Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ
"Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ
"Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"
(с изменениями от 6 апреля, 27 июня, 1, 11, 18 июля 2011 г.)
Введение
Результаты реформирования системы государственного и муниципального управления показали, что работа органов исполнительной власти по организации предоставления государственных и муниципальных услуг в настоящее время осуществляется не на должном уровне. В то время как управление оказанием публичных услуг служит важнейшей составной частью управленческого процесса, т.к. именно через систему услуг обеспечивается качество жизни населения.
Качество жизни человека является важнейшим понятием, определяющим основные направления деятельности органов государственной и муниципальной власти и формирования государственной и муниципальной политики. Под качеством жизни понимается система показателей уровня жизни (например, безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, уровень материального благосостояния, состояние окружающей среды, возможность получить образование, удовлетворять культурные и досуговые потребности, доступ к информации, возможность передвижения и т.п.), а также степень их удовлетворения.*(1) Задача органов государственного управления и органов местного самоуправления в повышении качества жизни населения состоит в создании комфортной среды проживания и предоставления соответствующих публичных услуг. В этом смысле государственную и муниципальную политику можно рассматривать как систему мер, направленную на повышение качества жизни населения и комплексное социально-экономическое развитие территорий.
Функция предоставления государственных и муниципальных услуг населению является первичной функцией в деятельности органов государственного и муниципального управления. Именно по качеству оказания публичных услуг жители оценивают эффективность деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления. Качество организации и предоставленных бюджетных услуг, а не своевременность и объемы бюджетного финансирования являются мерой оценки эффективности деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления. Так, например, Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" установлены количественные и качественные показатели оценки деятельности органов местной власти.
Сегодня деятельность органов и должностных лиц государственного и муниципального управления направлена на повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг, выбор и использование оптимальных способов организации предоставления публичных услуг с учетом всех принципов и факторов, внедрение и развитие прогрессивных рыночных механизмов в сочетании с мерами социальной поддержки населения. Управление процессом организации и предоставлением государственных и муниципальных услуг является важнейшей составной частью государственного и муниципального управления.
Процесс организации предоставления публичных услуг, выбор наиболее объективных показателей оценки эффективности услуг и способов их оплаты, сочетание частного и бюджетного финансирования услуг в различных сферах общественной жизни, организация взаимодействия государственного, муниципального и частного секторов экономики при оказании государственных и муниципальных услуг является одним их ключевых моментов искусства управления.
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона
1. Данная статья определяет сферу действия комментируемого закона. Часть 1 определяет перечень органов государственного и муниципального управления, предоставляющих государственные и муниципальные услуги.
1) федеральные органы исполнительной власти.
Исполнительная власть часто именуется административной властью, т.к. представляет собой исполнительно-распорядительную, организационную деятельность государства. Она обладает наиболее разветвленной системой соподчиненных друг другу государственных органов.*(2)
Высшим исполнительным органом государственной власти является Правительство РФ - коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти РФ. Правительство РФ осуществляет свою деятельность на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве РФ", Регламенте Правительства РФ, принятом постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260. В состав Правительства РФ входят назначаемые Президентом РФ Председатель Правительства РФ (с согласия Государственной Думы РФ), его заместители и федеральные министры (по предложению Председателя Правительства РФ).
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" систему федеральных органов исполнительной власти составляют:
федеральные министерства - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ в данной сфере деятельности, Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр;
федеральные службы - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности, Федеральную службу возглавляет руководитель (директор). Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;
федеральные агентства - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору, Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) и оно может иметь статус коллегиального органа.
Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" федеральные органы исполнительной власти подразделяются на три вида:
а) федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам (например, Министерство внутренних дел РФ; Федеральная миграционная служба; Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство иностранных дел РФ; Министерство обороны РФ);
б) федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам (этот блок представлен исполнительными органами по отраслям народного хозяйства, в том числе, Министерство здравоохранения и социального развития РФ; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития; Федеральная служба по труду и занятости; Федеральное медико-биологическое агентство; Министерство культуры РФ; Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия; Федеральное архивное агентство);
в) федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ (например, Федеральная антимонопольная служба; Федеральная таможенная служба; Федеральная служба по тарифам; Федеральная служба по финансовому мониторингу; Федеральная служба по финансовым рынкам; Федеральное космическое агентство).
Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, называют административными органами. Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении служб и агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций определены в Положениях об этих органах, утверждаемых соответственно Президентом РФ или Правительством РФ.
Федеральные органы исполнительной власти имеют право формировать территориальные органы. Правила их организации и деятельности отражены в ст. 78 Конституции РФ и Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти образуются для осуществления полномочий федерального органа исполнительной власти на определенной территории в соответствии с единой схемой их размещения, на основании приказа федерального органа исполнительной власти. Схема размещения подготавливается федеральным органом исполнительной власти и вносится его руководителем в Правительство РФ или соответствующее федеральное министерство.*(3)
2) органы государственных внебюджетных фондов.
Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 144) органами государственных внебюджетных фондов РФ являются:
Пенсионный фонд РФ;
Фонд социального страхования РФ;
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
3) исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (ст. 17) устанавливает систему органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (губернатором) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Как правило, ее составляют следующие органы исполнительной власти.
Правительство области является высшим, постоянно действующим, коллегиальным органом исполнительной государственной власти области, наделенным общей компетенцией. Членами Правительства области являются: Губернатор области; вице-губернатор области; первые заместители Председателя Правительства области; заместители Председателя Правительства области; министры Правительства области.
Центральные исполнительные органы государственной власти области, формирующиеся Правительством области. К ним относятся министерства, комитеты и главные управления области. Например, Министерство финансов; Министерство экономики; Министерство внешнеэкономических связей; Министерство промышленности и науки; Министерство сельского хозяйства и продовольствия; топливно-энергетический комитет; комитет по физической культуре и спорту; комитет по туризму; комитет по делам молодежи; комитет по развитию предпринимательства; главное контрольное управление; главное управление региональной безопасности; главное управление по труду и социальным вопросам; главное управление записи актов гражданского состояния; главное управление архитектуры и градостроительства.
Основной особенностью организации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ является двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими факторами: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходимостью обеспечения единства системы органов исполнительной власти. С одной стороны, субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. С другой, федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов РФ образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. В результате на территории каждого субъекта РФ взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные территориальные органы власти; органы исполнительной власти данного субъекта РФ, а также органы местного самоуправления.*(4)
4) местные администрации.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 34) наличие местной администрации является обязательным в структуре органов местного самоуправления. Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, возглавляемым главой местной администрации на принципах единоначалия.
Местная администрация осуществляет следующие функции: исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ, муниципальных правовых актов; разработка проекта местного бюджета, исполнение местного бюджета, разработка отчета о его исполнении; разработка проектов программ социально-экономического развития муниципального образования, исполнение данных программ, разработка отчета об их исполнении; распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности и т.п. Местная администрация также наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.*(5)
Структура местной администрации состоит, как правило, из следующих элементов:
руководящее звено (глава местной администрации и его заместители);
аппарат местной администрации, состоящий из отделов и лиц, оказывающих содействие руководителям;
функционально-отраслевое звено: департаменты, управления, комитеты, отделы (например, управление организационно-контрольной работы; управление здравоохранения; управление культуры; управление образования; управление по делам физической культуры и спорта; управление архитектуры и градостроительства);
территориальное звено (территориальные структурные единицы местной администрации).*(6)
5) иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные полномочия.
Органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Это специфическая система власти, которая, учитывая все местные факторы, выступает в интересах своего населения.*(7)
Иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции, могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований. Иногда под иными исполнительными органами местного самоуправления понимают районные администрации в городе. Эта позиция является ошибочной, т.к. данные администрации не являются самостоятельными органами местного самоуправления, а выполняют функции территориальной структурной единицы администрации города. Роль исполнительных органов местного самоуправления достаточно велика, т.к. именно эти органы осуществляют организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение нормативно-правовых актов, осуществление собственной компетенции в целях организации предоставления муниципальных услуг.
Под публичной услугой, как правило, понимают предоставление государственными органами или органами местного самоуправления через подведомственные им учреждения и организации либо безвозмездно, либо по регулируемым данными органами ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
Государственная и муниципальная деятельность реализуется через систему государственных и муниципальных услуг, предоставление которых обеспечивает те или иные составляющие качества жизни.
Государственные и муниципальные услуги - это услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых органы государственного управления и органы местного самоуправления несут определенную ответственность.
Под государственными и муниципальными услугами также можно понимать деятельность органов исполнительной власти (учреждения) в соответствии со своей компетенцией по исполнению запроса физического и юридического лица о признании, установлении, изменении или прекращении его прав и обязанностей, установлении юридических фактов, получении материальных и финансовых средств в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, а также о предоставлении документированной информации. (более подробно о понятии термина "государственная и муниципальная услуга" см. комментарий к ст. 2).
2. Часть 2 данной статьи определяет, что нормы комментируемого закона распространяется также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, но не являющихся ни государственными, ни муниципальными организациями. В данном случае речь идет об услугах (работах) коммерческих и некоммерческих организаций, которые необходимы для организации предоставления государственных и муниципальных услуг.
Организация государственных и муниципальных услуг - отношения между муниципальными образованиями в лице их органов, поставщиками (производителями услуг, оказываемых в той или иной форме) и населением (потребителями услуг), обеспечивающие удовлетворение потребностей местного сообщества. Предоставление публичных услуг состоит в обеспечении гарантированного предоставления данных услуг на территории региона и муниципальных образований, а не в их предоставлении именно государственными и муниципальными органами и организациями. Соответственно выделяют две основные формы организации предоставления публичных услуг:
а) коммерческие организации (хозяйственные общества, индивидуальные предприниматели, межрегиональные и межмуниципальные хозяйственные общества, хозяйственные общества с участием государства и муниципального образования, государственные и муниципальные унитарные предприятия и т.п.);
б) некоммерческие организации (некоммерческие организации без участия государства и муниципального образования, некоммерческие организации с участием государства и муниципального образования, некоммерческие партнерства, учреждения, фонды, межрегиональные и межмуниципальные некоммерческие организации, государственные и муниципальные учреждения, органы территориального общественного самоуправления, товарищества собственников жилья и т.п.).*(8)
При принятии решения о выборе способа предоставления публичных услуг следует учитывать такие факторы, как нормы законодательства; состояние рынка данной услуги; источники финансирования предоставления услуги (средства федерального, регионального или местного бюджета, оплата услуг потребителями, смешанные) и их соотношение; соразмерность избираемого способа организации объему предоставляемых услуг (экономическая обоснованность); общие тенденции развития данной услуги на российских и зарубежных рынках и специфические особенности территории.
3. В ч. 3 комментируемой статьи определяются требования к услугам, предоставляемым государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное или муниципальное задание (заказ):
во-первых, данные услуги должны быть включены в перечень, установленный Правительством РФ;
во-вторых, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе утвердить дополнительный перечень услуг, оказываемых в субъекте РФ;
в-третьих, подлежат включению в реестр государственных или муниципальных услуг (о реестрах государственных и муниципальных услуг см. комментарий к ст. 11);
в-четвертых, предоставляются в электронной форме (о требованиях к организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме см. комментарий к ст. 10).
Для организации предоставления наиболее важных государственных и муниципальных услуг, над которыми органы власти должны иметь прямой контроль, исполнительные органы государственной и муниципального управления вправе создавать государственные и муниципальные предприятия, организации и учреждения. В них исполнительные органы власти размещают государственные или муниципальные задания (заказы). Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 6) государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).
Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законом
1. Положения настоящей статьи предусматривают совокупность основных понятий и их значение применительно к отношениям, составляющим предмет комментируемого нормативного акта. Формирование понятийного аппарата направлено на обеспечение смыслового единства используемой терминологии. Одновременно, понятийный аппарат закона ограничен в сфере его применения кругом общественных отношений, регулируемых данным нормативным актом, что предполагает возможность иной трактовки одного и того же понятия при его использовании в иных правоотношениях.
Основным предметом рассматриваемого Закона выступает оказание услуг.
Специфика услуг, определяемых настоящей статьей сводится к возможности их предоставления органами государственной власти или местного самоуправления. В этой связи предоставление соответствующих услуг связано с реализацией отдельных государственных функций либо полномочий муниципалитетов.
Различия в субъектном составе предполагают разграничение услуг на две основные категории:
1) государственные - оказываемые органами государственной власти, причем в большинстве случаев федеральными, хотя действующее законодательство не содержит ограничений по привлечению в соответствующую сферу деятельности;
2) муниципальные - предоставляются муниципальными органами и направлены на реализацию функций местного самоуправления, т.е. по мимо субъектного ограничения, данные услуги имеют территориальное ограничение и подлежат исполнению лишь в пределах определенного муниципального образования. Муниципальное образование - по законодательству РФ городское, сельское поселение (его часть), несколько поселений, объединенных общей территорией, иная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Однако, отсутствие специальных указаний в отношении видов муниципальных образований, указывают на то, что данный вид услуги относится к компетенции органов местного самоуправления любых муниципальных образований.
Услуги, составляющие предмет правового регулирования настоящего Закона, представляют собой деятельность по реализации функций уполномоченного органа, которая осуществляется по запросам заявителей и иных уполномоченных субъектов.
2. Государственные услуги реализуются от имени государства. Государственная услуга - это практически любые действия органа власти, которые он обязан выполнить в отношении гражданина или организации, все, на что получатель имеет право при наличии соответствующих условий, что он вправе потребовать от государства по закону:
выдача паспорта, пособия;
регистрация в качестве безработного;
регистрация недвижимости;
регистрация СМИ;
регистрация брака;
предоставление субсидий, выписок, справок;
информирование;
консультирование;
рассмотрение обращений;
дача разъяснений;
иные виды услуг.
Перечень государственных услуг является открытым и не содержит каких-либо ограничений. Однако по смыслу комментируемого положения такие ограничения могут вытекать из существа самого определения государственной услуги, которое предусматривает возможность осуществления указанной деятельности лишь в пределах компетенции соответствующего органа власти, т.е. если осуществление отдельных видов деятельности не составляет предметную компетенцию того или иного органа власти, то ее нельзя считать государственной услугой, соответственно, она не может быть реализована органом государственной власти.
Комментируемый Закон устанавливает исчерпывающий перечень органов, предоставляющих государственные услуги. К ним относятся:
федеральные органы исполнительной власти - это создаваемые в специальном порядке субъекты, наделенные компетенцией в отдельных сферах деятельности по реализации государственных функций, осуществляющие исполнительную власть от имени Российской Федерации и пределах установленной им компетенции;
органы государственного внебюджетного фонда. Государственный внебюджетный фонд представляет собой фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации отдельных прав граждан. В качестве органов государственного внебюджетного фонда в большинстве случаев выступают его управляющие структуры, осуществляющие текущее руководство деятельностью такого фонда. В качестве органов фонда могут выступать и структурные подразделения фонда, в том числе и обособленные;
исполнительные органы власти субъектов РФ - специально создаваемые субъекты с определенной компетенцией, осуществляющие свою деятельность и реализующие полномочия в рамках отдельного субъекта РФ, как правило, действуют от имени региона с учетом общих положений разграничения компетенции федеральных и региональных органов власти, установленных Конституцией РФ;
органы местного самоуправления, в случае передачи им отдельных государственных полномочий. Деятельность данных субъектов направлена на реализацию муниципальных услуг. Однако, Конституция РФ и действующее законодательство устанавливает возможность передачи таким субъектам отдельных государственных полномочий и функций с целью повышения эффективности их реализации. Государственными полномочиями одновременно наделяются органы местного самоуправления вида (видов) муниципального образования или отдельного (отдельных) муниципального образования.
Иные субъекты не вправе оказывать государственные услуги, т.е. осуществлять отдельные государственные функции.
Оказание государственных услуг, как и реализация большинства государственных функций может осуществляться лишь при наличии соответствующих оснований, в качестве которого в данном случае выступает обращение (заявление) гражданина или юридического лица.
Действующая система органов государственной власти РФ предполагает формирование специально уполномоченных органов власти - федеральных агентств, деятельность которых направлена на оказание государственных услуг.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" федеральное агентство:
а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;
б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ;
в) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
В отношении каждого федерального агентства установлена ограниченная компетенция, которая не может быть изменена или расширена.
Сфера оказания государственных услуг конкретным субъектом по смыслу настоящей статьи ограничивается предписаниями нормативных актов, что фактически предполагает функциональное ограничение, т.е. в соответствии с установленной предметной компетенцией данного органа власти либо иного указанного в настоящей статье субъекта.
3. Муниципальные услуги представляют собой родственное понятие применительно к государственным услугам, предусматривая, одновременно не только предметное, но и территориальное ограничение сферы их деятельности, которое предполагает осуществление деятельности в пределах конкретного муниципального образования. Муниципальные услуги направлены на решение вопросов местного значения, их примерный перечень определяется применительно к компетенции отдельных органов местного самоуправления.
Основанием для предоставления муниципальной услуги, равно как и государственной, является обращение заявителя. Соответственно заявителю может быть предоставлена лишь та услуга, о которой он просит, применительно к определенному им объекту. Расширительное толкование уполномоченным органом обращения заявителя законом не допускается.
Инициирование предоставления государственной либо муниципальной услуги отнесено законом к компетенции заявителя, именно направления им обращения (заявления) выступает поводом к деятельности уполномоченного органа власти или местного самоуправления. Заявителем по смыслу настоящего закона является физическое или юридическое лицо, обратившееся в уполномоченный орган за предоставлением государственной либо муниципальной услуги. Права выступать в качестве заявителя лишены органы государственной власти, а также органы местного самоуправления, поскольку данные субъекты выступают в качестве представителей государства, наделенных правомочиями по реализации соответствующих государственных либо муниципальных услуг.
Независимо от категории заявителя, он должен соответствовать общим требованиям, установленным гражданским законодательством. Прежде всего, речь идет о его правоспособности и дееспособности. Понятие правоспособности предполагает возможности субъекта иметь права и обязанности, но, как правило, не свидетельствует о возможности совершения им юридически значимых действий. В этой связи решающее значение в данном вопросе принадлежит дееспособности.
Право- и дееспособность юридического лица возникает одновременно - в момент государственной регистрации юридического лица и прекращаются с момента завершения ликвидационный процедуры в отношении данного субъекта либо соответствующей процедуры в деле о банкротстве, влекущей за собой прекращение деятельности юридического лица и исключение его из Единого государственного реестра юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей. Лицо, исключенное из соответствующего государственного реестра, не вправе обращаться за предоставлением государственных либо муниципальных услуг, поскольку оно не обладает правами и не может исполнять обязанности, установленные действующим российским законодательством.
Применительно к физическим лицам, общие правила устанавливают полную дееспособность по достижении гражданином 18 лет, однако, в ряде случаев закон предусматривает и возможность наступления дееспособности в полном объеме до достижения указанного возраста. В данном случае закон наделяет такого гражданина всеми правами и обязанностями, установленными действующим законодательством, что предполагает и предоставление им возможности обращения за предоставлением государственных либо муниципальных услуг.
Таким образом, основным критерием допустимости обращения субъекта за предоставлением указанных услуг являются:
достижения возраста полной дееспособности;
отсутствие психических заболеваний, не позволяющих в полной мере осознавать последствия своих действий и нести ответственности за них;
отсутствие решений судов о признании гражданина недееспособным либо ограниченно дееспособным.
При этом закон не устанавливает каких-либо специальных требований на случай эмансипации, при которой лицо, хотя и не достигло установленного законом возраста полной дееспособности, но уравнивается в правах решением специально уполномоченного органа. По логике закона в подобных случаях указанные субъекты обязаны при обращении за предоставлением государственных либо муниципальных услуг, предоставить уполномоченному субъекту документы, подтверждающие факт признания его полностью дееспособным.
4. Комментируемый Закон наделяет возможностью обращения за предоставлением указанных услуг не только граждан РФ, но и иностранных граждан, а также лиц без гражданства и лиц с двойным гражданством, определяя указанных субъектов как категорию физических лиц. В ряде случаев предоставление им соответствующей возможности обусловлено спецификой предоставляемых услуг, например, оформление разрешений, получение вида на жительство, вопросы гражданства, получение паспорта, информирование, оформление виз, приглашений и т.п. Поскольку услуги предоставляются уполномоченными субъектами РФ, то независимо от наличия или отсутствия у него российского гражданства, предоставление соответствующей услуги осуществляется по правилам, установленным российским законодательством, в первую очередь, настоящим законом.
При соблюдении условий, установленных настоящим Законом, лицо признается заявителем на предоставление государственных либо муниципальных услуг только при условии обращения его в уполномоченный орган с запросом.
Комментируемый Закон допускает возможность такого обращения в устной, письменной либо электронной форме. Независимо от формы обращения, предоставление услуги должно осуществляться в полном объеме, который определен запросом заявителя. В настоящее время большинство уполномоченных органов и организаций осуществляют предоставление государственных либо муниципальных услуг лишь в письменной форме. К числу таких субъектов, в частности, относятся кадастровые палаты, предоставляющие сведения о земельных участках не только по письменному обращению заявителя, но при условии направления им обращения в установленной форме.
Предоставление услуг по запросу в электронной форме в ряде случаев носит сокращенный характер и сводится к предоставлению запрашиваемых сведений не в полном объеме, в частности, подобная практика сформировалась при направлении электронного запроса о предоставлении сведений из Единого государственного реестра юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей. В ряде случаев для обращения за предоставлением указанных сведений установлены специальные требования, в частности, при направлении электронного запроса о предоставлении сведений из ЕГРЮЛ от имени юридического лица, он должен быть направлен с электронной почты заявителя, зарегистрированной на его официальном сайте. Использование электронной почты, зарегистрированной в сетях яндекс, рамблер и т.п. Инспекциями ФНС РФ не признается надлежаще оформленным, в связи с чем запрошенные сведения подобным заявителям не предоставляются. Указанные дополнительные требования можно рассматривать как нарушения прав заявителей, однако, практика защиты прав указанных субъектов до настоящего времени не сформирована, что порождает произвол уполномоченных субъектов при реализации предоставленных настоящим законом полномочий.
5. Настоящий Закон определяет общие правила и положения предоставления государственных и муниципальных услуг, которые конкретизируются в административных регламентах, применительно к каждой конкретной услуге. Закон указывает на специальный характер положений административного регламента, который содержит нормы права и является нормативным актом, т.е. применительно к данному документу применяются общие требования и правила, установленные в отношении всех нормативных правовых актов, в частности, его нормы подлежат применению в отношении всех субъектов, оказывающих и обратившихся за оказанием предусмотренной регламентом услуги без каких-либо ограничений и изъятий. Нормы регламента являются обязательными в течение всего периода действия регламента с момента приобретения им юридической силы и до ее утраты. Однако, следует заметить, что административный регламент рассматривается в качестве процессуального акта, поскольку отражает процедуру предоставления услуги и стандарт ее предоставления. Регламенты отражают основные требования к предоставлению услуг, а также к документам, которые должны быть представлены заявителем для исполнения органом государственной власти или иного уполномоченного субъекта полномочий по предоставлению соответствующих услуг.
Административный регламент предоставления государственной услуги устанавливает порядок предоставления данной государственной услуги, определяет сроки и последовательность действий уполномоченного субъекта, а также порядок взаимодействия федеральных и территориальных органов с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при осуществлении полномочий по реализации государственной либо муниципальной услуги.
Наиболее эффективным предоставление государственных или муниципальных услуг признано в рамках многофункционального центра предоставления услуг. Формирование данного учреждения строится по принципу "Единого окна", т.е. возможности предоставления необходимой информации и иных услуг различными субъектами на ограниченной территории. В настоящее время широкое распространение многофункциональные центры получили лишь в отношении предоставления государственных услуг. В ряде случаев формируется единые центры предоставления и государственных, и муниципальных услуг.
6. Настоящий Закон рассматривает многофункциональный центр в качестве российской организации независимо от организационно-правовой формы (в том числе являющейся автономным учреждением), тем самым центр рассматривается в качестве юридического лица. Основным вопросом, возникающим в данной сфере является отнесение его к категории коммерческих либо некоммерческих. Исходя из общего понятия коммерческих юридических лиц, деятельность такого субъекта должна быть направлена на извлечение прибыли и распределение ее между участниками. В данном случае следует говорить об отдельных видах услуг и отдельных субъектах. Так, в частности, региональные управления Росреестра, кадастровые палаты и ряд иных субъектов, осуществляющих деятельность в составе многофункционального центра, предоставляют соответствующие государственные либо муниципальные услуги на платной основе, средства от предоставления услуг направляются в бюджет соответствующего уровня. Поскольку единственным учредителем и участником таких субъектов является государство, то и распределение полученной прибыли осуществляется посредством направления ее в бюджет. Однако, учитывая структуру центра, закономерным представляется рассматривать его в качестве некоммерческого юридического лица, которое осуществляет коммерческую деятельность для достижения основных уставных целей и задач. Одновременно применение общей классификации юридических лиц в отношении многофункциональных центров является условным, поскольку сам центр включает в себя структурные подразделения отдельных органов государственной власти, местного самоуправления, а также уполномоченные организации, т.е. выступает своеобразным объединением указанных субъектов, объединенных единством целей их деятельности - предоставления государственных либо муниципальных услуг.
7. В большинстве случаев предоставление услуг, составляющих предмет правового регулирования настоящего закона, осуществляется в письменной форме. Однако, в соответствии с общей концепцией информатизации общества, в последнее время значительное распространение получило и предоставлении соответствующих услуг в электронной форме. Указанный порядок предполагает использование информационно-телекоммуникационных технологий и иных средств и позволяет в значительной мере сократить временные затраты на получение запрашиваемой услуги.
Средствами электронного предоставления государственных и муниципальных услуг выступают следующие средства:
1) портал государственных или муниципальных услуг, который представляет собой информационный сайт, отражающий перечень предоставляемых услуг, а также порядок обращения за их предоставлением и предоставления. Существенным достоинством портала является предоставляемая им возможность не только ознакомления с предлагаемым перечнем услуг, но и заполнения необходимых документов по предложенному образцу. Однако, в большинстве случаев портал носит лишь информативный характер, давая возможность подготовить необходимые документы для обращения за предоставлением государственной или муниципальной услуги к уполномоченному субъекту;
2) многофункциональный центр, который наряду с общими правилами оказания услуг, может предоставлять требуемую информацию и в электронном виде. Однако, в настоящее время указанная услуга в большинстве случаев не получила достаточного распространения, поскольку зачастую порядок предоставления услуг независимо от ее формы является идентичным, а результат в значительной мере различается. Письменный результат предоставления услуги может выступать доказательством в суде, а также источником необходимых сведений для большинства органов власти или местного самоуправления, юридических и физических лиц. Электронная форма предоставления услуги зачастую таких последствий за собой не влечет;
3) универсальная электронная карта в настоящее время выступает лишь в качестве законодательного положения и в практику деятельности не введена. Карта представляет собой электронный носитель персональной информации о субъекте, что в первую очередь, в значительной мере позволит упростить процедуру предоставления муниципальных услуг, например, телефонной связи, предоставление иных коммунальных услуг и т.п. В отношении государственных услуг применение универсальной электронной карты может выступать лишь как средство идентификации субъекта, однако, распространение ее в данной сфере представляется сомнительным. В тоже время применение электронной карты характерно лишь для физических лиц, действующее законодательство в настоящее время не предусматривает ее распространение на юридические лица, что ставит указанных субъектов в неравное положение и нарушает общий принцип равенства их прав;
4) иные средства. Отражение в нормах закона подобного положения направлено на возможность применения в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг новых технических средств и технологий для упрощения процесса взаимодействия уполномоченного субъекта с заявителем, сокращения времени, затрачиваемого на предоставлении государственной услуги и т.п.
Тем самым, Закон предусматривает открытый перечень средств телекоммуникационного общения с уполномоченными субъектами, что обусловлено постоянным развитием и совершенствованием и техники, и информационных технологий, которые способствуют формированию новых средств электронного взаимодействия уполномоченного субъекта с заявителем.
8. Портал государственных и муниципальных услуг в рамках комментируемой статьи характеризуется двойственностью его понимания. С одной стороны, он рассматривается в качестве одного из средств электронного предоставления государственных и муниципальных услуг, с другой - в качестве самостоятельного понятия, формируемого в рамках комментируемого нормативного акта. Портал рассматривается в качестве информационной системы, регулируемой государством, основной целью деятельности которого является предоставлении государственных и муниципальных услуг.
Информационная система (ИС) - это вся инфраструктура субъекта, задействованная в процессе управления всеми информационно-документальными потоками. Портал государственных или муниципальных услуг выступает в качестве государственной информационной системы, что предполагает включение в такую систему всей инфраструктуры государства, в первую очередь таких обязательных элементов, как:
информационная модель, представляющая собой совокупность правил и алгоритмов функционирования системы. Информационная модель включает в себя все формы документов, структуру справочников и данных, и т.д.
регламент развития информационной модели и правила внесения в нее изменений.
кадровые ресурсы, отвечающие за формирование и развитие информационной модели.
программный комплекс, конфигурация которого соответствует требованиям информационной модели (программный комплекс является основным движителем и, одновременно, механизмом управления информационной системы). Кроме этого всегда существуют требования к поставщику комплекса, регламентирующие процедуру технической и пользовательской поддержки на протяжении всего жизненного цикла.
кадровые ресурсы, отвечающие за конфигурирование программного комплекса, и его соответствие утвержденной информационной модели.
регламент внесения изменений в конфигурацию программного комплекса и состав его функциональных модулей.
аппаратно-техническая база, соответствующая требованиям по эксплуатации программного комплекса;
эксплуатационно-технические кадровые ресурсы, включая персонал по обслуживанию аппаратно-технической базы.
правила использования программного комплекса и пользовательские инструкции, регламент обучения и сертификации пользователей*(9).
