "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", а также является специальным в случае введения на территории РФ, на части ее территории чрезвычайного положения. В связи с изложенным, при решении вопроса о передаче полномочий, части полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления временному специальному органу управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, должны применяться положения комментируемого Закона.
В данном случае, можно по аналогии применить:
а) ч. 2 ст. 26.9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", в соответствии с которой на федеральные органы государственной власти не могут быть возложены полномочия органов государственной власти субъекта РФ по принятию конституции (устава) субъекта РФ и поправок к ней (к нему), по установлению системы органов государственной власти субъекта РФ, по изменению статуса субъекта РФ и по изменению границ между субъектами РФ.
б) ч. 3 ст. 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", в соответствии с которой не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.
3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи руководитель временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом РФ.
При этом, комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и по должности является его первым заместителем. Данное положение обусловлено тем, что комендант территории максимально точно владеет данными об оперативной обстановке на территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также координирует действие сил и средств, задействованных для устранения обстоятельств, послуживших причиной введения чрезвычайного положения.
Следует отметить, что Закон не содержит положений, регулирующих порядок назначения остального состава временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Полагаем, что данное регулирование должно содержаться в положении о временном специальном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
4. В качестве примера создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, можно рассматривать Указ Президента РФ от 2 ноября 1992 г. N 1327 "О введении чрезвычайного положения на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики".
Данным Указом на период чрезвычайного положения в качестве особой формы управления была введена Временная администрация.
Кроме того, было установлено, что на территории Северо-Осетинской ССР на период чрезвычайного положения органы исполнительной власти Северо-Осетинской ССР подчиняются Временной администрации; в связи с отсутствием конституционных органов власти и управления на территории Ингушской Республики управление в условиях чрезвычайного положения осуществляется Временной администрацией.
Приказы и распоряжения Временной администрации, изданные в пределах полномочий, были обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и гражданами.
Статья 25. Федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение
1. Статьей 25 комментируемого Закона регулируется порядок создания и деятельности федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Отличительной особенностью является то, что федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, может быть создан исключительно в случае, если на территории, на которой введено чрезвычайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, которыми являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защита конституционного строя РФ.
Решение о необходимости создания указанного федерального органа управления принимается Президентом РФ на основе анализа данных об эффективности осуществляемой временным специальным органом деятельности по устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина, защите конституционного строя РФ.
В случае принятия решения о необходимости создания федерального органа управления временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия.
2. Решение о создании федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, юридически оформляется путем подписания Президентом указа о создании данного органа и утверждении положения о нем.
Данное положение должно содержать:
1) общие положения, определяющие организационно-правовое положение федерального органа управления, его основные задачи;
2) полномочия положение федерального органа управления;
3) нормы, регулирующие организацию деятельности федерального органа управления и определяющие его структуру, численный состав, порядок назначения на должности в данном органе, полномочия руководителя органа, его месторасположение;
4) нормы, определяющие порядок финансового и материально-технического обеспечения федерального органа управления.
К полномочиям Президента РФ также отнесено полномочие по назначению руководителя федерального органа территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
3. В отличие от временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайного положения, в случае создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Следует отметить, что в соответствии со ст. 26.9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти в случае, если органы государственной власти субъекта РФ отсутствуют и не могут быть сформированы в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией.
Решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации Федерального Собрания РФ.
Указом Президента РФ о временном возложении на федеральные органы государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ должны определяться:
а) перечень возлагаемых на федеральные органы государственной власти полномочий органов государственной власти субъекта РФ;
б) федеральные органы государственной власти, на которые (на которых) возлагаются соответствующие полномочия, с распределением этих полномочий между ними;
в) срок, на который соответствующие полномочия возлагаются на федеральные органы государственной власти, не превышающий срока устранения вышеуказанных обстоятельств;
г) источники и порядок финансирования деятельности соответствующих федеральных органов государственной власти.
При этом, указывается, что на федеральные органы государственной власти не могут быть возложены полномочия органов государственной власти субъекта РФ по принятию конституции (устава) субъекта РФ и поправок к ней (к нему), по установлению системы органов государственной власти субъекта РФ, по изменению статуса субъекта РФ и по изменению границ между субъектами РФ.
Аналогично, в соответствии со ст. 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в случае, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ.
В данном случае решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Указ (постановление) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления должен (должно) содержать:
1) перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления;
2) перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, на которые возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;
3) срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта РФ осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения вышеуказанных обстоятельств;
4) источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления.
При этом также не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.
Как показывает анализ данных норм, правовое регулирование порядка осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления федеральным органом управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, в Федеральных законах "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" фактически отсутствует. Просматривается лишь частичное регулирование отдельных случаев, таких как случаи отсутствия органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, невозможности их сформировать в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией. Кроме того, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" предполагает возможность передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления только на уровень субъекта РФ, но не предусматривает возможность осуществления полномочий органов местного самоуправления каким-либо федеральным органом.
Вместе с тем, по мнению автора, нормы указанных Федеральных законов должны корреспондироваться с комментируемым Законом и содержать положения о возможности в период действия режима чрезвычайного положения осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления федеральным органом управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
4. Частью 4 комментируемой статьи регламентируется статус комендатуры и коменданта в случае создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
В частности, комендатура территории, на которой введено чрезвычайное положение, при введении данной формы особого управления указанной территорией входит в структуру федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Комендант указанной территории по должности является первым заместителем руководителя федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Комментируемая норма позволяет наряду с решением федеральным органом управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, иных задач, решать задачи, связанные с координацией сил и средств, привлекаемых для устранения обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.
Статья 26. Правовые акты органов особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение
1. Статьей 26 комментируемого Закона устанавливаются виды правовых актов органов особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, основания их принятия, а также определяется сфера действия указанных правовых актов.
Правовым актом признается официальный письменный документ, порождающий определенные правовые последствия, создающий юридическое состояние и направленный на регулирование общественных отношений.*(26)
Частью 1 комментируемой статьи временному специальному органу, федеральному органу управления территорией на которой введено чрезвычайное положение, предоставлено право издавать в пределах своих полномочий обязательные для исполнения на соответствующей территории правовые акты по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.
Указанные правовые акты могут издаваться в виде приказов и распоряжений. Представляется, что порядок принятия того или иного вида правового акта должен устанавливаться в положении о временном специальном органе, федеральном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Здесь, по мнению ученых, представляется уместным применять понятие "сила закона", которой, как технический правовой термин, в некоторой степени определяет разделение между применимостью нормы и ее формальной сущностью, разделение, посредством которого приказы, распоряжения и мероприятия исполнительной власти, формально не являющиеся законами, все же обретают силу законов. Агамбен констатирует следующий факт: "Чрезвычайное положение определяет состояние закона, при котором норма, хотя и имеет значимость, но не применяется (поскольку она не имеет "силы"), а с другой стороны, действия, не имеющие статуса законов, получают их "силу". Иными словами, при чрезвычайном положении норма заменяется чистой силой закона без закона, то есть, в некотором смысле, применяется, не применяясь.*(27)
Приказы и распоряжения могут издаваться:
а) по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, вопросам, связанным с координацией сил и средств, привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения (данное полномочие обусловлено тем, что в соответствии со ст. 24 и 25 комментируемого Закона комендатура входит в состав органов особого управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение);
б) по вопросам реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, переданных органам особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение;
в) по иным вопросам, направленным на устранение обстоятельств, послуживших основанием для введения режима чрезвычайного положения.
2. Частью 2 комментируемой статьи установлено требование об обязанности организаций, должностных лиц и граждан, находящихся на территории, на которой введено чрезвычайное положение, оказывать всемерную поддержку органам особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Такая поддержка может выражаться как в материально-технической, финансовой поддержке, физическом участии в устранении обстоятельств, послуживших основание для введения чрезвычайного положения, так и в тщательном соблюдении режима чрезвычайного положения, поддержании общественного порядка и общественной безопасности, в т.ч. и в выполнении приказов и распоряжений по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.
Что касается обязанности выполнения организациями, должностными лицами и гражданами, находящимися на территории, на которой введено чрезвычайное положение, то здесь необходимо отметить, что данная обязанность корреспондируется с принципом законности указанных правовых актов. Принимаемые органами особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, приказы и распоряжения должны соответствовать законодательству, т.е. издаваться в пределах полномочий с соблюдением прав, свобод и законных интересов граждан. Соответственно, в случае, если по мнению организаций, должностных лиц и граждан, находящихся на территории, на которой введено чрезвычайное положение, их права и законные интересы нарушены указанными правовыми актами органов особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, то данные организации, должностные лица и граждане имеют право на судебную защиту своих законных прав и интересов.
Частью 1 ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (далее - Федеральный конституционный закон "О судебной системе РФ") установлено, что правосудие в РФ (в т.ч. и на территории, на которой введено чрезвычайное положение) осуществляется только судом. На указанной территории действуют все суды, учрежденные в соответствии с гл. 7 Конституции РФ. Учреждение каких-либо форм или видов чрезвычайных судов, а равно применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства не допускаются. В случае невозможности осуществления правосудия судами, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное положение, по решению Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с их компетенцией может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах.*(28)
Статья 27. Финансирование работ по устранению причин и последствий обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения
1. Статьей 27 комментируемого Закона определяется порядок финансирования работ по устранению причин и последствий обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи на Правительство РФ возложена обязанность по определению:
а) объема привлекаемого государственного резерва;
б) размера и порядка финансирования и материально-технического обеспечения работ по устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, в т.ч.:
- порядка финансирования социальных выплат и компенсаций гражданам, понесшим ущерб в результате возникновения обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, мероприятий по временному отселению жителей в безопасные районы, в связи с применением иных основных и дополнительных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;
- порядка выплаты компенсаций организациям, понесшим ущерб в связи с применением иных основных и дополнительных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения.
На основании ч. 10 ст. 13 Федерального закона "О государственном материальном резерве" выпуск материальных ценностей из государственного резерва для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций осуществляется по поручению Правительства РФ, данному на основании запроса федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта РФ, на которые возложены функции координации работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, с последующим изданием акта Правительства РФ.
Согласно Правилам выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, утвержденным постановлением Правительства РФ от 13 октября 2008 г. N 750 федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ при недостаточности бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ для ликвидации чрезвычайных ситуаций, не позднее одного месяца с даты возникновения чрезвычайной ситуации могут обращаться в Правительство РФ с просьбой о выделении бюджетных ассигнований из резервного фонда на финансовое обеспечение мер по ликвидации чрезвычайной ситуации.
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ не позднее одного месяца с даты совершения террористического акта или завершения мероприятий по пресечению террористического акта правомерными действиями (окончания контртеррористической операции) обращаются в Правительство РФ с просьбой о выделении бюджетных ассигнований из резервного фонда для осуществления компенсационных выплат физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта, и возмещения вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями.
Пунктом 3 Указа Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868 "Вопросы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" определено, что указанное Министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
Пунктом 8 Положения о Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868, установлено, что МЧС России в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет основные функции по разработке и представлению Президенту РФ и (или) в Правительство РФ запросов о выпуске материальных ценностей из государственного резерва для обеспечения неотложных нужд при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (при согласовании запросов органов исполнительной власти субъектов РФ о выпуске материальных ценностей из государственного резерва для указанных целей).
