Академическая и экономическая свобода как конституционно-правовые основы правового статуса Российской Академии наук (к вопросу о юридических лицах публичного права)
Автор считает необходимым введение института юридического лица публичного права в российское законодательство и признание РАН таким юридическим лицом. Он не согласен с противоположным подходом к этой теме, который нашел отражение в предлагаемых поправках к Гражданскому кодексу РФ.
Внесение предложений об изменении законодательства о юридических лицах заставило обратить внимание на то, что эти изменения затронут правовой статус Российской академии наук, и рассмотреть их с позиций конституционной экономики. Применение методов конституционной экономики позволяет, на наш взгляд, прояснить ряд сложных юридических проблем и сформулировать предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения.
Конституционная экономика как метод исследования экономико-правовых проблем предполагает применение межотраслевых знаний в процессе совместной деятельности юристов (специалистов по гражданскому, административному, финансовому праву) и экономистов (специалистов в области экономической теории права). Исходные данные, полученные совместными усилиями юристов-отраслевиков и экономистов, поступают специалистам в области конституционного права для изучения. Конституционная экономика - это новое научно-практическое направление на стыке конституционного права и экономики, охватывающее принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права и в практике их применения.
В.П. Мозолин и В.И. Лафитский справедливо обращали внимание на важные вопросы, касающиеся статуса юридических лиц, которые в законопроекте о внесении изменений в Гражданский кодекс РФ либо не решены, либо, по мнению авторов, решены неудачно [1]. Этой проблеме уделяется серьезное внимание в только что вышедшей из печати монографии коллектива авторов [2]. В монографии рассмотрены предложения о внесении изменений в гл. 4 "Юридические лица" Гражданского кодекса РФ и указано на несоответствие ряда этих предложений правовым реалиям и потребностям развития права в России XXI столетия. Обращает внимание также то, что предложенный законопроект изменит правовой статус Российской академии наук, Банка России, Агентства по страхованию вкладов и др., что может отрицательно сказаться на их публичной деятельности. Авторами делается обоснованный вывод: предложенный проектом новый правовой статус Российской академии наук ограничит ее конституционно-публичные функции и лишит Академию права на самоуправление, которым она обладает в настоящее время в соответствии со своим уставом, утвержденным постановлением Правительства РФ.
История развития права является, по сути, историей зарождения, усложнения отображающих реальную (овеществленную) действительность юридических понятий. В сфере человеческого бытия может быть выделен особый сегмент, сфера отношений - правовое бытие, или правовая действительность. Субъектами права, участниками отношений, образующих правовую действительность, являются не только люди, получающие статус физического лица, но и юридические лица.
Нужен ли статус юридического лица Российской академии наук и другим публичным образованиям?
Для ответа на этот вопрос недостаточно применить внутреннюю логику гражданского права, хотя именно цивилистика разработала такое важнейшее юридическое понятие, как юридическое лицо. Попробуем получить ответ на поставленный вопрос, обратившись к нормативному содержанию таких сложных юридических понятий, как конституционные принципы, в частности принципы экономической (и академической) свободы.
Конституционные принципы можно уподобить алгоритмам в математике и кибернетике, которые являются одним из основных понятий этих отраслей знаний. Как алгоритм в математике, конституционные принципы являются основным инструментом конституционализации текущего законодательства, которое в силу ведущего положения конституционного права должно получать отражение в текущем законодательстве. Под сенью конституционных принципов находятся основные понятия текущего законодательства.
Что с этой точки зрения означала бы попытка лишить Российскую академию наук статуса юридического лица? Такой подход к конструированию норм гражданского или административного законодательства означал бы следующее: это приведет к обеднению нормативного содержания конституционного принципа экономической свободы, поскольку такая его интерпретация основывается на предположении о том, что таким социальным благом могут пользоваться только так называемые субъекты частного права. Между тем смысл и предназначение экономической свободы как конституционного принципа таков, что под сенью этого принципа находятся и так называемые субъекты публичного права - государственные и муниципальные образования, иные публичные образования, включая Российскую академию наук.
Наделение статусом юридического лица публично-правовых образований в условиях рыночной экономики, изменение формата участия государства (и муниципальных образований) в экономических отношениях является оптимальной юридической формой обеспечения их экономической свободы. Конечно, может последовать вопрос: зачем публично-правовым образованиям экономическая свобода? Этот вопрос можно парировать встречным: зачем существуют государственные (и муниципальные) секторы экономики?