Формирование информационных порталов государственных и муниципальных услуг направлено на распространение государственных функций в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", использование современных средств и технологий для развития приоритетной сферы государственной деятельности, упрощения порядка взаимодействия государства в лице его органов с основными потребителями государственных и муниципальных услуг. Однако до настоящего времени портал государственных и муниципальных услуг не используется в полном объеме, что обусловлено отсутствием необходимой информации основных потребителей услуг о его создании и возможностях, а также отсутствием в большинстве случаев необходимых знаний и навыков по работе с системой. В этой связи наиболее действенным и эффективным использование портала услуг представляется в сфере компетенции юридических лиц.
Применительно к понятийному аппарату, сформированному настоящим законом, следует заметить, что он в большинстве своем он носит перспективный характер и направлен на дальнейшее развитие общества, его информатизацию. В этой связи ряд положений комментируемого нормативного акта в настоящее время не применяются либо применяются лишь в ограниченной форме. Основным же преимуществом норм Закона является то, что он упорядочивает, систематизирует и предпринимает попытку упростить взаимоотношения между государством и физическими и юридическими лицами. Настоящий Закон предусматривает качественно новый уровень взаимодействия указанных субъектов.
9. Предоставление государственных и муниципальных услуг предполагает участие в данном процессе ряда заинтересованных субъектов, перечень которых не ограничивается исключительно уполномоченным органом и заявителем. Непосредственное участие в отношениях по поводу предоставления государственных и муниципальных услуг, а также необходимых и обязательных услуг принимают специализированные организации, подведомственные соответствующему органу государственной власти или органу местного самоуправления. Роль таких организаций сводится к осуществлению отдельных юридически значимых действий, которые являются обязательными и необходимыми для предоставления государственных или муниципальных услуг. Понятие такой организации является новым для правоотношений по поводу предоставления государственных и муниципальных услуг, несмотря на то, что в практической деятельности указанные организации принимают непосредственное участие.
Раскрывая понятие подведомственной организации, закон указывает лишь на ее учредителя, которым может выступать орган государственной власти или орган местного самоуправления, при этом сущность такой организации, ее целевое назначение и степень участия в процессе предоставления государственных или муниципальных услуг законом не регламентированы.
Нормативно определены основные формы подведомственной организации, которая может создаваться в качестве:
государственного учреждения;
муниципального учреждения;
унитарного предприятия.
Указанный перечень организационно-правовых форм подведомственной организации предполагает, что государственный орган или орган местного самоуправления выступает в качестве единственного учредителя данного юридического лица, на что прямо указывает настоящий закон. Однако, органы государственной власти выступают лишь в качестве субъектов, реализующих отдельные функции государства, отнесенные к их компетенции, органы местного самоуправления реализуют лишь отдельные функции самоуправления народа в рамках территории отдельного населенного пункта либо иного муниципального образования. Таким образом, подведомственная организация выступает в качестве юридического лица, предоставляющего отдельные виды обязательных и необходимых услуг, образованного государством или народом, осуществляющим местное самоуправление на определенной территории.
10. В процессе предоставления государственных и муниципальных услуг все его участники осуществляют взаимодействие, причем органы, ответственные за предоставление соответствующих услуг, а также необходимых и обязательных услуг осуществляют межведомственное информационное взаимодействие. Принцип межведомственности определяет основные критерии такого взаимодействия, а также субъектов, участвующих в данном процессе.
Взаимодействие, предусмотренное настоящей статьей, предполагает сотрудничество органов и организаций, участвующих в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг в целях получения необходимой информации и документов для реализации указанных услуг.
Настоящий закон определяет основные цели межведомственного взаимодействия, к числу которых можно отнести:
обмен документами и информацией;
получение уполномоченными субъектами сведений, необходимых для предоставления государственных и муниципальных услуг.
Настоящий закон запрещает требовать от заявителя предоставления сведений и документов, которые находятся в распоряжении уполномоченных органов и организаций. В этой связи получение таких сведений и документов осуществляется в рамках межведомственного взаимодействия.
Данный вид взаимодействия распространяется лишь на органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также межведомственные организации. Таким образом, третьи лица в межведомственном взаимодействии участия не принимают.
Примерный перечень лиц, участвующих в документообороте, в рамках межведомственного взаимодействия определен настоящей статьей. В него входят:
органы, предоставляющие государственные услуги;
органы, предоставляющие муниципальные услуги;
подведомственные организации, участвующие в предоставлении государственных и муниципальных услуг;
иные органы государственной власти и местного самоуправления;
многофункциональные центры.
Таким образом, действующее законодательство конкретизирует обязанности уполномоченных субъектов самостоятельно получать необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг документы и сведения из источников, имеющих государственную или муниципальную принадлежность. Таким образом, обязанность заявителя в части предоставления государственных и муниципальных услуг сводится лишь к предоставлению тех сведений, которыми не располагают органы государственной власти и местного самоуправления, а также подведомственные им организации.
Организация межведомственного взаимодействия способствует определению процессуальных основ предоставления государственных и муниципальных услуг. Однако, следует заметить, что положения настоящего закона носят общий характер и требует конкретизации порядка взаимодействия в рамках специального подзаконного нормативного акта.
11. Основной формой межведомственного взаимодействия выступает межведомственный запрос. Данный документ соответствует общим требованиям, установленным действующим законодательством для аналогичных форм документов.
Запрос представляет собой документальное требование о предоставлении необходимой для оказания государственных и муниципальных услуг информации, сведений и документов.
Закон рассматривает запрос в качестве документа, что придает ему официальный статус и юридическую силу, одновременно определяя перечень субъектов, наделяемых правом направления запроса. Однако, закон не допускает безосновательное направление запроса любому уполномоченному субъекту. Запрос может быть направлен лишь тем субъектам, перечень которых предусмотрен настоящей статьей, т.е. органам государственной власти, а также подведомственным организациям. Таким образом, закон выступает в качестве специальной формы межведомственного взаимодействия указанных субъектов в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг.
Закон допускает использование всех возможных форм, в связи с чем он может быть изготовлен в документарной форме на бумажном носителе, а также сформирован в качестве электронного документа. Юридическая сила и обязательность запроса от формы его выражения не зависят, соответственно и электронный запрос. И запрос на бумажном носителе являются обязательными для тех субъектов, которым они адресованы, и обладают равной юридической силой.
Для формирования запроса уполномоченным субъектом необходимо наличие правовых оснований, которым являются соответствующий юридический факт - поступление запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги, в рамках которой необходимо истребование иной информации.
Межведомственный запрос выступает формой получения информации, необходимой для предоставления государственной или муниципальной услуги, и отнесенной к компетенции органа государственной власти, органа местного самоуправления, а также иных субъектов предусмотренных настоящей статьей. Предоставление возможности направления межведомственного запроса способствует минимизации участия заявителя в процессе получения необходимой информации и документов, что способствует установлению специальных сроков и порядка взаимодействия всех уполномоченных субъектов.
Расширение сферы взаимодействия органов власти и местного самоуправления, а также подведомственных им организаций и т.п. способствует повышению уровня обеспечения и защиты прав и интересов граждан в части предоставления государственных и муниципальных услуг, одновременно, требуя от государства жесткого и эффективного контроля за деятельностью указанных субъектов в целях предотвращения необоснованных отказов в предоставлении соответствующих услуг. Между тем, несмотря на позитивность положений настоящей статьи, в большинстве своем они характеризуются отсылочностью, что фактически нивелирует их правовое и практическое значение.
Статья 3. Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг
1. Комментируемая статья определяет правовую основу предоставления государственных и муниципальных услуг. Под правовой основой в данном случае можно понимать совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации предоставления государственных и муниципальных услуг, в соответствии с которыми должны находиться все другие нормативно-правовые нормы.
Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с нижеуказанными нормативно-правовыми актами.
2. Комментируемый федеральный закон и федеральные законы, принимаемые в соответствии с комментируемым законом. Например, в развитие комментируемого Закона сегодня предлагается принять следующие федеральные законы:
1) проект федерального закона "О внесении изменений в ст. 4 и 17 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" в части установления обязанности для органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, заключать соглашения о взаимодействии с многофункциональными центрами;
2) проект Федерального закона N 528099-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений", устанавливающего возможность создавать МФЦ в форме автономных учреждений.
3. Иные нормативные правовые акты РФ:
Указы Президента РФ;
постановления и распоряжения Правительства РФ, например, распоряжение Правительства РФ от 17 декабря 2009 г. N 1993-р "Об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде"; распоряжение Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. N 1433-р "Об утверждении плана мероприятий, необходимых для реализации Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг";
федеральные целевые программы, например, "Электронная Россия (2002-2010 годы)", в рамках которой ведется разработка технологической базы электронных административных регламентов предоставления государственных услуг;
акты федеральных органов исполнительной власти.
Административные стандарты - система требований к государственной и муниципальной услуге в интересах ее получателя, установленная нормативным правовым актом. Стандарт государственной и муниципальной услуги включает требования, обеспечивающие необходимый уровень доступности и качества оказываемой услуги в целом, а также на каждом этапе ее предоставления. Отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг в Российской Федерации не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом.*(10)
В настоящее время ведется работа по разработке и внедрению административных стандартов публичных услуг. Четкая определенность и прозрачность взаимодействия между органами исполнительной власти, а также с гражданами и организациями, позволит ликвидировать избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, сократит затраты, снимет дополнительное бремя с получателей публичных услуг, упростит административные процедуры, и, в итоге, повысит эффективность деятельности органов государственного управления и качество государственных услуг.
Целями мероприятий этого направления являются разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Необходимо создание реестров (перечней) государственных услуг, разработка стандартов государственных услуг и их внедрение, отработка механизмов дистанционного предоставления государственных услуг на основе современных информационно-коммуникационных технологий, создание системы обратной связи с потребителями государственных услуг для использования полученной информации при выработке решений и коррекции целевых значений показателей результативности деятельности органов исполнительной власти.*(11) (более подробно об административных стандартах см. комментарий к ст. 14).
Стандартизация административных процессов тесно связана с регламентацией деятельности органов государственной власти. Поэтому одним из действенных направлений повышения качества организации предоставления публичных услуг является внедрение в практику государственного управления административных регламентов.
Административные регламенты - нормативные правовые акты, устанавливающие сроки и последовательность административных действий и принятия решений исполнительного органа государственной власти, определяющий порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с заявителями, иными органами государственной власти и местного самоуправления при предоставлении государственной услуги исполнительным органом государственной власти. Существуют различные виды административных регламентов: административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; административные регламенты органов исполнительных органов государственной власти, административные регламенты взаимодействия исполнительных органов государственной власти.*(12)
Масштабная работа по разработке административных регламентов предоставления государственных услуг началась после принятия постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг".
В административных регламентах описаны процедуры, которые чиновник может и должен совершать в процессе своей работы, с четким указанием времени необходимого на выполнение процедуры, с определением сроков рассмотрения документов. Административные регламенты сводят к минимуму необходимость личного общения служащего с обратившимся к нему за помощью лицом. Административный регламент предоставления государственных услуг является ведомственным актом защиты прав потребителей государственных услуг, но, с другой стороны, выгоден и чиновнику, т.к. предписывает, что делать в той или ной ситуации.*(13)
Таким образом, административные регламенты кроме повышения качества оказания публичных услуг, играют также большую роль в противодействии коррупции в органах исполнительной власти. Кроме того, прозрачность процессов и процедур повышает эффективность контроля за деятельностью органов государственного управления.
Всего на федеральном уровне административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций будет порядка 500. Из них ключевых регламентов около 350. Они затрагивают такие проблемы, как регистрация по месту жительства, получение паспорта, регистрация недвижимости, выписка из земельного кадастра*(14) (более подробно об административных регламентах см. комментарий к гл. 3).
4. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ:
законы субъекта РФ (например, сейчас обсуждаются проекты модельного закона субъекта РФ "О деятельности по предоставлению государственных и муниципальных услугах на базе многофункциональных центров");
указы высшего должностного лица субъекта РФ;
акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (например, постановления Правительства области).
5. Муниципальные правовые акты.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 2) муниципальный правовой акт - это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
В отличие от государственных муниципальный правовой акт обладает следующими признаками:
а) в большинстве случаев принимается по вопросам местного значения; как исключение он может быть принят по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
б) существует два основных способа принятия:
непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме или сходе;
органом или должностным лицом местного самоуправления;
в) должен быть документально оформлен, т.е. он должен быть принят в письменном виде с соблюдением всех необходимых реквизитов: в нем должно содержаться название муниципального образования, наименование правового акта, подпись главы муниципального образования;
г) обязателен для исполнения на территории муниципального образования;
д) устанавливает, изменяет общеобязательные правила или имеет индивидуальный характер.
В первом случае это нормативный акт, во втором - акт применения права.*(15)
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 43) систему муниципальных правовых составляют:
устав муниципального образования;
правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
В числе муниципальных правовых актов в первую очередь следует отметить административные регламенты предоставления муниципальных услуг, например, Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Прием заявлений, документов, а также принятие граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях".
В качестве примера муниципальных правовых актов органов местного самоуправления можно привести постановления администрации г. Тула по вопросам предоставления муниципальных услуг муниципальными учреждениями города:
постановление Администрации г. Тулы от 28 апреля 2009 г. N 1071 "Об утверждении Положения о муниципальной услуге и Порядка ведения реестра (перечня) муниципальных услуг муниципального образования город Тула, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении";
постановление Администрации г. Тулы от 12 августа 2009 г. N 2530 "Об утверждении Положения о порядке проведения ежегодной оценки (мониторинга) потребности в предоставлении муниципальных услуг в натуральном и стоимостном выражении и Положения о порядке учета результатов ежегодной оценки(мониторинга) потребности в предоставлении муниципальных услуг в натуральном и стоимостном выражении при формировании проекта бюджета города на очередной финансовый год и плановый период";
постановление Администрации г. Тулы от 31 декабря 2009 г. N 4415 "Об утверждении реестра (перечня) муниципальных услуг муниципального образования город Тула";
постановление Администрации г. Тулы от 14 августа 2009 г. N 2587 "Об утверждении Положения о порядке формирования, размещения и контроля за исполнением муниципального задания на оказание муниципальных услуг муниципальными бюджетными и автономными учреждениями в муниципальном образовании город Тула";
постановление Администрации города Тулы от 30 декабря 2010 г. N 4115 "О формировании и финансовом обеспечении муниципальных заданий в отношении муниципальных учреждений муниципального образования город Тула";
постановление Администрации г. Тулы от 31 марта 2010 г. N 1092 "Об утверждении Методических рекомендаций по расчету норматива стоимости муниципальных услуг (выполнения работ), оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями";
постановление Администрации города Тулы от 30 декабря 2010 г. N 4118 "О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание муниципальными учреждениями муниципальных услуг и нормативных затрат на содержание имущества муниципальных учреждений муниципального образования город Тула";
постановление Администрации города Тулы от 30 декабря 2010 г. N 4117 "Об утверждении Порядка определения объема и условий предоставления субсидий муниципальным бюджетным и автономным учреждениям муниципального образования город Тула";
постановление Администрации г. Тулы от 31 декабря 2010 г. N 4183 "Об утверждении реестра (перечня) муниципальных услуг, предоставление которых может осуществляться автономными учреждениями";
постановление Администрации г. Тулы от 12 марта 2010 г. N 837 "Об утверждении Положения об оценке выполнения муниципальными бюджетными учреждениями установленных требований к результатам деятельности";
постановление Администрации г. Тулы от 12 мая 2010 г. N 1487 "Об оценке результатов деятельности муниципальных бюджетных учреждений, предоставляющих муниципальные услуги, подведомственных управлению культуры администрации города Тулы";
постановление Администрации г. Тулы от 12 мая 2010 г. N 1488 "Об утверждении Положения об основных требованиях к результатам деятельности и методики бальной оценки результатов деятельности муниципальных учреждений здравоохранения города Тулы" и т.п.
В настоящее время ведется работа по разработке и принятию нормативно-правовых актов в сфере организации предоставления публичных услуг, проводится ревизия ведомственных подзаконных нормативных актов с целью устранения в них положений препятствующих оказанию государственных и муниципальных услуг.
Статья 4. Основные принципы предоставления государственных и муниципальных услуг
1. В комментируемой статье содержаться основные принципы предоставления государственных и муниципальных услуг. Принципы (от лат. principium - первоначало, основа) - основополагающие начала, закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами.*(16) Соответственно, под принципами предоставления государственных и муниципальных услуг можно понимать основополагающие начала и идеи, лежащие в основе организации предоставления публичных услуг, которые определяют статус, характер и содержание деятельности органов, должностных лиц и организаций, предоставляющих данные услуги.
В сфере предоставления государственных и муниципальных услуг существуют следующие принципы.
2. Правомерность предоставления государственных и муниципальных услуг, т.е. необходимость соблюдения органами, должностными лицами и организациями, предоставляющими государственные и муниципальные услуги, требований действующего законодательства.
Принцип правомерности тесно связан с принципом законности, основные требования которого - это соблюдение Конституции РФ и законов, а также соответствие всех издаваемых нормативных актов действующему законодательству. В государственном управлении для законности характерно: общеобязательность законов, их верховенство над правовыми актами управления; единообразное понимание и исполнение законов на всей территории РФ; недопустимость противопоставления законности и целесообразности; связь с правовой культурой.*(17)
Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии со следующими нормативно-правовыми актами:
комментируемым законом;
другими федеральными законами;
иными нормативными правовыми актами РФ;
законами субъектов РФ;
иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;
муниципальными правовыми актами.
Более подробно о нормативном правовом регулировании отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг см. комментарий к ст. 3.
3. Заявительный порядок обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг, т.е. лица, нуждающиеся в предоставлении публичных услуг, должны обратиться в соответствующие органы или организации. Это означает, что, во-первых, публичные услуги не оказываются автоматически, и, во-вторых, заявителю не нужно получать для обращения какие-либо разрешения.
Для реализации данного принципа комментируемый закон предусматривает:
право заявителей на получение государственных и муниципальных услуг своевременно и в соответствии со стандартом предоставления публичных услуг (более подробно о правах заявителей см. комментарий к ст. 5);
обязанность органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, предоставлять данные услуги качественно в соответствии с административными регламентами и в электронной форме (более подробно об обязанностях органов см. комментарий к ст. 6);
защита от коррупционных проявлений, например, запрет требовать органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги, от заявителя предоставления документов и информации или осуществления действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено соответствующими нормативными правовыми актами (более подробно о требованиях к взаимодействию с заявителем см. комментарий к ст. 7).
4. Правомерность взимания с заявителей оплаты предоставления государственных и муниципальных услуг, а именно:
государственной пошлины за предоставление государственных и муниципальных услуг;
платы за предоставление государственных и муниципальных услуг;
платы за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются соответствующими организациями.
Государственные и муниципальные услуги предоставляются заявителям на бесплатной основе, за исключением закрепленных комментируемым законом случаев (более подробно о требованиях к взиманию с заявителя платы за предоставление государственных и муниципальных услуг см. комментарий к ст. 8 и 9).
5. Принцип открытости означает доступность для заявителя полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг и о деятельности органов, предоставляющих публичные услуги и организаций, участвующих в предоставлении данных услуг.
Принцип открытости тесно связан с принципом гласности, основными требованиями которого являются:
обеспечение информированности граждан о решениях органов государственной власти и органов местного самоуправления;
обеспечение доступности обсуждения важнейших государственных вопросов и вопросов местного значения;
изучение и учет общественного мнения.*(18)
Отношения, связанные с обеспечением доступа заявителей к информации о деятельности органов государственного и муниципального управления, также регламентируются Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", согласно которому:
во-первых, органы государственного и муниципального управления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе РФ;
во-вторых, лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать причины необходимости ее получения.
6. Принцип доступности означает территориальную близость и открытость органов государственного и муниципального управления, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, для всех категорий граждан. Принцип доступности реализуется при:
обращении заявителя в соответствующие органы и организации за предоставлением государственных и муниципальных услуг;
предоставлении соответствующими органами и организациями государственных и муниципальных услуг;
предоставлении государственных и муниципальных услуг для лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Под лицами с ограниченными возможностями здоровья понимаются инвалиды и собственно лица с ограниченными возможностями здоровья. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" определяет инвалида как лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. Под ограничением жизнедеятельности понимается полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью. Согласно Федеральному закону от 30 июня 2007 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу о гражданах с ограниченными возможностями здоровья" лица с ограниченными возможностями здоровья - это не относящиеся к категории инвалидов лица (прежде всего дети) с легкой степенью умственной отсталости, с задержкой психического развития, с речевой патологией или с нарушением слуха и зрения, которые также нуждаются в особой социальной защите.
Реализация принципа доступности предполагает также организацию предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах. Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг - российская организация независимо от организационно-правовой формы (в том числе являющаяся автономным учреждением), отвечающая требованиям, установленным комментируемым Законом, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна" (более подробно об обязанностях органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги в многофункциональных центрах, см. комментарий к ст. 17).
7. Возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством РФ, по выбору заявителя.
Для реализации данного принципа комментируемый закон предусматривает:
право заявителей на получение государственных и муниципальных услуг в электронной форме (более подробно о правах заявителей см. комментарий к ст. 5);
обязанность органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, обеспечивать возможность получения заявителем публичной услуги в электронной форме (более подробно об обязанностях органов см. комментарий к ст. 6);
установление требований к организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме (более подробно о требованиях к организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме см. комментарий к ст. 10).
Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации") (ст. 8) устанавливается, что доступ к информации о предоставлении государственных и муниципальных услуг должен быть обеспечен органами государственного управления и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет.
Все принципы предоставления государственных и муниципальных услуг тесно связаны между собой и направлены на повышение качества организации предоставления публичных услуг.
Статья 5. Права заявителей при получении государственных и муниципальных услуг
1. Комментируемая статья содержит перечень прав заявителей при получении государственных и муниципальных услуг.
Под заявителем комментируемый закон понимает физическое или юридическое лицо либо их уполномоченные представители, обратившиеся в органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, либо в соответствующие организации с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме (более подробно см. комментарий к ст. 2).
Права (англ. rights) - совокупность правомочий, образующих статус заявителя.*(19) Права заявителей при получении государственных и муниципальных услуг возникают из оснований, предусмотренных комментируемым законом, другими законами и правовыми актами, а также из действий участников отношений, возникающих в процессе организации предоставления публичных услуг, которые хотя и не предусмотрены данными актами, но в силу общих начал могут порождать новые права заявителей. Права при получении государственных и муниципальных услуг, принадлежащие заявителям, осуществляются ими по собственному усмотрению. Отказ заявителей от осуществления принадлежащих им прав при получении государственных и муниципальных услуг, как правило, не влечет прекращения данных прав.
Права заявителей при получении государственных и муниципальных услуг корреспондируют к обязанностям органов, предоставляющих данные публичные услуги (более подробно об обязанностях органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги см. комментарий к ст. 6).
2. К правам заявителей при получении государственных и муниципальных услуг относятся следующие:
1) получение государственной или муниципальной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги.
Стандарт предоставления публичной услуги содержится в административном регламенте, который определяется комментируемым законом как нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (более подробно об административных регламентах см. комментарий к ст. 2 и 12).
Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги должен содержать наименование услуги и наименование органа, предоставляющего услугу; правовые основания, сроки, размер платы и результаты предоставления услуги; исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов и в предоставлении услуги, а также показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг. Стандарт также может содержать иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах и в электронной форме (более подробно о требованиях, предъявляемых к стандартам государственных и муниципальных услуг, см. комментарий к ст. 14);
2) получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме.
В настоящее время не существует единого определения информации как научного термина.
Информация (от лат. Informatio - разъяснение, изложение, осведомленность) - сведения о чем-либо не зависимо от формы их представления. Информация - сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах, воспринимаемые человеком или специальным устройством.*(20)
На всех этапах процесса организации предоставления государственных и муниципальных услуг заявители имеют право на получение объективной информации: о видах и объеме предоставляемых публичных услугах; о способах и формах подачи заявителем запроса и иных необходимых документов; о ходе выполнения запроса и результатах предоставления услуги и т.п. (см. комментарий к ст. 10).
В соответствии с комментируемым законом предусматривается создание единого портала государственных и муниципальных услуг, который обеспечивает доступ заявителей к информации о публичных услугах (более подробно о порталах государственных и муниципальных услуг см. комментарий к ст. 21). Портал государственных и муниципальных услуг - это государственная информационная система, обеспечивающая предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенным для распространения с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг (см. комментарий к ст. 2);
3) получение государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством РФ, по выбору заявителя.
Возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме закреплена в комментируемом законе в качестве одного из основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг (см. комментарий к ст. 4). В соответствии с комментируемым Законом предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме - это предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями (см. комментарий к ст. 2).
Согласно комментируемому закону при предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронной форме осуществляются следующие действия: предоставление информации заявителям о публичных услугах; подача заявителем запроса и иных необходимых документов; получение заявителем сведений о ходе выполнения запроса и результатах предоставления услуги и т.п. (более подробно о требованиях к организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме см. комментарий к ст. 10);
4) досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб (претензий) в процессе получения государственных и муниципальных услуг.
Жалоба гражданина - обращение гражданина в органы государственного управления, органы местного самоуправления, судебные органы по поводу восстановления его прав или законных интересов, нарушенных действиями (бездействием) органов государственной власти и местного самоуправления, государственными должностными лицами и должностными лицами местного самоуправления.*(21)
Согласно ст. 46 Конституции РФ каждому гражданину гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
В Концепции административной реформы 2006-2008 годов впервые в Российской Федерации был сделан акцент на право граждан на досудебное обжалование решений, действий (бездействий) органов и должностных лиц государственного и муниципального управления. Процедура досудебного обжалования направлена на урегулирования возникающих споров и конфликтов граждан и их объединений с органами государственной и муниципальной власти без участия суда. При этом граждане не лишаются права защищать свои законные права и интересы в судебном порядке.
В соответствии с комментируемым законом раздел, устанавливающий досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органов предоставляющих государственные и муниципальные услуги, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в обязательном порядке должен содержаться в административных регламентах (см. комментарий к ст. 12).
Внедрение стандартов публичных услуг и административных регламентов предполагает совершенствование существующих и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования гражданами и организациями нарушающих их права и законные интересы решений и действий (бездействий) государственных и муниципальных органов и должностных лиц. В законодательстве РФ должны быть предусмотрены порядок досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц в связи с нарушениями стандартов публичных услуг и административных регламентов, а также условия и порядок возмещения гражданам и организациям нанесенного в результате этого ущерба. Вопросы досудебного обжалования в настоящее время находятся в центре внимания юристов;
5) получение государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре в соответствии с соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими государственные услуги, и соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими муниципальные услуги, с момента вступления в силу соответствующего соглашения о взаимодействии.
В рамках проводимой административной реформы в целях повышения качества предоставления публичных услуг при взаимодействии граждан и организаций с органами государственного управления и органами местного самоуправления создаются многофункциональные центры (см. комментарий к ст. 2).
Многофункциональные центры обеспечивают предоставление комплекса государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в режиме "одного окна".
Принцип "одного окна" - исключение или максимально возможное ограничение участия заявителя в процессах сбора различных справок и документов, необходимых для получения той или иной государственной или муниципальной услуги, а также прозрачное и контролируемое прохождение документов на всех этапах предоставления публичных услуг.*(22)
В соответствии с комментируемым законом многофункциональные центры осуществляют следующие функции: прием запросов и представление интересов заявителей; информирование заявителей о порядке предоставления публичных услуг; взаимодействие с государственными органами, органами местного самоуправления и организациями по вопросам предоставления публичных услуг; прием и обработка информации из информационных систем; выдача заявителям документов и т.п. (более подробно о функциях, правах и обязанностях многофункционального центра см. комментарий к ст. 16).
В соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р в целях распространения положительной практики создания многофункциональных центров, следовало принять следующие меры:
разработать единые требования, определяющие государственные и муниципальные услуги, соответствующие им типовые инфраструктурные решения и организационно-административные модели взаимодействия представителей различных государственных органов и органов местного самоуправления между собой, а также с гражданами и организациями в рамках функционирования данных центров;
сформировать типовой перечень услуг, предоставляемых на базе многофункциональных центров, и план перехода на предоставление этих услуг на базе многофункциональных центров с использованием общероссийского государственного информационного центра;
разработать нормативно-правовую и методическую базу по созданию многофункциональных центров.
В настоящее время действуют Правила организации многофункциональных центров, утвержденные постановлением Правительства РФ от 3 октября 2009 г. N 796 "О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг".
Статья 6. Обязанности органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций
1. В ч. 1 комментируемой статьи содержится перечень обязанностей органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги.
Обязанности (англ. duties) - совокупность правомочий, образующих статус органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги. Обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены правом, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают обязанности*(23).
К органам, предоставляющим государственные и муниципальные услуги, относятся федеральные органы исполнительной власти, органы государственных внебюджетных фондов, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, а также местные администрации и иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные полномочия (более подробно о статусе органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, см. комментарий к ст. 1).
Обязанности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, корреспондируют к правам заявителей (более подробно о правах заявителей при получении государственных и муниципальных услуг см. комментарий к ст. 5).
К обязанностям органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, относятся:
1) обязанность предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.
Согласно Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р отсутствие стандартов качества и доступности государственных и муниципальных услуг в РФ приводит к следующим негативным последствиям:
не упорядочены и не конкретизированы обязательства органов исполнительной власти перед обществом, то есть обязательства Российской Федерации и субъектов РФ, муниципальных образований, обусловленные законами, иными нормативными правовыми актами, договорами или соглашениями, перед физическими или юридическими лицами,
не внедрены процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти;
не эффективна существующая система обратной связи с пользователями государственных и муниципальных услуг.