Бюджетные ассигнования из резервного фонда выделяются федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ для частичного покрытия расходов на финансовое обеспечение следующих мероприятий, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций:
а) проведение аварийно-спасательных работ;
б) проведение неотложных аварийно-восстановительных работ на объектах жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, промышленности, транспортной инфраструктуры, связи и сельского хозяйства;
в) развертывание и содержание в течение необходимого срока (но не более одного месяца) пунктов временного проживания и питания для эвакуируемых граждан (из расчета за временное проживание - до 550 рублей на человека в сутки, за питание - до 100 рублей на человека в сутки);
г) оказание гражданам единовременной материальной помощи (из расчета до 10 тыс. рублей на человека, но не более 50 тыс. рублей на семью);
д) оказание гражданам финансовой помощи в связи с утратой ими имущества первой необходимости (из расчета за частично утраченное имущество - 50 тыс. рублей на человека, за полностью утраченное имущество - 100 тыс. рублей на человека);
е) предотвращение распространения и ликвидация очагов особо опасных болезней животных, при которых допускается отчуждение животных и изъятие продуктов животноводства;
ж) выплата единовременного пособия членам семей (супруге (супругу), детям, родителям и лицам, находившимся на иждивении) граждан, погибших (умерших) в результате чрезвычайной ситуации, в размере 1 млн. рублей на каждого погибшего (умершего) в равных долях каждому члену семьи;
з) проведение федеральными государственными учреждениями судебно-медицинской экспертизы высокотехнологичных молекулярно-генетических исследований при проведении судебно-медицинской экспертизы биологических объектов, транспортировка биологического материала для проведения указанных исследований, а также эвакуация и оказание специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи в федеральных государственных учреждениях здравоохранения гражданам, пострадавшим в результате чрезвычайной ситуации.
Бюджетные ассигнования из резервного фонда выделяются федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ в целях осуществления компенсационных выплат физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта, и возмещения вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями, для покрытия расходов по финансовому обеспечению следующих мероприятий:
а) выплата единовременного пособия:
- членам семей (супруге (супругу), детям, родителям и лицам, находившимся на иждивении) граждан, погибших (умерших) в результате террористического акта и (или) при пресечении террористического акта правомерными действиями, в размере 1 млн. рублей на каждого погибшего (умершего) в равных долях каждому члену семьи;
- семьям граждан, погибших (умерших) в результате террористического акта и (или) при пресечении террористического акта правомерными действиями, в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, установленному законодательством РФ;
- гражданам, получившим в результате террористического акта и (или) при пресечении террористического акта правомерными действиями вред здоровью, с учетом степени тяжести вреда здоровью из расчета степени тяжести вреда (тяжкий вред или средней тяжести вред - в размере 400 тыс. рублей на человека, легкий вред - 200 тыс. рублей на человека);
- гражданам из числа заложников, не получившим в результате террористического акта и (или) при пресечении террористического акта правомерными действиями вреда здоровью, - в размере 100 тыс. рублей на человека;
б) проведение аварийно-спасательных работ;
в) проведение неотложных аварийно-восстановительных работ на объектах, получивших повреждения в результате террористического акта или при пресечении террористического акта правомерными действиями;
г) развертывание и содержание в течение необходимого срока (но не более одного месяца) пунктов временного проживания и питания для эвакуируемых граждан (из расчета за временное проживание - до 550 рублей на человека в сутки, за питание - до 100 рублей на человека в сутки);
д) оказание финансовой помощи в связи с утратой имущества:
- гражданам (из расчета за частично утраченное имущество - до 50 тыс. рублей на семью, за полностью утраченное имущество - до 100 тыс. рублей на семью);
- юридическим лицам (из расчета за частично утраченное имущество - до 100 тыс. рублей на одно юридическое лицо, за полностью утраченное имущество - до 200 тыс. рублей на одно юридическое лицо);
е) проведение федеральными государственными учреждениями судебно-медицинской экспертизы высокотехнологичных молекулярно-генетических исследований при проведении судебно-медицинской экспертизы биологических объектов, транспортировка биологического материала для проведения указанных исследований, а также эвакуация и оказание специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи в федеральных государственных учреждениях здравоохранения гражданам, пострадавшим в результате террористического акта.
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи финансирование расходов по проведению работ по устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, в т.ч. порядка финансирования социальных выплат и компенсаций гражданам, понесшим ущерб в результате возникновения обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, мероприятий по временному отселению жителей в безопасные районы, в связи с применением иных основных и дополнительных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения, а также порядка выплаты компенсаций организациям, понесшим ущерб в связи с применением иных основных и дополнительных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения, осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Для осуществления указанного финансирования привлекаются полевые учреждения Банка России.
Согласно ст. 86 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном Банке РФ (Банке России)" (далее - Федеральный закон "О Центральном Банке РФ (Банке России)") полевые учреждения Банка России осуществляют банковские операции в соответствии с настоящим указанным Федеральным законом, другими федеральными законами, а также нормативными актами Банка России.
Полевые учреждения Банка России являются воинскими учреждениями и руководствуются в своей деятельности воинскими уставами, а также Положением о полевых учреждениях Банка России, утверждаемым совместно Банком России и Министерством обороны РФ.
Полевые учреждения Банка России предназначены для банковского обслуживания воинских частей, учреждений и организаций Министерства обороны РФ, иных государственных органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, а также физических лиц, проживающих на территориях объектов, обслуживаемых полевыми учреждениями Банка России, в тех случаях, когда создание и функционирование территориальных учреждений Банка России невозможны.
Характеризуя статус полевых учреждений Банка России, необходимо, прежде всего, отметить отсутствие специального нормативного правового акта, устанавливающего правовой статус этих учреждений и принятого после вступления в силу Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)".
В настоящее время статус полевых учреждений Банка России регламентирует, в частности Указ Президента РФ от 28 октября 1993 г. N 1785 "О регулировании деятельности полевых учреждений Центрального банка РФ". Данным Указом установлено, что до принятия Федеральным Собранием РФ законодательного акта РФ, регулирующего деятельность полевых учреждений Центрального банка РФ, следует руководствоваться Положением о полевых учреждениях Центрального банка РФ (Банка России), утвержденным постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 1 июня 1992 г. N 2897-1 "Об утверждении Положения о полевых учреждениях Центрального банка РФ".
В соответствии с указанным Положением полевые учреждения Банка России являются воинскими учреждениями, входят в единую централизованную систему Банка России и предназначены для кассового, расчетного и кредитного обслуживания воинских частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Министерства обороны РФ.
Руководство полевыми учреждениями Банка России по вопросам банковской деятельности осуществляется председателем Банка России через Управление полевых учреждений Банка России. Вопросы боевой и мобилизационной готовности, службы войск, организации работ полевых учреждений Банка России по банковскому обслуживанию войск и сил флота, подготовки кадров для банковских структур и повышения их квалификации, а также командирской подготовки личного состава полевые учреждения Банка России решают под руководством соответствующих финансовых органов (командиров соединений) Вооруженных Сил РФ, находясь в их оперативном подчинении.
Полевые учреждения Банка России организуются по следующей структуре:
Управление полевых учреждений Банка России - в составе центрального аппарата Банка России;
- полевая контора Банка России - при виде вооруженных сил, округе, фронте, группе войск, флоте или контингенте российских войск за границей;
- полевой отдел Банка России - при армии, флотилии или приравненным к ним воинским формированиям;
- полевое отделение Банка России - при корпусе, дивизии, бригаде или другом приравненном к ним воинском формировании.
В мирное время полевые учреждения Банка России могут организовываться по гарнизонам.
Совместно с финансовыми органами Министерства обороны РФ полевые учреждения Банка России решают следующие задачи:
- организация кассового, расчетного и кредитного обслуживания войск и сил флота (зачисление на банковское обслуживание, планирование очередности обеспечения воинских частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Вооруженных Сил РФ наличными деньгами, контроль за соблюдением ими установленных лимитов хранения наличных денег в кассах, утверждение распорядка работы полевых учреждений Банка России, контроль за их надлежащим оборудованием, обеспечением мебелью, оргтехникой, средствами связи и охраны);
- разработка мер по своевременному обеспечению войск и сил флота денежной наличностью, изыскание внутренних источников пополнения фондов денежной наличности;
- изучение, подбор и расстановка кадров, организация боевой и мобилизационной подготовки личного состава полевых учреждений Банка России;
- поддержание на необходимом уровне боевой и мобилизационной готовности полевых учреждений Банка России.
3. На основании ч. 3 комментируемой статьи органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, на период действия чрезвычайного положения могут наделяться функциями распоряжения в установленном порядке бюджетными ассигнованиями, направляемыми на восстановление объектов жизнеобеспечения, социальной сферы, жилого фонда, расположенных на указанной территории.
Наделение указанных органов функциями распоряжения бюджетными ассигнованиями призвано способствовать оперативному направлению данных средств на работы по восстановлению объектов жизнеобеспечения, социальной сферы, жилого фонда, расположенных на указанной территории, их адресность.
Глава VI. Гарантии прав граждан и ответственность граждан и должностных лиц в условиях чрезвычайного положения
Статья 28. Пределы применения мер и временных ограничений в условиях чрезвычайного положения
Статьей 28 комментируемого Закона устанавливаются пределы применения мер и временных ограничений в условиях чрезвычайного положения.
По мнению ряда ученых, чрезвычайная ситуация создает благоприятную среду для того, чтобы, с одной стороны, стремиться разрешить кризис любыми средствами, в том числе и путем злоупотребления властными полномочиями, а с другой - для принятия ошибочных решений, неправильной оценки обстоятельств и, как следствие, принятия неадекватных возникшей угрозе управленческих мер.*(29)
В этой связи представляется крайне важным объективное сочетание целесообразности и разумной достаточности мер государственного ограничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, прав организаций и общественных объединений, прав и свобод человека и гражданина, которые при этом не должны противоречить нормам международного права, установленным в обществе основам правопорядка и конституционным нормам.*(30)
Так, в соответствии с требованием ч. 1 комментируемой статьи меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограничение) установленных Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ полномочий федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, прав организаций и общественных объединений, прав и свобод человека и гражданина, должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения.
Например, возлагая на органы внутренних дел обязанность обеспечения правового режима чрезвычайного положения, Федеральный закон "О полиции" достаточно детально регламентирует условия, порядок и пределы применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия. При этом указанные нормы, с одной стороны, обеспечивают защиту граждан от произвольного или незаконного использования правоохранительными органами мер административного воздействия. С другой - создают гарантии личной безопасности сотрудников органов внутренних дел*(31).
Кроме того, указанные меры должны соответствовать международным обязательствам РФ, вытекающим из международных договоров РФ в области прав человека, и не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.
В частности, в соответствии со ст. 15 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.) в случае войны или при иных чрезвычайных обстоятельствах, угрожающих жизни нации, любая из Высоких Договаривающихся Сторон может принимать меры в отступление от ее обязательств по настоящей Конвенции только в той степени, в какой это обусловлено чрезвычайностью обстоятельств, при условии, что такие меры не противоречат другим ее обязательствам по международному праву.
Аналогичная норма закреплена в ч. 1 ст. 4 Международного пакта от 16 декабря 1966 г. "О гражданских и политических правах", согласно которой во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, участвующие в указанном Пакте государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по данному Пакту только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения.