Участие публично-правовых образований - Центрального банка РФ, Агентства по страхованию вкладов, Российской академии наук и т.д. - в экономических отношениях очень специфично. Их деятельность не преследует в качестве главной цели извлечение прибыли, что является сугубо частноправовой целью. Напротив, действуя зачастую в неконкурентной среде, публично-правовые образования преследуют высшие для публичного права цели - достижение общего блага. Необходимость в их достижении проистекает из того, что Российская Федерация, как государство, должно руководствоваться конституционными принципами правового и социального государства. Не стоит преуменьшать значение этих основополагающих юридических идей сейчас, когда разгорелась дискуссия: нужно ли в Гражданском кодексе РФ предусмотреть норму (нормы) о юридических лицах публичного права.
Казалось, какая может быть связь между конституционным принципом правового государства и системой юридических лиц? В нормативное содержание принципа правового государства входит такое важное требование, адресованное всем публично-правовым образованиям, как необходимость укрепления доверия граждан ко всем публичным образованиям и институтам публичной власти. В условиях административно-командной экономики было проще - не было необходимости учитывать интересы граждан и заручаться их доверием. Достаточно было просто установить, что не может быть подразделения юридических лиц на юридические лица частного и публичного права. Наиболее последовательно эту концепцию (и это стало традицией в советском праве) отстаивал академик А.В. Венедиктов, который утверждал, что надо отказаться от применения к госорганам, которые являются субъектами административного права, термина "юридическое лицо административного права" [3]. Далее ученый замечает, что считает нецелесообразным применение термина "юридическое лицо" в административном праве еще и потому, что это создает опасность "затемнения" понятия как административной, так и гражданской правоспособности.
Сейчас эту концепцию отстаивает Е.А. Суханов, который считает, что отсутствует практическая потребность в признании российским гражданским правом категории "юридические лица публичного права" [4].
Вывод этот исходит из тех же посылок, которые использовались академиком А.В. Венедиктовым: институт юридического лица должен обслуживать только отношения, регулируемые гражданским правом, он не может быть межотраслевым институтом.
Следует обратить внимание на то, что, в отличие от академика А.В. Венедиктова, Е.А. Суханов не отрицает необходимость включения понятия "юридические лица публичного права" в систему российского права с помощью норм не гражданского, а других отраслей права. Именно эта незначительная оговорка разрушает предыдущие рассуждения!
Институт юридического лица публичного права, действительно, является институтом публичного права, но само понятие "юридическое лицо" не может быть "монополизировано" гражданским правом, поскольку является межотраслевым, отражая постоянно усложняющиеся межотраслевые связи норм гражданского права. Такие юридические лица публичного права, как Центральный банк РФ, Агентство по страхованию вкладов, Российская академия наук, муниципальные образования и т.д. должны обладать не просто статусом субъекта административного права, а статусом юридического лица публичного права в целях самостоятельного принятия решений в экономической сфере.
Нельзя корректировать Гражданский кодекс РФ, руководствуясь моноотраслевым подходом. Гражданский кодекс РФ, действительно, является экономической Конституцией, и это не просто метафора, поскольку понятия гражданского законодательства важны для всех других отраслей законодательства. И если что-то упустить в цивилистическом алгоритме, то это упущение обязательно проявится в других сферах законодательства.
Например, согласно конструкции ч. 1 ст. 99 Жилищного кодекса РФ специализированные жилые помещения предоставляются на основании решений собственников таких помещений... Специализированный жилищный фонд может находиться в собственности государственных или муниципальных публичных образований. Должны ли они принимать решение о предоставлении жилых помещений?
Можно лишить Российскую академию наук, Центральный банк, Агентство по страхованию вкладов и т.д. статуса юридического лица, утверждая, что это обычные субъекты административного права, при этом не будут учтены важные изменения, происходящие в административном праве.
В Концепции развития российского законодательства (М., 2010) отмечается, что происходящая трансформация административного права и административного законодательства неразрывно связана с изменением роли государства и его органов в жизни общества. Государство должно выполнять только необходимые и полезные для общества функции, сущность и объем которых зависят от задач, стоящих перед обществом на каждом этапе его развития.
В этих условиях основными направлениями оптимизации функций государства, его роли в социальном и экономическом развитии российского общества являются:
повышение качества и доступности государственных услуг, что требует анализа и осмысления ряда вопросов. Это и универсальный характер таких услуг, и признаки, на основе которых те или иные социально значимые действия могут быть отнесены к категории публичных услуг, и круг субъектов, в интересах которых осуществляются указанные действия, что позволяет характеризовать услуги именно как публичные, и, безусловно, категории лиц, которые могут осуществлять деятельность по предоставлению государственных услуг;
ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования.
Конечно, можно реорганизовать Госкорпорацию "Агентство по страхованию вкладов" или даже передать функции Агентства Министерству финансов РФ или Министерству экономического развития РФ. При этом, видимо, надо учитывать императивы, образующие содержание принципа правового государства, - подчинение праву публичных образований, ограничение вмешательства непосредственно органов государства в экономическую деятельность и вместе с тем повышение качества доступности публичных услуг в целях укрепления доверия к публичной власти. По сути, из идеи правового государства следует, что публичная власть не должна полагаться только на силовые методы и на силовые структуры (не должна быть только "сильным государством"). Публичная власть должна заслужить доверие людей.