Качество административно-управленческих процессов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, местных администрациях может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий. Целями мероприятий этого направления являются разработка и внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг и административных регламентов, что позволит:
а) повысить качество государственных и муниципальных услуг, сделать их доступными для граждан и организаций, сориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей;
б) повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.
Необходимо также решить задачи по подготовке нормативно-правовой и методической базы для внедрения стандартов публичных услуг, созданию и ведению реестров (перечней) государственных и муниципальных услуг, разработке стандартов данных услуг и их внедрению, отработке механизмов дистанционного предоставления услуг на основе современных информационно-коммуникационных технологий, созданию системы обратной связи с потребителями публичных услуг для использования полученной информации при выработке решений и коррекции целевых значений показателей результативности деятельности органов исполнительной власти. Должен быть введен порядок доказательства необходимости дополнения реестров (перечней) государственных услуг новыми услугами, что позволит не допустить навязывания обществу избыточных государственных и муниципальных услуг;
2) обязанность обеспечивать возможность получения заявителем государственной или муниципальной услуги в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством РФ, по выбору заявителя.
Одной из задач проводимой административной реформы является размещение актуальных, достоверных, легко доступных и исчерпывающих сведений о порядке предоставления государственных услуг, требованиях, предъявляемых к заявителям и представляемым документам, а также обеспечение актуализации этих сведений. Решение поставленной задачи может быть осуществлено посредством создания системы порталов публичных услуг, объединяющих в единое информационное пространство данные о государственных и муниципальных услугах, оказываемых федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ и местными администрациями.
В Концепции административной реформы в Российской Федерации сформулированы требования, предъявляемые к порталам публичных услуг:
должны быть доступны любому пользователю информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и организованы таким образом, чтобы обеспечить простой и эффективный поиск информации и ее предоставление;
должны содержать сведения об общем перечне (реестре) государственных и муниципальных услуг, подробную и систематизированную информацию о каждой услуге, а также о возможности предоставления данных услуг в электронной форме;
должны обеспечивать возможность получения необходимых достоверных форм документов, направления запросов и уведомлений, которые не требуют идентификации отправителя;
должны обеспечивать возможности электронного взаимодействия при получении публичных услуг заявителей с органами государственного и муниципального управления с использованием электронной цифровой подписи.
Для перехода к предоставлению информации о публичных услугах и публичных услуг в электронной форме необходимо создание системы межведомственного информационного взаимодействия органов исполнительной власти. В этих целях должен быть создан общероссийский государственный информационный центр, обеспечивающий информационное взаимодействие информационных систем органов государственной власти между собой, с информационными системами органов местного самоуправления и иными информационными системами для оказания государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям;
3) обязанность предоставлять в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг, а также получать от иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций такие документы и информацию.
В комментируемой части установлено, что органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги и подведомственные им организации, участвующие в предоставлении публичных услуг, осуществляют взаимодействие с иными государственными органами, органами местного самоуправления и организациями, в том числе и информационный обмен. При этом органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя предоставления подобных документов и информации (более подробно см. комментарий к ст. 7).
Одной из форм межведомственного информационного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг является межведомственный запрос (более подробно о межведомственном запросе см. комментарий к ст. 7.2).
Органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, и подведомственные им организации, участвующие в предоставлении публичных услуг, предоставляют и получают документы безвозмездно за исключением следующих документов: удостоверяющих личность гражданина РФ; воинского учета; о государственной регистрации актов гражданского состояния; подтверждающие регистрацию по месту жительства или по месту пребывания; подтверждающие предоставление лицу специального права на управление транспортным средством соответствующего вида; подтверждающие прохождение государственного технического осмотра (освидетельствования) транспортного средства и т.п. (более подробно см. комментарий к ст. 7);
4) исполнять иные обязанности в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, административных регламентов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.
Перечень обязанностей органов, предоставляющих публичные услуги, является открытым. Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с комментируемым законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами (более подробно см. комментарий к ст. 3).
2. В ч. 2 комментируемой статьи содержится перечень обязанностей организаций, подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления, и участвующих в предоставлении публичных услуг (более подробно о статусе данных организаций см. комментарий к ст. 1). Такие организации обязаны:
1) безвозмездно предоставлять и получать в органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, по межведомственным запросам таких органов документы и информацию, необходимые для предоставления публичных услуг. Исключение составляет перечень документов, содержащийся в комментируемом законе (более подробно см. комментарий к ст. 7);
2) исполнять иные обязанности в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.
Обязанности организаций, подведомственных органам государственного управления или органам местного самоуправления, и участвующих в предоставлении публичных услуг, в некоторых пунктах схожи с обязанностями органов, предоставляющих государственные и муниципальное услуги, но в целом они значительно уже. Например, такие организации в отличие от органов, предоставляющих государственные и муниципальное услуги, не обязаны иметь административные регламенты и обеспечивать возможность получения заявителем публичной услуги в электронной форме.
Глава 2. Общие требования к предоставлению государственных и муниципальных услуг
Статья 7. Требования к взаимодействию с заявителем при предоставлении государственных и муниципальных услуг
1. Конструкция настоящей статьи является уникальной, поскольку в большинстве случаев положения нормативных правовых актов устанавливают перечень обязательных требований, в частности, по перечню обязательных документов для совершения того или иного юридически значимого действия. Тем самым законодательство определяет круг правомочий субъекта, к компетенции которого отнесено осуществление соответствующих действий, принятие решений.
Положения настоящей статьи соответствуют общему правовому принципу "что законом не запрещено, то разрешено", поскольку закон устанавливает закрытый перечень ограничений деятельности уполномоченных субъектов при предоставлении ими государственных или муниципальных услуг. С одной стороны, указанные запреты направлены на предотвращение произвола органов государственной власти и местного самоуправления при реализации ими отдельных функций. С другой же стороны, подобные ограничения свидетельствуют о том, что все иные действия, которые не предусмотрены положениями настоящей статьи являются дозволенными и фактически такое положение предоставляет неограниченную свободу деятельности соответствующим субъектам.
В большинстве своем установленные настоящей статьей запреты касаются невозможности получения дополнительных сведений и документов, которые не являются обязательными. В ряде случаев дополнительные документы и сведения могут выступать в качестве пояснений и обоснований данных представленных для получения государственной либо муниципальной услуги. Несмотря на сущностное значение таких юридических фактов, закон однозначно запрещает требовать от заявителя их предоставления. Однако, при этом закон не ограничивает свободу действия самого заявителя, который по собственной инициативе вправе представить необходимые по его мнению документы и сведения. На практике, органы, осуществляющие предоставление государственных и муниципальных услуг, расширительно трактуют положения настоящей статьи, распространяя его запрет не только на самих себя, но и на заявителей. В частности, при совершении государственной регистрации права собственности на объекты недвижимости, территориальные органы Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии принимают лишь установленный действующим законом перечень документов, хотя их перечень и является открытым, зачастую иные документы до государственного регистратора не доходят. В ряде случаев такая деятельность сопровождается приостановлением государственной регистрации, либо отказом в государственной регистрации.
Расширительно трактуется указанный настоящей статьей запрет и органами Федеральной налоговой службы по вопросам ведения Единого государственного реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Так, с 2010 г. акционерные общества обязаны ежеквартально представлять в регистрирующий орган сведения о чистых активах. Непредставление либо несвоевременное представление указанных сведений влечет за собой применение мер юридической ответственности, в частности, штрафные санкции. Однако, на момент вступления в силу соответствующего нормативного акта, уполномоченным органом не была утверждена форма для представления соответствующих сведений, в связи с чем территориальные органы ФНС РФ в ряде субъектов отказывались принимать сведения о чистых активах. Тем не менее, меры ответственности за непредставление сведений о чистых активах акционерного общества применялись в полном объеме, в большинстве случаев в форме предупреждения. В ряде случаев заявитель при представлении необходимых сведений заблаговременно знает о нарушении требований действующего законодательства, и представляет уполномоченному субъекту свои разъяснения по данному факту нарушения, которые соответствующим органом власти либо местного самоуправления не принимаются.
Исходя из предписаний настоящей статьи, предусмотренный ею запрет распространяется и на уполномоченный орган, и на заявителя. В этой связи представляется целесообразным определить правомочия заявителя по представлению дополнительных сведений и документов, если они имеют непосредственное отношение к предмету запрашиваемой государственной или муниципальной услуги.
2. Пункт 1 ч. 1 настоящей статьи выступает в качестве реализации принципа законности в сфере государственных и муниципальных услуг. В частности, закон запрещает требовать представления документов и информации, не предусмотренных действующими нормативными актами. Данное положение распространяется как на правила, установленные настоящим законом, так и иными нормативными актами, регламентирующими порядок предоставления (оказания) отдельных видов государственных или муниципальных услуг.
Например, в соответствии с Правилами ведения Единого государственного реестра юридических лиц и предоставления содержащихся в нем сведений, утвержденными постановлением Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 438 для оказания государственных услуг, связанных с внесением записи в Единый государственный реестр юридических лиц о реорганизации в форме разделения или выделения и прекращении его деятельности в связи с присоединением к другому акционерному обществу является решение о государственной регистрации, принятое регистрирующим органом на основании следующих документов, представляемых акционерным обществом, реорганизуемым в форме разделения или выделения, в регистрирующий орган по месту его нахождения:
заявление о государственной регистрации акционерного общества, создаваемого путем реорганизации в форме разделения или выделения, с одновременным внесением записи о прекращении его деятельности в связи с присоединением к другому акционерному обществу;
решение о реорганизации акционерного общества в форме разделения или выделения;
решение о реорганизации акционерного общества, создаваемого путем реорганизации в форме разделения или выделения, осуществляемой одновременно с присоединением к другому акционерному обществу;
разделительный баланс (передаточный акт);
договор о присоединении;
решение акционерного общества, реорганизуемого в форме разделения или выделения, об утверждении лица, уполномоченного подписывать договор о присоединении;
документ об уплате государственной пошлины.
Таким образом, комментируемое положение является абстрактным и лишь в самых общих чертах определяет правовые основы деятельности органов государственной власти или местного самоуправления в вопросе оказания ими, соответственно, государственных либо муниципальных услуг, включая в нее не только законы, но и ряд подзаконных нормативных актов, регламентирующих оказание отдельных видов услуг.
В целом комментируемое положение направлено на унификацию правовых предписаний в области оказания государственных или муниципальных услуг, в частности, в вопросе установления единых требований к необходимой документации и информации. Специальные нормативные акты устанавливают перечень документов, подлежащих представлению заявителем для достижения цели оказания соответствующей услуги.
Положения настоящей статьи являются логическим продолжением соответствующих перечней, поскольку запрещают их расширительное толкование. В рамках данного положения законодателем предпринята попытка интегрировать настоящий закон в систему действующих нормативных актов.
3. Особое место в рассматриваемой правовой норме занимает п. 2 ч. 1 настоящей статьи, устанавливающий запрет истребования у заявителя документов и информации, находящихся в распоряжении органов власти и местного самоуправления. Данное положение выступает в качестве частного случая действия запрета, установленного п. 1 ч. 1 комментируемой статьи, который, в свою очередь, носит общий характер по отношению к рассматриваемому положению.
Закрепление в рамках законодательного положения запрета истребования у заявителя документов и информации, не установленной в качестве обязательной специальными правовыми нормами, подлежит применению в отношении всех видов документов и информации, независимо от ее обладателя. Особое место в системе документов, которые не могут быть истребованы у заявителя, занимают документы об уплате государственной пошлины за предоставление государственных или муниципальных услуг. По общему правилу, определенному настоящей статьей, документы об оплате госпошлины представляются заявителем, причем представлению подлежит исключительно подлинный документ. Устанавливая запрет истребования указанных документов, закон одновременно не регламентирует порядок получения необходимых сведений, что предполагает необходимость направления запроса банку или иному учреждению, которое производит платеж, что увеличивает период совершения юридически значимых действий по предоставлению государственной или муниципальной услуги. В настоящее время, несмотря на вступление в силу указанного запрета на истребование у заявителя документов, подтверждающих оплату госпошлины, представление таких документов выступает одним из обязательных условий приема документов для оказания услуги.
4. Расширение перечня субъектов, участвующих в процесс предоставления государственных и муниципальных услуг, в частности, посредством включения в него подведомственных организаций и т.п., определяет необходимость установления порядка взаимодействия таких субъектов между собой, а также с заявителем. Обеспечивая единство требований в части предоставления документов и информации для оказания государственной или муниципальной услуги, закон распространяет общий запрет истребования документов и информации от заявителя не только в отношении органов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, но и иных субъектов, участвующих в данном процессе, т.е. ни органы, предоставляющие услуги. Ни подведомственные им организации, ни какие-либо иные субъекты не вправе требовать от заявителя предоставления документов, находящихся в ведении органов государственной власти или местного самоуправления и иных. Предусмотренных настоящей статьей субъектов. Установление общего запрета распространяется лишь на действия уполномоченных органов и организаций, но не ограничивает свободу деятельности заявителя, что предполагает возможность добровольного представления им документов, которые органы и организации в соответствии с настоящей статьей не могут быть у него истребованы. В этой связи заявитель самостоятельно оценивает необходимость предоставления того или иного документа, принудительное истребование которых уполномоченными органами запрещено. Заявитель представляет органу государственной власти или местного самоуправления перечень обязательных документов, применительно к отдельным видам услуг, а также и иные документы, которые считает необходимым представить. Таким образом, окончательный перечень документов, представляемых для получения государственной или муниципальной услуги, определяется непосредственно самим заявителем.
В тоже время анализ необходимых для предоставления заявителем документов, свидетельствует о том, что ряд документов, включенных в обязательный перечень, находятся в распоряжении соответствующих органов государственной власти либо местного самоуправления. Например, при государственной регистрации права собственности на земельный участок в упрощенном порядке, заявитель обязан предоставить регистрирующему органу следующий перечень документов:
акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
документ, удостоверяющий личность заявителя;
документ об оплате государственной пошлины;
заявление физического лица о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
выдаваемая органом местного самоуправления выписка из похозяйственной книги о наличии у гражданина права на земельный участок, предоставленный ему до введения в действие Земельного кодекса РФ;
нотариально удостоверенная доверенность;
иные документы, которые в соответствии с законодательством РФ подтверждают наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение (обременение) прав.
Указанный перечень содержит, как минимум, два вида документов, находящихся в распоряжении компетентных органов власти (местного самоуправления). Однако, одновременно, обязанность их представления при регистрации права собственности возлагается на заявителя. Тем самым, значение положения п. 2 ч. 1 настоящей статьи нивелируется и реализуется лишь условно, применительно к иным документам, не включенным в обязательный перечень.
5. В целом установление рассматриваемого запрета направлено на формирование единой системы органов власти и их взаимодействия в вопросе предоставления необходимой информации для оказания государственных или муниципальных услуг. Именно на развитие данного направления была ориентирована политика "Одного окна", в рамках которой заявитель обязан лишь предоставить минимальный перечень документов, в первую очередь, заявление на оказание соответствующей услуги. Одновременно он обязан подтвердить свою личность и представить основания для оказания услуг - в приведенном примере таким основанием может выступать свидетельство о праве на земельный участок либо гражданско-правовой договор, направленный на переход прав от одного субъекта к другому. Все иные документы могут быть истребованы в компетентных органах власти (самоуправления). Однако, на практике, уполномоченные на оказание услуг органы максимально переносят указанную обязанность на заявителей, отказывая в предоставлении услуги либо приостанавливая ее оказание до устранения препятствий, в качестве которых выступает отсутствие документов. Причем, как следует из приведенного примера, перечень подлежащих представлению документов является открытым, что противоречит п. 2 ч. 1 настоящей статьи.
В большинстве своем указанные документы подтверждают личность заявителя, а также основания приобретения или утраты им права в отношении предмета запрашиваемой государственной или муниципальной услуги. Указанный перечень документов сформирован рядом законодательных и подзаконных актов применительно к отдельным видам государственных и муниципальных услуг. Однако, отсутствие консолидированного предписания настоящего закона, как нормативного акта специального регулирования способствовало образованию пробелов в правоприменительной практике. В этой связи внесение изменений в предписания настоящей статьи в части определения перечня документов, представление которых заявителем является обязательным, фактически выступает в качестве общей нормы, подлежащей применению в отношении всех услуг, составляющих предмет правового регулирования настоящего закона. Одновременно, устанавливая предписание общего характера, закон формулирует его в качестве диспозитивного, которое может быть изменено иными нормативными актами, регламентирующими предоставление отдельных видов услуг. Поскольку общий перечень обязательных документов сформирован в рамках настоящего закона, то и его корректировка может быть произведена исключительно законодательными предписаниями, т.е. изменение общего перечня может быть произведено в рамках специальных законов, регламентирующих порядок предоставления отдельных видов государственных или муниципальных услуг. В данном случае нормы специального закона имеют приоритет над положениями общего характера.
Документы, включенные в общий перечень, могут быть представлены как на бумажном носителе, так и в электронной форме. Практика деятельности большинства органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, свидетельствует о том, что до настоящего времени приоритет отдается бумажному носителю информации. Представление документов в электронной форме допускается лишь в отношении услуг, предоставляемых в аналогичной форме.
6. К числу документов, подлежащих обязательному представлению заявителем для получения государственной или муниципальной услуги, закон относит.
Во-первых, документы, удостоверяющие личность гражданина РФ, в том числе военнослужащих, иностранных граждан, лиц без гражданства. Перечень таких документов определен действующим законодательством. Основным документом. Удостоверяющим личность российского гражданина выступает его гражданский паспорт, который в ряде случаев может быть заменен и иным документом. Предусмотренным федеральным законом. Однако, в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг в качестве удостоверения личности признаются лишь паспорт гражданина РФ, заграничный паспорт и военный билет. Водительское удостоверение и иные документы, отнесенные к числу удостоверяющих личность, большинством органов государственной власти не признаются в качестве удостоверяющих личность, что ущемляет права российских граждан. Органы местного самоуправления в данном случае более лояльны и соблюдают предписания законодательных актов в части определения документов, удостоверяющих личность гражданина РФ. В большинстве своем подобная ситуация затрагивает лишь граждан РФ, поскольку в отношении иных субъектов перечень документов, удостоверяющих личность характеризуется императивностью и предусматривает единственный документ: для иностранных граждан - паспорт иностранного государства, а также разрешение на пребывание на территории РФ; для военнослужащих таким документом выступает военный билет, а для лиц без гражданства - вид на жительство. Указанные документы позволяют идентифицировать личность заявителя и определить возможность предоставления ему государственной или муниципальной услуги, за которой он обратился.
Во-вторых, документы воинского учета, в большинстве случаев речь идет о военном билете, который выступает в качестве удостоверения личности военнослужащего и может быть истребован от заявителя лишь в отношении отдельных видов государственных и муниципальных услуг.
В-третьих, свидетельства о государственной регистрации актов гражданского состояния. В данный перечень входят любые свидетельства, выдаваемые органами ЗАГС, устанавливающие, изменяющие или прекращающие гражданское состояние заявителя. В частности, к числу данного вида документов относятся свидетельство о рождении, которое является основанием для выдачи паспорта гражданину РФ по указанным в нем реквизитам. Изменения в паспортные данные гражданина могут быть внесены и на основании свидетельства о регистрации брака. Любые правоотношения прекращаются с момента смерти гражданина, что подтверждается свидетельством о смерти. В большинстве случаев указанные документы истребуются при предоставлении муниципальных услуг, хотя не исключено их представление и в отношении государственных услуг.
В-четвертых, документы, подтверждающие регистрацию по месту жительства и месту пребывания. Как правило, регистрация по месту жительства отражена в документах, удостоверяющих личность гражданина, например, в паспорте. Однако, действующее законодательство различает регистрацию по месту жительства и месту пребывания. Как правило, регистрация по месту пребывания характерна для лиц без гражданства, вынужденных переселенцев, а при длительном пребывании на территории России и для иностранных граждан. Такие документы определяют место нахождения заявителя. Что является обязательным условием предоставления большинства государственных и муниципальных услуг.
В-пятых, документы, подтверждающие предоставление субъекту специального права на управление транспортным средством соответствующего вида. Закон предусматривает лишь необходимость предоставления водительского удостоверения, однако, перечень государственных и муниципальных услуг предполагает более широкую трактовку данного положения, определяя его как обязанность предъявления документов, подтверждающих предоставление заявителю специального права. Подобный подход позволит адаптировать требования действующего законодательства, и настоящего закона, в первую очередь, к конкретному перечню услуг.
В-шестых, документы, подтверждающие прохождение государственного технического осмотра (освидетельствования) транспортного средства соответствующего вида. Указанная категория документов свидетельствует о предоставлении заявителю права управления таким транспортным средством, поскольку непрохождение техосмотра выступает основанием для применения к такому субъекту мер административной ответственности. Таким образом, фактически указанное положение дублирует предыдущее. Однако, несмотря на то, что указанное положение было внесено в качестве дополнения в настоящий закон лишь с 01.07.2011 г., оно фактически утратило свое правовое значение в отношении большинства услуг, поскольку на момент вступления в силу изменений и дополнений к настоящему закону, иными нормативными актами предусмотрена возможность моратория технического осмотра. Таким образом, в отношении транспортных средств, на которые распространяется указанная возможность, рассматриваемое предписание настоящего закона не действует.
В-седьмых, документы на транспортное средство и его составные части, в том числе регистрационные документы. Перечень указанных документов достаточно широк, детальный анализ указанного положения свидетельствует о том, что для предоставления соответствующей услуги заявитель должен представить уполномоченному органу не только паспорт транспортного средства и свидетельство на него, но и иные документы. Абстрактность формулировки в части определения перечня документов, зачастую позволяет необоснованно его расширять. В большинстве случаев при предоставлении муниципальных услуг, а также государственных услуг. Перечень документов на транспортное средство и его агрегаты сводится лишь к регистрационным документам, выдаваемым структурными подразделениями ГИБДД МВД РФ или заводом-изготовителем.
В-восьмых, документы о трудовой деятельности, трудовом стаже и заработке гражданина. В большинстве случаев представление указанных документов является необходимым при назначении пенсии либо отдельных видов пособий гражданам РФ. Между тем, нормативное предписание содержит двойственность положений: трудовой стаж представляет собой сведения о периоде осуществления трудовой деятельности, тем самым, он выступает в качестве одной из основных составляющих данного понятия. Таким образом, документы, подтверждающие трудовой стаж и трудовую деятельность, как правило, являются едиными. Так, в качестве таких документов выступают трудовая книжка работника, а в необходимых случаях справка с места работы или из архивного учреждения, подтверждающая факт трудовой деятельности и период ее осуществления. В отдельных случаях факт трудовой деятельности может подтверждаться и документами о заработной плате, поскольку начисление заработной платы указывает на наличие трудовых отношений с данным субъектом и осуществлением им трудовой деятельности у конкретного работодателя. Рассматриваемая категория документов, по своей сути, представляет собой документы о трудовой деятельности заявителя, которые охватывают собой и период осуществления такой деятельности, и вид деятельности, и размер заработной платы или иного вознаграждения работника и т.п. Таким образом, категория документов о трудовой деятельности заявителя выступает в качестве общего понятия по отношению к трудовому стажу и заработной плате.
В-девятых, документы об образовании, профессиональной квалификации, ученых степенях, ученых званиях, прохождении обучения. В большинстве случаев такие документы являются исключением из общего правила, поскольку носят специальный характер и могут быть истребованы лишь в отношении услуг, связанных с трудовой деятельностью заявителя. Указанные документы носят частный характер и могут быть представлены заявителем лишь в отношении небольшого круга услуг.
В-десятых, документы, выдаваемые медицинскими учреждениями, независимо от формы собственности такого учреждения. Указанные документы носят исключительный характер и могут предоставляться лишь в отношении медицинских услуг, которые в большинстве своем отнесены к категории муниципальных. Законодательство об охране здоровья граждан РФ, а также о защите персональных данных указывают на особый статус такой информации: она может быть представлена заявителем добровольно либо только в отношении медицинских услуг в специализированные учреждения.
В-одиннадцатых, архивные документы в соответствии с законодательством об архивном деле РФ. Указанное положение затрагивает как деятельность государственных, так и муниципальных архивов и подлежит применению лишь в тех случаях, если основание возникновения, изменения или прекращения правоотношения подлежит длительному или постоянному архивному хранению и истек срок хранения иными субъектами до передачи на архивное хранение. Перечень архивных документов определяется применительно к отдельным видам услуг, в большинстве случаев муниципальных.
В-двенадцатых, судебные акты. Гражданский кодекс РФ прямо предусматривает, что решение, приговор или определение суда является основанием возникновения, изменения и прекращения правоотношения. В этой связи указанные документы являются непосредственным основанием предоставления государственной или муниципальной услуги и должны быть представлены заявителем. Одновременно, судебные акты находятся в ведении специальных органов государственной власти, судов или арбитражных судов, т.е. не могут быть истребованы органами, предоставляющими государственные или муниципальные услуги по смыслу настоящего закона. Более того указанные акты носят открытый характер и доступны любому заинтересованному субъекту в рамках Интернет-ресурсов соответствующей судебной инстанции, тем не менее закон одновременно запрещает требовать от заявителя представления документов, находящихся в ведении органов государственной власти и иных субъектов, определенных настоящей статьей, а с другой стороны, относит их к числу документов, на которые указанное правило не распространяется.
В-тринадцатых, учредительные документы юридического лица по своей сути представляют документы, удостоверяющие "личность" юридического лица, в связи с чем по общему правилу они должны быть предоставлены уполномоченному на оказание соответствующей услуги органу. К числу учредительных документов действующее законодательство относит устав, свидетельства о государственной регистрации, документы, подтверждающие полномочия руководителя, а также выписку из Единого государственного реестра юридических лиц. Однако, в ряде случаев органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, необоснованно расширяют указанный перечень. Так, в случае государственной регистрации прав юридического лица на недвижимое имущество помимо указанных учредительных документов обязательному предоставлению субъектом подлежит информационное письмо органов статистики о присвоении кодов деятельности. Ни один из действующих нормативных актов не относит указанный документ к числу учредительных. Практика деятельности территориальных подразделений Росреестра также свидетельствует об отсутствии необходимости представления указанного документа, но единый портал государственных и муниципальных услуг в качестве обязательного документа предусматривает и информационное письмо, что, по сути, является прямым нарушением предписаний действующего законодательства.
В-четырнадцатых, решения, заключения и разрешения органов опеки и попечительства направлены на обеспечение и защиту прав и интересов несовершеннолетних лиц, в том числе и в отношении действий их законных представителей. Однако, указанные документы также находятся в ведении органов местного самоуправления, а в отдельных случаях органов государственной власти, что подпадает под действие общего запрета, установленного настоящей статьей. Между тем для получения указанного документа предусмотрена специальная процедура согласования, что предполагает активное участие в ней законных представителей несовершеннолетнего субъекта и документ, выданный по результатам такой процедуры. Может быть представлен уполномоченному органу только самим заявителем. Кроме заявителя, которым в данном случае выступает сам несовершеннолетний либо его законный представитель, никакой иной субъект не вправе инициировать получение такого решения, разрешения либо заключения.
В-пятнадцатых, правоустанавливающие документы на объекты недвижимости, которые содержатся в Едином государственном реестре прав на недвижимость. Получение указанных документов носит возмездный характер, несмотря на открытость данного вида сведений, что указывает на ограниченный круг субъектов, которые могут получить и представить указанные сведения. Как правило, правоустанавливающим документом является свидетельство о праве собственности или ином праве, в том числе и обременениях на конкретный объект недвижимости. Свидетельство выдается на основании совершения регистрационных действий лишь его обладателю. Иным субъектам может быть выдана выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которая в ряде случаев также может рассматриваться в качестве правоустанавливающего документа на соответствующий объект недвижимости.
В-шестнадцатых, документы, выдаваемые учреждениями медико-социальной экспертизы. Данная категория документов включает в себя, как правило, заключение МСЕК об установлении инвалидности или отказе в ее установлении. Использование указанных документов носит ограниченный режим в связи с необходимостью соблюдения требований законодательства об охране здоровья и о защите персональных данных.
В-семнадцатых, документы, подтверждающие право гражданина на получение социальной поддержки. В данном случае закон обязывает заявителя представить документы, выступающие основанием для оказания социальной поддержки конкретному субъекту. В этой связи обязанность представления такой документации возлагается непосредственно на самого заявителя. В большинстве случаев представление указанных документов осуществляется в рамках предоставления муниципальных услуг.
В-восемнадцатых, документы о государственных и ведомственных наградах, государственных премиях и знаках отличия. В настоящее время указанная категория документов является необходимым условием для получения пенсионных и иных льгот. В отдельных случаях такие документы предоставляют дополнительные или специальные льготы для получения государственной или муниципальной услуги, т.е. в настоящее время данная категория документов не получила достаточного распространения в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг.
Учитывая общие требования настоящего закона, заявитель должен представить только те документы, которые не могут быть получены иным путем, в частности, его заявление на получение соответствующей услуги, поскольку только наличие такого заявления является основанием для деятельности уполномоченного органа государственной власти либо местного самоуправления по оказанию услуги. Во всех иных случаях уполномоченные на оказание государственных или муниципальных услуг органы обязаны действовать самостоятельно в соответствии с их предметной компетенцией и предметом ведения иных субъектов.
7. Пункты 1, 2 ч. 1 настоящей статьи предусматривают запреты на истребование у заявителя определенного перечня документов и информации. Положение п. 3 ч. 1 рассматриваемой правовой нормы является обособленным по отношению к иным предписаниям, поскольку устанавливает запрет на осуществление действий, согласований, необходимых для получения государственной либо муниципальной услуги. При этом закон не предусматривает, кто и в каком порядке проводит необходимые согласования либо совершает иные юридически значимые действия, что предполагает вменение их в обязанности соответствующего уполномоченного органа.