То есть, можно сделать вывод, что закрепленный в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ принцип возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, содержит требование разумной достаточности применяемых мер, которые могут осуществляться только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с обязательствами РФ по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения, а также не предусматривают ограничения прав и свобод, перечисленных в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, которые не могут ограничиваться ни при каких обстоятельствах, в том числе и в условиях чрезвычайного положения.*(32)
Таким образом, исследования ученых сферы применения режима чрезвычайного положения позволяют выделить три критерия, определяющие пределы применения мер и временных ограничений в условиях чрезвычайного положения:
1) объективная необходимость, обусловленная требованиями остроты создавшегося положения, т.е. адекватность применимых мер условиям их применения;
2) международные обязательства РФ, вытекающие из международных договоров РФ в области прав человека;
3) недопущение дискриминации отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.
Статья 29. Гарантии имущественных и социальных прав граждан и организаций в период действия чрезвычайного положения
1. Статьей 29 комментируемого Закона установлены гарантии имущественных и социальных прав граждан и организаций в период действия чрезвычайного положения.
Частью 1 комментируемой статьи устанавливаются гарантии лицам, мобилизованным для проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ. Указанным лицам гарантируется оплата труда в соответствии с законодательством РФ о труде.
Следует отметить, что действующее законодательство о труде не содержит положений об оплате труда мобилизованных лиц. Анализ норм Трудового кодекса РФ показывает, что в целях обеспечения гарантий об оплате труда лиц, мобилизованных для проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, следует руководствоваться положениями ст. 170 Трудового кодекса РФ во взаимосвязи со ст. 152-154 Трудового кодекса РФ.
В частности, в соответствии со ст. 170 Трудового кодекса РФ работодатель обязан освобождать работника от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях, если эти обязанности должны исполняться в рабочее время.
Государственный орган, который привлек работника к исполнению государственных обязанностей, к которым можно отнести и обязанность по проведению и обеспечению аварийно-спасательных и других неотложных работ в период действия чрезвычайного положения, выплачивают работнику за время исполнения этих обязанностей компенсацию в размере, определенном Трудовым кодексом РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.
По мнению автора, размер компенсации должен рассчитываться из среднего заработка лица, мобилизованного для проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Кроме того, при оплате труда указанных лиц должны применяться нормы Трудового кодекса РФ о сверхурочной работе, работу в выходные и нерабочие праздничные дни, а также в ночное время.
Так, в соответствии со ст. 152-154 Трудового кодекса РФ сверхурочная работа оплачивается за первые два часа работы не менее чем в полуторном размере, за последующие часы - не менее чем в двойном размере. Конкретные размеры оплаты за сверхурочную работу могут определяться коллективным договором, локальным нормативным актом или трудовым договором. По желанию работника сверхурочная работа вместо повышенной оплаты может компенсироваться предоставлением дополнительного времени отдыха, но не менее времени, отработанного сверхурочно.
Работа в выходной или нерабочий праздничный день оплачивается не менее чем в двойном размере:
- сдельщикам - не менее чем по двойным сдельным расценкам;
- работникам, труд которых оплачивается по дневным и часовым тарифным ставкам, - в размере не менее двойной дневной или часовой тарифной ставки;
- работникам, получающим оклад (должностной оклад), - в размере не менее одинарной дневной или часовой ставки (части оклада (должностного оклада) за день или час работы) сверх оклада (должностного оклада), если работа в выходной или нерабочий праздничный день производилась в пределах месячной нормы рабочего времени, и в размере не менее двойной дневной или часовой ставки (части оклада (должностного оклада) за день или час работы) сверх оклада (должностного оклада), если работа производилась сверх месячной нормы рабочего времени.
Конкретные размеры оплаты за работу в выходной или нерабочий праздничный день могут устанавливаться коллективным договором, локальным нормативным актом, принимаемым с учетом мнения представительного органа работников, трудовым договором.
По желанию работника, работавшего в выходной или нерабочий праздничный день, ему может быть предоставлен другой день отдыха. В этом случае работа в выходной или нерабочий праздничный день оплачивается в одинарном размере, а день отдыха оплате не подлежит.
Оплата труда в выходные и нерабочие праздничные дни творческих работников средств массовой информации, организаций кинематографии, теле- и видеосъемочных коллективов, театров, театральных и концертных организаций, цирков и иных лиц, участвующих в создании и (или) исполнении (экспонировании) произведений, в соответствии с перечнями работ, профессий, должностей этих работников, утверждаемыми Правительством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, может определяться на основании коллективного договора, локального нормативного акта, трудового договора.
Каждый час работы в ночное время оплачивается в повышенном размере по сравнению с работой в нормальных условиях, но не ниже размеров, установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.
Минимальные размеры повышения оплаты труда за работу в ночное время установлены постановлением Правительства РФ от 22 июля 2008 г. N 554 "О минимальном размере повышения оплаты труда за работу в ночное время". Установлено, что минимальный размер повышения оплаты труда за работу в ночное время (с 22 часов до 6 часов) составляет 20% часовой тарифной ставки (оклада (должностного оклада), рассчитанного за час работы) за каждый час работы в ночное время.
Конкретные размеры повышения оплаты труда за работу в ночное время устанавливаются коллективным договором, локальным нормативным актом, принимаемым с учетом мнения представительного органа работников, трудовым договором.
2. Частью 2 устанавливаются гарантии лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий.
Указанным лицам предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь на условиях и в порядке, установленных Правительством РФ.
Согласно постановлению Правительства РФ от 7 июня 1995 г. N 561 "О государственных жилищных сертификатах, выдаваемых гражданам РФ, лишившимся жилого помещения в результате чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий, террористических актов или при пресечении террористических актов правомерными действиями" государственные жилищные сертификаты выдаются из расчета предоставления гражданам общей площади по социальной норме в размере 33 кв. метров для одиноких граждан, 42 кв. метров на семью из 2 человек и по 18 кв. метров на каждого члена семьи при составе семьи 3 и более человек.
Государственные жилищные сертификаты выдаются гражданам, постоянно проживавшим и зарегистрированным в утраченном жилом помещении на момент чрезвычайной ситуации, стихийного бедствия, террористического акта или пресечения террористического акта правомерными действиями.
Органы исполнительной власти субъектов РФ обязаны обеспечить предоставление жилого помещения гражданам, лишившимся жилого помещения в результате чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий, террористических актов или при пресечении террористических актов правомерными действиями, в 3-месячный срок со дня получения ими государственного жилищного сертификата.
Кроме того, в соответствии с Правилами выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 октября 2008 г. N 750, федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ из резервного фонда выделяются бюджетные ассигнования для частичного покрытия расходов на
а) развертывание и содержание в течение необходимого срока (но не более одного месяца) пунктов временного проживания и питания для эвакуируемых граждан (из расчета за временное проживание - до 550 рублей на человека в сутки, за питание 1 до 100 рублей на человека в сутки);
б) оказание гражданам единовременной материальной помощи (из расчета до 10 тыс. рублей на человека, но не более 50 тыс. рублей на семью);
в) оказание гражданам финансовой помощи в связи с утратой ими имущества первой необходимости (из расчета за частично утраченное имущество - 50 тыс. рублей на человека, за полностью утраченное имущество - 100 тыс. рублей на человека);
г) выплату единовременного пособия членам семей (супруге (супругу), детям, родителям и лицам, находившимся на иждивении) граждан, погибших (умерших) в результате чрезвычайной ситуации, в размере 1 млн. рублей на каждого погибшего (умершего) в равных долях каждому члену семьи.
Также бюджетные ассигнования из резервного фонда выделяются федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ в целях осуществления компенсационных выплат физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта, и возмещения вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями, для покрытия расходов по финансовому обеспечению следующих мероприятий:
а) выплата единовременного пособия:
- членам семей (супруге (супругу), детям, родителям и лицам, находившимся на иждивении) граждан, погибших (умерших) в результате террористического акта и (или) при пресечении террористического акта правомерными действиями, в размере 1 млн. рублей на каждого погибшего (умершего) в равных долях каждому члену семьи;
- семьям граждан, погибших (умерших) в результате террористического акта и (или) при пресечении террористического акта правомерными действиями, в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, установленному законодательством РФ;
- гражданам, получившим в результате террористического акта и (или) при пресечении террористического акта правомерными действиями вред здоровью, с учетом степени тяжести вреда здоровью из расчета степени тяжести вреда (тяжкий вред или средней тяжести вред - в размере 400 тыс. рублей на человека, легкий вред - 200 тыс. рублей на человека);
- гражданам из числа заложников, не получившим в результате террористического акта и (или) при пресечении террористического акта правомерными действиями вреда здоровью, - в размере 100 тыс. рублей на человека;
б) развертывание и содержание в течение необходимого срока (но не более одного месяца) пунктов временного проживания и питания для эвакуируемых граждан (из расчета за временное проживание - до 550 рублей на человека в сутки, за питание - до 100 рублей на человека в сутки);
в) оказание финансовой помощи в связи с утратой имущества:
- гражданам (из расчета за частично утраченное имущество - до 50 тыс. рублей на семью, за полностью утраченное имущество - до 100 тыс. рублей на семью);
- юридическим лицам (из расчета за частично утраченное имущество - до 100 тыс. рублей на одно юридическое лицо, за полностью утраченное имущество - до 200 тыс. рублей на одно юридическое лицо).
Что касается оказания содействия в трудоустройстве, то, по мнению автора, такое содействие должно оказываться по мере необходимости и исходя из потребности.
3. Частью 3 комментируемой статьи установлены гарантии для организаций, имущество и ресурсы которых использовались в соответствии с пунктом "в" ст. 13 комментируемого Закона, т.е. организации, ресурсы которых были мобилизованы, изменен режим их работы, которые были переориентированы на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и которые произвели иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности.
Указанные организации имеют право на возмещение причиненного ущерба в порядке и размерах, установленных Правительством РФ.
Следует отметить, что на сегодняшний день указанный порядок возмещения причиненного ущерба, в т.ч. связанного с принудительным отчуждением имущества, ограничением инвестиционной деятельности, и его размер Правительством РФ не установлен. Полагаем, что соответствующий акт Правительства РФ может быть принят в случае возникновения ситуации введения чрезвычайного положения на всей территории РФ или отдельной ее территории. Однако, по мнению автора, целесообразнее было бы установить общий порядок возмещения организациям причиненного режимом чрезвычайного положения ущерба, а также его размер либо порядок расчета размера возмещения.
Статья 30. Порядок и условия применения физической силы и специальных средств
Статьей 30 регулируются вопросы, связанные с порядком и условиями применения физической силы и специальных средств.
Законодателем особо оговаривается, что установленные законодательством РФ порядок и условия применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники изменению в условиях чрезвычайного положения не подлежат.
Данное положение призвано гарантировать соблюдение прав и свобод человека и гражданина, в период действия режима чрезвычайного положения, в т.ч. тех, ограничение которых не допускается в соответствии с ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, а также не допустить злоупотреблений со стороны правоохранительных органов, Вооруженных Сил и иных воинских формирований и специальных подразделений, участвующих в обеспечении режима чрезвычайного положения и в ликвидации обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.
Порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия сотрудниками полиции установлен ст. 19-23 Федерального закона "О полиции".
В частности, сотрудник полиции перед применением физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия обязан сообщить лицам, в отношении которых предполагается применение физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия, о том, что он является сотрудником полиции, предупредить их о своем намерении и предоставить им возможность и время для выполнения законных требований сотрудника полиции. В случае применения физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия в составе подразделения (группы) указанное предупреждение делает один из сотрудников полиции, входящих в подразделение (группу). Данное требование может не выполняться, если промедление в их применении создает непосредственную угрозу жизни и здоровью гражданина или сотрудника полиции либо может повлечь иные тяжкие последствия.