По моему мнению, конструкцию "юридическое лицо публичного права" необходимо использовать для участия публично-правовых образований в публичных правоотношениях. Это необходимо в случаях, если участие самого государства в экономических отношениях может оказаться неуместным в силу разных причин: предубеждение со стороны инвесторов, судебный иммунитет государства и т.п.
Концепция "органы государства - субъекты административного права" вызывает отторжение в тех случаях, если различные публичные образования включаются в регулирование экономических отношений, в которых традиционно больше доверия к координационному, а не к субординационному типу правового регулирования. Поэтому нельзя передать функции, например, по страхованию вкладов органам государственной власти или акционерным обществам.
В Гражданском кодексе РФ следует предусмотреть возможность существования юридических лиц публичного права с тем, чтобы более детальное регулирование их правосубъектности осуществлялось актами публичного законодательства. Именно так поступили в Голландии, где в Гражданском кодексе предусмотрены юридические лица публичного права. На этой общемировой практике строится подготовленная Минэкономразвития России Концепция развития корпоративного законодательства, которая ставит задачу ввести в российское законодательство категорию юридического лица публичного права, существующую в большинстве развитых правопорядков.
Если в российском законодательстве не будет установлено, что ряд публичных образований является юридическими лицами, возникает ситуация, когда невозможно применить ряд норм гражданского законодательства. В частности, известно, как применяются нормы гл. 34 и 35 Гражданского кодекса РФ, регулирующие договор аренды зданий и договор найма жилых помещений. Используется простой принцип: если пользователь жилого помещение - гражданин, то должен заключаться договор найма жилого помещения, если юридическое лицо - то договор аренды. Если не признать, например, Российскую академию наук юридическим лицом, будет исключена возможность заключения договоров аренды, а это сужение пространства экономической свободы.
Итак, придание статуса юридических лиц публичного права необходимо для последовательной конституционализации текущего законодательства, это веление конституционных принципов правового государства, экономической свободы. Юридические лица публичного права должны обладать определенной мерой имущественной самостоятельности, необходимой для самостоятельного и независимого принятия решений. Закрепляемое за ними имущество должно рассматриваться как разновидность публичной собственности. В части 2 ст. 8 Конституции РФ в этих целях используется важное словосочетание "иные формы собственности". Только тогда такие юридические лица публичного права, как Центральный банк РФ, Агентство по страхованию вкладов, Российская академия наук и т.д. окажутся включенными в своеобразную систему сдержек и противовесов при принятии сложных экономических решений.
Категория "юридические лица публичного права" позволяет наладить функционирование этой системы, столь необходимой исходя из принципа правового государства.
Немецкий ученый Георг Еллинек в начале XX в. обращал внимание на то, что государство и публично-правовые союзы являются не только носителями публичной власти, но субъектами, ведущими хозяйство и управляющими своими делами при помощи средств, доступных всякому лицу и не имеющих характера действия власти. Граница между действиями союза, как субъекта публичной власти и как субъекта, ведущего свое хозяйство, устанавливается правопорядком конкретного государства. Государство может, с формальной точки зрения, совершенно или в значительной мере изъять себя из действия частного нрава, вместе с тем может подчинить себя его действию в более широких размерах, чем этого требует природа заключенных им правоотношений. Проведение этой границы, по мнению Г. Еллинека, обусловливается всей эволюцией воззрений народа на отношение государства к частному праву [5].
Государство как субъект имущественных прав занимает различное положение в разных правопорядках. Это положение может выяснить только учение о фиске (казне) каждого отдельного государства. Учение это, по мнению автора, имеет большое значение для эволюции воззрений на взаимоотношения государства и личности.
Список литературы
1. Мозолин В.П., Лафитский В.И. О статусе Российской академии наук, Банка России и других юридических лиц в связи с проектом новой редакции Гражданского кодекса РФ // Законодательство и экономика. - 2011. - N 1.
2. Баренбойм П., Лафитский В., Терещенко Л. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / под ред. В. Мозолина, А. Турбанова. - М.: Юстицинформ, 2011.
3. Венедиктов А.В. Избранные труды по гражданскому праву. - Т. 2. - М.: Статут, 2004.
4. Суханов Е.А. О концепции развития законодательства о юридических лицах // Проблемы совершенствования гражданского законодательства: Материалы IV ежегодных научных чтений памяти С.Н. Братуся. - М., 2010. - С. 8.
5. Еллинек Георг. Общее учение о государстве. - СПб., 2002.
Г.А. Гаджиев,
судья Конституционного Суда Российской Федерации,
доктор юридических наук
"Право и экономика", N 2, февраль, 2011 г.