Одновременно, само рассматриваемое положение предусматривает и исключение из общего правила, которое сформулировано в качестве отсылочной нормы к предписаниям ч. 1 ст. 9 настоящего Закона. Указанное отсылочное положение является абстрактным, поскольку в качестве такого исключения выступают все государственные и муниципальные услуги, утвержденные соответствующими нормативными актами. Однако, оказание любой услуги органом государственной власти либо местного самоуправления в отсутствие соответствующей правовой основы является недопустимым, поскольку деятельность уполномоченного субъекта по оказанию государственных либо муниципальных услуг может осуществляться лишь в пределах его предметной компетенции, которая устанавливается соответствующим нормативным правовым актом, например, на федеральном уровне таким нормативным актом является постановление Правительства РФ, Указ Президента РФ и т.п. В частности, возможность оказания услуг, вытекающих из обязанности ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним Управлениями Росреестра, предусмотрена постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии". Оказание иных услуг, не входящих в пределы предметной компетенции данного органа не могут им осуществляться. Тем самым, рассматриваемое положение настоящей статьи, по сути, противоречит само себе. С одной стороны, норма устанавливает запрет требовать согласования, кроме установленного настоящим законом перечня услуг, с другой стороны, все возможные услуги, оказываемые органами государственной власти или местного самоуправления на территории РФ, включены в соответствующий перечень и являются исключением из общего правила, поскольку имеют под собой определенную правовую базу.
Вступление в силу ФЗ "О персональных данных" внесло свои коррективы в правоприменительную практику предоставления государственных и муниципальных услуг. В частности, основным требованием указанного нормативного акта является обеспечение защиты обрабатываемых персональных данных заявителей, а также их обработка и распространение в особом порядке. Правоприменительная практика указывает, что наиболее распространенным способом получения доступа к персональным данным является получение согласия заявителя на ее обработку и распространение. Процесс предоставления государственных или муниципальных услуг в большинстве своем связано с обработкой и распространением личных данных заявителя, которые в силу прямого предписания законодательства, относятся к категории персональных. В этой связи с момента получения заявления на предоставление услуги и до истечения срока хранения сведений и документов действуют нормы законодательства о защите персональных данных, что предполагает получение соответствующего согласия. В целях упрощения документооборота при предоставлении услуги, закон прямо предусматривает, что, подписав заявление на ее предоставление, заявитель тем самым согласился на обработку, а в определенных законом случаях и распространение таких данных. Отсутствие специального документа, подтверждающего такое согласие, может выступать основанием для применения мер ответственности в отношении органа, предоставляющего услугу, и должностного лица. На предотвращение случаев необоснованного привлечения к ответственности уполномоченных субъектов направлено прямое предписание закона, которое предусматривает, что наличие подписи заявителя на документе о предоставлении государственной или муниципальной услуги свидетельствует о его согласии с использованием персональных данных. Однако, действующее законодательство предполагает необходимость разъяснения заявителю последствий подписания заявления в части обработки персональных данных, что на практике в большинстве случаев игнорируется и о распространении персональных данных субъект узнает лишь после их использования.
Закон указывает, что данное правило подлежит применению в отношении:
органов государственной власти, предоставляющих государственные услуги;
органов местного самоуправления, предоставляющих муниципальные услуги;
подведомственных организаций.
Подписанный заявителем запрос приравнивается к согласию на обработку и распространение его персональных данных, т.е. по смыслу закона, оно таковым не является.
Использование персональных данных осуществляется в данном случае только для достижения целей такого обращения, т.е. предоставления государственной или муниципальной услуги, а также в объеме, необходимом для ее предоставления. Использование иных сведений, а также для иных целей осуществляется в соответствии с требованиями специального закона, т.е. только при наличии письменного согласия заявителя, которое оформляется в рамках специального соглашения.
Указанный порядок соглашения на обработку и распространение персональных данных применяется лишь в отношении самого заявителя. В случае, если предоставление государственной или муниципальной услуги затрагивает персональные данные третьих лиц, то в отношении таких сведений должно быть получено согласие такого субъекта. Согласие представляется в письменной форме.
8. Обработка и распространение персональных данных третьих лиц в процессе предоставления государственной или муниципальной услуги предполагает:
доступ к таким сведениям;
обработку персональных данных.
Поскольку в данном случае затрагиваются интересы третьих лиц, не являющихся участниками процесса предоставления услуги, то согласие таких субъектов должно отражать непосредственно согласие на обработку персональных данных в отношении каждого субъекта, а также право действовать от его имени в процессе предоставления услуги.
Закон относит указанное требование как в отношении третьих лиц, так и применительно к деятельности законных представителей, хотя согласно Семейного кодекса РФ, полномочия законных представителей в отношении представляемых ими лиц не могут быть переданы иным субъектам. Таким образом, дача согласия законным представителем на обработку персональных данных представляемого им лица, а также передача права действовать от его имени противоречит общим правилам семейного законодательства. Сами представляемые субъекты не могут давать согласие на обработку их персональных данных, что предполагает осуществление указанных полномочий их законными представителями. Однако, указанное право распространяется лишь на дачу согласия на обработку персональных данных, но передача права действовать от имени представляемого иному субъекту недопустима. В этой связи в целях устранения указанного противоречия представляется целесообразным привлечение в качестве третьего лица самого законного представителя.
В отношении порядка представления указанных документов, подлежат применению общие правила установленные настоящим законом, т.е. согласие может быть представлено как в форме документа на бумажном носителе, так и в электронной форме. Независимо от формы изложения, документы обладают равной юридической силой.
Одновременно, закон предусматривает одно существенное ограничение в отношении персональных данных третьих лиц. Получение согласия законного представителя является обязательным во всех случаях такого представительства, за исключением признания лица безвестно отсутствующим. По общему правилу, такое лицо правомочно самостоятельно осуществлять свои права и нести обязанности, до отмены судебного акта о признании гражданина безвестно отсутствующим либо признания его умершим в установленном порядке.
Статус безвестно отсутствующего свидетельствует о том, что лицо в полной мере дееспособно, но не находится в месте своего постоянного жительства, о нем отсутствуют какие-либо сведения. Однако, факт отсутствия его или сведений о нем в месте постоянного жительства не является основанием для лишения такого гражданина дееспособности. В этой связи лишение дееспособности гражданина может быть лишь решение суда о признании такого гражданина умершим. С момента принятия такого решения, наследники вправе давать согласие на обработку персональных данных лица, признанного умершим. При этом закон не регламентирует ситуации, связанные с отменой указанного судебного решения о признании гражданина умершим и восстановление его в правах. По общему правилу, в указанной ситуации необходимо получение согласия самого субъекта, но к моменту восстановления его в правах, предоставление государственной или муниципальной услуги может быть завершено и на момент ее предоставления правомочными субъектами выступали наследники гражданина, т.е. обладали правом дачи согласия на обработку его персональных данных. Таким образом, в случае восстановления гражданина в правах и отмены решения признании его умершим получения согласия такого субъекта на обработку его персональных данных в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг не требуется.
9. Специальные требования установлены в отношении предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Инициирование предоставления услуги в электронной форме осуществляется посредством направления заявителем сведений из документов, которые должны быть им представлены. В практике деятельности большинства органов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, такая процедура сводится к заполнению бланка заявления, отражающего наиболее значимые сведений. Однако, предоставление указанного заявления в отношении отдельных видов услуг требует нотариального удостоверения, применительно к электронной форме закон подобного требования не предусматривает.
Часть 7 настоящей статьи предусматривает диспозитивное предписание, которое подлежит применению лишь при условии, если иное не предусмотрено законодательными актами, регламентирующими предоставление отдельных видов государственных и муниципальных услуг. Таким образом, настоящий закон определяет лишь общие требования к оформлению и представлению документов для получения государственной или муниципальной услуги с учетом специальных требований, установленных лишь в отношении конкретной услуги.
Инициирование процесса предоставления государственной или муниципальной услуги в электронной форме предполагает использование единого портала услуг, который содержит бланки заказов и заявлений на предоставление соответствующей услуги. Однако, несмотря на необходимость заполнения формы, данная процедура зачастую вызывает трудности в ее практической реализации. Так, например, при оформлении заявления на получение заграничного паспорта гражданином РФ не определен порядок его заполнения, что не позволяет определить периоды жизни гражданина, подлежащие отражению в рамках заявления. Настоящий закон не предусматривает необходимости заполнения бланкового заявления и лишь указывает на необходимость представления основных сведений, содержащихся в документах, обязательных для представления в уполномоченный орган. Формулировка ч. 7 настоящей статьи указывает на возможность представления таких сведений и в иной форме, которая большинством органов государственной власти и местного самоуправления не принимаются оп причине несоответствия формы.
10. В соответствии со ст. 6 ФЗ "О персональных данных" обработка персональных данных может осуществляться оператором с согласия субъектов персональных данных, за исключением случаев, предусмотренных законом. Одновременно ч. 4 настоящей статьи допускает обработку персональных данных субъекта без его согласия, что в целом не противоречит требованиям специального закона. Действующее законодательство устанавливает исключительный перечень случаев и оснований, при наличии которых получении согласия заявителя на обработку его персональных данных не требуется. Применительно к положениям настоящей статьи к числу случаев, не требующих получения согласия заявителя можно отнести:
обработка персональных данных осуществляется на основании федерального закона, устанавливающего ее цель, условия получения персональных данных и круг субъектов, персональные данные которых подлежат обработке, а также определяющего полномочия оператора;
обработка персональных данных осуществляется в целях исполнения договора, одной из сторон которого является субъект персональных данных;
обработка персональных данных необходима для защиты жизни, здоровья или иных жизненно важных интересов субъекта персональных данных, если получение согласия субъекта персональных данных невозможно;
осуществляется обработка персональных данных, подлежащих опубликованию в соответствии с федеральными законами, в том числе персональных данных лиц, замещающих государственные должности, должности государственной гражданской службы, персональных данных кандидатов на выборные государственные или муниципальные должности.
Обработка и распространение персональных данных в указанных случаях осуществляется в рамках межведомственного взаимодействия органов, предоставляющих такие услуги, а также подведомственных организаций и иных заинтересованных субъектов, причем такое взаимодействие в данном случае предполагает двойственный характер: передачу указанных данных от органов, предоставляющих услуги, иным субъектам, предусмотренным настоящей статьей, и передача информации от таких субъектов органам, предоставляющим государственные и муниципальные услуги.
11. Не требуется получения согласия заявителя на обработку его персональных данных в следующих случаях:
регистрации на едином портале государственных и муниципальных услуг;
регистрация заявителя на региональном портале государственных и муниципальных услуг;
поступления в адрес уполномоченного субъекта межведомственного запроса в отношении конкретного гражданина или юридического лица;
поступления запроса заявителя на предоставление ему государственной или муниципальной услуги.
Поскольку настоящий закон воспрещает требовать от заявителя предоставления документов, находящихся в распоряжении органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных указанных субъектов, то указанные органы и организации истребуют такую информацию у соответствующих компетентных субъектов, что предполагает проведение обработки персональных данных заявителя в процессе предоставления необходимой информации и документов. Однако, закон в данном случае не требует получения специального согласия заявителя на обработку его персональных данных в указанном случае. Однако, закон в данном случае обязывает органы власти и местного самоуправления, подведомственные им организации и иных субъектов соблюдать общие принципы использования персональных данных заявителя, которые ограничиваются необходимым объемом и могут быть предметом обработки лишь для достижения целей предоставления государственной или муниципальной услуги.
Исключение из данного правила составляют лишь предписания ч. 5 настоящей статьи, предусматривающие необходимость получения письменного согласия заявителя на обработку его персональных данных, отнесенных к категории ограниченной в обороте информации. В данном случае речь идет о категориях информации, составляющих отдельные виды тайн. Однако, закон исключает из общего правила о необходимости истребования согласия сведения, составляющие государственную и налоговую тайну.
Особенности использования такой информации определены специальным законодательством, в частности Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-I "О государственной тайне", который предусматривает, что государственная тайна - это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ, т.е. указанные категории сведений, в принципе не могут выступать предметом предоставления государственной или муниципальной услуги. Взаимная передача сведений, составляющих государственную тайну, осуществляется органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями, не состоящими в отношениях подчиненности и не выполняющими совместных работ, с санкции органа государственной власти, в распоряжении которого находятся эти сведения. Органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации, запрашивающие сведения, составляющие государственную тайну, обязаны создать условия, обеспечивающие защиту этих сведений. Их руководители несут персональную ответственность за несоблюдение установленных ограничений по ознакомлению со сведениями, составляющими государственную тайну.
12. Налоговая тайна представляет собой сведения о налогоплательщиках, поступающие в налоговые органы, за исключением сведений*(24):
разглашенных налогоплательщиком самостоятельно или с его согласия;
об идентификационном номере налогоплательщика;
предоставляемых налоговым органам для осуществления налогового учета: о наименовании предприятия (организации), его месте деятельности, организационно-правовой форме, ведомственной принадлежности, учредителях, правопреемниках, филиалах и иных обособленных подразделениях, дочерних (материнских) и сестринских предприятиях, руководителе и бухгалтере предприятия (организации);
об уставном фонде (капитале) предприятия (организации);
о недвижимом имуществе;
о доходах государственных служащих и членов законодательных (представительных) органов власти всех уровней;
об имуществе и деятельности благотворительных организаций;
о совершенных налоговых правонарушениях и мерах ответственности за эти правонарушения;
предоставляемых налоговым или правоохранительным органам других государств в соответствии с международными договорами (соглашениями), одной из сторон которых является РФ, о взаимном сотрудничестве между налоговыми или правоохранительными органами (в части предоставления сведений этим органам).
Налоговая тайна не подлежит разглашению аудиторскими организациями и налоговыми органами, их должностными лицами и привлекаемыми экспертами и специалистами. Специфика сведений, составляющих налоговую тайну, а также совокупность лиц, ответственных за обеспечение ее сохранности свидетельствует о том, что в большинстве случаев указанная информация не является предметом государственной или муниципальной услуги.
В отношении всех иных видов тайн получение письменного согласия заявителя является обязательным. Законодательство не предусматривает какой-либо унифицированной формы согласия, что предоставляет возможность компетентным субъектам формировать его самостоятельно в соответствии со спецификой предоставляемых государственных и муниципальных услуг. Настоящий закон устанавливает возможность предоставления согласия на обработку персональных данных, составляющих отдельные виды тайн как в форме документа на бумажном носителе, так и в электронной форме. Вид согласия определяется применительно к форме предоставления самой услуги.
Исходя из всего вышесказанного, положение п. 3 настоящей статьи в настоящее время можно рассматривать лишь в качестве предписания, ориентированного на всесторонне развитие сектора государственных и муниципальных услуг, уровень которого будет настолько высок, что соответствующим уполномоченным органам будет предоставлено право оказывать любые услуги в пределах своей предметной компетенции. В настоящее время перечень таких услуг регламентирован специальными нормативными актами, наличие которых автоматически указывает на исключительность соответствующей услуги и требует проведения всех необходимых согласования от заявителя. Тем самым, устанавливая ограничения свободы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, настоящий закон одновременно и сам же их устраняет, посредством закрепления исключений из общего правила.
Статья 7.1. Требования к межведомственному информационному взаимодействию при предоставлении государственных и муниципальных услуг
1. Положения настоящей статьи направлены на определение порядка осуществления межведомственного взаимодействия органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, с иными субъектами, в том числе подведомственными организациями. Несмотря на то, что понятие межведомственного взаимодействия является сравнительно новым, закон не предусматривает реального механизма его осуществления, а лишь адаптирует его к электронному документообороту, в частности, предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронной форме.
Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме предопределяет необходимость и возможность представления и получения необходимой информации и документов также в форме электронного документа, что предполагает перевод системы межведомственного взаимодействия в электронную форму.
Положения настоящей статьи, определяющие порядок электронного межведомственного взаимодействия субъектов, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, носят общий характер и определяют лишь наиболее значимые аспекты такого взаимодействия. Конкретизация положений закона осуществляется в рамках постановления Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. N 697 "О единой системе электронного межведомственного взаимодействия".
Указанная система формируется в качестве федерального информационного ресурса с подключением к ней аналогичных региональных систем. Основанием осуществления электронного взаимодействия выступает межведомственный запрос органа, предоставляющего государственные или муниципальные услуги, либо подведомственной организации.
Система взаимодействия представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую информационные базы данных, в том числе содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам, сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме, а также программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие информационных систем органов и организаций, используемых при предоставлении в электронной форме государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций. Технологическое обеспечение информационного взаимодействия органов и организаций с применением системы взаимодействия достигается путем использования сервис-ориентированной архитектуры, представляющей собой совокупность электронных сервисов, построенных по общепринятым стандартам, а также путем использования единых технологических решений и стандартов, единых классификаторов и описаний структур данных.
Целью создания системы взаимодействия является технологическое обеспечение информационного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме.
Использование информационных ресурсов электронной системы межведомственного взаимодействия осуществляется для обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, в том числе с использованием универсальной электронной карты и федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)", а также для обеспечения информационного взаимодействия в электронной форме при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций. Перечень целей и оснований использования таких ресурсов является закрытым и предусматривает исключительные возможности использования системы.
2. В целях осуществления информационного взаимодействия с использованием системы взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций органы и организации в соответствии с техническими требованиями к взаимодействию информационных систем в системе взаимодействия, утверждаемыми Министерством связи и массовых коммуникаций РФ:
разрабатывают электронные сервисы и поддерживают их работоспособность;
поддерживают работоспособность программных и технических средств информационных систем, подключенных к системе взаимодействия;
осуществляют прием, обработку и передачу электронных сообщений с использованием системы взаимодействия;
обеспечивают достоверность информации, содержащейся в электронных сообщениях, передаваемых с использованием системы взаимодействия.
Доступ органов и организаций к электронным сервисам для осуществления информационного взаимодействия через систему взаимодействия предоставляется для получения информации, содержание и объем которой необходимы в целях реализации полномочий, возложенных на эти органы и организации нормативными правовыми актами. В отношении сведений, носящих открытый характер, такой доступ не может быть ограничен. Однако, существенные ограничения действующее законодательство устанавливает в отношении документов и информации, ограниченных в обороте, т.е. в отношении которых установлены специальные ограничения по использованию и предоставлению третьим лицам. В частности, ст. 7 настоящего закона предусматривает необходимость получения письменного согласия заявителя в отношении персональных данных, составляющих государственную или налоговую тайну.
Однако, ч. 2 настоящей статьи предусматривает существенное ограничение в отношении всех видов информации и документов, предоставляемых в рамках электронного взаимодействия органам, оказывающим государственные или муниципальные услуги. Указанные сведения и документы в рамках использования системы электронного межведомственного взаимодействия смогут предоставляться исключительно для целей предоставления заявителю государственной или муниципальной услуги, причем большинстве случаев указанные сведения могут использоваться лишь для предоставления конкретной услуги, за которой обратился заявитель. Таким образом, настоящий закон, предоставив свободу осуществления межведомственного взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, как предоставляющих государственные или муниципальные услуги, так и иных органов, обладающих необходимой информацией, а равно подведомственных им организаций, в значительной мере ограничил свободу указанных субъектов. В частности, такое ограничение свободы выражается в возможности осуществления взаимодействия исключительно в рамках межведомственного запроса в отношении предоставления государственной или муниципальной услуги, за которой обратился заявитель для целей предоставления такой услуги. Истребование информации для иных целей или информации, которая не является необходимой и обязательной недопустимо.
3. Одним из существенных условий осуществления электронного межведомственного взаимодействия является использование базовых информационных ресурсов, перечень которых утвержден распоряжением Правительства РФ от 15 апреля 2011 г. N 654-р "О базовых государственных информационных ресурсах".
Базовыми государственными информационными ресурсами являются указанные в перечне, утвержденном вышеназванным распоряжением Правительства РФ, государственные информационные ресурсы, содержащие идентификаторы, позволяющие получить из этих и иных государственных информационных ресурсов сведения о лице и (или) об объекте, необходимые для предоставления государственных или муниципальных услуг (исполнения государственных или муниципальных функций).
К базовым ресурсам, используемым при предоставлении государственных услуг, отнесены 11 ресурсов, таких как:
Единый государственный реестр юридических лиц;
Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей;
Адресный реестр;
Реестр регистрации автомототранспортных средств;
Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
Государственный кадастр недвижимости;
Единый государственный реестр налогоплательщиков;
иные ресурсы.
Анализ перечня базовых ресурсов позволяет выделить основные средства идентификации заявителя, представление которых является обязательным для исполнения межведомственного запроса. К ним относятся:
паспорт гражданина РФ;
идентификационный номер налогоплательщика;
страховой номер индивидуального лицевого счета в системе обязательного пенсионного страхования;
основной государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя;
кадастровый номер объекта недвижимости;
данные документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина, лица без гражданства и т.п.;
сведения о государственной регистрации права, сделки и т.п.;
адрес местонахождения заявителя;
номер транспортного средства.
Последующее расширение перечня базовых информационных ресурсов может в значительной степени изменить и совокупность средств идентификации заявителя. Однако, указанные в перечне средстве и сведения выступают в качестве основных, характерных для любого заявителя на получение государственной или муниципальной услуги.
4. В соответствии с правилами, определенными указанными нормативными актами формируются и региональные информационные ресурсы, составляющие самостоятельную часть федеральной системы электронного межведомственного взаимодействия, однако, особенности их формирования могут определяться органами государственной власти соответствующего субъекта РФ. Таким образом, на федеральном уровне определены лишь общие требования к системе электронного взаимодействия, которые корректируются на региональном уровне с учетом особенностей отдельных регионов и порядка предоставления государственных и муниципальных услуг на их территории. Уполномоченным на формирование региональных систем субъектом выступает высший исполнительный орган региона. Однако, указанное правило подлежит применению лишь в тех случаях, когда отсутствуют специальные предписания федеральных законодательных актов, определяющих особенности формирования отдельных региональных систем либо отдельных информационных ресурсов конкретного субъекта РФ.
На необходимость формирования единой федеральной системы межведомственного электронного взаимодействия указывает и ч. 5 настоящей статьи, определяющая порядок ее формирования. В частности, федеральная система взаимодействия строится на основе объединения региональных систем, регламентирующих предоставление государственных и муниципальных услуг в отдельных регионах России. Однако, совокупность государственных услуг, предоставляемых на территории РФ свидетельствует об исключительной компетенции федеральных органов государственной власти в отношении отдельных видов услуг, например, связанных с регистрацией средства массовой информации, что предполагает выделение вы единой системе непосредственно федерального информационного блока, направленного на обеспечение предоставления информации по услугам, составляющим исключительную компетенцию федеральных органов государственной власти.
5. Формирование единой системы осуществляется в соответствии с предписаниями федеральных нормативных актов, в том числе настоящего закона, а также ряда подзаконных актов. Однако, ч. 5 настоящей статьи предусматривает возможность участия в правотворческой деятельности по урегулированию данного аспекта взаимодействия не только органов государственной власти субъектов РФ, но и органов местного самоуправления. Компетенция региональных органов власти большинстве случаев относится к формированию региональной системы межведомственного взаимодействия. По логике закона, органы местного самоуправления могут осуществлять правовое регулирование формирования местной системы взаимодействия, которая настоящим законом не предусмотрена. В этой связи правотворческая деятельность органов местного самоуправления фактически нивелирована, поскольку их роль в принятии региональных нормативных актов, определяющих порядок формирования системы межведомственного взаимодействия, может носить лишь рекомендательный характер, а принять свой акт они могут лишь в отношении местной системы. Тем не менее, ч. 5 настоящей статьи предусматривает возможность нормотворческой деятельности органов местного самоуправления в соответствии с правилами, установленными настоящей статьей, что предполагает формирование региональной системы межведомственного взаимодействия на основе объединения местных систем.
6. Сведения, ограниченные в обороте, предполагают специальный порядок их получения и использования, в том числе получение согласия их обладателя на обработку таких данных и представление их третьим лицам. Действующее законодательство предусматривает несколько видов тайн, подлежащих специальной охране со стороны государства, в том числе государственная, коммерческая и т.п. Однако, положения ч. 3 настоящей статьи предусматривают возможность использования сведений и документов, составляющих только налоговую тайну. Иные виды ограниченной в обороте информации по смыслу настоящей статьи не могут быть использованы в рамках межведомственного взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, предоставляющих, соответственно, государственные и муниципальные услуги, а также подведомственных организаций. При этом, положения ст. 7 настоящего закона указывают на возможность использования такой информации, в том числе и составляющей государственную тайну, с учетом ограничений, установленных настоящим законом и специальными нормативными актами, определяющими особый режим данной информации.
По смыслу ч. 3 настоящей статьи предоставление сведений, составляющих налоговую тайну, органам государственной власти, предоставляющим государственные услуги, органам местного самоуправления, предоставляющим муниципальные услуги, а также подведомственным организациям либо иным лицам указанными субъектами на основании межведомственного запроса не является разглашением налоговой тайны.
Разглашение тайны представляет собой несанкционированную передачу информации и документов, ограниченных в обороте, третьим лицам, которым право использования такой информации и документов не предоставлено.
Разглашение налоговой тайны - это использование или передача другому лицу производственной или коммерческой тайны налогоплательщика, ставшей известной должностному лицу налогового органа, органа налоговой полиции, органа государственного внебюджетного фонда или таможенного органа, привлеченному специалисту или эксперту при исполнении ими своих обязанностей*(25). По смыслу указанного определения разглашение налоговой тайны может быть осуществлено только специальным субъектом - должностными лицами налоговых органов, что исключает из данного перечня предоставление информации органами власти и местного самоуправления.
Институт налоговой тайны недостаточно разработан в российской правовой доктрине, что зачастую влечет неопределенность данного понятие и его содержания. Так, в большинстве случаев сведения, составляющие налоговую тайну, относят к категории коммерческой тайны. Ввиду отсутствия предписаний, определяющих содержание информации, составляющей налоговую тайну, указанная информация, как правило, ограничивается требованиями соблюдения коммерческой тайны. Поскольку настоящий закон предусматривает необходимость получения согласия заявителя на истребование информации, составляющей его налоговую тайну, то ее получение и использование не может быть рассмотрено в качестве разглашения охраняемой законом тайны. При этом особый режим действует не только в отношении порядка получения указанных сведений, но и применительно к порядку использования такой информации. Она может быть получена исключительно на основании межведомственного запроса и использована только в целях предоставления государственной или муниципальной услуги. Использование такой информации, хотя и полученной в соответствии с предписаниями настоящего закона, для иных целей, не связанных с предоставлением государственной или муниципальной услуги признается разглашением налоговой тайны и влечет применение мер ответственности к субъекту, допустившему такое разглашение.
7. Основным критерием направления межведомственного запроса является истребование информации, находящейся ведении органа государственной власти, органа местного самоуправления, подведомственной организации и т.п. для целей предоставления государственных и муниципальных услуг или ведения базовых информационных ресурсов для целей предоставления государственных и муниципальных услуг. Получение информации и документов иных целях законом не допускается. Межведомственный запрос, направленный в иных, кроме предоставления государственных и муниципальных услуг и ведения базовых информационных ресурсов, целях признается необоснованным, а сведения, полученные на основании такого запроса, полученными с нарушением требований действующего законодательства.
Направление необоснованного запроса и получение информации с нарушением требований действующего законодательства влекут за собой применение мер юридической ответственности. Положения настоящей статьи лишь указывают на возможность привлечения должностного лица, направившего необоснованный запрос к ответственности, не регламентируя при этом вид ответственности. Поскольку в данном случае речь идет о нарушениях, допущенных должностными лицами, то наиболее целесообразным представляется привлечение указанных субъектов к дисциплинарной ответственности, меры которой конкретизируются применительно к статусу правонарушителя. Учитывая, что положения настоящей статьи указывают на специальный статус субъекта - должностное лицо органа государственной власти, органа местного самоуправления или подведомственной организации, то закономерно вести речь об ответственности должностного лица подведомственной организации и должностного лица органа государственной власти или местного самоуправления, которое в большинстве случаев выступает в качестве государственного или муниципального служащего, что предполагает применение к нему специальных мер ответственности.
Статья 192 Трудового кодекса РФ предусматривает общие меры дисциплинарной ответственности, характерные для всех категорий работников, в том числе и должностных лиц. К ним относятся:
замечание;
выговор;
увольнение по инициативе работодателя, причем, как правило, по нереабилитирующим основаниям.
Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания. Так, ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" предусматривает перечень специальных мер ответственности в отношении должностных лиц органов государственной власти, являющихся государственными служащими. Помимо общих дисциплинарных взысканий, закон предусматривает и ряд специальных, таких как:
предупреждение о неполном должностном соответствии;
освобождение от замещаемой должности гражданской службы.
Аналогичные основания предусмотрены и в отношении должностных лиц органов местного самоуправления, являющихся муниципальными служащими.
Особенности совершения отдельных видов должностных проступков свидетельствует о том, что меры дисциплинарной ответственности не являются единственным средством воздействия на правонарушителей, в отношении ряда правонарушений к субъектам могут быть применены и иные меры юридической ответственности, вплоть до уголовной.
8. Основанием применения мер юридической ответственности выступает и неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом органа государственной власти, органа местного самоуправления, подведомственной организации своих должностных обязанностей. При этом ч. 6 настоящей статьи регламентирует не только возможность привлечения указанных субъектов к ответственности за направление необоснованного запроса в рамках межведомственного взаимодействия, но также предусматривает и возможность применения мер ответственности к лицам, которые не представили или несвоевременно представили информацию, истребуемую на основании межведомственного запроса.