Сотрудник полиции имеет право лично или в составе подразделения (группы) применять физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, если несиловые способы не обеспечивают выполнения возложенных на полицию обязанностей, в следующих случаях:
а) для пресечения преступлений и административных правонарушений;
б) для доставления в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции, в помещение муниципального органа, в иное служебное помещение лиц, совершивших преступления и административные правонарушения, и задержания этих лиц;
в) для преодоления противодействия законным требованиям сотрудника полиции;
г) а также во всех случаях, когда разрешено применение специальных средств или огнестрельного оружия.
Сотрудник полиции имеет право лично или в составе подразделения (группы) применять специальные средства в следующих случаях:
а) для отражения нападения на гражданина или сотрудника полиции (палки специальные, специальные газовые средства, электрошоковые устройства, светошоковые устройства, служебные животные, средства сковывания движения);
б) для пресечения преступления или административного правонарушения (палки специальные, специальные газовые средства, электрошоковые устройства, светошоковые устройства, служебные животные, средства сковывания движения);
в) для пресечения сопротивления, оказываемого сотруднику полиции (палки специальные, специальные газовые средства, средства ограничения подвижности, электрошоковые устройства, светошоковые устройства, служебные животные, средства сковывания движения);
г) для задержания лица, застигнутого при совершении преступления и пытающегося скрыться (палки специальные, специальные газовые средства, средства ограничения подвижности, электрошоковые устройства, светошоковые устройства, служебные животные, средства сковывания движения);
д) для задержания лица, если это лицо может оказать вооруженное сопротивление (палки специальные, специальные газовые средства, электрошоковые устройства, светошоковые устройства, служебные животные, световые и акустические специальные средства, средства сковывания движения, бронемашины, средства разрушения преград);
е) для доставления в полицию, конвоирования и охраны задержанных лиц, лиц, заключенных под стражу, подвергнутых административному наказанию в виде административного ареста, а также в целях пресечения попытки побега, в случае оказания лицом сопротивления сотруднику полиции, причинения вреда окружающим или себе (средства ограничения подвижности, служебные животные);
ж) для освобождения насильственно удерживаемых лиц, захваченных зданий, помещений, сооружений, транспортных средств и земельных участков (палки специальные, специальные газовые средства, электрошоковые устройства, светошоковые устройства, служебные животные, световые и акустические специальные средства, водометы, бронемашины, средства разрушения преград);
з) для пресечения массовых беспорядков и иных противоправных действий, нарушающих движение транспорта, работу средств связи и организаций (палки специальные, специальные газовые средства, электрошоковые устройства, светошоковые устройства, световые и акустические специальные средства, водометы, бронемашины);
и) для остановки транспортного средства, водитель которого не выполнил требование сотрудника полиции об остановке (средства принудительной остановки транспорта);
к) для выявления лиц, совершающих или совершивших преступления или административные правонарушения (специальные окрашивающие и маркирующие средства, служебные животные);
л) для защиты охраняемых объектов, блокирования движения групп граждан, совершающих противоправные действия (палки специальные, специальные окрашивающие и маркирующие средства, служебные животные, световые и акустические специальные средства, средства принудительной остановки транспорта, водометы, бронемашины, средства защиты охраняемых объектов (территорий), блокирования движения групп граждан, совершающих противоправные действия);
м) а также во всех случаях, когда разрешено применение огнестрельного оружия.
Сотруднику полиции запрещается применять специальные средства:
а) в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних лиц, за исключением случаев оказания указанными лицами вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью граждан или сотрудника полиции;
б) при пресечении незаконных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований ненасильственного характера, которые не нарушают общественный порядок, работу транспорта, средств связи и организаций.
Специальные средства применяются с учетом следующих ограничений:
а) не допускается нанесение человеку ударов палкой специальной по голове, шее, ключичной области, животу, половым органам, в область проекции сердца;
б) не допускается применение водометов при температуре воздуха ниже нуля градусов Цельсия;
в) не допускается применение средств принудительной остановки транспорта в отношении транспортных средств, предназначенных для перевозки пассажиров (при наличии пассажиров), транспортных средств, принадлежащих дипломатическим представительствам и консульским учреждениям иностранных государств, а также в отношении мотоциклов, мотоколясок, мотороллеров и мопедов; на горных дорогах или участках дорог с ограниченной видимостью; на железнодорожных переездах, мостах, путепроводах, эстакадах, в туннелях;
г) установка специальных окрашивающих средств на объекте осуществляется с согласия собственника объекта или уполномоченного им лица, при этом сотрудником полиции принимаются меры, исключающие применение указанных средств против случайных лиц.
Применение водометов и бронемашин осуществляется по решению руководителя территориального органа с последующим уведомлением прокурора в течение 24 часов.
Сотрудник полиции имеет право лично или в составе подразделения (группы) применять огнестрельное оружие в следующих случаях:
а) для защиты другого лица либо себя от посягательства, если это посягательство сопряжено с насилием, опасным для жизни или здоровья;
б) для пресечения попытки завладения огнестрельным оружием, транспортным средством полиции, специальной и боевой техникой, состоящими на вооружении (обеспечении) полиции;
в) для освобождения заложников;
г) для задержания лица, застигнутого при совершении деяния, содержащего признаки тяжкого или особо тяжкого преступления против жизни, здоровья или собственности, и пытающегося скрыться, если иными средствами задержать это лицо не представляется возможным;
д) для задержания лица, оказывающего вооруженное сопротивление, а также лица, отказывающегося выполнить законное требование о сдаче находящихся при нем оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, взрывных устройств, ядовитых или радиоактивных веществ;
е) для отражения группового или вооруженного нападения на здания, помещения, сооружения и иные объекты государственных и муниципальных органов, общественных объединений, организаций и граждан;
ж) для пресечения побега из мест содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений или побега из-под конвоя лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления, лиц, в отношении которых применена мера пресечения в виде заключения под стражу, лиц, осужденных к лишению свободы, а также для пресечения попытки насильственного освобождения указанных лиц.
Сотрудник полиции также имеет право применять огнестрельное оружие:
а) для остановки транспортного средства путем его повреждения, если управляющее им лицо отказывается выполнить неоднократные требования сотрудника полиции об остановке и пытается скрыться, создавая угрозу жизни и здоровью граждан;
б) для обезвреживания животного, угрожающего жизни и здоровью граждан и (или) сотрудника полиции;
в) для разрушения запирающих устройств, элементов и конструкций, препятствующих проникновению в жилые и иные помещения по установленным основаниям;
г) для производства предупредительного выстрела, подачи сигнала тревоги или вызова помощи путем производства выстрела вверх или в ином безопасном направлении.
Запрещается применять огнестрельное оружие с производством выстрела на поражение в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности, несовершеннолетних, когда их возраст очевиден или известен сотруднику полиции, за исключением случаев оказания указанными лицами вооруженного сопротивления, совершения вооруженного или группового нападения, угрожающего жизни и здоровью граждан или сотрудника полиции.
Сотрудник полиции не имеет права применять огнестрельное оружие при значительном скоплении граждан, если в результате его применения могут пострадать случайные лица.
Как уже говорилось выше в комментарии к ст. 17 в соответствии со ст. 26-29 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ" военнослужащие внутренних войск имеют право применять следующее.
Во-первых, физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, для пресечения преступлений и административных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, преодоления сопротивления законным требованиям военнослужащих внутренних войск, если иные способы пресечения преступлений и административных правонарушений не обеспечивают исполнения военнослужащими внутренних войск своих служебных обязанностей.
Во-вторых, специальные средства для:
- отражения нападения на граждан, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел (резиновые палки, слезоточивый газ, светозвуковые средства отвлекающего воздействия, служебные собаки);
- пресечения сопротивления, оказываемого военнослужащему внутренних войск при исполнении им своих служебных обязанностей (резиновые палки, слезоточивый газ, наручники, служебные собаки);
- задержания лиц, застигнутых при совершении преступления, пытающихся скрыться или оказать сопротивление (резиновые палки, слезоточивый газ, наручники, служебные собаки);
- задержания лиц по основаниям, установленным законодательством РФ (резиновые палки, слезоточивый газ, наручники, светозвуковые средства отвлекающего воздействия, средства разрушения преград, служебные собаки);
- доставления задержанных лиц в полицию, конвоирования и охраны задержанных лиц, когда они своим поведением дают основание полагать, что могут совершить побег либо причинить вред окружающим или себе, или оказывают сопротивление военнослужащему внутренних войск (наручники, служебные собаки);
- отражения нападения на военные городки, воинские эшелоны (транспорты) и транспортные колонны, охраняемые внутренними войсками объекты (резиновые палки, слезоточивый газ, светозвуковые средства отвлекающего воздействия, служебные собаки);
- освобождения заложников, захваченных зданий, помещений, сооружений, транспортных средств и участков местности (резиновые палки, слезоточивый газ, светозвуковые средства отвлекающего воздействия, средства разрушения преград, служебные собаки);
- пресечения массовых беспорядков и действий, нарушающих работу транспортных средств, средств связи, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, а также дезорганизующих работу исправительных учреждений (резиновые палки, слезоточивый газ, светозвуковые средства отвлекающего воздействия, служебные собаки);
- остановки транспортных средств, водители которых не выполнили законные требования сотрудников полиции или военнослужащих внутренних войск остановиться (средства принудительной остановки транспорта).
В-третьих, оружие в целях:
- защиты граждан от нападения, угрожающего их жизни и здоровью;
- отражения нападения на военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, угрожающего их жизни и здоровью, а также пресечения попытки завладеть их оружием и военной техникой;
- освобождения заложников, захваченных охраняемых объектов, специальных грузов, сооружений на коммуникациях и военной техники;
- задержания лиц, застигнутых при совершении тяжкого или особо тяжкого преступления против жизни и здоровья граждан либо собственности, пытающихся скрыться, а также оказывающих вооруженное сопротивление;
- пресечения побега из-под стражи лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления, а также пресечения попыток насильственного освобождения лиц, указанных в настоящем пункте;
- остановки транспортного средства в условиях режима чрезвычайного положения путем повреждения транспортного средства, если водитель отказывается остановиться, несмотря на законные требования сотрудников полиции или военнослужащих внутренних войск;
- отражения группового или вооруженного нападения (в том числе с использованием транспортных средств) на военные городки, воинские эшелоны (транспорты), транспортные колонны, охраняемые объекты, специальные грузы, сооружения на коммуникациях, жилые помещения граждан, помещения, занимаемые органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, общественными объединениями;
- подавления сопротивления вооруженных лиц, отказывающихся выполнить законные требования военнослужащих внутренних войск о прекращении противоправных действий и сдаче имеющихся у этих лиц оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и военной техники;
- предупреждения граждан о намерении применить оружие, подачи сигнала тревоги или вызова помощи;
- пресечения попыток лиц противоправным способом проникнуть на территории охраняемых объектов, постов и других мест несения боевой службы или покинуть их, когда пресечь эти попытки иными способами не представляется возможным.
Необходимо отметить, что без предупреждения оружие применяется при отражении нападения с использованием оружия, боевой и специальной техники, транспортных средств, летательных аппаратов, морских или речных судов, при побеге из-под охраны с оружием либо на транспортных средствах, летательных аппаратах, морских или речных судах, а также при побеге в условиях ограниченной видимости, при побеге из транспортных средств, с морских или речных судов во время движения.
В-четвертых, боевую и специальную технику, состоящую на вооружении внутренних войск, для:
- освобождения заложников, захваченных охраняемых объектов, специальных грузов, сооружений на коммуникациях и военной техники;
- защиты граждан от нападения, угрожающего их жизни и здоровью, когда пресечь это действие иным способом не представляется возможным;
- остановки транспортного средства в условиях режима чрезвычайного положения, если водитель отказывается остановиться, несмотря на законные требования сотрудников полиции или военнослужащих внутренних войск;
- отражения группового или вооруженного нападения (в том числе с использованием транспортных средств) на военные городки, воинские эшелоны (транспорты), транспортные колонны, охраняемые объекты, специальные грузы, сооружения на коммуникациях, жилые помещения граждан, помещения, занимаемые органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, общественными объединениями;
- подавления сопротивления вооруженных лиц, отказывающихся выполнить законные требования военнослужащих внутренних войск о прекращении противоправных действий и сдаче имеющихся у этих лиц оружия и военной техники.
В соответствии с Временной инструкцией о порядке выдачи, хранения, ношения, применения (использования) сотрудниками-военнослужащими федеральных органов государственной безопасности личного табельного оружия, утвержденной приказом Министерства безопасности РФ от 31 августа 1992 г. N 252 военнослужащий в соответствии с конкретной обстановкой, исходя из задач, определенных Федеральным законом "О Федеральной службе безопасности", положений ст.ст. 37 (необходимая оборона), 39 (крайняя необходимость) УК РФ и статьей 43 Устава внутренней службы Вооруженных Сил самостоятельно определяет необходимость применения (использования) оружия.
При применении оружия военнослужащий обязан:
а) предупредить о намерении его применения, в необходимых случаях произвести предупредительный выстрел вверх, предоставив при этом достаточно времени для выполнения требований военнослужащего, за исключением тех случаев, когда промедление в применении оружия создает непосредственную опасность жизни и здоровью граждан и военнослужащего, может повлечь иные тяжкие последствия или когда такое предупреждение в создавшейся обстановке является неуместным или невозможным;
б) стремиться в зависимости от характера и степени опасности правонарушения и лиц, его совершивших, и силы оказываемого сопротивления к тому, чтобы любой ущерб, причиняемый при этом, был минимальным;
в) обеспечить лицам, получившим телесные повреждения, предоставление доврачебной помощи.
Запрещается применять оружие в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних, когда возраст очевиден или известен военнослужащему, кроме случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения вооруженного либо группового нападения, угрожающего жизни людей, а также при значительном скоплении людей, когда от этого могут пострадать посторонние лица.
Статья 31. Порядок задержания граждан, нарушивших правила комендантского часа
1. Наряду с гарантиями охраны прав и свобод личности, закрепленными комментируемым Законом специальное место занимают особые принудительно-пресекающие меры. В частности, в рамках ст. 31 рассматривается порядок задержания граждан, нарушивших правила комендантского часа.
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи граждане, нарушившие комендантский час, задерживаются силами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, до окончания комендантского часа, а граждане, не имеющие при себе документов, удостоверяющих личность, - до выяснения их личности, но не более чем на трое суток по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя. По решению суда указанный срок может быть продлен не более чем на десять суток. Задержанные лица, находящиеся при них вещи и транспортные средства могут быть подвергнуты досмотру.
По мнению ряда ученых, возникает вопрос о соответствии комментируемой нормы, предусматривающей задержание граждан, нарушивших правила комендантского часа, до выяснения их личности не более чем на трое суток, ст. 22 Конституции РФ, согласно которой арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению; до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов.*(33)
По мнению автора, противоречие комментируемой нормы ст. 22 Конституции РФ отсутствует, т.к. в соответствии с ч. 3 ст. 56 Конституции РФ гарантии соблюдения прав граждан при аресте, заключении под стражу и содержании под стражей не относятся к тем правам и свободам, которые не подлежат ограничению в условиях чрезвычайного положения. Таким образом, в целях обеспечения соблюдения общественного порядка, общественной безопасности в период действия чрезвычайного положения применяются особые условия обеспечения соблюдения комендантского часа.
2. Решение о задержании лиц, нарушивших комендантский час, принимается начальником органа внутренних дел или его заместителя. Полагаем, что данное решение принимается начальником органа внутренних дел, расположенного на соответствующей территории (т.е. районного органа внутренних дел).
В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи решение начальника органа внутренних дел или его заместителя о задержании может быть обжаловано вышестоящему должностному лицу или в суд.
В данном случае, решение начальника органа внутренних дел может быть обжаловано руководителю органа внутренних дел по соответствующему субъекту РФ либо в порядке, установленном гл. 25 ГПК РФ, в районный суд.
3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи в случае введения карантина вследствие возникновения угрозы распространения опасных инфекционных заболеваний людей, животных и растений на территории, на которой введено чрезвычайное положение, граждане, нарушившие режим чрезвычайного положения и не проживающие на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и подлежащие выдворению за ее пределы лиц, задерживаются на общих основаниях до истечения установленного срока наблюдения за такими гражданами.
Под карантином понимается комплекс административных, правовых, изоляционно-ограничительных, лечебно-профилактических, санитарно-гигиенических мероприятий, направленных на предупреждение выноса возбудителя опасного инфекционного заболевания за пределы эпидемического очага и повышение эффективности мер по его локализации и ликвидации.*(34)
Согласно ч. 1 ст. 33 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" больные инфекционными заболеваниями, лица с подозрением на такие заболевания и контактировавшие с больными инфекционными заболеваниями лица, а также лица, являющиеся носителями возбудителей инфекционных болезней, подлежат лабораторному обследованию и медицинскому наблюдению или лечению и в случае, если они представляют опасность для окружающих, обязательной госпитализации или изоляции в порядке, установленном законодательством РФ.
В частности, больные заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающие санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющиеся от обследования в целях выявления туберкулеза или от лечения туберкулеза, на основании решений суда госпитализируются в специализированные медицинские противотуберкулезные организации для обязательных обследования и лечения. Решение о госпитализации принимается судом по месту нахождения медицинской противотуберкулезной организации, в которой больной туберкулезом находится под диспансерным наблюдением (ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации").
Больные острым, хроническим гепатитом B, ЦП и ГКР при первичном выявлении и обострении процесса подлежат обязательной госпитализации в инфекционные стационары (п. 10.1.5 Методических указаний МУ 3.1.2792-10. 3.1. Профилактика инфекционных болезней. Эпидемиологический надзор за гепатитом B, утвержденных Главным государственным санитарным врачом РФ 20 декабря 2010 года).
Больные, у которых развилась клиническая картина бешенства, или с подозрением на заболевание, подлежат обязательной госпитализации (п. 5.2 санитарно-эпидемиологические правил СП 3.1.7.2627-10. Профилактика бешенства среди людей, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 6 мая 2010 г. N 54).
Больной полиомиелитом, острым вялым параличом, с подозрением на эти заболевания подлежит обязательной госпитализации в инфекционную больницу (отделение) или в отдельный бокс (палату) неврологического отделения (п. 10.1 санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.1.2343-08 Профилактика полиомиелита в постсертификационный период, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 5 марта 2008 г. N 16).
Все больные брюшным тифом и паратифами подлежат обязательной госпитализации (п. 4.9.1 санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.1.2137-06 Профилактика инфекционных заболеваний. Кишечные инфекции. Профилактика брюшного тифа и паратифов, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 16 ноября 2006 г. N 31).
Статья 32. Ответственность за нарушение требований режима чрезвычайного положения
Статьей 32 комментируемого Закона устанавливается ответственность за нарушение требований режима чрезвычайного положения.
Установлено, что ответственности подлежат граждане, должностные лица и организации, нарушившие требования режима чрезвычайного положения. Режим чрезвычайного положения включает в себя меры и временные ограничения, установленные указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения, в том числе законные предписания коменданта территории, временного специального органа управления, федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Законодательством Российской Федерации за нарушение режима чрезвычайного положения установлена административная ответственность.
В частности, в соответствии со ст. 20.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за нарушение требований режима чрезвычайного положения (за исключением нарушения правил комендантского часа) установлена административная ответственность в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей или административного ареста на срок до тридцати суток; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или административного ареста на срок до тридцати суток.
Нарушение правил комендантского часа выведено законодателем из состава правонарушения в связи с тем, что ответственность за нарушение комендантского часа установлена ст. 31 комментируемого Закона и выражается в задержании до окончания комендантского часа.
Ответственности за настоящее правонарушение подлежит лицо, достигшее к моменту его совершения возраста шестнадцати лет.
Под должностными лицами для целей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях понимаются лица, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющие функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, также несут административную ответственность как должностные лица.
В соответствии со ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях протокол об административном правонарушении о нарушении режима чрезвычайного положения составляется должностными лицами органов внутренних дел (полиции), должностными лицами органов, специально уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, должностные лица подразделения воинской части, органа управления внутренних войск Министерства внутренних дел РФ.
Рассматриваются дела о данных правонарушениях судьями судов общей юрисдикции (ст. 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), а именно мировыми судьями (ст. 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Статья 33. Правовые последствия прекращения периода действия чрезвычайного положения
1. Статьей 33 комментируемого Закона устанавливаются правовые последствия прекращения периода действия чрезвычайного положения.
Частью 1 комментируемой статьи определяются правовые последствия в отношении правовых актов, принятых в период действия режима чрезвычайного положения. В частности, устанавливается, что указы Президента РФ и иные нормативные правовые акты РФ, нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые в целях обеспечения режима чрезвычайного положения и связанные с временным ограничением прав и свобод граждан, а также прав организаций, утрачивают силу одновременно с прекращением периода действия чрезвычайного положения без специального о том уведомления.
Данное положение не распространяется на нормативные правовые акты, принятые Президентом РФ, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий и не связанные с обеспечением режима чрезвычайного положения, временным ограничением прав и свобод граждан, прав организаций на период действия чрезвычайного положения. Указанные акты действую независимо от введения чрезвычайного положения либо от прекращения его действия.
2. Также, в соответствии с ч. 2 комментируемой статьи прекращение периода действия чрезвычайного положения влечет за собой прекращение административного производства по делам о нарушении режима чрезвычайного положения и немедленное освобождение лиц, подвергнутых административному задержанию или аресту по указанным основаниям.
На основании ч. 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения.
Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено.
Производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.
Согласно ст. 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае отмены закона, установившего административную ответственность.
Применительно к целям комментируемого Закона можно говорить о том, что производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае, если правовой акт, принятый в целях обеспечения режима чрезвычайного положения, утратил силу в связи с прекращением действия периода чрезвычайного положения.
Статья 34. Ответственность лиц, участвующих в обеспечении режима чрезвычайного положения
Статьей 34 комментируемого Закона предусматривается ответственность лиц, участвующих в обеспечении режима чрезвычайного положения. По мнению ученых, значение данной статьи состоит в том, что она, не устанавливая каких-либо санкций, исключает возможность правовых послаблений в вопросе ответственности сотрудников органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, военнослужащих внутренних войск, воинских формирований и органов, которые допускают неправомерное применение физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники*(35). Кроме того, установление данной ответственности должно способствовать предотвращению возможного злоупотребления со стороны сил, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, превышения должностными лицами указанных сил своих полномочий.