Непредставление или нарушение сроков представления указанной информации не может рассматриваться в качестве основания отказа заявителю в предоставлении государственной или муниципальной услуги. Однако, если такая информация является обязательной и необходимой, то ее непредставление или несвоевременное представление фактически делает невозможным предоставление соответствующей услуги заявителю, что влечет применение мер ответственности к должностному лицу, допустившему указанное нарушение.
Орган государственной власти или местного самоуправления, предоставляющий государственные или муниципальные услуги должен использовать все предоставленные ему законодательством возможности для получения необходимой информации и оказания услуги, за которой обратился заявитель.
За совершение указанных правонарушений, закон предусматривает не только меры дисциплинарной ответственности, но также указывает на возможности применения к такому лицу административной и иной ответственности. Так, КоАП РФ предусматривает возможность привлечения должностного лица к ответственности за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде. Указанный состав правонарушения является специальным, однако, в отдельных случаях состав правонарушения может быть и иным, например, непредставление сведений или предоставление заведомо ложных сведений о своей деятельности, неопубликование или опубликование заведомо ложных сведений о своей деятельности субъектами естественных монополий и (или) организациями коммунального комплекса, если опубликование и (или) предоставление таких сведений являются обязательными в соответствии с законодательством РФ, а равно нарушение установленных стандартов раскрытия информации о регулируемой деятельности субъектов естественных монополий и (или) организаций коммунального комплекса и форм ее предоставления и (или) заполнения, включая сроки и периодичность предоставления информации субъектами естественных монополий и (или) организациями коммунального комплекса. В отношении отдельных видов государственных и муниципальных услуг могут быть применены и иные составы правонарушений, а соответственно и различные меры различных видов юридической ответственности.
Положения настоящей статьи конкретизируют порядок осуществления межведомственного взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и подведомственных организаций в процессе предоставления указанных услуг. Однако, наиболее эффективным осуществление взаимодействия будет при условии соблюдения всего комплекса правовых предписаний, установленных действующим законодательством, в том числе и нормативными актами, регламентирующими меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение субъектами обязанностей, вытекающих их сущности межведомственного взаимодействия.
Статья 7.2. Межведомственный запрос о представлении документов и информации, необходимых для предоставления государственных и муниципальных услуг, в рамках межведомственного информационного взаимодействия
1. Межведомственный запрос выступает в качестве основного средства осуществления взаимодействия, поскольку позволяет определить перечень и объем истребуемой информации, а также сроки исполнения запроса.
Положения настоящей статьи направлены на определение внутреннего содержания межведомственного запроса с целью конкретизации его структуры и упрощения порядка осуществления взаимодействия органов власти, местного самоуправления и подведомственных организаций.
Содержание межведомственного запроса должно определять перечень и объем необходимой для предоставления государственной или муниципальной услуги информации, а также ряд дополнительных сведений, необходимых для ее предоставления заявителю. Поскольку указанные сведения в большинстве своем находятся в ведении органов государственной власти, органов местного самоуправления или подведомственных организаций, то они подлежат истребованию на основании межведомственного запроса у уполномоченного субъекта. Однако, при этом закон не ограничивает возможность заявителя в части добровольного представления таких документов и информации. В этой связи межведомственный запрос направляется компетентному органу или организации в случае непредставления аналогичной информации непосредственно заявителем.
2. В соответствии с требованиями законодательства РФ межведомственный запрос может и должен содержать следующие сведения:
1) наименование органа (организации), направляющего запрос, что позволяет определить субъекта, в адрес которого должен быть направлен ответ, а также установить наличие правомочий в части направления такого межведомственного запроса;
2) наименование органа или организации, в адрес которых направляется запрос, способствует определению компетенции органа или организации в части представления необходимой информации и документов. Отсутствие такого указания не позволяет исполнить запрос, ввиду отсутствия субъекта, в обязанности которого вменяется исполнение запроса. Обозначение органа или организации может быть полным или сокращенным, но должно содержать возможность достоверной идентификации субъекта;
3) наименование услуги, для предоставления которой необходимо получение документа или информации, а также идентификатор такой услуги в реестре. Указание наименования и номера услуги в реестре способствует определению необходимости и правомочности истребования информации или документа, поскольку указанные сведения могут быть получены органом государственной власти, органом местного самоуправления либо подведомственной организацией только в целях предоставления соответствующей услуги. В этой связи истребуемая информация должна быть предусмотрена перечнем документов, обязательных для предоставления соответствующей услуги, и являться необходимым условием установления юридических фактов, выступающих основанием для предоставления услуги;
4) правовые основы межведомственного взаимодействии. В данном случае речь идет на необходимость определения правового предписания, определяющего необходимость и обязательность получения указанной в запросе информации и документов для предоставления государственной или муниципальной услуги. Правовые основы предполагают указание на пункты, части, статьи нормативного акта, определяющего необходимость направления межведомственного запроса и получения определенной им информации и документов. Наименование нормативного акта предполагает соблюдение общих требований, в части определения даты принятия документа и его регистрационного номера, т.е. сведений, позволяющих идентифицировать законодательный акт в системе правовых предписаний;
5) сведения, представление которых обусловлено административным регламентом. Данная категория сведений, в отличие от иных указанных категорий направлена на определение сущности предоставляемой государственной или муниципальной услуги, а также определение особенностей ее предоставления. В частности, административные регламенты определяют основные требования к документации по предоставлению государственной или муниципальной услуги, которые обосновывают необходимость направления запроса и получения соответствующей информации;
6) контактная информация для направления ответа на запрос, по своей сути, представляет отдельные аспекты наименования органа или организации, направившей запрос. В большинстве случаев межведомственный запрос как и большинство иных документов изготавливается на официальном бланке того органа или организации, которая его инициировала. Бланк предполагает отражение юридического адреса уполномоченного субъекта, а также иных средств взаимодействия: телефона, факса и т.п. Определение контактной информации в рамках самого запроса предполагается лишь в случаях, когда юридический фактический адрес субъекта, направившего запрос не совпадают либо он должен быть направлен по иному адресу;
7) дата направления запроса и срок ожидаемого ответа на запрос представляют собой технические параметры запроса, которые определяют момент принятия решения о направлении запроса на получение необходимой информации, а также необходимый момент исполнения запроса. Указанные сроки имеют юридическое значение, поскольку в одном случае срок выступает в качестве юридического факта, порождающего правоотношения, в другой - прекращающего правоотношения. Действующее законодательство устанавливает жесткие сроки предоставления государственных и муниципальных услуг, соблюдение которых требует определения и соблюдения сроков направления межведомственных запросов и получения ответов на них. В этой связи такой срок не может быть более срока, установленного законом для предоставления государственной или муниципальной услуги. Положения настоящей стати устанавливают общий срок исполнения запроса и направления ответа на него уполномоченному органу или организации. Указанный срок не может превышать пять рабочих дней с момента получения запроса. В этой связи возникает необходимость отражения в рамках запроса не только даты его направления, но и даты его получения уполномоченным субъектом, т.е. регистрации входящих документов. С момента такой регистрации начинается течение общего срока исполнения запроса, установленного настоящей статьей. Определение срока исполнения запроса выступает в качестве диспозитивного предписания, предусматривающего возможность его изменения нормативными предписаниями специального закона, регламентирующего порядок предоставления отдельных видов государственных и муниципальных услуг, а также иными нормативными актами, как федерального, так и регионального уровня;
8) сведения о лице, подготовившем и направившем межведомственный запрос. Такие сведения включают в себя как личные, так и служебные данные такого субъекта. К личным данным относятся его фамилия, имя и отчество, что позволяет определить персонального субъекта в случае возникновения вопросов по существу направленного запроса, а также в отношении необоснованности направления запроса. К числу служебных данных закон относит должность лица, направившего запрос, а также его телефон и адрес местонахождения органа или организации, в которой осуществляется деятельности инициатора запроса. Указанные сведения позволяют установить правомочность субъекта на инициирование запроса, а также возможность установления связи по всем вопросам, возникающим в ходе исполнения запроса, что позволяет упростить процедуру его исполнения.
Положения ч. 1 настоящей статьи предусматривают указанный перечень сведений в качестве закрытого, не подлежащего расширительному толкованию. Однако, перечень характеризуется как основной, что предполагает возможность отражения и иных сведений, затрагивающих, в частности, сущность запрашиваемых сведений и документов.
3. Межведомственный запрос может быть направлен как на бумажном носителе, так и в электронной форме. Общие требования, установленные ч. 1 настоящей статьи в большинстве своем распространяются лишь на документарную форму запроса. Часть 2 настоящей статьи прямо предусматривает отсутствие необходимости указания сведений, определенных ч. 1 настоящей статьи в электронном запросе. Основным требованием к электронному запросу выступает определение даты направления запроса, а также срока его исполнения. Электронные документы заверяются электронной подписью лица, его направившего, т.е. того должностного лица, которое приняло решение о направлении соответствующего запроса о предоставлении информации и документов, тем самым, расшифровка электронной подписи позволяет идентифицировать субъекта, направившего запрос, и орган или организацию, в которой он осуществляет свою профессиональную деятельность. В этой связи содержание электронного запроса предполагает отражение сущности истребуемой информации или документов, а также периода, в течение которого такой запрос должен быть исполнен. В этой связи электроны документооборот в значительной мере упрощает систему межведомственного взаимодействия, установленную настоящим законом в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг. Указанные общие требования подлежат применению как в отношении федеральной системы межведомственного взаимодействия, так и в отношении региональных систем, формирующих федеральную систему.
Положения настоящей статьи направлены на определение структуры и содержания межведомственного запроса рамках электронного документооборота, что позволяет сформировать единую систему запросов информации и документов от органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также подведомственных организаций.
Статья 8. Требования к взиманию с заявителя платы за предоставление государственных и муниципальных услуг
1. Положения настоящей статьи определяют финансовые основы взаимодействия субъектов в вопросе предоставления государственных и муниципальных услуг. В большинстве случаев данные виды услуг предоставляются бесплатно, что прямо предусмотрено ч. 1 настоящей статьи, за исключением нормативно установленных случаев.
Таким образом, безвозмездное предоставление государственных и муниципальных услуг выступает в качестве общего правила, допускающего одновременно ряд исключений. Безвозмездность предоставления государственных и муниципальных услуг обусловлена открытым характером сведений, составляющих содержание отдельных видов услуг. Так, например, сведения, содержащиеся в единых государственных реестрах, в большинстве своем носят открытый характер и предполагают возможность их безвозмездного предоставления соответствующим субъектам. Однако, возможность безвозмездного предоставления указанных сведений имеет ограниченный субъектный состав. Например, сведения из единого государственного реестра юридических лиц предоставляются безвозмездно лишь юридическому лицу в отношении самого себя. Аналогичное правило действует и в отношении индивидуальных предпринимателей. Длительное время безвозмездно предоставлялись сведения кадастрового учета земельных участков. Однако, с 2010 г. указанные сведения могут быть предоставлены лишь за определенную плату. Исключение из общего правила представляет собой Единый государственный реестр объектов недвижимости, предоставление сведений из которого всегда носит возмездный характер. Даже предоставление сведений гражданину в отношении самого себя допускается лишь на условиях их возмездности. Подобное положение свидетельствует о том, что в настоящее время большинство государственных услуг предоставляется на возмездной основе, а принцип безвозмездности, предусмотренный ч. 1 настоящей статьи выступает в качестве исключения из общего правила и в большинстве случаев характерен лишь для муниципальных услуг.
2. Предоставляя отдельные виды услуг, составляющие компетенцию специально уполномоченных органов государственной власти, государство тем самым реализует основные цели и задачи его формирования. Следует отметить, что одной из основных задач образования государства является обеспечение прав и законных интересов его граждан. В этой связи закономерной представляется исполнение своих обязанностей государством на безвозмездной основе.
Возмездность предоставления соответствующих услуг указывает на договорной характер взаимоотношений государства и заявителя, что предполагает иной порядок регулирования и реализации государственных и муниципальных услуг. Однако, государство в императивном порядке устанавливает порядок предоставления тех или иных видов услуг, что указывает на невозможность применения к ним договорных начал, установленных гражданским законодательством. Т.о. можно сделать вывод, что сам принцип возмездности предоставления государственных и муниципальных услуг противоречит основам деятельности государства.
В этой связи представляется целесообразным разграничение содержания предоставляемых услуг на закрытые и открытые. Открытость сведений, составляющих содержание конкретной услуги, предполагает безвозмездное их предоставление заинтересованным субъектам. Перечень сведений, отнесенных к категории закрытых, может предполагать соблюдение ряда специальных требований, обусловленных законом, в том числе и возмездный характер их предоставления, и ограниченный круг субъектов и т.п.
Несмотря на приоритет безвозмездного предоставления государственных и муниципальных услуг, данный порядок реализуется по остаточному принципу, т.е. только в отношении тех видов услуг, применительно к которым не установлено требование об уплате специального сбора, пошлины и т.п. Причем безусловной компетенцией в вопросах взимания платы обладают нормативные акты о налогах и сборах, что вытекает из существа ч. 2 настоящей статьи. В настоящее время комплексное регулирование основных аспектов платности государственных услуг осуществляется Налоговым кодексом РФ, который определяет не только размер и порядок уплаты сбора, пошлины, но и перечень услуг, за предоставление которых такая плата взимается. Общие положения платности предоставления государственных и муниципальных услуг определены гл. 25.3 НК РФ, которая указывает на необходимость уплаты государственной пошлины.
3. Государственная пошлина представляет собой сбор, взимаемый с соответствующих субъектов, при их обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам, которые уполномочены в соответствии с законодательными актами РФ, законодательными актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, за совершением в отношении этих лиц юридически значимых действий, за исключением действий, совершаемых консульскими учреждениями РФ. Тем самым, Налоговый кодекс РФ предусматривает возможность безвозмездного предоставления услуг лишь консульскими учреждениями РФ, не раскрывая при этом видов таких услуг.
В большинстве случаев возмездный характер предоставления государственных и муниципальных услуг предполагает необходимость предварительной оплаты деятельности соответствующего органа власти и предоставления подлинника платежного документа при обращении за предоставлением соответствующей услуги. Данный порядок характер для большинства видов деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, которые сначала взимают плату и лишь затем осуществляют деятельность, не гарантируя при этом качество оказания соответствующих услуг. Так, зачастую Кадастровые платы, а также территориальные Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии предоставляют в качестве результата оказания государственной услуги отказ в предоставлении запрашиваемых заявителем сведений. Такой отказ по общему правилу признается надлежащим исполнением государственной услуги, хотя необходимый результат при этом не достигнут - сведения заявителем не получены. В результате практика деятельности большинства органов государственной власти и местного самоуправления свидетельствует о том, что для достижения желаемого результата заявителю необходимо неоднократно обращаться в уполномоченный орган, каждый раз оплачивая в полном размере государственную пошлину. Тем самым, возмездный характер предоставления отдельных услуг не свидетельствует и не гарантирует их качества, что в ряде случаев способствует злоупотреблениям специалистов на местах и недобросовестности при исполнении ими служебных обязанностей.
Обязанность уплаты государственной пошлины или иного сбора возлагается на заявителя, в качестве которого может выступать как физическое, так и юридическое лицо. Причем при оказании большинства государственных или муниципальных услуг не соблюдаются общие требования к таким субъектам, в частности, к их право- и дееспособности. Фактически услуги могут быть предоставлены и недееспособным лицам, лишь бы была оплачена государственная пошлина. Указанный формальный подход к соблюдению нормативных предписаний указывает на прямое нарушение норм действующего законодательства.
4. Особый порядок предусмотрен в отношении юридических лиц. По общему правилу, установленному гражданским законодательством, расчеты между юридическими лицами осуществляются путем перечисления средств с расчетного счета. В отношении большинства государственных и муниципальных услуг указанное требование не соблюдается и учитывается государственная пошлина, оплаченная руководителем или иным уполномоченным субъектом. Заявителем в данном случае выступает юридическое лицо, а его обязанность по уплате обязательного платежа исполняет иной субъект - физическое лицо. В практике деятельности большинства органов государственной власти указанный порядок признан недопустимым. Однако, при предоставлении рассматриваемых услуг используется большинстве случаев, поскольку предполагает затраты меньшего количества времени на совершение финансовой операции. Данное обстоятельство также свидетельствует о формализме уполномоченных субъектов при реализации ими своих обязанностей.
В соответствии с требованиями действующего законодательства государственная пошлина уплачивается за:
государственную регистрацию актов гражданского состояния и другие юридически значимые действия, совершаемые органами записи актов гражданского состояния и иными уполномоченными органами;
совершение действий, связанных с приобретением гражданства РФ или выходом из гражданства РФ, а также с въездом в Российскую Федерацию или выездом из Российской Федерации;
при обращении в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти за совершением действий по государственной регистрации программы для электронных вычислительных машин, базы данных и топологии интегральной микросхемы;
совершение действий уполномоченными государственными учреждениями при осуществлении федерального пробирного надзора;
совершение действий уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, связанных с осуществлением государственной регистрации лекарственных препаратов в соответствии с Федеральным законом от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств";
государственную регистрацию юридического лица и иных юридических фактов, связанных с его деятельностью, в том числе прекращение деятельности;
государственную регистрацию средств массовой информации;
совершение регистрационных действий подразделениями Федеральной миграционной службы РФ;
государственную регистрацию объектов недвижимости, прав на них и сделок с ними;
государственную регистрацию транспортных средств и совершение иных регистрационных действий;
выдачу учебным учреждениям свидетельств о соответствии требованиям оборудования и оснащенности образовательного процесса;
совершение регистрационных действий, связанных с осуществлением деятельности на рынке ценных бумаг;
государственную регистрацию в Государственном судовом реестре, судовой книге или бербоут-чартерном реестре;
иные виды юридически значимых действий.
Таким образом, анализ указанных положений налогового законодательства свидетельствует о том, что необходимость уплаты государственной пошлины сопровождает значительное большинство случаев взаимодействия заявителя и органа власти или местного самоуправления. Так, в отношении предоставления соответствующих услуг юридическим лицам государственная пошлина подлежит уплате при совершении регистрации действий, предоставлении сведений, а также внесении каких-либо дополнений и изменений в представленные сведения.
5. Возмездность оказания услуг характеризует деятельность уполномоченных органов по следующим направлениям:
предоставление сведений заявителю;
внесение сведений о нем в соответствующий реестр;
выдача специальных разрешений на осуществление отдельных видов деятельности, если таковые являются обязательными;
выдача свидетельств, сертификатов и иных документов, устанавливающих, изменяющих или прекращающих юридические факты.
Анализ изменений в действующее законодательство, устанавливающих возможность возмездного предоставления отдельных услуг свидетельствует о том, что в последние годы отмечается тенденция на расширение перечня услуг, предоставляемых за плату, т.е. тем самым нивелируется принцип безвозмездности, предусмотренный ч. 1 настоящей статьи. Одновременно указанная тенденция противоречит ч. 3 настоящей статьи, которая предполагает сокращение возмездных государственных и муниципальных услуг, предполагая необходимость взимании платы за их предоставление впредь до отмены соответствующего нормативного предписания, устанавливающего возмездность отдельных видов услуг.
6. Часть 3 настоящей статьи устанавливает ряд ключевых моментов в вопросе платности предоставления государственных и муниципальных услуг, а именно:
оплата производится за счет средств заявителя;
в соответствии с прямым нормативным предписанием;
в размере, установленном законом.
Тем самым, несмотря на отсылочность положений ч. 2 настоящей статьи, рассматриваемые предписания осуществляют непосредственное регулирование порядка уплаты государственной пошлины или иного сбора. Одновременно рассматриваемые положения определяют правовые основы возмездного оказания отдельных видов услуг, которые устанавливаются применительно к категории таких услуг. Так, правовое регулирование платности оказания государственных услуг осуществляется федеральными законами и иным нормативными актами, а также нормативными актами, что не в полной мере соответствует требованиям законодательства, поскольку применение в качестве средства правового регулирования нормативных актов субъектов РФ указывает на возможность различия предоставления услуг в рамках отдельных субъектов. Так, например, в одном регионе такие услуги предоставляются на платной основе, в других - безвозмездно, т.е. фактически ущемляются права заявителей в таких субъектах РФ. В этой связи представляется целесообразным ограничение правового регулирования предоставления государственных услуг исключительно нормативными актами федерального уровня, которые могут быть как законодательными, так и подзаконными. Предоставление муниципальных услуг регламентируется как федеральными нормативными актами, так и актами органов местного самоуправления, что предопределено спецификой таких услуг.
Положения настоящей статьи направлены на определение требований к взиманию с заявителя платы за предоставление государственных и муниципальных услуг. Однако, сущность и содержание рассматриваемых положений направлено на определение пределов правового регулирования возмездности предоставлении услуг, не регламентируя при этом требований к заявителю и порядку взимания с него платы. В большинстве случаев вопросы взимания платы характеризуются отсылочностью к предписаниям налогового законодательства и не предусматривают особенностей применения норм данного закона в вопросах взимания платы за предоставлении государственных и муниципальных услуг.
Статья 9. Требования к взиманию с заявителя платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг
1. Положения настоящей статьи направлены на конкретизацию условий и порядка возмездного предоставления государственных и муниципальных услуг, определенных ст. 8 комментируемого закона. По своей правовой природе указанные положения призваны конкретизировать общие требования взимания платы при предоставлении услуг. Однако, абстрактный характер правовых предписаний настоящей статьи способствует определению лишь отдельных аспектов правового регулирования предоставления услуг, а также соблюдения заявителем дополнительных условий их предоставления. Так, ч. 1 настоящей статьи определяет основы правового регулирования предоставления услуг. Причем понимание формулировки данного предписания в значительной мере затруднено, поскольку, указывая на перечень обязательных и необходимых услуг, норма не конкретизирует о каких услугах идет речь: непосредственно предоставляемых государственных или муниципальных услугах либо дополнительных сферах взаимодействия заявителя с органами государственной власти или местного самоуправления, которое является необходимым и обязательным для получения возможности обращения за соответствующей государственной или муниципальной услугой. Так, например, для предоставления государственных услуг по регистрации дачного земельного участка в упрощенном порядке (дачная амнистия) закон предусматривает предоставление ряда специальных услуг, которые реализуются органами местного самоуправления, в частности, вынесение постановления об определении места расположения такого земельного участка, о предоставлении соответствующего участка конкретному субъекту и т.п. Данный перечень конкретизируется применительно к отдельным видам государственных и муниципальных услуг и определяется применительно к конкретной жизненной ситуации.
Государственная регистрация объектов недвижимости в большинстве случаев требует также привлечения и иных организаций для совершения отдельных юридически значимых действий, например, межевания земельного участка, ввода жилого дома в эксплуатацию и т.п.
В этой связи представляется целесообразным рассматривать по смыслу ч. 1 настоящей статьи перечень юридически значимых действий, направленных на сбор и предоставление необходимых документов, устанавливающих, изменяющих или прекращающих права конкретных субъектов, которые являются обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг. Тем самым, закон предусматривает необходимость совершение ряда подготовительных действий для получения государственной или муниципальной услуги.
Указанные услуги могут предоставляться как органами власти или местного самоуправления, так и иными организациями, независимо от форм собственности. Например, определение границ земельного участка путем межевания может быть проведено любой организацией, наделенной правом совершения указанных действий, по выбору заявителя. В данном случае заявитель вправе самостоятельно оценивать соотношение цены и качества предоставляемых услуг, т.е. ее стоимость и срок исполнения и выбирает наиболее удобный для него вариант.
2. Перечни юридически значимых действий определяются применительно к конкретному виду государственной и муниципальной услуги, что предполагает специальное правовое регулирование, соответствующее уровню самой услуги. Так, в отношении государственных услуг, предоставляемых федеральными органами государственной власти, правовое регулирование перечня юридически значимых действий отнесено к компетенции Правительства РФ, как высшего федерального органа исполнительной власти. Указанный федеральный перечень сформирован постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 352 "Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание". Основным критерием включения услуги в данный перечень является не ее юридическая значимость, а платность предоставления, т.е. государство определяет лишь перечень услуг, которые предоставляются за плату. Перечень безвозмездно совершаемых юридических действий государством не регламентирован, что предполагает свободу деятельности заявителя в вопросе оценки ее необходимости, а в ряде случаев может порождать произвол органов власти и местного самоуправления при обращении к ним за предоставлением государственной или муниципальной услуги.
3. По смыслу ч. 1 комментируемой статьи к компетенции соответствующего органа власти или самоуправления относится определение перечня необходимых и обязательных услуг, при этом закон не конкретизирует финансовую сторону их получения: безвозмездно или за плату. Однако, федеральные органы власти в данном случае в значительной мере сузили свою компетенцию, ограничив ее лишь перечнем платных услуг.
К числу необходимых и обязательных услуг для предоставления государственных услуг, предоставляемых федеральным органами государственной власти, вышеуказанное постановление Правительства РФ относит следующие виды юридически значимых действий:
государственная экологическая экспертиза.
санитарно-эпидемиологическая экспертиза, расследования, обследования, исследования, испытания, токсикологические, гигиенические и другие виды оценок.
государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр.
государственная экспертиза проектной документации.
государственная экспертиза результатов инженерных изысканий.
экспертиза при осуществлении лицензирования образовательной деятельности образовательных учреждений и научных организаций.
экспертиза соответствия содержания и качества подготовки выпускников образовательного учреждения или научной организации федеральным государственным образовательным стандартам или федеральным государственным требованиям в целях государственной аккредитации образовательного учреждения или научной организации.
экспертиза соответствия реализуемых образовательным учреждением образовательных программ различных уровней и направленности федеральным государственным требованиям в целях государственной аккредитации образовательного учреждения.
экспертиза показателей деятельности образовательного учреждения, необходимых для определения его вида или категории, в целях государственной аккредитации образовательного учреждения.
экспертиза в целях подтверждения документов государственного образца о высшем или послевузовском профессиональном образовании, об ученых степенях и ученых званиях.
экспертиза в целях признания и установления в Российской Федерации эквивалентности документов иностранных государств об образовании, об ученых степенях и ученых званиях.
экспертиза качества, эффективности и безопасности изделий медицинского назначения в целях государственной регистрации изделий медицинского назначения.
анализ и экспертиза подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) в целях выдачи фитосанитарного сертификата или карантинного сертификата.
ветеринарно-санитарная экспертиза.
экспертиза возможности использования заявленных радиоэлектронных средств и их электромагнитной совместимости с действующими и планируемыми для использования радиоэлектронными средствами.
экспертиза проектов геологического изучения недр.
испытание вывозимых с территории Российской Федерации специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, в целях принятия решения о возможности вывоза из Российской Федерации данных специальных технических средств.
предоставление информации (копий документов) из государственных информационных систем в целях предоставления государственных услуг (в случае, если такая информация (копия документа) является в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимой и обязательной для предоставления соответствующей государственной услуги).
4. Наряду с определением перечня платных услуг, указанный нормативный акт в значительной мере ограничивает и субъектный состав, который наделен полномочиями их предоставления. Так, к организациям, оказывающим услуги, включенные в перечень, относятся федеральные органы исполнительной власти, федеральные государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия. Платные услуги не могут оказываться иными организациями. Тем самым, юридически значимыми в данном случае выступают лишь государственные заключения по тем или иным вопросам, привлечение независимого эксперта не допускается, что в значительной мере ущемляет права и свободы заявителя. С другой стороны, анализ указанного перечня видов услуг, свидетельствует о включении в него основных направлений деятельности, составляющих исключительную компетенцию государства и его органов. В этой связи ограничение возможности привлечения независимых специалистов представляется закономерным и обоснованным. Однако, возникает необходимость в рамках нормативного регулирования предоставления дополнительных гарантий заявителям, например, на своевременное предоставление услуги, включенной в перечень с роки, установленные для такого вида услуги и т.п.
Государственные услуги в РФ предоставляются на двух уровнях: федеральном и региональном (субъекта РФ). Причем в рамках отдельных субъектов предоставляются как собственно региональные услуги, реализуемые исполнительными органами власти данного региона, так и федеральные услуги, предоставляемые территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти. Перечень обязательных и необходимых для их предоставления услуг также различается применительно к уровню самой услуги. В отношении федеральных государственных услуг действует вышеуказанное постановление Правительства от 6 мая 2011 г. N 352, в отношении государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами власти субъекта РФ, аналогичный перечень разрабатывается Правительством соответствующего субъекта. Однако, несмотря на прямое предписание ч. 1 настоящей статьи о необходимости формирования указанных перечней, в большинстве субъектов они до настоящего времени не сформированы. В перечне услуг субъекта РФ подлежат учету лишь те из них, которые одновременно: связаны с взаимодействием с гражданами (организациями); приводят (потенциально и фактически) к возникновению, изменению или прекращению правоотношений, или к возникновению документированной информации (документов).
Анализ правотворчества субъектов РФ позволяет говорить о разграничении перечней необходимых и обязательных услуг применительно к отдельным видам государственных услуг, которые одновременно, в нарушение предписаний ч. 1 настоящей статьи включают в себя не только региональные государственные услуги, но и муниципальные. Таким примером могут служить утвержденные распоряжением Министерством культуры Московской области от 15 мая 2009 г. N 180-р Методические рекомендации по формированию цен на платные услуги, оказываемые государственными учреждениями Московской области и муниципальными учреждениями сферы культуры. Указанный перечень включает в себя как государственные услуги регионального значения, так и ряд муниципальных услуг.
5. Перечень государственных услуг, оказываемых на платной основе государственными учреждениями Московской области, подведомственными Министерству культуры Московской области, утвержден распоряжением Минкультуры МО от 13 сентября 2010 г. N 252-Р "Об утверждении Перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) на платной основе государственными учреждениями Московской области, подведомственными Министерству культуры Московской области, на 2011 год".
В отличие от перечня федеральных государственных услуг, деятельность уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ значительно шире, что предполагает вовлечение в этот процесс значительного количества региональных органов исполнительной власти и требует разграничения перечня необходимых и обязательных услуг применительно к компетенции соответствующего органа власти.