В частности, ответственность устанавливается за:
а) неправомерное применение физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, военнослужащими внутренних войск и Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов;
б) превышение должностными лицами сил, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, служебных полномочий, включая нарушение установленных комментируемым Законом гарантий прав и свобод человека и гражданина.
Следует отметить, что Кодекс РФ об административных правонарушениях не содержит норм, устанавливающих административную ответственность за указанные нарушения.
Уголовный кодекс РФ также не содержит прямых норм, устанавливающих ответственность за неправомерное применение физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, военнослужащими внутренних войск и Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов. В указанных случаях, по мнению авторов, надлежит применять следующие статьи Уголовного кодекса РФ:
а) ст. 108, устанавливающую ответственность за убийство, совершенное при превышении пределов необходимой обороны либо при превышении мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление;
б) ст. 109, устанавливающую ответственность за причинение смерти по неосторожности вследствие ненадлежащего исполнения лицом своих профессиональных обязанностей;
в) ст. 114, устанавливающую ответственность за причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью при превышении пределов необходимой обороны либо при превышении мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление (в данном случае обязательным условием должно быть наличие умысла на причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью);
г) ст. 118, устанавливающую ответственность за причинение тяжкого вреда здоровью по неосторожности;
д) ст. 285, устанавливающую ответственность за злоупотребление должностными полномочиями, а именно использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства (в данном случае должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации).
Превышение должностными лицами сил, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, служебных полномочий, включая нарушение гарантий прав и свобод человека и гражданина, влечет за собой уголовную ответственность в порядке, установленном ст. 286 Уголовного кодекса РФ. В соответствии с указанной нормой совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.
То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, а равно главой органа местного самоуправления, наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Указанные деяния наказываются лишением свободы на срок от трех до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет в случае, если они совершены:
а) с применением насилия или с угрозой его применения;
б) с применением оружия или специальных средств;
в) с причинением тяжких последствий.
Кроме того, законодательством предусматривается гражданско-правовая ответственность за совершение вышеуказанных действий (бездействия). В соответствии со ст. 1070 ГК РФ вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, возмещается за счет казны РФ, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта РФ или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования (ст. 1069 ГК РФ).
Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу.
Статья 35. Осуществление правосудия на территории, на которой введено чрезвычайное положение
1. Статьей 35 комментируемого Закона регулируются вопросы, связанные с осуществлением правосудия на территории, на которой введено чрезвычайное положение.
В ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод закреплена норма принципиально важного характера, согласно которой каждый человек имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Как установлено ст. 15 указанной Конвенции, в случае войны или при иных чрезвычайных обстоятельствах, угрожающих жизни нации, могут приниматься меры в отступление от Конвенции, однако только в той степени, в какой это обусловлено чрезвычайностью обстоятельств.
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи правосудие на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется только судом. На указанной территории действуют все суды, учрежденные в соответствии с гл. 7 Конституции РФ.
Согласно ст. 118 Конституции РФ правосудие в РФ осуществляется только судом. Судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О судебной системе РФ".
В соответствии со ст. 4 указанного Федерального конституционного закона в РФ действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ, составляющие судебную систему РФ.
К федеральным судам относятся :
- Конституционный Суд РФ;
- Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;
- Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов;
- Дисциплинарное судебное присутствие.
К судам субъектов РФ относятся :
- конституционные (уставные) суды субъектов РФ;
- мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.
2. Частью 2 комментируемой статьи устанавливается запрет на учреждение каких-либо форм или видов чрезвычайных судов. Данная норма корреспондируется с ч. 3 ст. 118 Конституции РФ, в соответствии с которой создание чрезвычайных судов не допускается.
Кроме того, в период действия чрезвычайного положения применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства не допускается.
Таким образом, в период действия чрезвычайного положения судопроизводство осуществляется в порядке и сроки, установленные Уголовно-процессуальным кодексом РФ, ГПК РФ, Арбитражным процессуальным кодексом РФ.
Данная норма позволяет гарантировать соблюдение прав граждан и организации при осуществлении судопроизводства путем обеспечения прохождения всех его стадий, предоставления необходимого времени, например, для ознакомления с материалами дела, предоставления сведений, доказательств, опроса свидетелей.
3. Гарантией соблюдения основ правового статуса личности в условиях чрезвычайного положения могут являться существующие в РФ меры защиты прав и свобод граждан, предусмотренные ст. 45-46 Конституцией РФ, в т.ч. возможность обращения в суд, обеспечиваемая принципом гарантированности судебной защиты прав и свобод. При этом, согласно ст. 47 Конституции РФ, никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Кроме того, следует учитывать, что ст. 56 Конституции РФ прямо запрещает ограничение в условиях чрезвычайного положения прав и свобод, предусмотренных ст. 46-54 Конституции РФ.
Необходимость принципа гарантированности судебной защиты прав и свобод обусловлена тем, что комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также органы особого управления вправе издавать в пределах своих полномочий обязательные для исполнения всеми гражданами и организациями на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения. Данные акты, отдельные из которых носят нормативный характер, могут быть оспорены в судах общей юрисдикции.
Однако ни ГПК РФ, ни комментируемый Закон не содержат норм о подсудности такого рода дел. Представляется обоснованным следующий подход: если чрезвычайное положение введено на всей территории РФ или на территории нескольких ее субъектов, то соответствующие акты должны оспариваться в Верховном Суде РФ в первой инстанции, если же данный правовой режим введен в одном субъекте РФ или на части его территории - в верховных судах республик в составе РФ, краевых, областных и приравненных к ним судах. Однако, в случае создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, акты данного органа должны в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ оспариваться в Верховном Суде РФ. Таким образом, подсудность в данном случае могла бы определяться исходя из территориальной юрисдикции должностных лиц и органов особого управления, действующих в условиях чрезвычайного положения.
Судебная защита конституционных прав и свобод граждан, нарушаемых правоприменительными актами, издаваемыми в условиях чрезвычайного и военного положения, осуществляется в общем порядке, установленном процессуальным законодательством. Однако, учитывая, что в условиях особого правового режима значительно возрастает дискреция административных органов в части, касающейся применения различных правоограничительных мер, суды при рассмотрении соответствующих гражданских и административных дел обязаны устанавливать, насколько соразмерным и обоснованным является то или иное ограничение прав и свобод, способствует ли его применение достижению целей введения особого правового режима на данной территории, насколько законно данное ограничение, не искажает ли оно существо того или иного права и т.д. В качестве нормативно-правовой основы суды должны ориентироваться на пределы и критерии ограничения конституционных прав и свобод, предусмотренные ч. 2 и 3 ст. 55 и ч. 3 ст. 56 Конституции РФ.*(36)
Единственная особенность осуществления правосудия в условиях чрезвычайного положения закреплена комментируемой нормой. Ее суть заключается в том, что в случае невозможности осуществления правосудия судами, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное положение, по решению Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с их компетенцией может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах. По мнению ученых, данная норма имеет "технологический" характер и не затрагивает принципиальных основ гарантированного права личности на судебную защиту.*(37)
Невозможность осуществления правосудия судами, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное положение, может быть обусловлена тем, что, например, разрушены здания, в которых размещены соответствующие суды, данная территория находится в очаге распространения эпидемии, эпизоотии, осуществлено блокирование либо захват объектов, связанных с осуществлением правосудия и др.
Статья 36. Деятельность органов прокуратуры на территории, на которой введено чрезвычайное положение
1. Статьей 36 комментируемого Закона регулируется деятельность органов прокуратуры на территории, на которой введено чрезвычайное положение.
Одним из видов юридических гарантий охраны (защиты) прав и свобод являются закрепленные в правовых актах средства контроля и надзора, осуществляемые государственными органами и общественными объединениями за соблюдением законодательства о правах граждан.
Законодательство о чрезвычайном положении не вводит ограничений в отношении субъектов, уполномоченных осуществлять контрольно-надзорные функции, а т.ч. и в отношении органов прокуратуры РФ.
Основные принципы осуществления всех видов прокурорского надзора комментируемый Закон не подвергает ревизии, более того, подчеркивается необходимость в усилении прокурорского надзора при введении чрезвычайного положения.*(38)
В частности, ч. 1 комментируемой статьи закрепляется, что деятельность органов прокуратуры РФ на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре РФ" (далее - Федеральный закон "О прокуратуре РФ").
Согласно ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре РФ" прокуратура РФ является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет:
1) надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти (в т.ч. федеральным органом управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение), представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
В соответствии со ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре РФ" предметом надзора являются:
- соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
- соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.
В данном случае, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона соответствующими органами и должностными лицами:
а) освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
б) опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
в) вносит представление об устранении нарушений закона;
2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти (в т.ч. федеральным органом управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение), представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
В соответствии со ст. 26 Федерального закона "О прокуратуре РФ" предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
При этом, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.
При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию.
В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.
В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших;
3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Согласно ст. 29 Федерального закона "О прокуратуре РФ" в данном случае предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
4) надзор за исполнением законов судебными приставами;
5) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
На основании ст. 32 Федерального закона "О прокуратуре РФ" предметом надзора являются:
- законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;
- соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
- законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы;
6) уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;
7) координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В частности, Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов.
Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется в следующих основных формах:
- проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;
- обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;
- совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;
- создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений;
- проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению;
- взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;
- оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью;
- издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов;
- выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий;
- разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности (п. 6 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. N 567).
Кроме того, прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.
В частности, в соответствии с п. 4 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 2 декабря 2003 г. N 51 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве", реализуя предоставленные ч. 3 ст. 45 ГПК РФ полномочия, признано обязательным участие прокурора в первую очередь в рассмотрении дел:
- о выселении без предоставления другого жилого помещения;
- о восстановлении на работе в связи с прекращением трудового договора;
- о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина при исполнении трудовых и служебных обязанностей, а также в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Также, прокурорам субъектов РФ, а также приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам, а также их заместителям надлежит принимать личное участие в рассмотрении судами гражданских дел, имеющих особое значение для защиты интересов РФ, ее субъектов и муниципальных образований.
Таким образом, исходя из смысла комментируемой нормы, деятельность прокуратуры РФ на территории, где введено чрезвычайное положение, должна осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и иными законодательными актами с учетом положений федерального законодательства о чрезвычайном положении.*(39)
2. Частью 2 комментируемой статьи особо оговорено, что при введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов РФ Генеральным прокурором РФ может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение. Предполагается, что создание межрегиональной прокуратуры может быть вызвана необходимостью осуществления контроля и надзора за деятельностью соответствующих органов и должностных лиц на территории, на которой введено чрезвычайное положение, если эта территория включает в себя территорию нескольких субъектов РФ (частей субъектов РФ).
Следует отметить, что согласно ст. 11 Федерального закона "О прокуратуре РФ" систему прокуратуры РФ составляют:
- Генеральная прокуратура РФ;
- прокуратуры субъектов РФ;
- приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами;
- прокуратуры городов и районов;
- другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.
При этом, создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются.
В этой связи, в научной литературе существует две точки зрения. Согласно первой точке зрения, создание межрегиональной прокуратуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, Федеральным законом "О прокуратуре РФ" не предусмотрено, в связи следует устранить противоречие между указанным Федеральным законом и комментируемым Законом.