Следует также отметить особое положение в рассматриваемой системе городов Москвы и Санкт-Петербурга, которые совмещают в своем статусе и муниципальное образование, и субъект РФ, т.е. фактически единый комплекс органов власти осуществляет предоставление и государственных, и муниципальных услуг. Положения настоящей статьи определяют, что перечень обязательных и необходимых услуг на уровне субъекта РФ определяется нормативным актом субъекта РФ, в отношении муниципальных услуг - представительным органом местного самоуправления. В указанных субъектах РФ одни и те же органы управления являются одновременно и органами власти субъекта РФ, и органами местного самоуправления. Следует также заметить, что применительно к перечню региональных услуг закон не конкретизирует субъекта, наделенного компетенцией на утверждение соответствующего перечня, что предполагает возможность их формирования применительно к компетенции отдельных органов власти. В данном случае закономерно говорить об определении соответствующего перечня специально уполномоченным органом исполнительной власти - в большинстве случаев им является компетентное министерство субъекта РФ.
6. Определения перечня в отношении муниципальных услуг представляет собой исключение из общего правила подведомственности данного вопроса органам исполнительной власти. Указанный перечень формируется на основании нормативного акта представительного органа власти, к числу которых могут быть отнесены городские (поселковые) советы и т.п. В большинстве случаев разграничение указанной подведомственности вопросов отдельным органам местного самоуправления на практике не соблюдается. Так, постановлением Администрации Приморского городского поселения от 13 апреля 2010 г. N 30 утвержден реестр муниципальных услуг, предоставляемых администрацией Приморского городского поселения. Администрация Приморского городского поселения является исполнительным органом местного самоуправления и в силу настоящего закона не обладает компетенцией определения перечня обязательных и необходимых услуг. Данный порядок характерен для большинства муниципальных образований, что вытекает из предписаний ст. 11 настоящего закона. Перечень обязательных и необходимых услуг является неотъемлемой составной частью реестра муниципальных услуг, который утверждается в порядке, определенном местной администрацией. Большинство местных администраций при определении порядка утверждения реестра относят соответствующие полномочия к своей компетенции. В качестве самостоятельных документов в отношении большинства муниципалитетов перечни обязательных и необходимых услуг не сформированы. В этой связи положения настоящего закона противоречат друг другу: с одной стороны, закон относит утверждение перечня к компетенции представительного органа местного самоуправления, с другой стороны он подлежит обязательному включению в реестр муниципальных услуг, который утверждается исполнительным органом местного самоуправления - местной администрацией.
В связи с небольшим периодом действия настоящего закона наиболее разработанным и регламентированным выступает лишь федеральный перечень услуг, который можно рассматривать в качестве своеобразного образца для разработки и формирования аналогичных перечней субъектов РФ и муниципальных образований применительно к соответствующим категориям услуг.
7. Часть 2 комментируемой статьи определяет отдельные аспекты финансирования предоставления соответствующих услуг. В соответствии с положениями настоящего закона государственные и муниципальные услуги могут предоставляться безвозмездно или за счет средств заявителя. Аналогичный порядок действует ив отношении услуг, регламентированных настоящей статьей, т.е. они могут предоставляться за счет средств заявителя при наличии прямого предписания соответствующего нормативного акта, определяющего перечень услуг. Отсутствие предписаний в отношении иного порядка предоставления услуг свидетельствует об их безвозмездном характере. При этом следует заметить, что на федеральном уровне сформирован перечень платных услуг, который предусматривает перечень услуг, предоставляемых за счет средств заявителя. Иных источников финансирования, а также услуг, предоставляемых безвозмездно действующие нормативные акты и федерального, и регионального, и местного уровня не предусматривают.
Из смысла положений ч. 2 настоящей статьи вытекает, что услуги могут предоставляться за счет заявителя лишь в случаях, определенных соответствующим нормативным актом, т.е. данный порядок требует соблюдения специальных требований - нормативного регулирования. Однако, на федеральном уровне он выступает в качестве основного, в связи с чем перечень услуг сформирован не по предметному принципу и его исключительности, а с точки зрения платности таких услуг. Тем самым, нивелировано значение постановления Правительства от 6 мая 2011 г. N 352 "Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание", принятие которого было направлено на определение перечня необходимых и обязательных услуг, а отражает лишь совокупность возмездных услуг.
8. Возмездный характер предоставления услуг, включенных в соответствующий перечень, предполагает деятельность соответствующих уполномоченных субъектов по определению размера и порядка их оплаты. Разработка соответствующих документов до настоящего времени проведена лишь на федеральном уровне, в связи с чем утверждены Основные положения по расчету платы за оказание платных услуг, включенных в перечень платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг, в соответствии с которым расчет платы за оказание платных услуг, включенных в перечень, осуществляется федеральными органами исполнительной власти, федеральными государственными учреждениями в соответствии с приказом Министерства финансов РФ от 22 октября 2009 г. N 105н Об утверждении методических рекомендаций по определению расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений" в части определения расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг.
В соответствии с методическими рекомендациями по определению расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений, утвержденными приказом Министерства финансов РФ от 22 октября 2009 г. N 105н порядок взимания платы и ее размер утверждается для каждой государственной услуги (вида работ), включенной в перечень государственных услуг (работ). Федеральным органом исполнительной власти (главным распорядителем средств федерального бюджета) может быть утвержден единый порядок по всем государственным услугам (работам), оказываемым (выполняемым) федеральным органом исполнительной власти и (или) находящимися в его ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями.
9. По решению федерального органа исполнительной власти (главного распорядителя средств федерального бюджета) нормативы затрат на оказание единицы государственной услуги могут определяться:
отдельно по каждому федеральному государственному бюджетному учреждению (территориальному органу федерального органа исполнительной власти);
по группе федеральных государственных бюджетных учреждений (территориальных органов федерального органа исполнительной власти);
с использованием корректирующих коэффициентов.
В отношении отдельных категорий необходимых и обязательных услуг ч. 3 настоящей статьи допускает применение общего порядка определения их правовых основ, характерных для соответствующих государственных или муниципальных услуг, что предполагает нормативное регулирование размера платы в отношении:
федеральных услуг - Правительством РФ в рамках соответствующего постановления,
региональных услуг - органом исполнительной власти субъекта РФ;
муниципальных услуг - представительным органом местного самоуправления.
Поскольку определение порядка исчисления и взимания платы за отдельные виды услуг отнесено к компетенции федеральный органов исполнительной власти, то профильные министерства самостоятельно разрабатывают методики расчета платы за совершение отдельных юридически значимых услуг. Методика расчета платы определяет экономическую обоснованность величины расходов, необходимых для расчета платы за указанную государственную услугу. Расходы на оказание платной услуги устанавливаются в зависимости от трудоемкости экспертных работ по каждому объекту экспертизы и складываются из прямых и накладных расходов, на дату их определения.
10. Прямые расходы на оказание услуги включают в себя:
расходы на оплату труда внештатных экспертов рассчитываются в зависимости от трудоемкости экспертных работ, сложности объекта государственной экологической экспертизы, определяемых в установленном законодательством РФ порядке;
расходы на уплату страховых взносов на обязательное пенсионное и социальное страхование в Российской Федерации и другие начисления в порядке и размерах, установленных законодательством РФ.
Накладные расходы на оказание платной услуги определяются в соответствии с действующим законодательством РФ и составляют 50% к прямым расходам.
Цена на платные услуги не может превышать экономически обоснованные расходы на их оказание, определенные расчетно-нормативным методом. Расчетно-нормативные затраты определяются с учетом объема работ, выполняемых при проведении санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и других видов оценок, осуществляемых в целях предоставления уполномоченными федеральными органами исполнительной власти государственных услуг.
11. Особое место в системе предписаний комментируемой статьи занимает ч. 4, определяющая информационные основы предоставления услуг и взимания платы за их предоставление. В соответствии с предписаниями настоящей статьи перечни услуг и размеры платы устанавливаются соответствующими нормативными актами. принимаемыми в пределах компетенции соответствующим уполномоченным органом власти. В этой связи представляется целесообразным применение общих требований приобретения юридической силы нормативным актом в отношении действия данных положений. В частности, общие требования предусматривают необходимость официального опубликования нормативных актов. Применительно к большинству органов исполнительной власти определены официальные источники опубликования их актов. Однако, в отношении отдельных органов власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в качестве официальных источников опубликования могут быть использованы наиболее тиражированные средства массовой информации. Информатизация общества предполагает внедрение современных технологий и в деятельность соответствующих органов власти и местного самоуправления, что в самом общем виде реализуется путем создания официального сайта такого органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", который носит туже смысловую нагрузку, что и печатный официальный источник, но позволяет в значительной мере сократить временные затраты на размещение необходимой информации и доведения ее до сведения заинтересованных субъектов.
12. Часть 4 настоящей статьи устанавливает специальный порядок использования интерактивных информационных источников, который предполагает максимальное привлечение ресурсов информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения необходимой информации. В этой связи перечни услуг, являющихся необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг размещаются в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальных сайтах:
органа, оказывающего соответствующие услуги;
органов, организаций и учреждений, привлекаемых к предоставлению услуг, включенных в перечни;
портале государственных и муниципальных услуг.
Размещение перечней на указанных сайтах признается их официальным опубликованием и не только свидетельствует о приобретении соответствующим нормативным актом юридической силы, но и позволяет получить необходимую информацию применительно к конкретной услуге неограниченному кругу субъектов.
13. Использование указанных информационных ресурсов позволяет быстро и в полном объеме получить необходимую информацию со всеми изменениями и дополнениями в нормативные акты. Более того, единый портал государственных и муниципальных услуг отражает перечень необходимых для получения той или иной услуги документов, а также образцы и утвержденные уполномоченным органом формы отдельных документов. В этой связи указанные ресурсы предоставляют необходимую информацию в полном объеме. Несмотря на позитивную роль портала государственных и муниципальных услуг, он в настоящее время требует доработки и адаптации в отношении отдельных видов услуг, поскольку степень разработанности документов предусмотренных им услуг является различной. Так, в отношении внесения сведений в Единый государственный реестр юридических лиц на портале предусмотрен не только перечень необходимых документов, но и их формы и образцы, а также рекомендации в какие органы власти представляются документы, в каком порядке и определяется размер уплачиваемой заявителем государственной пошлины. Указанные сведения сформированы на основе анализа деятельности территориальных подразделений Федеральной налоговой службы РФ, к компетенции которых отнесено ведение единых государственных реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Однако, регистрация юридических лиц осуществляется не только ФНС РФ, но и территориальными подразделениями Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, которая осуществляет полномочия в отношении регистрации некоммерческих юридических лиц. В качестве одной из форм некоммерческого юридического лица действующее законодательство предусматривает возможность создания автономной некоммерческой организации. Порядок предоставления соответствующих государственных услуг по регистрации такого субъекта на портале не предусмотрен, хотя размещен на официальных сайтах территориальных подразделений Федеральной службы, например, по Оренбургской области. Объем сведений в данном случае соответствует общим требованиям и включает в себя: перечень необходимых документов, утвержденные формы отдельных документов, а также размеры и порядок уплаты государственных пошлин.
В этой связи представляется целесообразным применение принципа единства информационного пространства в отношении перечня государственных и муниципальных услуг, а также услуг, необходимых и обязательных для их предоставления, что предполагает размещение равного объема информации в отношении отдельных видов услуг на всех указанных ч. 4 настоящей статьи официальных сайтах.
14. Часть 5 настоящей статьи ограничивает свободу деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по предоставлению соответствующих услуг, отнесенных к их компетенции. По логике закона в качестве единственного ограничения деятельности органа власти или самоуправления выступает предписание нормативного правового акта. В этой связи настоящий закон предусматривает пределы свободы деятельности указанных субъектов нормативно установленным перечнями услуг и документов. Тем самым, закон запрещает органу государственной власти или местного самоуправления требовать от заявителя:
предоставления дополнительных документов, не предусмотренных действующими нормативными актами;
обращения за оказание услуги, не включенной в соответствующий перечень необходимых и обязательных услуг.
Таким образом, деятельность уполномоченного органа осуществляется в пределах прямых предписаний закона или иного нормативного акта, и предполагает наличие правомочий лишь при наличии специального нормативного предписания. Отсутствие услуги или документа в нормативно установленном перечне запрещает требовать их предоставления заявителем.
В этой связи положения ч. 5 настоящей статьи предоставляют правовые гарантии и защиту прав и законных интересов заявителей при обращении их за предоставлением государственной или муниципальной услуги от необоснованных требований уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправления.
Статья 10. Требования к организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме
1. Оказание государственных и муниципальных услуг в большинстве случаев связано с предоставлением необходимой информации заявителю уполномоченным органом и, как правило, носит активный характер, т.е. требует от уполномоченного субъекта совершения юридически значимых действий. В этой связи целесообразным представляется говорить не о предоставлении государственной или муниципальной услуги в электронной форме, а о реализации подготовительного этапа ее предоставления. Информатизация всех сфер жизнедеятельности общества предопределяет необходимость одновременного внедрения техники и современных технологий в деятельность органов власти и местного самоуправления, что указывает на возможность предоставления соответствующих услуг в электронной форме. Так, в настоящее время в электронной форме осуществляется предоставление сведений из Единого государственного реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с существенным ограничением - получить сведения в электронной форме можно только в отношении самого себя. Легитимность электронного оказания услуг требует применения электронной (электронной цифровой) подписи, позволяющей идентифицировать субъекта, выполнявшего действия, составляющие сущность такой услуги. Например, при государственной регистрации создания, ликвидации, реорганизации юридического лица, действующее законодательство предусматривает необходимость разработки пакета документов, нотариального заверения утвержденной уполномоченным органом формы заявления и т.п. Предоставление услуги в электронной форме не позволяет полной мере оценить последствия предоставления соответствующей услуги. Так, в соответствии с положениями законодательства о нотариате при совершении нотариального действия, нотариус по внешним признакам оценивает дееспособность заявителя, а также выявляет наличие или отсутствие пороков его воли (насилия, принуждения и т.п.). При заверении документов, представленных в электронной форме, нотариус фактически утрачивает свои функции по оценке законности совершения юридически значимых действий, в частности, путем предоставления государственной услуги в электронной форме юридическое лицо может быть создано недееспособным лицом с целью совершения противоправных действий и т.п. В отдельных случаях электронная форма предоставления государственных услуг не позволяет в полной мере объективно оценивать обстоятельства дела.
Еще одним своеобразным примером предоставления государственной услуги в электронной форме является регистрация по месту жительства, которая предполагает предоставление субъектом лишь заявления о регистрации в отсутствие документов, подтверждающих право на такую регистрацию, в связи с чем отдельные граждане могут быть зарегистрированы по указанному ими адресу без всяких на то оснований. Единственным источником сведений об изменении количества зарегистрированных по адресу субъектов для собственника жилого помещения в настоящее время будут являться счета об оплате коммунальных услуг с изменением их стоимости. Соответственно, законная деятельность по предоставлению указанной государственной услуги одному субъекту в значительной мере нарушит права и законные интересы иных субъектов и потребует от них обращения компетентные органы власти за защитой своих прав, т.е. совершения юридически значимых действий.
2. В этой связи представляется целесообразным разграничение перечня государственных услуг, которые могут или не могут быть предоставлены в электронной форме. Так, целесообразным представляется получение в электронной форме сведений, содержащихся в единых государственных реестрах, что позволит упростить порядок взаимодействия органа власти и заявителя, сократит очереди и сроки предоставления запрашиваемой информации. Однако, в данном случае возникает вопрос о легитимности выписки из реестра, полученной в электронной форме. Поскольку в большинстве случаев истребуемая информация рассматривается в качестве юридического факта и представляется в соответствующий орган власти, местного самоуправления, организацию и т.п., то он должен соответствовать установленным требованиям признания его таким юридическим фактом. В настоящее время единственно допустимым способом признания документа легитимным выступает наличие электронной цифровой подписи уполномоченного субъекта.
В большинстве случаев при применении электронной формы предоставления услуг целесообразно говорить о ее применении в отношении муниципальных услуг. Например, предоставление возможности записаться на прием к врачу из дома в электронном виде в значительной мере упрощает процедуру получения соответствующей услуги, причем заявитель не просто приобретает право на получение необходимой ему услуги у специалиста, но также может выбрать удобное для него время и т.п.
На урегулирование данного вопроса направлено распоряжение Правительства РФ от 17 декабря 2009 г. N 1993-р, которым утвержден перечень государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронной форме. Указанный перечень включает в себя широкий спектр как государственных, так и муниципальных услуг, разграничение которых производится в соответствии с предписаниями настоящей статьи, т.е. по соответствующим направлениям деятельности уполномоченного органа власти.
3. Положения настоящей статьи предусматривают, что в электронной форме осуществляется предоставление информации заявителям и обеспечение им доступа к сведениям о государственных и муниципальных услугах. Причем закон в данном случае не конкретизирует перечень и характер предоставляемой информации. Практика деятельности отдельных органов власти и местного самоуправления позволяет говорить, что в первую очередь, речь идет о предоставлении сведений из государственных реестров, которое в настоящее время ограничено лишь возможностью получения таких сведений только в отношении самого себя. Получение иных сведений осуществляется в общем порядке. Анализ перечня услуг, установленного распоряжением Правительства РФ N 1993-р позволяет отнести к данной категории также ряд иных услуг, в частности, предоставление информации (сведений):
об организации общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта РФ;
об организации начального, среднего и дополнительного профессионального образования;
о порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего и среднего (полного) общего образования, в том числе в форме единого государственного экзамена, а также информации из баз данных субъектов РФ об участниках единого государственного экзамена и о результатах единого государственного экзамена;
органами опеки и попечительства лицам, желающих установить опеку (попечительство) или патронаж над определенной категорией граждан (малолетние, несовершеннолетние, лица, признанные в установленном законом порядке недееспособными);
об очередности предоставления жилых помещений на условиях социального найма;
об организации проведения оплачиваемых общественных работ;
об объектах культурного наследия регионального или местного значения, находящихся на территории субъекта РФ и включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ;
о времени и месте театральных представлений, филармонических и эстрадных концертов и гастрольных мероприятий театров и филармоний, киносеансов, анонсы данных мероприятий
иные сведения, составляющие сущность отдельных видов государственных и муниципальных услуг.
Перечень услуг является открытым и может быть изменен или дополнен соответствующим органом власти по мере развития системы предоставления электронных услуг.
4. В значительной мере использование электронной формы предоставления услуг упрощает порядок представления необходимых документов для ее получения, т.е. подачи заявителем запроса и иных документов, необходимых для получения услуги, их прием уполномоченным органом с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг. Подача запроса является обязательной для любого вида государственных или муниципальных услуг, поскольку он выступает в качестве юридического факта - основания предоставления соответствующей услуги. По общему правилу указанный запрос направляется в письменной форме, в ряде случаев заверенной нотариально. Однако, действующие нормативные акты допускают также и устный запрос информации, в большинстве случаев данный порядок характерен для государственных услуг регионального характера и муниципальных услуг. В отношении отдельных видов услуг уполномоченным органом утверждена специальная форма.
К рассматриваемой категории услуг, предоставляемых в электронной форме можно отнести:
прием заявлений и выдача документов о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения;
прием заявлений и выдача документов о согласовании проектов границ земельных участков;
прием заявлений и предоставление информации об организации проведения оплачиваемых общественных работ
прием и предоставлении иных видов документации, обусловленной утвержденным перечнем.
Указанная категория деятельности органов государственной власти и местного самоуправления носит двоякий характер: с одной стороны, она предусматривает представление в электронном виде запроса на получение услуги, с другой стороны, предполагает необходимость предоставления ответа на данный запрос также в электронном виде. В этой связи применительно к рассматриваемым категориям услуг целесообразно говорить об электронной системе взаимодействия заявителя и уполномоченного органа, в которой заявитель направляет электронный запрос для получения соответствующей услуги, а орган предоставляет сведения о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуге. Однако, анализ перечня услуг позволяет говорить о предоставлении уполномоченным органом конечного результата, т.е. самой услуги в виде определенного комплекса сведений. Сведения о ходе ее выполнения зачастую заявителю не представляются. Одним из первых органов, предоставлявших указанные сведения в электронной форме, стали кадастровые палаты, на сайте которых в режиме реального времени размещалась информация о стадии подготовки документов для предоставления государственной или муниципальной услуги. Как свидетельствует практика деятельности отдельных уполномоченных органов, указанные сведения в большинстве своем не соответствовали действительности. Так, несмотря на истечение установленного законом срока предоставления государственной услуги, информационный ресурс отражал сведения о том, что запрос находится в стадии обработки. На самом деле, предоставление услуги было приостановлено в связи с наличием обстоятельств, препятствующих ее предоставлению. В этой связи необходимо нормативное урегулирование требований и критериев информационного обеспечения в рамках предоставления соответствующей услуги, в частности, соответствие такой информации общим требованиям, установленным действующим законодательством:
объективность;
доступность;
достоверность.
5. Закон предусматривает возможность применения электронной формы в рамках взаимодействия органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, участвующих в предоставлении услуг. Однако, закрепляя указанную возможность, закон одновременно не определяет ее критериев. Реализация данного положения представляется целесообразной в рамках системы "Единого окна", предусматривающего необходимость направления заявителем запроса по установленной форме, все иные юридически значимые действия, обусловленные необходимостью достижения желаемого результата осуществляются соответствующими органами власти или местного самоуправления в рамках указанного взаимодействия. В настоящее время система взаимодействия основана лишь на необходимости уточнения отдельных категорий информации, ее роль и значение минимизированы, т.к. на заявителя возлагается обязанность предоставления всех необходимых документов. Отсутствие хотя бы одного из необходимых документов является основанием для отказа в предоставлении соответствующей услуги.
Система взаимодействия отдельных органов власти и местного самоуправления представляется закономерной в качестве единой базы данных, используемых органами власти и местного самоуправления при предоставлении ими отдельных видов государственных и муниципальных услуг. Такой поход не требует прямого обращения одного органа к другому, а предусматривает необходимость обращения к системе, содержащей в себе необходимые для предоставления соответствующей услуги сведения. Такой подход позволит обеспечить своевременное получение заинтересованным субъектом, в качестве которого выступает уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления, необходимой и достоверной информации, обусловленной сущностью предоставляемой им услуги.
Наибольший интерес для заявителя представляет заключительный этап получения государственной или муниципальной услуги, т.е. непосредственнее получение заявителем результата государственной или муниципальной услуги. Получение результата государственной или муниципальной услуги в электронной форме допускается в случае, если иное не установлено федеральным законом, т.е. в настоящее время ввиду отсутствия специальных предписаний действующих нормативных актов, результаты большинства государственных и муниципальных услуг не могут быть предоставлены в электронной форме. Однако, для применения указанного положения на практике необходима выработка механизма реализации указанного положения, т.е. форма предоставления такого результата, а также условия его достоверности и легитимности. В настоящее время единственной гарантией легитимности результата выступает лишь электронная цифровая подпись. Следует также учитывать, что в большинстве случаев результат предоставления государственной или муниципальной услуги предполагает его дальнейшее применение, в частности, путем представления в орган государственной власти или организацию и т.п. в качестве юридического факта, устанавливающего, изменяющего или прекращающего конкретные правоотношения. В этой связи представляется целесообразным и закономерным обязание указанных субъектов принять результат оказания государственной или муниципальной услуги, представленный в электронном виде и признать его юридическую силу, что требует нормативного определения критериев законности и легитимности такого результата, например, он должен быть изготовлен на официальном бланке органа, подписан уполномоченным субъектов и т.п.
6. В настоящее время наиболее востребованными являются электронные результаты оказания муниципальных услуг, в частности, возможность записаться на прием к врачу, узнать расписание спектаклей, концертов, выставок и т.п. В отношении государственных услуг такой порядок практически не действует, что, в частности, обусловлено требованиями иных органов предоставления результатов государственной или муниципальной услуги на бумажном носителе с подписью руководителя соответствующего органа и его печатью. Причем следует заметить, что в отношении предоставления сведений из единого государственного реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, электронный результат оказания данной государственной услуги признается и принимается в качестве юридического факта арбитражными судами, но игнорируется отдельными судами общей юрисдикции, в первую очередь, мировыми судьями.
Подобное положение требует одновременного введения равных условий для применения результата оказания соответствующей услуги на всей территории РФ, независимо от особенностей отдельных органов государственной власти или местного самоуправления, в отношении всех включенных в перечень услуг в полном объеме. Подобное правовое регулирование позволит достичь практического результата реализации правовых предписаний действующих нормативных актов.
Установленный распоряжением Правительства РФ перечень услуг, которые могут быть предоставлены в электронной форме, предусматривает в качестве получения результата такой услуги:
осуществление социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными;
выплата материальной и иной помощи для погребения;
выплата пособия на оплату проезда на общественном транспорте и т.п.
Указанные виды деятельности предполагают невозможность использования электронной формы для получения их результата, предусматривая одновременно необходимость личного присутствия заявителя при выплате ему соответствующих сумм. В качестве результата государственной (муниципальной) услуги в данном случае выступает принятие уполномоченным органом решения о производстве соответствующей выплаты, которое может быть доведено до сведения заявителя в электронной форме.
7. В настоящее время перечень услуг, предоставляемых в электронной форме, включает в себя лишь отдельные их виды, которые не требуют внесения корректив в деятельность специально уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления. Дальнейшее развитие сферы оказания государственных и муниципальных услуг предполагает постепенное расширение указанного перечня посредством включения в него и иных услуг, предоставляемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. В качестве заключительного этапа информатизации взаимодействия уполномоченных органов власти и самоуправления с заявителями представляется повсеместное предоставление всех видов государственных и муниципальных услуг в электронной форме, причем в отношении отдельных видов услуг электронная форма может применяться лишь на определенных этапах, в отношении прочих - в течение всего периода ее предоставления: от представления заявителем документов до получения ее результата. Подобная тенденция обосновывает открытость перечня государственных и муниципальных услуг, которые по смыслу настоящей статьи могут предоставляться в электронной форме. В частности, закон предусматривает возможность совершения иных действий, необходимых для предоставления государственных или муниципальных услуг в электронной форме. Указанное положение способствует максимальному упрощению порядка взаимодействия субъектов в рамках предоставления услуг, что направлено на обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц.
Статья 11. Реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг
1. В самом общем смысле реестр представляет собой систематизированный свод данных о конкретном объекте. В данном случае объектом реестра выступают государственные и муниципальные услуги. Данное понятие является ключевым по отношению к установленному законом порядку предоставления государственных и муниципальных услуг, поскольку определяет их перечень и структуры. В качестве своеобразной формы реестра государственных и муниципальных услуг может выступать единый портал услуг, однако. В данном случае нарушается общий принцип формирования реестров, установленный настоящей статьей.
По общему правилу формирование реестров услуг осуществляется в соответствии с их видами, что предполагает выделение трех видов реестров:
федерального реестра государственных услуг, который является единым на всей территории государства и включает в себя перечень государственных услуг, предоставляемых федеральными органами государственной власти и их территориальными подразделениями;
региональный реестр государственных услуг формируется на территории отдельного субъекта РФ и отражает совокупность государственных услуг, предоставляемых органами власти соответствующего субъекта РФ. Указанные реестры в отношении отдельных субъектов РФ могут различаться по их содержанию;
реестр муниципальных услуг формируется каждым муниципальным образованием либо при участии органов государственной власти субъекта РФ. Данный реестр имеет территориальное ограничение, обусловленное административно-территориальным делением субъекта РФ, т.е. территорией конкретного муниципального образования.
Однако, ч. 1 настоящей статьи не отражает в полной мере указанной системности реестров государственных и муниципальных услуг, предусматривая лишь их разграничение по видам соответствующих услуг на реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг.
2. Общая система реестров отдельных видов услуг предусмотрена постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 478 "О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет", которое выделяет в единой системе информационного взаимодействия органов власти (местного самоуправления) с заявителями следующие структурные элементы:
1) сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций) - федеральная государственная информационная система, содержащая сведения о предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления государственных и муниципальных услугах и исполняемых этими органами государственных и муниципальных функциях (далее - сведения об услугах (функциях)), предназначенные для предоставления в установленном порядке по запросам заинтересованных лиц, сводный реестр состоит из:
федерального реестра государственных услуг (функций);
реестра государственных услуг (функций) субъектов РФ;
реестр муниципальных услуг (функций);
2) единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) - федеральная государственная информационная система, которая обеспечивает доступ граждан и организаций к части сведений об услугах (функциях), размещенных в сводном реестре, предназначенных для распространения;
3) региональные порталы государственных и муниципальных услуг (функций) и реестры государственных и муниципальных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления формируются для обеспечения доступа граждан и организаций к сведениям об услугах (функциях), предоставляемых (исполняемых) органами исполнительной власти субъектов РФ, по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
До вступления в силу настоящего федерального закона действующее законодательство в отношении субъектов РФ и муниципальных образований не содержало требований об обязательности формирования реестра государственных (муниципальных) услуг (работ), однако он активно применялся, так как является удобным инструментом для формирования государственных (муниципальных) заданий. Анализ реестров государственных услуг свидетельствует о том, что в большинстве случаев субъекты РФ и муниципальные образования формируют одноуровневые реестры, что связано с заимствованием формы реестра, утвержденной для федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных учреждений. Среди субъектов РФ, формирующих двухуровневые реестры (например, наименование и содержание услуги или вид и наименование услуги), можно выделить Белгородскую, Воронежскую, Саратовскую, Свердловскую, Томскую, Тульскую, Тюменскую области, Приморский край. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что в субъектах РФ (муниципальных образования) не сложился унифицированный подход к классификации услуг, функций, отсутствуют единые критерии для выделения поставщиков услуг.
3. Сущность и значение отдельного вида реестров услуг определяется через его содержание, т.е. посредством определения совокупности сведений о предоставляемой государственной или муниципальной услуге. Общий перечень таких сведений применительно к отдельным видам реестров определен положениями настоящей статьи. Несмотря на разграничение внутреннего содержания реестров каждого вида, анализ положений настоящей статьи свидетельствует об их единстве. Так, в реестре любого вида подлежат в обязательном порядке отражению следующие сведения:
1) сведения о предоставляемых услугах предусматривают совокупность сведений, позволяющих отграничить ее от иных услуг, включенных в состав реестра. При определении информации о предоставляемых услугах существенное значение приобретает административный регламент, применительно к которому устанавливается совокупность необходимых данных. Основанием разграничения отдельных услуг служит их наименование, которое в обязательном порядке подлежит отражению в реестре. Наименование услуги позволяет отграничить ряд аналогичных по своей сущности видов деятельности друг от друга. Функциональное разграничение услуг может производиться применительно к видам органов власти или местного самоуправления, которые их предоставляют. Отражение указанных сведений позволяет разграничить услуги по отдельным ведомствам. К числу обязательных сведений, включаемых в содержание реестра, относятся:
описание результатов предоставления услуги (исполнения функции)
категория заявителей, которым предоставляется услуга
места информирования о правилах предоставления услуги
максимально допустимые сроки предоставления услуги (исполнения функции).
Особое место в информационном обеспечении предоставления услуги занимает совокупность документов, которые должны быть представлены заявителем для достижения желаемого результата. Практика деятельности большинства органов государственной власти и органов местного самоуправления свидетельствует о том, что отсутствие хотя бы одного из указанных документов является основанием для отказа в предоставлении государственной (муниципальной) услуги либо приостановления ее предоставления. Существенную помощь в подготовке документов оказывают заявителю разработанные и утвержденные уполномоченным органом власти формы отдельных видов документов - заявок, уведомлений и т.п. Однако, наряду с обязательностью их размещения, они насколько упрощают порядок подготовки заявителем, настолько и усложняют его, поскольку в реестре отражается лишь перечень таких форм и не предусмотрены рекомендации, разъяснения по порядку их заполнения, что вызывает необходимость обращения заявителя в уполномоченный орган за разъяснением порядка их заполнения. Применительно к государственным услугам, в отношении которых утвержден административный регламент, к числу обязательных отнесены и сведения о нем. В отсутствие административного регламента в реестре отражаются сведения о его проекте, а также о необходимых и обязательных экспертных заключения и исследованиях. Таким образом, сведения, составляющие рассматриваемую категорию, направлены на определение наименования отдельных услуг, а также определение общего порядка их предоставления;
2) сведения о необходимых и обязательных услугах - определение совокупности юридически значимых действий, совершение которых необходимо и обязательно для предоставления соответствующей услуги. Перечень таких услуг устанавливается нормативно-правовым актом субъекта РФ (представительного органа местного самоуправления), при этом критерии отнесения услуг к данной категории в законодательстве не содержатся. Перечень необходимых и обязательных услуг предполагает реализацию подготовительного этапа предоставления государственной либо муниципальной услуги и направлен на обеспечение получения желаемого результата. Такой перечень формируется применительно к каждой отдельной услуге с учетом ее специфики и особенностей ее предоставления отдельным категориям заявителей. По общему правилу совокупность необходимых и обязательных услуг сводится к определению перечня документов, подлежащих представлению заявителем. В отношении данной категории сведений своеобразным образцом выступает единый портал государственных и муниципальных услуг, представляющий по своей правовой природе электронный реестр услуг. Несмотря на то, что портал отражает лишь около трехсот видов государственных и муниципальных услуг, т.е. их перечень является неполным, применительно к каждой из них определена совокупность необходимых и обязательных услуг. Анализ реестров государственных услуг большинства субъектов РФ, а также реестров муниципальных услуг позволяет сделать вывод о том, что в большинстве случаев рассматриваемое положение настоящего закона такими субъектами проигнорировано, поскольку большинство сформированных региональных и муниципальных реестров отражает лишь определенный перечень государственных или муниципальных услуг, не предусматривая при этом обязательных и необходимых для их предоставления услуг. Устранению указанных несоответствий способствует формирование региональных и местных порталов соответственно государственных и муниципальных услуг, которые позволяют конкретизировать совокупность необходимых и обязательных услуг. Так, например, перечень государственных услуг (функций), оказываемых министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области по выдаче выписок из реестра государственного имущества Оренбургской области предусматривает следующую совокупность сведений о данной услуге:
наименование услуги;
наименование органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, предоставляющего услугу;
категория заявителей, которым предоставляется услуга;
документы, подлежащие представлению заявителем для получения услуги, способы получения документов заявителем и порядок представления документов с указанием услуг, в результате предоставления которых могут быть получены такие документы;
сведения о возмездности (безвозмездности) предоставления услуги и размерах платы, взимаемой с заявителя, если услуга предоставляется на возмездной основе;
результат и сроки предоставления услуги;
основания для приостановлении предоставления услуги либо отказа в предоставлении услуги;
сведения о допустимости досудебного (внесудебного) обжалования действий (бездействия) должностных лиц, предоставляющих услугу, и результатов предоставления этой услуги;
информация о месте предоставления услуги;
контакты для получения дополнительной информации (телефоны органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, ответственного за предоставление услуги, телефоны мест предоставления услуги);
адрес официального сайта федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, ответственных за предоставления услуги;
формы заявлений и иных документов, заполнение которых заявителем необходимо для обращения в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления для получения государственной услуги (в электронном виде).
Аналогичный перечень предусмотрен и постановлением Правительства Ленинградской области от 30 июня 2010 г. N 156 "О формировании и ведении реестра государственных и муниципальных услуг (функций Ленинградской области и портала государственных и муниципальных услуг (функций) Ленинградский области". Тем самым рассматриваемое положение настоящего закона носит формальный характер и в большинстве случаев игнорируется в правоприменительной деятельности уполномоченных субъектов. Однако, данный факт обусловлен отсутствием единой концепции формирования реестров государственных и муниципальных услуг, позволяющей на практике создать единую систему предоставления государственных и муниципальных услуг независимо от статуса органа, их предоставляющего;
3) сведения об услугах, предоставляемых в соответствии с государственным (муниципальным) заданием за счет средств соответствующего бюджета. До настоящего времени в регионах и муниципалитетах не сложилась практика формирования реестра государственных (муниципальных) работ, несмотря на то, что их выделение крайне важно для формирования и финансового обеспечения задания. Даже если в наименовании государственного (муниципального) реестра услуг присутствует категория работ, то при ближайшем его рассмотрении оказывается, что разграничения между услугой и работой не проведено. Перечень таких услуг, как правило, утверждается уполномоченным органом и предусматривает ряд особенностей их предоставления. В первую очередь, такие услуги характеризуются специальным субъектным составом - их могут предоставлять исключительно государственные и муниципальные учреждения и иные организации в соответствии с государственным или муниципальным заказом. Как правило, такие услуги предоставляются в целях обеспечения интересов государства, субъекта РФ или муниципального образования. Общий перечень таких услуг утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 апреля 2011 г. N 729-р и включает в себя сферы деятельности, составляющие приоритетные направления деятельности государства, в том числе в рамках реализации государственных программ:
образование,
здравоохранение,
культура,
архивный фонд,
интеллектуальная собственность.
Приоритетными направлениями деятельности субъектов РФ в части предоставления услуг в соответствии с государственным заказом наряду с вышеуказанными являются:
социальное обслуживание населения,
жилищно-коммунальное хозяйство,
труд и занятость,
физкультура и спорт,
строительство.
К числу услуг, оказываемых муниципальными учреждениями и другими организациями в соответствии с условиями государственного (муниципального) заказа относится совокупность услуг, осуществляемых федеральными и региональными учреждениями и организациями, в пределах территории соответствующего муниципального образования, а именно:
образование,
здравоохранение,
культура,
жилищно-коммунальное хозяйство;
4) иные сведения, перечень которых определен уполномоченным субъектом. Данная формулировка указывает на открытый характер перечня необходимых сведений, что предусматривает возможность его дополнения и расширения за счет дополнительной информации, способствующей эффективному предоставлению государственной (муниципальной) услуги. В частности, к числу иных сведений может быть отнесена информация о наличии (отсутствии) утвержденного административного регламента услуги, его проекте, а также проведенных экспертных исследованиях и полученных заключениях. В отношении отдельных видов государственных и муниципальных услуг могут быть определены категории лиц, обладающих правом выступать в качестве заявителя и т.п. Абстрактность формулировки иные сведения позволяет трактовать ее с позиции объективной необходимости отражения определенного объема информации для достижения конечного результата формирования реестра - предоставления государственной или муниципальной услуги уполномоченным субъектом и ее получение заявителем.
Таким образом, положения настоящей статьи свидетельствуют о внутреннем единстве структуры реестра государственных и муниципальных услуг любого уровня, наиболее существенным их отличием выступает сущность указанных положений, которая определяется применительно к отдельным видам услуг, включенных в данный реестр, а также особенностям субъектов, ответственных за формирование и ведение соответствующего реестра.
В этой связи положения ч. 2, 4 и 6 настоящей статьи по своей сути дублируют друг друга воспроизводя идентичные предписания в отношении различных видов реестров услуг. При этом положения настоящей статьи не предусматривают каких-либо особенностей формирования и ведения отдельных видов реестров с учетом особенностей составляющих их содержание услуг.
4. В рамках настоящей статьи законодателем предпринята попытка определить ряд ключевых моментов формирования и ведения реестров государственных и муниципальных услуг на всех уровнях. Закон устанавливает перечень ответственных органов государственной власти и местного самоуправления, к ведению которых относится ведение соответствующего реестра. Правила ведения федерального реестра государственных и муниципальных услуг определены ч. 3 настоящей статьи и предусматривают возложение указанных полномочия на высший орган исполнительной власти - Правительство РФ. Деятельность Правительства РФ охватывает собой не только включение отдельных видов услуг в соответствующий реестр, но также и нормотворческую деятельность по определению порядка ведения реестров, а также особенностям предоставления отдельных видов услуг. Такое правотворчество органа исполнительной власти позволяет адаптировать систему реестров государственных и муниципальных услуг к требованиям объективной реальности с учетом практики реализации положений настоящего закона, поскольку Правительство РФ в данном случае, в первую очередь, вы ступает в качестве правоприменительного органа, и только во вторую - в качестве правотворческого.
Следует заметить, что ч. 3 настоящей статьи относит к ведению Правительства РФ формирование и ведение федерального реестра государственных услуг, что не соответствует общей концепции информатизации данной сферы, поскольку по общему правилу, его полномочия затрагивают не только федеральный реестр государственных услуг, но и сводный реестр государственных и муниципальных услуг, а также формирование и ведение единого портала государственных и муниципальных услуг. Компетенция Правительства РФ определяется специальным федеральным конституционным законом "О Правительстве РФ", что предполагает соответствие предписаний настоящего закона и настоящей статьи в частности, в том числе установление соответствия компетенции указанного органа власти положениям нормативного акта специального регулирования.
5. Второй уровень реестров представлен региональными реестрами государственных услуг, формирование и порядок ведения которых определяется ч. 5 настоящей статьи и предусматривает определение указанного порядка высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Как правило, в качестве такого органа выступает Правительство субъекта РФ. Однако, в большинстве случаев положения ч. 5 настоящей статьи трактуются субъектами неправильно. Так, большинство региональных правительств восприняло рассматриваемое положение как расширение их непосредственной компетенции за счет включения в нее полномочий по формированию и ведению регионального реестра государственных услуг. Настоящий закон вменяет им в обязанности лишь определение порядка его формировании и ведения, что допускает, в частности, возложение соответствующей обязанности на отдельные министерства и ведомства, осуществляющие деятельность в регионе.
Особый порядок реализации ч. 5 настоящей статьи в практике отдельных субъектов РФ является постановление Правительства Ленинградской области от 30 июня 2010 г. N 156 "О формировании и ведении реестра государственных и муниципальных услуг (функций) Ленинградской области и портала государственных и муниципальных услуг (функций) Ленинградской области". Пункт 4 указанного нормативного акта устанавливает, что органом исполнительной власти, уполномоченным на формирование и ведение Реестра государственных и муниципальных услуг (функций) Ленинградской области, является комитет экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области; одновременно осуществляющий информационное взаимодействие с Министерством экономического развития РФ, которое осуществляет ведение информационного ресурса Сводного реестра государственных и муниципальных услуг (функций). Органом исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченным на создание региональной государственной информационной системы "Реестр государственных и муниципальных услуг (функций) Ленинградской области", а также на формирование и ведение портала государственных и муниципальных услуг (функций) Ленинградской области, является комитет по телекоммуникациям и информатизации Ленинградской области.
Значительную роль в формировании и ведении реестра государственных и муниципальных услуг Ленинградской области играют и иные органы государственной власти, в частности, комитет по взаимодействию с органами местного самоуправления Ленинградской области, который проводит анализ сведений о муниципальных услугах, предоставляемых органами местного самоуправления, на соответствие действующему законодательству и направляет их, а также справочную информацию в уполномоченный орган по формированию и ведению реестра. Комитет финансов Ленинградской области, комитет экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области и комитет по телекоммуникациям и информатизации Ленинградской области вносят соответствующие коррективы в бюджетное законодательство, например, предусматривают в областном бюджете на очередной финансовый год средства на создание и функционирование Реестра государственных и муниципальных услуг (функций) Ленинградской области, на функционирование портала государственных и муниципальных услуг (функций) Ленинградской области.
6. Формирование и ведение реестра муниципальных услуг осуществляется в соответствии с предписаниями ч. 7 настоящей статьи, относящей определение такого порядка к компетенции местной администрации. Фактически же местная администрация не только определяет порядок формировании и ведения реестра муниципальных услуг, но и сама реализует указанные функции.
Положения настоящей статьи являются сравнительно новыми в связи с чем большинство установленных ею видов реестров государственных и муниципальных услуг находятся в стадии формирования и развитие данного процесса предполагает корректировку как практики ведения реестра, так и предоставления отдельных видов государственных и муниципальных услуг, что, в свою очередь, предполагает установление соответствия положений настоящего закона и предписаний ряда иных нормативных актов, в том числе и подзаконных, условиям объективной реальности.
Глава 3. Административные регламенты
Статья 12. Требования к структуре административных регламентов
1. В ч. 1 государственные и муниципальные услуги характеризуются деятельностью по реализации функций при осуществлении отдельных государственных полномочий. На основании действующего законодательства указанная деятельность должна выражаться в такой правовой форме, как административный регламент.
В целом, регламентация, осуществляемая в органах исполнительной власти, основана на анализе базисных основ регламентации, которые наиболее ярко сформулированы Э. Дюркгеймом более ста лет назад. В эпоху "научной организации труда" Э. Тейлором и Г. Фордом затрагивались вопросы четкого описания действий и операций, что позволило поставить на поток и жестко контролировать эффективность деятельности*(26). После значительного перерыва, в 70-х годах в нашей стране интерес к проблеме регламентации проявился в работах по системному анализу С. Оптнера*(27) и С.П. Никанорова*(28).
Более современные идеи по вопросам регламентации нашли отражение в лекциях С.Б. Чернышова*(29).
Э. Дюркгейм указывал, что несвобода может возникать как от отсутствия регламентации, так и от ее наличия - все зависит от качеств этой регламентации, при этом регламентация как предмет, в свою очередь, может быть изучена и может быть спроектирована. То есть она допускает нормативный и дескриптивный подходы.
Дескриптивный подход (descriptive approach) выражается в описательном виде. Экономико-статистическое описание - одна из важных сторон экономической науки, но если исследование этим ограничивается, то наука остается чисто описательной, лишь регистрирующей происходящие события или обнаруженные особенности экономической системы (или изучаемой ее части). Дескриптивный подход отличается от нормативного (или конструктивного), при котором интересуются не столько тем, как устроена экономика, сколько тем, как она должна быть устроена*(30).
Определяя важность этого предмета Э. Дюркгейм, характеризует ключевое значение регламентации, как для рассмотрения вопросов развития человека и выбора его пути, так и для решения проблем стабильности современных обществ.
Итак, регламентация - это совокупность норм, правил, стандартов и процедур, ограничивающих и определяющих формы деятельности в обществах с развитым разделением труда. К регламентации относятся не только юридические нормы и правила, т.е. свод государственных законов, подзаконных актов (указов и пр.), но и разнообразные внутриотраслевые инструкции, положения, оргструктуры, регламенты предприятий и организаций, промышленные стандарты (ГОСТы, СНиПы) и т.д., и т.п.
По Э. Дюркгейму*(31), существуют четыре проблемы регламентации: во-первых, регламентация должна быть скоординирована (то есть в ней не должно быть противоречий и "дыр"); во-вторых, регламентация не должна ограничивать исполнителей, а, наоборот, создавать им поле свободы; в-третьих, нужно решить проблему самоорганизации, ведь есть всякие механизмы типа "невидимой руки рынка", и для того, чтобы не делать все вручную, нужно существенно использовать эти механизмы; и, в-четвертых, регламентация не выполнит свою функцию обеспечения солидарности, если она не будет справедлива.
Применительно к современным масштабам и качествам этой регламентации С.Б. Чернышов постарался понять, что означает решение четырех проблем регламентации, сформулированных Э. Дюркгеймом, и пришел к следующим выводам:
Во-первых, регламентация содержит многочисленные несогласованности, нестыковки, внутренние противоречия, и с этим постоянно приходится сталкиваться.
Во-вторых, в ней полно лакун (или попросту дыр), которые есть в любом законодательстве и которыми пользуются самые разные люди в своих интересах.
В-третьих, что самое главное, центральной проблемой является проблема внесения изменений.
Следовательно, по мнению Э. Дюркгейма, с которым соглашается С.Б. Чернышов, регламент должен быть таким, чтобы позволять в принципе устранить содержащиеся в нем противоречия, то есть регламент должен иметь такие системные свойства, чтобы он мог быть внутренне непротиворечив. Это означает, во-первых, что в основе регламента должна лежать некая концепция, которая сама по себе непротиворечива. Концепция - эйдос (идеальная модель), модель, система взглядов, - которая внутренне непротиворечива. И регламент, во-вторых, тогда и только тогда непротиворечив, когда он является правильной конкретизацией непротиворечивой системы взглядов, концепции, о которой известно, что она непротиворечива (скажем, аксиоматическая система, в которой нет противоречий)*(32).
Особо хотелось бы акцентировать внимание на статье А.В. Нестерова*(33), являющегося доктором юридических наук, а следовательно, рассматривающего проблему регламентации с правовой позиции, в отличие от социологов, и выделяющего пять принципов регламентации.
Первый принцип заключается в систематизации правоустанавливающих актов и регламентов, выявление пробелов, противоречий и излишеств в данных актах и осуществлении мероприятий по их устранению, которые должны закончиться перечнем необходимых документов.
Второй принцип заключается в необходимости определиться с объектом регламентации, к которым относят либо результат деятельности, либо результат и процесс деятельности. В этой связи продукт деятельности предлагается рассматривать вслед за Р. Акоффом и Э. Зингером*(34) как продукт продуцирования, то есть необходимое, но недостаточное свойство продукта деятельности. Таким образом, в регламент должны входить не только процедуры - требования к операциям, но и требования к результатам и к элементам окружения, в котором происходит продуцирование.
Третьим принципом является принцип необходимости регламента самой регламентации. Отсутствие обязательных требований к регламентации как системе может привести к отрицательным результатам регламентации объекта. Практика регламентации показывает, что некоторые регламенты высокого ранга построены по противоположному принципу, в частности в виде типовых регламентов.
Четвертый принцип заключается в сочетании регламентации рутинных продуктов и саморегулирования (творческого начала) при продуцировании индивидуальных продуктов.
Пятым принципом является принцип репродуцирования, то есть регламентации продукта, который представляет собой продуцента.
А.В. Нестеров считает, что недопустимо смешивать регламентацию объекта с описанием объекта или его определением, так как у регламентации всегда имеются юридически значимые последствия*(35).
Понятие "регламент" трактует Юридический энциклопедический словарь*(36), следующим образом - это:
нормативный правовой акт, регулирующий внутреннюю организацию и порядок деятельности какого-либо государственного органа и его подразделения;
порядок ведения заседаний, собраний, сессий, съездов представительных органов;
название специфических актов, принимаемых в порядке осуществления регламентарной власти.
Существует несколько научных работ связанных с исследованием правового положения административного регламента в юридической науке*(37). В которых обобщенно административный регламент рассматривается, как акт, с помощью которого осуществляется нормативная регламентация административных процедур. А, под единым административным регламентом органа исполнительной власти понимается совокупность взаимосвязанных административных регламентов, направленных на детальную и последовательную регламентацию различных сторон деятельности органа исполнительной власти, а именно процедур организации деятельности и ее осуществления, процедур взаимодействия с другими публичными структурами, процедур осуществления отдельных административных действий в рамках исполнения государственных функций, а также процедур конкретного должностного лица этого органа исполнительной власти, что объективно вытекает из норм действующего законодательства.
До недавнего времени внутриорганизационный масштаб регламента, как формы нормативного правового акта рассматривался как единственно возможный. Так, В.М. Манохин выделял две особенности регламента: первая, существующая и сегодня, заключается в том, что регламент регулирует процедурную, процессуальную деятельность государственного органа, а иногда и его структурного подразделения. А, вот второе положение перестало быть особенностью с учетом изменений действующего законодательства, и применимо не ко всем регламентам, так как выражается в предназначении для "внутреннего потребления", то есть регулирует отношения только внутри органа, структурного подразделения*(38).
Сегодня административный регламент вышел из внутриорганизационного подчинения и его можно назвать самостоятельной многоплановой категорией.
В частности, под административным регламентом предлагается понимать нормативный правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций, то есть обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц*(39).
Соответственно, административный регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда при осуществлении государственного контроля (надзора). Регламент также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, их должностными лицами, взаимодействия федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.
Федеральные органы исполнительной власти должны привести свои административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в соответствие с новыми правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, в рамках постановления Правительства от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг", вместе с Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг.
При разработке регламентов федеральный орган исполнительной власти и орган государственного внебюджетного фонда предусматривают оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций, в том числе:
а) упорядочение административных процедур (действий);
б) устранение избыточных административных процедур (действий);
в) сокращение срока исполнения государственной функции, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции. Федеральный орган исполнительной власти и орган государственного внебюджетного фонда, осуществляющие подготовку регламента, могут установить в регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции, а также сроки выполнения административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции по отношению к соответствующим срокам, установленным законодательством РФ;
г) ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, исполняющих государственные функции, за несоблюдение ими требований регламентов при выполнении административных процедур (действий);
д) осуществление отдельных административных процедур (действий) в электронной форме.
2. Часть 2 рассматриваемой статьи определяет структуру административного регламента, которая должна содержать разделы, устанавливающие:
1) общие положения, который состоит из следующих подразделов:
а) предмет регулирования регламента;
б) круг заявителей;
в) требования к порядку информирования о предоставлении государственной услуги, в том числе:
информация о месте нахождения и графике работы федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, предоставляющих государственную услугу, их структурных подразделений и территориальных органов, организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги, способы получения информации о месте нахождения и графиках работы государственных и муниципальных органов и организаций, обращение в которые необходимо для получения государственной услуги, а также многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;
справочные телефоны структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, предоставляющих государственную услугу, организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги, в том числе номер телефона-автоинформатора;
адреса официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", содержащих информацию о предоставлении государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, адреса их электронной почты;
порядок получения информации заявителями по вопросам предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, сведений о ходе предоставления указанных услуг, в том числе с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)";
порядок, форма и место размещения указанной в настоящем подпункте информации, в том числе на стендах в местах предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, а также на официальных сайтах федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, предоставляющих государственную услугу, организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также в федеральной государственной информационной системе "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)";
2) стандарт предоставления государственной услуги, требования к которому подробно установлены ст. 14 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 14);
3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенностей выполнения административных процедур в электронной форме, который состоит из подразделов, соответствующих количеству административных процедур - логически обособленных последовательностей административных действий при предоставлении государственных услуг и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках предоставления государственной услуги. В начале раздела указывается исчерпывающий перечень административных процедур, содержащихся в нем. Раздел также должен содержать:
а) состав документов, которые находятся в распоряжении органа, предоставляющего государственную услугу, а также организации, участвующей в предоставлении государственных и муниципальных услуг, и которые должны быть представлены в иные органы и организации;
б) состав документов, которые необходимы органу, предоставляющему государственную услугу, но находятся в иных органах и организациях;
в) порядок осуществления в электронной форме, в том числе с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)", следующих административных процедур:
предоставление в установленном порядке информации заявителям и обеспечение доступа заявителей к сведениям о государственной услуге;
подача заявителем запроса и иных документов, необходимых для предоставления государственной услуги, и прием таких запроса и документов;
получение заявителем сведений о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной услуги;
взаимодействие федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, предоставляющих государственную услугу, с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления и организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, в том числе порядок и условия такого взаимодействия;
получение заявителем результата предоставления государственной услуги, если иное не установлено федеральным законом;
иные действия, необходимые для предоставления государственной услуги.
В приложении к регламенту приводится блок-схема предоставления государственной услуги.
Описание каждой административной процедуры предусматривает:
основания для начала административной процедуры;
содержание каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения;
сведения о должностном лице, ответственном за выполнение каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры. Если нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие предоставление государственной услуги, содержат указание на конкретную должность, она указывается в тексте регламента;
критерии принятия решений;
результат административной процедуры и порядок передачи результата, который может совпадать с основанием для начала выполнения следующей административной процедуры;
способ фиксации результата выполнения административной процедуры, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административной процедуры;
4) форму контроля за предоставлением государственной услуги, которая состоит из следующих подразделов:
порядок осуществления текущего контроля за соблюдением и исполнением ответственными должностными лицами положений регламента и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к предоставлению государственной услуги, а также принятием ими решений;
порядок и периодичность осуществления плановых и внеплановых проверок полноты и качества предоставления государственной услуги, в том числе порядок и формы контроля за полнотой и качеством предоставления государственной услуги;
ответственность должностных лиц федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда за решения и действия (бездействие), принимаемые (осуществляемые) ими в ходе предоставления государственной услуги;
положения, характеризующие требования к порядку и формам контроля за предоставлением государственной услуги, в том числе со стороны граждан, их объединений и организаций;
5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, предоставляющих государственную услугу, а также их должностных лиц, где указываются:
информация для заявителя о его праве на досудебное (внесудебное) обжалование действий (бездействия) и решений, принятых (осуществляемых) в ходе предоставления государственной услуги;
предмет досудебного (внесудебного) обжалования;
исчерпывающий перечень оснований для приостановления рассмотрения жалобы (претензии) и случаев, в которых ответ на жалобу (претензию) не дается;
основания для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования;
право заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы (претензии);
органы государственной власти и должностные лица, которым может быть направлена жалоба (претензия) заявителя в досудебном (внесудебном) порядке;
сроки рассмотрения жалобы (претензии);
результат досудебного (внесудебного) обжалования применительно к каждой процедуре либо инстанции обжалования.
Статья 13. Общие требования к разработке проектов административных регламентов
1. Часть 1 комментируемой статьи определяет, что разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу. К данным уполномоченным органам относятся: федеральные органы исполнительной власти; органы государственных внебюджетных фондов; исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления.
Так, регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов на основании полномочий, предусмотренных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, и включаются в перечень государственных услуг и государственных функций по контролю и надзору, формируемый Министерством экономического развития РФ и размещаемый в федеральных государственных информационных системах "Федеральный реестр государственных услуг (функций)" и "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)".
Например, приказ Минздравсоцразвития РФ от 11 апреля 2011 г. N 293н "Об утверждении Административного регламента Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по предоставлению государственной услуги "Организация приема граждан, своевременного и полного рассмотрения их обращений, поданных в устной или письменной форме, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок", зарегистрирован в Минюсте РФ 24 мая 2011 г. N 20850.
2. В ч. 2 комментируемой статьи речь идет об отдельных аспектах размещения в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте органа, являющегося разработчиком административного регламента проекта административного регламента.
Часть 3 предусматривает, что проект административного регламента подлежит размещению в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте субъекта РФ при отсутствии соответствующего официального сайта органа государственной власти субъекта РФ, являющегося разработчиком административного регламента.
В частности ч. 4 определяет, что при отсутствии официального сайта органа, являющегося разработчиком административного регламента, проект административного регламента подлежит размещению в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте субъекта РФ или муниципального образования, а в случае отсутствия официального сайта муниципального образования - на официальном сайте субъекта РФ.
3. Часть 5 комментируемой статьи закрепляет, что с даты размещения в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на соответствующем официальном сайте проект административного регламента должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления.
Во-первых, обязанность предоставления информации о деятельности существует относительно государственных органов и органов местного самоуправления. При этом, информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации предоставляется неограниченному кругу субъектов права. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности, согласно Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".
Во-вторых, выполнение этих требований необходимо прежде всего для организации и проведения независимой экспертизы проекта административного регламента, предусмотренной положениями
4. Содержание ч. 6-13 определяет порядок проведения независимой экспертизы и экспертизы, проводимой уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления относительно проекта административного регламента.
Часть 6 закрепляет актуальность проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, которая характеризуется повышением эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества при повышении открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Экспертиза нормативных правовых актов распространяется на принимаемые уполномоченными государственными органами акты, содержащие правовые нормы, то есть нормативные предписания, рассчитанные на неограниченный круг субъектов и многократное или постоянное применение. Не являются нормативными акты индивидуального применения, в том числе акты организационно-распорядительного и информационного характера, а также акты, рассчитанные на однократное применение или обращенные к конкретным лицам.