Однако, по мнению автора, данные выводы не совсем верны. Как показывает анализ ст. 11 Федерального закона "О прокуратуре РФ", в систему прокуратуры РФ, в числе прочих входят иные территориальные и специализированные прокуратуры. Данная формулировка позволяет, на наш взгляд, в условиях действия чрезвычайного положения создавать межрегиональные прокуратуры территории, на которой введено чрезвычайное положение. Таким образом, никаких противоречий между Федеральным законом "О прокуратуре РФ" и комментируемым Законом автором не усматривается.
Глава VII. Заключительные положения
Статья 37. Уведомление и информирование Организации Объединенных Наций и Совета Европы о введении чрезвычайного положения и прекращении периода его действия
1. Статьей 37 устанавливается порядок уведомления и информирования Организации Объединенных Наций и Совета Европы о введении чрезвычайного положения и прекращении периода его действия.
Существует ряд областей государственной жизни, в которых влияние международного права на национально-правовое регулирование проявляется наиболее активным и заметным образом. Перечень областей, которые более чем какие-либо иные непосредственно подвержены воздействию международного права, весьма широк (внутригосударственное регулирование организации и обеспечения в целом внешних сношений данной страны с другими государствами, дипломатическое представительство, представительство в международных организациях, а также заключение, исполнение и денонсация международных договоров). Особенно значимой является область зашиты и осуществления прав и свобод человека (в т.ч. и в период введения чрезвычайного положения). В современную эпоху государства не могут не полагаться на разработанные в международной сфере стандарты прав человека при создании национально-правовых норм или в ходе правоприменительной деятельности*(40).
Конституция РФ в ст. 15 утверждает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ в качестве составной части правовой системы РФ. Они действуют на основе принципа непосредственности действия международно-правовых норм. Однако речь идет не о любой норме международного права, а лишь об императивных нормах, обладающих общеобязательным характером - jus cogens.
Включение норм международного права в национальную правовую систему опосредуется решениями органов государственной власти страны. Ратификация и иные виды трансформации представляют собой механизм защиты национальной правовой системы от проникновения правовых положений, являющихся чужеродными для данной правовой системы. В известном смысле можно говорить о натурализации правовых норм в системе национального права*(41).
Так, в соответствии с ч. 1 комментируемой статьи в случае введения чрезвычайного положения федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, согласно международным обязательствам РФ, вытекающим из Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в трехдневный срок уведомляет Генерального секретаря Организации Объединенных Наций и информирует Генерального секретаря Совета Европы о временных ограничениях прав и свобод граждан, составляющих отступления от обязательств по указанным международным договорам, об объеме этих отступлений и о причинах принятия такого решения.
Согласно п. 1 Положения о Министерстве иностранных дел РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений РФ, является Министерство иностранных дел РФ (МИД России).
Комментируемая норма корреспондируется со:
а) ст. 4 Международного пакта от 16 декабря 1966 г. "О гражданских и политических правах", в соответствии с которой во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, участвующие в данном Пакте государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения.
Любое участвующее в указанном Пакте государство, использующее право отступления, должно немедленно информировать другие государства, участвующие в Пакте, через посредство Генерального секретаря Организации Объединенных Наций о положениях, от которых оно отступило, и о причинах, побудивших к такому решению;
б) ст. 15 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключенной в г. Риме 4 ноября 1950 г.), в соответствии с которой в случае войны или при иных чрезвычайных обстоятельствах, угрожающих жизни нации, любая из Высоких Договаривающихся Сторон может принимать меры в отступление от ее обязательств по данной Конвенции только в той степени, в какой это обусловлено чрезвычайностью обстоятельств, при условии, что такие меры не противоречат другим ее обязательствам по международному праву.
Любая из Высоких Договаривающихся Сторон, использующая это право отступления, исчерпывающим образом информирует Генерального секретаря Совета Европы о введенных ею мерах и о причинах их принятия.
2. Кроме того, ч. 2 комментируемой статьи возлагает на МИД России обязанность информировать о прекращении периода действия чрезвычайного положения и о возобновлении в полном объеме действия положений Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод соответственно Генерального секретаря Организации Объединенных Наций и Генерального секретаря Совета Европы.
Данная норма включена в Закон в соответствии с требованием ч. 3 ст. 4 Международного пакта от 16 декабря 1966 г. "О гражданских и политических правах", устанавливающей обязанность участвующего в Пакте государства, использующего право отступления, сообщать через посредство Генерального секретаря Организации Объединенных Наций о той дате, когда оно прекращает такое отступление; ч. 3 ст. 15 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которой любая из Высоких Договаривающихся Сторон, использующая право отступления, ставит в известность Генерального секретаря Совета Европы о дате прекращения действия таких мер и возобновлении осуществления положений Конвенции в полном объеме.
Статья 38. Уведомление сопредельных государств о введении чрезвычайного положения
Комментируемой статьей регулируется порядок уведомления сопредельных государств о введении чрезвычайного положения.
В частности, установлено, что в случае введения чрезвычайного положения в отдельных местностях РФ федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, в течение суток с момента принятия Советом Федерации Федерального Собрания РФ постановления об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения уведомляет сопредельные государства об обстоятельствах, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.
Согласно п. 1 Положения о Министерстве иностранных дел РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений РФ, является Министерство иностранных дел РФ (МИД России).
Также авторы считают необходимым отметить, что ни Международный пакт от 16 декабря 1966 г. "О гражданских и политических правах", ни Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключенной в г. Риме 4 ноября 1950 г.) не содержат норм, обязывающих государство информировать сопредельные государства о введении чрезвычайного положения. Указанные международные правовые акты распространяются на государства-участники данных актов. Однако, сопредельные государства могут не являться участниками Международного пакта "О гражданских и политических правах", Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Вместе с тем, нельзя недооценивать значимость информирования сопредельных государств о введении чрезвычайного положения. Введение чрезвычайного положения в отдельных местностях РФ (особенно в случае введения чрезвычайного положения на приграничных территориях) может оказать негативное влияние на сопредельные государства, угрожать их безопасности и безопасности их граждан. Например, может произойти распространение эпидемии, эпизоотии на территории указанных государств, утечка радиации, массовый приток беженцев и др. Своевременное информирование сопредельных государств о введении на территории РФ чрезвычайного положения позволяет избежать распространения на территории указанных государств обстоятельств, угрожающих безопасности государства (в т.ч. экологической) или его граждан.
Статья 39. Международная гуманитарная помощь
Статьей 39 комментируемого Закона регулируется порядок осуществления международной гуманитарной помощи на территории, на которой введено чрезвычайное положение.
Понятие гуманитарной помощи (содействия) раскрывается в ст. 1 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 95-ФЗ "О безвозмездной помощи (содействии) РФ и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты РФ о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) РФ".
Гуманитарной помощью (содействием) признается вид безвозмездной помощи (содействия), предоставляемой для оказания медицинской и социальной помощи малообеспеченным, социально незащищенным, пострадавшим от стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий группам населения, для ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий, расходы на транспортировку, сопровождение и хранение указанной помощи (содействия).
Безвозмездной помощью (содействием) являются средства, товары, предоставляемые РФ, субъектам РФ, органам государственной власти и органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам, а также выполняемые для них работы и оказываемые им услуги в качестве гуманитарной или технической помощи (содействия) на безвозмездной основе иностранными государствами, их федеративными или муниципальными образованиями, международными и иностранными учреждениями или некоммерческими организациями, а также физическими лицами (за исключением случаев, предусмотренных частью третьей настоящей статьи), на которые имеются удостоверения (документы), подтверждающие принадлежность указанных средств, товаров, работ и услуг к гуманитарной или технической помощи (содействию).
Гуманитарная помощь осуществляется, как правило, под эгидой одной из международных организаций.
Гуманитарная помощь преследует основные цели:
- обеспечить выживание наибольшего числа людей, пострадавших при стихийном бедствии, техногенной катастрофе или вооруженном конфликте, сохранить их здоровье;
- насколько возможно восстановить экономическую самостоятельность всех групп населения и работу служб жизнеобеспечения в кратчайшие сроки, уделяя особое внимание наиболее нуждающимся;
- отремонтировать и восстановить пострадавшую инфраструктуру и возродить экономическую деятельность.
Внутренняя и международная гуманитарная помощь базируется на трех основополагающих принципах:
- гуманности;
- беспристрастности;
- нейтралитете.*(42)
Порядок оказания гуманитарной помощи (содействия) РФ установлен постановлением Правительства РФ от 4 декабря 1999 г. N 1335.
Координация на федеральном уровне деятельности органов, организаций и лиц по получению и распределению гуманитарной помощи (содействия), поступающей в РФ, осуществляется Комиссией по вопросам международной гуманитарной и технической помощи при Правительстве РФ (далее - Комиссия), образованной постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2004 г. N 215 "Об упорядочении состава координационных, совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством РФ".
Ввоз на территорию РФ продовольствия, изделий медицинского назначения и лекарственных средств, в том числе относящихся к гуманитарной помощи (содействию), осуществляется в соответствии с п. 2 Положения о порядке ввоза на территорию РФ образцов не зарегистрированных в РФ лекарственных средств и фармацевтических субстанций, а также лекарственных средств, ввозимых в качестве гуманитарной помощи, утвержденного Министерством здравоохранения РФ N 01/31-11, Государственным таможенным комитетом РФ N 01-23-5044 17 марта 1998 г.
В соответствии с указанной нормой ввоз на территорию РФ лекарственных средств в качестве гуманитарной помощи, а также незарегистрированных лекарственных средств и фармацевтических субстанций для наработки российскими предприятиями экспериментальных партий лекарственных средств осуществляется по разрешениям Министерства здравоохранения РФ.
Специально оговорено, что не могут относиться к гуманитарной помощи (содействию) подакцизные товары (продукция), за исключением предназначенных для финансируемых из бюджетов всех уровней государственных и муниципальных организаций автомобилей специального назначения для оказания медицинской скорой помощи, а также передвижных диагностических лабораторий, оснащенных специальным медицинским оборудованием, получаемых лечебными учреждениями для собственных нужд; автомобилей легковых, предназначенных для перевозки 10 человек и более, ввозимых для домов ребенка, детских домов, домов престарелых и инвалидов; автомобилей легковых, оборудованных подъемниками для инвалидных колясок, ввозимых для центров реабилитации инвалидов, мясо и мясопродукты, которые по условиям ввоза предназначены только для промышленной переработки, полуфабрикаты, мясной и рыбный фарш, мясо механической обвалки, а также бывшие в употреблении одежда, обувь и постельные принадлежности, за исключением одежды, обуви и постельных принадлежностей, направляемых в адрес государственных и муниципальных организаций и учреждений социальной защиты населения, здравоохранения, образования, уголовно-исполнительной системы, финансируемых за счет средств бюджетов всех уровней.
Льготы по уплате таможенных платежей в отношении товаров, ввозимых в РФ в качестве гуманитарной помощи (содействия), не распространяются на товары, ввозимые в соответствии с внешнеторговыми договорами (контрактами), предусматривающими оплату этих товаров российскими юридическими и физическими лицами.
В случае нецелевого использования гуманитарной помощи (содействия) таможенные платежи, налоги и иные обязательные платежи, а также начисленные на эти суммы пени и штрафы подлежат уплате в бюджетную систему РФ.
О фактах нецелевого использования гуманитарной помощи (содействия) органы местного самоуправления информируют органы исполнительной власти субъектов РФ, которые направляют полученную информацию в Комиссию, а также в соответствующие налоговые и таможенные органы.
Решения о подтверждении принадлежности к гуманитарной помощи (содействию) средств и товаров, ввозимых в РФ, а также работ и услуг принимаются Комиссией. Перечень документов, подтверждающих гуманитарный характер оказываемой помощи (содействия), определяется Комиссией. Эти документы представляются получателями гуманитарной помощи (содействия), а также федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ с учетом целевого назначения получаемой гуманитарной помощи (содействия).
Комиссия на основании своего решения выдает удостоверение, подтверждающее принадлежность средств, товаров, работ и услуг к гуманитарной помощи (содействию). Удостоверение представляется в налоговые и таможенные органы с целью предоставления налоговых и таможенных льгот. Копии удостоверения в течение 3 дней со дня его оформления направляются в Федеральную налоговую службу и Федеральную таможенную службу.
Средства и товары, относящиеся к гуманитарной помощи (содействию), являются собственностью донора до момента их фактической передачи получателю гуманитарной помощи (содействия).
Все органы и организации, получающие гуманитарную помощь (содействие), обязаны обеспечить учет, хранение и распределение товаров, относящихся к гуманитарной помощи (содействию). Учет и хранение этих товаров осуществляются отдельно от коммерческих товаров.
Обеспечение сохранности товаров, относящихся к гуманитарной помощи (содействию), при транспортировке возлагается на соответствующие транспортные организации и органы внутренних дел.
Расходы по перевозке, выгрузке, складированию и передаче конечному получателю товаров, относящихся к гуманитарной помощи (содействию), осуществляются по согласованию сторон, в том числе за счет донора, или по решению органов исполнительной власти субъектов РФ за счет средств, предусмотренных в субъектах РФ на финансирование мероприятий по обеспечению оказания гуманитарной помощи (содействия) РФ.
На практике, организация гуманитарной помощи при чрезвычайных ситуациях предусматривает:
а) информирование государственных и неправительственных структур, общественных, международных гуманитарных организаций относительного того, какая помощь требуется и мобилизация ресурсов для удовлетворения потребностей пострадавшего населения;
б) организацию взаимодействия с международными гуманитарными организациями по оказанию помощи пострадавшему населению;
в) обеспечение беспрепятственного доступа гуманитарных организаций к пострадавшему населению в соответствии с нормами международного гуманитарного права;
г) организацию в зоне пунктов раздачи гуманитарной помощи и контроля за ее распределением;
д) практическое оказание на гуманитарной основе материальной и неотложной медицинской помощи с целью спасения и сохранения человеческих жизней, позволяющей пострадавшим удовлетворять свои основные потребности в медицинском обслуживании, жилье, одежде, воде, пище;
е) обеспечение своевременной технической и материальной помощи пострадавшей стороне (региону) в ликвидации чрезвычайных ситуаций*(43).
Статья 40. Признание утратившими силу отдельных законодательных актов в связи с принятием настоящего Федерального конституционного закона
Статьей 40 устанавливается перечень законодательных актов, которые были признаны утратившими силу со дня вступления в силу комментируемого Закона, т.е. с 1 июня 2001 г.
В частности, в связи с принятием комментируемого Закона были признаны утратившими силу:
а) Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. N 1253-1 "О чрезвычайном положении" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, N 22, ст. 773);
б) Постановление Верховного Совета РСФСР от 17 мая 1991 г. N 1254-1 "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, N 22, ст. 774).
Статья 41. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным конституционным законом
Статьей 41 комментируемого Закона закреплено общее правило о необходимости приведения подзаконных нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ в соответствие с принятым Законом.
Данная норма вытекает из требования ст. 90 Конституции РФ, в соответствии с которой указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам и ст. 115 Конституции РФ, в соответствии с которой постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.
Следует отметить, что указанные изменения касались, прежде всего, положений об органах внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также Вооруженных Сил РФ, других войсках, воинских формирований и органов.
Статья 42. Признание не действующими и не подлежащими применению на территории Российской Федерации отдельных законодательных актов Союза ССР
Статьей 42 устанавливается перечень законодательных актов Союза ССР, которые были признаны не действующими и не подлежащими применению на территории РФ со дня вступления в силу комментируемого Закона, т.е. с 1 июня 2001 г.
В частности, в связи с принятием комментируемого Закона были признаны не действующими и не подлежащими применению на территории РФ:
а) Закон СССР от 3 апреля 1990 г. N 1407-1 "О правовом режиме чрезвычайного положения" (Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1990, N 15, ст. 250);
б) Постановление Верховного Совета СССР от 3 апреля 1990 г. N 1408-1 "О введении в действие Закона СССР "О правовом режиме чрезвычайного положения" (Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1990, N 15, ст. 251).
Включение данной статьи в Закон обусловлено необходимостью признать не действующими и не подлежащими применению законодательные акты, осуществляющие правовое регулирование, отличное от правового регулирования, осуществляемого вновь принятым законодательным актом.
Статья 43. Вступление в силу настоящего Федерального конституционного закона
Статьей 43 устанавливается порядок вступления в силу комментируемого Закона. Закон вступил в силу со дня его официального опубликования.
Текст закона в первоначальной редакции был опубликован в "Парламентской газете" от 1 июня 2001 г. N 99, "Российской газете" от 2 июня 2001 г. N 105 и в Собрании законодательства РФ от 4 июня 2001 г., N 23, ст. 2277.
На основании ст. 4 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства РФ".
Таким образом, комментируемый Закон вступил в силу с 1 июня 2001 г.
Абдрашитов В.М.
Джамбалаев Я.Р.
Епифанов А.Е.
Слеженков В.В.
Юдина А.Б.
ДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДД
*(1) Смирнов П.А. Понятие чрезвычайного и военного положений // "Известия высших учебных заведений. Правоведение". - 2005. - N 2. - С. 162.
*(2) Рушайло В.Б. К вопросу о теории административно-правового режима // "Современное право". - 2003. - N 8. - С. 22.
*(3) Рушайло В.Б. Административно-правовой режим особого положения: понятие и сущность // "Современное право". - 2004. - N 1.
*(4) Пчелинцев С. Суды в условиях особых правовых режимов // "Отечественные записки". - 2003. - N 2. - С. 220-228.
*(5) Бутылин В.Н., Гончаров И.В., Барбин В.В. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел (организационно-правовые аспекты): Курс лекций // "Академия управления МВД России". - 2007.
*(6) Там же.
*(7) Строителев А.Н. Режимы чрезвычайного положения и контртеррористической операции - правовая основа в борьбе с терроризмом // "Обозреватель-Observer". - 2010. - N 9. - С. 84.
*(8) URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/lower/15572.
*(9) Пчелинцев С.В. О соразмерности ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов. Из практики конституционного надзора // "Российская юстиция". - 2006. - N 5.
*(10) Бутылин В.Н., Гончаров И.В., Барбин В.В. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел (организационно-правовые аспекты): Курс лекций // "Академия управления МВД России". - 2007.
*(11) Лозбинев В. Новый Закон "О чрезвычайном положении" требует изменения ряда норм федерального законодательства // "Российская юстиция". - 2002. - N 7.
*(12) Полянская И.С. Компетенция органов внутренних дел в сфере обеспечения реализации права граждан на проведение публичных мероприятий // "Административное и муниципальное право", 2009, N 4.
*(13) Малиновский А.А. Свобода массовой информации: теоретико-правовые аспекты: Дис. канд. юрид. наук. М., 1995. С. 45.
*(14) Трофимов М.С. Конституционный запрет цензуры и свобода массовой информации // Информационное право. - 2010. - N 1.
*(15) URL: http://www.gumer.info/bibliotek_Buks/Pravo/encikl_yurista/1126.php.
*(16) URL: http://www.pravovedoff.ru/publ/4-1-0-62.
*(17) Брежнев О.В. Судебная защита конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации в условиях чрезвычайного и военного положения // "Конституционное и муниципальное право". - 2010. - N 12.
*(18) Брежнев О.В. Судебная защита конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации в условиях чрезвычайного и военного положения // "Конституционное и муниципальное право". - 2010. - N 12.
*(19) URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_law/1466/%D0%9E%D0%A0%D0%93%D0%90%D0%9 D%D0%AB.
*(20) Каляшин А.В. Обязанности как элемент административно-правового статуса сотрудника уголовно-исполнительной системы // "Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление". - 2006. - N 4.
*(21) Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях: учебное пособие: в 3-х ч. / 2-е изд. - Саратов: Издательство ГОУ ВПО "СГАП". - 2010. - Ч. 3. - С. 27-28.
*(22) Амиров Р.З. Некоторые вопросы участия Вооруженных Сил в борьбе с терроризмом // "Закон и армия". - 2005. - N 5.
*(23) Гиоева А.Т. Правовое регулирование применения Вооруженных Сил Российской Федерации во внутригосударственных конфликтах // "За права военнослужащих". - 2007.
*(24) Кудашкин А.В. Проблемы правового положения военной организации государства // "За права военнослужащих". - 2007.
*(25) Миронов З. Особенности формирования уголовно-правовой политики на Северном Кавказе // Законность. - 2002 г. - N 10., Ст. 33.
*(26) Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. - М.: 1998. - 526 с.
*(27) Подоксенов Д.В. Чрезвычайное положение и парадокс суверенности // Социосфера - 2011. - N 3.
*(28) Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: Учебник. - "Юстицинформ". - 2007 г.
*(29) Ухов В.Ю. О правовых гарантиях прав и свобод человека и ответственности граждан и должностных лиц в условиях чрезвычайного положения // "Российский следователь". - 2007. - N 20.
*(30) Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). - М., 2001. - С. 276-283.
*(31) Ухов В.Ю. О правовых гарантиях прав и свобод человека и ответственности граждан и должностных лиц в условиях чрезвычайного положения // "Российский следователь". - 2007. - N 20.
*(32) Пчелинцев С.В. Правовое положение личности в период действия военного и чрезвычайного положения: теоретические аспекты // "Конституционное и муниципальное право". - 2004. - N 6.
*(33) Ухов В.Ю. О правовых гарантиях прав и свобод человека и ответственности граждан и должностных лиц в условиях чрезвычайного положения // "Российский следователь". - 2007. - N 20.
*(34) Калашников В.П. Терминологический словарь по чрезвычайным ситуациям: учебное пособие // В.П. Калашников, Т.В. Калашникова. - Саратов: Саратовский государственный технический университет. - 2006. - 86 с.
*(35) Ухов В.Ю. О правовых гарантиях прав и свобод человека и ответственности граждан и должностных лиц в условиях чрезвычайного положения // "Российский следователь". - 2007. - N 20.
*(36) Брежнев О.В. Судебная защита конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации в условиях чрезвычайного и военного положения // "Конституционное и муниципальное право". - 2010. - N 12.
*(37) Пчелинцев С. Суды в условиях особых правовых режимов // Отечественные записки. - 2003. - N 2. - С. 220-228.
*(38) Ухов В.Ю. О правовых гарантиях прав и свобод человека и ответственности граждан и должностных лиц в условиях чрезвычайного положения // "Российский следователь". - 2007. - N 20.
*(39) Пчелинцев С.В. О пределах возможных ограничений прав и свобод граждан в условиях действия особых правовых режимов // "Современное право". - 2003. - N 10.
*(40) URL: http://www.bestreferat.ru/referat-159610.html.
*(41) Барциц И.Н. Международное право и правовая система России // "Журнал российского права". - 2001. - N 2.
*(42) URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/emergency/543/Гуманитарная.
*(43) URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/emergency/543/Гуманитарная.