Экспертиза нормативных правовых актов призвана способствовать:
а) обеспечению высокого качества, обоснованности, законности нормативных правовых актов;
б) выявлению возможных негативных социальных, экономических, экологических, юридических и других последствий действия принимаемого акта;
в) созданию научно обоснованной системы взаимосвязи принимаемых нормативных правовых актов.
5. В ч. 7 особое внимание обращается на независимую экспертизу проектов административных регламентов, как разновидности нормативного правового акта, который является по своей правовой природе актом управления, а его содержанием - управленческая процедура. В этом смысле административный регламент представляет собой правовой акт, в котором детально закреплена последовательность реализации позитивной управленческой процедуры*(40).
Предметом экспертизы является оценка соответствия проекта регламента требованиям, предъявляемым к оценке учета результатов независимой экспертизы в проекте регламента, в том числе:
а) соответствие структуры и содержания проекта регламента, в том числе стандарта предоставления государственной услуги, требованиям, предъявляемым к соответствующему закону и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами;
б) полнота описания в проекте регламента порядка и условий предоставления государственной услуги, установленных законодательством РФ;
в) оптимизация порядка предоставления государственной услуги, в том числе:
упорядочение административных процедур (действий);
устранение избыточных административных процедур (действий);
сокращение срока предоставления государственной услуги, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках предоставления государственной услуги;
предоставление государственной услуги в электронной форме.
К проекту регламента, направляемому на экспертизу, прилагаются проект нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти об утверждении регламента, блок-схема предоставления государственной услуги и пояснительная записка.
6. На основании ч. 8 комментируемой статьи экспертиза проектов административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, разработанных федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов РФ проводится Министерством экономического развития РФ, то есть физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств. Независимая экспертиза не может проводиться физическими и юридическими лицами, принимавшими участие в разработке проекта административного регламента, а также организациями, находящимися в ведении органа, являющегося разработчиком административного регламента. Данное ограничение объективно для недопущения коррупционных проявлений при разработке проектов административных регламентов, согласно Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и Указу Президента РФ от 19 мая 2008 г. N 815 "О мерах по противодействию коррупции".
7. Часть 9 комментируемой статьи закрепляет срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, и одновременно срок размещения проекта административного регламента в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на соответствующем официальном сайте. Данный срок не может быть менее одного месяца со дня размещения проекта административного регламента в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на соответствующем официальном сайте. Например, заключение на проект регламента представляемого Министерством экономического развития РФ установлено в срок не более 30 рабочих дней со дня его получения.
8. В ч. 10 используется термин "экспертное заключение", который содержательно не раскрыт, считаем необходимым дать определение экспертного заключения как утверждения, являющегося выводом из экспертизы и выражающегося в виде письменного документа, содержащего квалифицированную позицию эксперта в определенной области знаний, сформированную на предмет конкретной (правовой, экономической, социальной и т.д.) ситуации.
Следует отличать экспертное заключение от консультации, данной в письменной форме (заключение). Консультация не может носить научно-исследовательский характер, а ограничивается (юридической, экономической, социальной и т.д.) квалификацией ситуации, отношений, документов.
Экспертное заключение используется как во внесудебном порядке, так и для обоснования позиции в суде*(41), так как помогает, с одной стороны, сформировать и сформулировать позицию стороны в судебном споре, а с другой - использовать экспертное заключение как письменное доказательство в процессе.
Единоличное экспертное заключение обосновывает позицию эксперта, а комплексное - оформляется как результат научно-правового исследования, проведенного группой специалистов в случаях, когда вопросы, поставленные заказчиком, требуют применения научных познаний в различных отраслях права либо в силу значительного объема исследуемого материала.
Экспертное заключение проектов административных регламентов исполнения государственной функции должно содержать следующие обязательные разделы: "I. Общие сведения"; "II. Недостатки сложившейся практики исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги"; "III. Степень улучшения сложившейся практики исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги после внедрения административного регламента и отсутствие отрицательных последствий внедрения административного регламента"; "IV. Выводы заинтересованной организации по результатам проведенной экспертизы".
9. Часть 11 комментируемой статьи характеризует, что непоступление заключения независимой экспертизы в орган, являющийся разработчиком административного регламента, в тридцатидневный срок, исчисляемый с момента поступления административного регламента в орган, уполномоченный на проведение независимой экспертизы и отведенный для проведения независимой экспертизы, не является препятствием для проведения экспертизы, и последующего утверждения административного регламента. Следовательно, проведение независимой экспертизы проекта административного регламента является обязательным процедурным элементом, но не имеет пресекательный характер.
10. Согласно ч. 12 комментируемой статьи сформулированные в ходе проведения экспертизы замечания должны быть направлены, прежде всего, на оценку отдельных административных процедур и административного регламента в целом, в том числе в части:
оптимальности административных процедур, включая уменьшение сроков выполнения административных процедур и административных действий;
устранения избыточных административных действий в том случае, если это не противоречит федеральным законам, актам Президента РФ и Правительства РФ;
оптимальности способов предоставления информации об административных процедурах и административных действиях гражданам и организациям;
достаточности предлагаемых изменений в нормативные правовые акты для совершенствования административных процедур и действий (при их наличии).
Обязательной заключительной частью экспертного заключения является рекомендация по дальнейшей работе с проектом административного регламента: "рекомендуется к доработке в соответствии с замечаниями"; "рекомендуется к принятию без замечаний", а в отдельных случаях - "не рекомендуется к принятию".
Федеральный орган исполнительной власти, ответственный за утверждение регламента, обеспечивает учет замечаний и предложений, содержащихся в заключении Министерства экономического развития РФ. Повторного направления доработанного проекта регламента в уполномоченный орган на заключение не требуется.
11. В ч. 13 комментируемой статьи закреплен правовой статус Министерства экономического развития РФ, который является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по проведению экспертизы проектов административных регламентов, разработанных федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственных внебюджетных фондов РФ, на основании постановления Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации", в порядке установленном постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (вместе с Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг).
По аналогии экспертиза проектов административных регламентов, разработанных органами исполнительной власти субъектов РФ, и проектов административных регламентов, разработанных органами местного самоуправления, проводится в случаях и порядке, установленных соответственно нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.
12. Федеральным законом от 1 июля 2011 г. N 169-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" комментируемая статья была дополнена ч. 13.1, определяющей порядок разработки и утверждения административных регламентов федеральными органами исполнительной власти. Указанный порядок устанавливается Правительством РФ, которое на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ, согласно ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
13. Определение порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта РФ устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Так, акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ и не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, в рамках ст. 22 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
14. В ч. 15 комментируемой статьи рассматривается порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией. Местная администрация обладает правами юридического лица и разрабатывает и принимает правовые акты главой муниципального образования, местной администрацией и иными органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования, согласно ст. 43 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Статья 14. Требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги
1. Комментируемая статья устанавливает характеристики стандарта предоставления государственной или муниципальной услуги в рамках постановления Правительства от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг".
Считается, что соединение по сути регламента и стандарта в одном документе крайне продуктивно, например, "тем самым достигаются обе цели - регламентация действий государственных служащих, а также стандартизация процедуры взаимодействия заявителя с органами власти"*(42).
Следовательно, административные регламенты должны разрабатываться исходя из требований к их качеству, доступности и прозрачности, на основании соответствующих стандартов и с учетом достижения их максимально возможной эффективности.
Такой подход, думается, может способствовать уяснению проблематики и дает возможность сделать вывод, что административный регламент есть статичная характеристика того или иного вида деятельности, выраженная в четко определенных и последовательно сменяющих друг друга состояниях, оформленных в специальном документе, который должен применяться к конкретному виду правоотношений.
2. Стандарт предусматривает определение базовых показателей доступности и качества услуг, с обязательной детализацией следующих подразделов:
1) наименование государственной услуги;
2) наименование федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, предоставляющих государственную услугу. Если в предоставлении государственной услуги участвуют также иные федеральные органы исполнительной власти и органы государственных внебюджетных фондов, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также организации, то указываются все органы и организации, обращение в которые необходимо для предоставления государственной услуги. Также указываются требования по установлению запрета требовать от заявителя осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственной услуги и связанных с обращением в иные государственные органы и организации, за исключением получения услуг, включенных в перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг, утвержденный Правительством РФ;
3) описание результата предоставления государственной услуги;
4) срок предоставления государственной услуги, в том числе с учетом необходимости обращения в организации, участвующие в предоставлении государственной услуги, срок приостановления предоставления государственной услуги в случае, если возможность приостановления предусмотрена законодательством РФ, срок выдачи (направления) документов, являющихся результатом предоставления государственной услуги;
5) перечень нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги, с указанием их реквизитов и источников официального опубликования;
6) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, подлежащих представлению заявителем, способы их получения заявителем, в том числе в электронной форме, порядок их представления (бланки, формы обращений, заявления и иных документов, подаваемых заявителем в связи с предоставлением государственной услуги, приводятся в качестве приложений к регламенту, за исключением случаев, когда формы указанных документов установлены актами Президента РФ или Правительства РФ, а также случаев, когда законодательством РФ предусмотрена свободная форма подачи этих документов). При этом в указанную форму заявления в случае необходимости получения персональных данных заявителя из других государственных органов, органов местного самоуправления, подведомственных им организаций также включается форма для получения согласия заявителя, являющегося субъектом персональных данных, с обработкой его персональных данных посредством их получения из иного государственного органа, органа местного самоуправления и подведомственной им организации в целях предоставления государственной услуги в соответствии с требованиями ФЗ "О персональных данных";
7) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, которые находятся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления и иных организаций и которые заявитель вправе представить, а также способы их получения заявителями, в том числе в электронной форме, порядок их представления (бланки, формы обращений, заявления и иных документов, подаваемых заявителем в связи с предоставлением государственной услуги, приводятся в качестве приложений к регламенту, за исключением случаев, когда формы указанных документов установлены актами Президента РФ или Правительства РФ, а также случаев, когда законодательством РФ предусмотрена свободная форма подачи этих документов). Также указываются требования - установление запрета требовать от заявителя:
представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги;
представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственную услугу, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами;
При этом, необходимо разделение на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия. Однако, перечень документов и информации которая должна быть самостоятельно представлена и перечень инициативного представления документов и информации - отсутствуют;
8) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги;
9) исчерпывающий перечень оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги. В случае отсутствия таких оснований следует прямо указать на это в тексте регламента.; Перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, в том числе сведения о документе (документах), выдаваемом (выдаваемых) организациями, участвующими в предоставлении государственной услуги.
10) порядок, размер и основания взимания государственной пошлины или иной платы, взимаемой за предоставление государственной услуги;
11) порядок, размер и основания взимания платы за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, включая информацию о методике расчета размера такой платы;
12) максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной услуги, услуги, предоставляемой организацией, участвующей в предоставлении государственной услуги, и при получении результата предоставления таких услуг;
13) срок и порядок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной услуги и услуги, предоставляемой организацией, участвующей в предоставлении государственной услуги, в том числе в электронной форме;
14) требования к помещениям, в которых предоставляются государственная услуга, услуга, предоставляемая организацией, участвующей в предоставлении государственной услуги, к месту ожидания и приема заявителей, размещению и оформлению визуальной, текстовой и мультимедийной информации о порядке предоставления таких услуг;
15) показатели доступности и качества государственной услуги, в том числе количество взаимодействий заявителя с должностными лицами при предоставлении государственной услуги и их продолжительность, возможность получения государственной услуги в многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг, возможность получения информации о ходе предоставления государственной услуги, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий;
16) иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственной услуги в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг и особенности предоставления государственной услуги в электронной форме.
Глава 4. Организация предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах
Статья 15. Особенности организации предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах
1. Глава 4 комментируемого Закона посвящена предоставлению государственных и муниципальных услуг посредством многофункциональных центров.
Часть 1 определяет основное направление деятельности многофункциональных центров, которые должны обеспечивать предоставление государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна". Суть принципа "одного окна" поясняется в этой же части. Согласно ему:
а) предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом;
б) взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя.
Обязательным элементом предоставления предоставлению государственных и муниципальных услуг посредством многофункциональных центров в режиме "одного окна" является также заключение соглашение о взаимодействии между многофункциональным центром, с одной стороны, и органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги - с другой.
Создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг было предусмотрено еще до принятия комментируемого Закона Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах и Концепцией формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года. На основании этих документов пилотные многофункциональные центры были созданы в целом ряде субъектов РФ. При этом, до принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" такие центры создавались в различных формах, предусмотренных действующим гражданским законодательством для коммерческих и некоммерческих организаций: бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия и даже открытые акционерные общества. Указанным законом было установлено, что многофункциональные центры могут создаваться исключительно в форме государственных или муниципальных учреждений. В связи с этим судьба многофункциональных центров, созданных в иных организационно-правовых формах, оказалась под вопросом*(43).
Впоследствии эта норма закона утратила силу, однако, аналогичное требование было закреплено постановлением Правительства РФ от 3 октября 2009 г. N 796 "О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг". На момент подготовки настоящего комментария данное Постановление сохранило юридическую силу, несмотря на принятие комментируемого Закона. Сам комментируемый закон никаких требований к организационно-правовой форме многофункциональных центров не содержит. Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 239-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений" определение многофункционального центра было конкретизировано путем добавления уточнения, что таким центром может являться также автономное учреждение.
В проекте Методических рекомендаций по созданию и обеспечению деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, разработанных Министерством экономического развития РФ (на момент подготовки настоящего комментария не утверждены) указывается, что многофункциональный центр - это российская организация независимо от организационно-правовой формы, отвечающая требованиям, установленным Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна". Многофункциональные центры рекомендуется создавать в виде государственного (муниципального) учреждения (бюджетного либо автономного).
Таким образом, в случае принятия концепции, содержащейся в Методических рекомендациях, создание многофункциональных центров будет возможно в любой организационно-правовой форме, хотя приоритетной будет форма государственного (муниципального) учреждения. Соответственно, центры, созданные в иных формах ранее, смогут сохранить свою организационно-правовую форму. В противном случае они должны будут быть преобразованы или ликвидированы.
Постановление Правительства РФ "О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг" устанавливает, что многофункциональный центр предоставления государственных (муниципальных) услуг (далее - центр) является государственным или муниципальным учреждением (в том числе автономным учреждением), созданным субъектом РФ или муниципальным образованием в целях организации централизованного предоставления государственных (муниципальных) услуг. На базе центра предоставляется не менее 50 государственных (муниципальных) услуг по следующим направлениям:
а) социальная поддержка населения;
б) регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
в) определение или подтверждение гражданско-правового статуса заявителя;
г) регулирование предпринимательской деятельности.
2. Часть 2 предусматривает обязанность Правительства РФ установить требования к заключению соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Указанные требования должны быть разработаны с учетом ст. 18 комментируемого закона.
На момент подготовки настоящего комментария такой акт Правительством РФ не принят. Вместе с тем, подготовлен проект постановления Правительства РФ, разработанный Министерством экономического развития РФ "Об утверждении требований к заключению соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления".
Сами требования в данном проекте делятся на две группы:
1) требования к порядку заключения соглашений о взаимодействии;
2) требования к структуре и содержанию соглашений о взаимодействии.
Требования к порядку заключения соглашений о взаимодействии определяют, что сторонами соглашения о взаимодействии выступают с одной стороны многофункциональный центр в лице его руководителя и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, территориальные органы государственных внебюджетных фондов, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления с другой стороны в лице руководителей указанных органов (далее - Стороны).
Проект соглашения о взаимодействии должен быть согласован:
а) территориальными органами федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда - с руководителем федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда соответственно;
б) многофункциональным центром - с учредителем многофункционального центра.
Соглашение о взаимодействии заключается сроком не менее чем на 3 года с возможностью продления.
Соглашение о взаимодействии может быть расторгнуто по согласованию Сторон. Изменения и дополнения в Соглашение о взаимодействии вносятся по согласованию Сторон путем заключения дополнительных соглашений, которые будут являться его неотъемлемой частью.
Вопросы, возникающие при реализации соглашения о взаимодействия, должны решаться путем переговоров и консультаций между Сторонами.
В соответствии с требованиями к структуре и содержанию соглашений о взаимодействии соглашение о взаимодействии должно содержать:
наименование сторон соглашения о взаимодействии;
предмет соглашения взаимодействия;
перечень государственных или муниципальных услуг, предоставляемых в многофункциональном центре;
права и обязанности органа, предоставляющего государственные услуги, или органа, предоставляющего муниципальные услуги;
права и обязанности многофункционального центра;
порядок информационного обмена;
ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей;
срок действия соглашения о взаимодействии;
материально-техническое и финансовое обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре.
Примерная форма соглашения о взаимодействии утверждается Министерством экономического развития РФ.
Предметом соглашения о взаимодействии является:
1) перечень государственных (муниципальных) услуг, предоставление которых будет осуществляться на базе многофункционального центра;
2) перечень административных процедур (действий), выполнение которых передается многофункциональному центру;
3) порядок взаимодействия Сторон, в том числе информационного обмена при организации предоставления государственных (муниципальных) услуг в многофункциональном центре.
Перечень государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, предоставление которых должно быть организовано на базе многофункциональных центров, определен в приложении к настоящим Требованиям.
Перечень государственных или муниципальных услуг, предоставляемых в многофункциональном центре, относящихся к компетенции органа, предоставляющего государственные услуги (органа, предоставляющего муниципальные услуги), являющегося стороной соглашения, прилагается к соглашению о взаимодействии и является его неотъемлемой частью.
Перечень административных процедур (действий), выполнение которых передается многофункциональному центру, содержит административные процедуры (действия), предусмотренные ч. 1 ст. 16 комментируемого Закона, а также требования к порядку их выполнения многофункциональным центром в соответствии с административными регламентами предоставления государственных и муниципальных услуг и иными нормативными правовыми актами.
Порядок взаимодействия Сторон предусматривает:
1) способы предоставления государственной (муниципальной) услуги на базе многофункционального центра;
2) сроки передачи документов (информации) многофункциональным центром в орган, предоставляющий государственную услугу (орган, предоставляющий муниципальную услугу), и органом, предоставляющим государственную услугу (органом, предоставляющим муниципальную услугу) в многофункциональный центр;
3) ответственных должностных лиц органа, предоставляющего государственную услугу (органа, предоставляющего муниципальную услугу) и ответственных сотрудников многофункционального центра, участвующих во взаимодействии при организации предоставления государственной (муниципальной) услуги;
4) информационный обмен при организации предоставления государственных и муниципальных услуг в рамках единой системы межведомственного электронного взаимодействия с обязательным использованием информационной системы многофункционального центра.
Соглашение о взаимодействие закрепляет права и обязанности Сторон, предусмотренные ст. 16 и 17 комментируемого Закона, а также следующие обязанности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги:
1) содействие в проведении мероприятий, направленных на обучение и повышение квалификации сотрудников многофункционального центра по вопросам предоставления соответствующих государственных (муниципальных) услуг;
2) контроль за соблюдением исполнения административного регламента предоставления государственной (муниципальной) услуги на базе многофункционального центра;
3) соблюдение требований соглашения о взаимодействии.
Соглашение о взаимодействии закрепляет обязанности многофункционального центра, предусмотренные ч. 4 ст. 16 комментируемого Закона, а также следующие обязанности:
1) размещение информации о порядке предоставления государственных (муниципальных) услуг с использованием доступных средств информирования заявителей (информационные стенды, центр телефонного обслуживания населения, "информационные киоски", официальный сайт в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", средства массовой информации и т.п.);
2) обеспечение заявителям доступа к Единому порталу государственных и муниципальных услуг;
3) соблюдение стандарта качества предоставления государственных и муниципальных услуг на базе многофункционального центра, устанавливаемых высшим органом исполнительной власти субъекта РФ (либо уполномоченным им органом исполнительной власти субъекта РФ), органом местного самоуправления с учетом Методических рекомендаций по созданию и обеспечению деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, утвержденных Министерством экономического развития РФ (далее - Методические рекомендации);
4) формирование и предоставление отчетности о деятельности многофункционального центра в порядке, установленном Методическими рекомендациями.
За неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, предусмотренных соглашением о взаимодействии, стороны несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ.
3. Часть 3 устанавливает возможность предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах исключительно в электронной форме. Такая возможность была предусмотрена еще упоминавшейся выше Концепцией формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года. Механизм ее реализации предусматривается в настоящее время гл. 5 комментируемого Закона "Использование информационно-телекоммуникационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг". Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, в том числе взаимодействие органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг или организующих предоставление государственных и муниципальных услуг, и заявителей, осуществляется на базе информационных систем, включая государственные и муниципальные информационные системы, составляющие информационно-технологическую и коммуникационную инфраструктуру*(44).
4. Часть 4 возлагает ряд обязанностей по нормативному и методическому обеспечению деятельности многофункциональных центров на уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти. В настоящее время таким органом является Министерством экономического развития РФ.
На момент подготовки настоящего комментария ни один из документов, предусмотренных комментируемой частью, не был утвержден. Однако Министерством экономического развития РФ во исполнение распоряжения Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. N 1433-р "Об утверждении плана мероприятий, необходимых для реализации Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" были разработаны:
а) проект распоряжения Правительства РФ об утверждении Перечня услуг, предоставляемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестр государственных и муниципальных услуг и предоставлению в электронной форме (пункт 1 Плана);
б) проект постановления Правительства РФ "О внесении изменений в постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679" (пункт 3 Плана);
в) проект постановления Правительства РФ "Об утверждении требований к заключению соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления" (пункт 4 Плана);
г) проект приказа Минэкономразвития России "Об утверждении методических рекомендаций по созданию и обеспечению деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг" (пункт 20 Плана);
д) проект приказа Минэкономразвития России "Об утверждении Примерной формы соглашения о взаимодействии между многофункциональным центром предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления" (пункт 21 Плана);
е) рекомендации по определению перечня услуг, предоставляемых государственными учреждениями субъекта РФ и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ), подлежащих включению в реестр государственных услуг субъекта РФ и предоставлению в электронном виде (пункт 35) - утверждены протоколом заседания Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления РФ от 16 ноября 2010 г. N ВВ-П10-1пр);
ж) рекомендации по определению перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг органами исполнительной власти субъекта РФ и оказываются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг органов исполнительной власти субъекта РФ (пункт 38 Плана) - одобрены на заседании Правительственной комиссией по проведению административной реформы 23 ноября 2010 г.;
з) рекомендации по разработке порядка разработки и утверждения административных регламентов органов государственной власти субъектов РФ (пункт 39 Плана) - одобрены на заседании Правительственной комиссией по проведению административной реформы 23 ноября 2010 г*(45).
Статья 16. Функции, права и обязанности многофункционального центра
1. Часть 1 настоящей статьи определяет основные направления деятельности (функции) многофункциональных центров. Их перечень сформулирован в законе как открытый.
В целом указанные функции были предусмотрены в отношении центров и ранее различными документами концептуального характера.
Порядок реализации некоторых из указанных в комментируемой части функций конкретизирован в действующем на момент подготовки настоящего комментария постановлении Правительства РФ "О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг".
Данное постановление, в частности, устанавливает, что государственные (муниципальные) услуги в центре предоставляются следующими способами:
а) прием и выдача документов осуществляются сотрудниками центра. Для исполнения документ передается в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления и (или) организацию, участвующую в предоставлении государственных (муниципальных) услуг;
б) прием, обработка и выдача документов (информации) осуществляются центром самостоятельно, без передачи документов в иные органы и организации, с использованием информационных систем федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления и (или) организации, участвующей в предоставлении государственных (муниципальных) услуг;
в) прием, обработка и выдача документов (информации) осуществляются в центре сотрудниками территориального органа федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления и (или) организации, участвующей в предоставлении государственных (муниципальных) услуг, для обеспечения деятельности которых организуются специальные рабочие места.
Применительно к функции информирования, предусмотренной комментируемой частью, указанное постановление предусматривает обязательность создания в многофункциональных центрах сектора информирования, который должен включать в себе
а) информационные стенды, содержащие актуальную и исчерпывающую информацию, необходимую для получения заявителями государственных (муниципальных) услуг;
б) информационный киоск - программно-аппаратный комплекс, предназначенный для обеспечения возможности доступа заявителей к информации о государственных (муниципальных) услугах и ходе их предоставления в центре.
В секторе информирования предусматривается наличие не менее 2 окон для осуществления информирования о порядке предоставления государственных (муниципальных) услуг, включая информацию:
а) о перечне государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых в центре, а также о территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, органах исполнительной власти субъекта РФ, органах местного самоуправления и (или) организациях, участвующих в предоставлении таких услуг;
б) о сроках предоставления государственных (муниципальных) услуг;
в) о перечнях документов, необходимых для получения государственных (муниципальных) услуг;
г) о размерах государственных пошлин и иных платежей, связанных с получением государственных (муниципальных) услуг, порядке их уплаты;
д) о порядке обжалования действий (бездействия), а также решений должностных лиц территориального органа федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления и (или) организации, участвующей в предоставлении государственных (муниципальных) услуг;
е) о порядке обжалования действий (бездействия), а также принимаемых решений сотрудников центра в ходе выполнения отдельных административных процедур (действий).
В центре организуется отдельная телефонная линия, предназначенная для ответов на вопросы заинтересованных лиц, либо центр телефонного обслуживания, осуществляющий с помощью операторов и (или) в автоматическом режиме прием и обслуживание вызовов, поступающих в центр с использованием ресурсов телефонной сети общего пользования и (или) информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
На базе центра телефонного обслуживания организуется информирование заявителей о порядке предоставления государственных (муниципальных) услуг.
В любом многофункциональном центре также должен быть сектор приема заявителей. Указанный сектор оборудуется окнами для приема и выдачи документов. Каждое окно оформляется информационными табличками с указанием номера окна, фамилии, имени, отчества и должности специалиста, осуществляющего прием и выдачу документов. Количество окон для приема и выдачи документов в центре составляет не менее 6, а для населенных пунктов с численностью населения свыше 50 тыс. человек - не менее 20.
Прием заявителей в центре осуществляется не менее 60 часов в неделю. График (режим) работы центра должен предусматривать возможность обращения за получением государственных (муниципальных) услуг в вечернее время и не менее чем в один из выходных дней. При этом, пропускная способность центра должна составлять не менее 4 человек в час работы одного окна.
Для заявителя предусматривается наличие мест для сидения и столов (стоек) для оформления документов. При необходимости сотрудник центра, осуществляющий прием и выдачу документов, обеспечивает заявителя бумагой, формами (бланками) документов, необходимых для получения государственных (муниципальных) услуг, а также канцелярскими принадлежностями.
Руководитель центра утверждает стандарт комфортности обслуживания заявителей, устанавливающий требования к обеспечению комфортных условий для граждан при обращении в центр. При утверждении стандарта комфортности учитываются следующие основные требования:
а) обращение заявителей в центр осуществляется также по предварительной записи;
б) время ожидания в очереди для получения информации (консультации) не превышает 15 минут;
в) время ожидания в очереди для подачи документов не превышает 45 минут;
г) время ожидания в очереди для получения документов не превышает 15 минут.
Здание центра располагается в пешеходной доступности - не более 5 минут от остановок общественного транспорта. Дорога от близлежащих остановок общественного транспорта до здания центра оборудуется указателями. Помещения центра, предназначенные для работы с заявителями, как правило, располагаются на нижних этажах здания центра и имеют отдельный вход. В случае если часть помещений центра находится на 2 этаже и выше, здание центра оснащается лифтом, эскалатором или иными автоматическими подъемными устройствами. Помещения центра обеспечиваются системами кондиционирования (охлаждения и нагревания) воздуха, средствами пожаротушения и оповещения о возникновении чрезвычайной ситуации.
Вход в здание (помещение) центра и выход из него оборудуются соответствующими указателями с автономными источниками бесперебойного питания, а также лестницами с поручнями и пандусами для передвижения детских и инвалидных колясок.
В центре предусматриваются место для хранения верхней одежды посетителей, а также отдельный бесплатный туалет для посетителей, в том числе предназначенный специально для инвалидов.
Площадь здания (помещения) центра, как правило, составляет не менее 200 кв.м, а для населенных пунктов с населением свыше 50 тыс. человек - 800 кв.м, из них не менее 50 процентов площади составляет сектор ожидания.
На территории, прилегающей к центру, располагается бесплатная парковка для автомобильного транспорта посетителей центра, в том числе предусматривающая места для специальных автотранспортных средств инвалидов.
2. Часть 2 комментируемой статьи наделяет многофункциональные центры правом запрашивать и получать информацию, необходимую для их нормального функционирования в органах, предоставляющих государственные и муниципальные услуги. С ней корреллирует п. 2 ст. 17 комментируемого закона предусматривающий обязанность органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, при предоставлении государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах обеспечивать доступ многофункциональных центров к информационным системам, содержащим необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг сведения, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Данные положения критиковалась некоторыми учеными еще на этапе подготовки законопроекта об организации предоставления государственных и муниципальных услуг. В частности, М.В. Глигич-Золотарева отмечала, что "подобная модель взаимодействия органов власти и организаций совершенно не вписывается в урегулированную Конституцией и законодательством РФ систему властеотношений, а также не согласуется с отдельными положениями ФЗ "О персональных данных" и другими действующими законодательными актами. МФЦ не являются органами государственной власти, они не могут подменять собой государственный аппарат"*(46).
Отчасти данную критику можно признать справедливой. В то же время, нельзя не отметить, что многофункциональные центры, хотя и не являются органами власти и управления, имеют публично-правовой статус в том смысле, что выполняют общесоциальные задачи. Право доступа к информации, находящейся в распоряжении государственных и муниципальных органов, они получают в связи с необходимостью надлежащего выполнения своих функций, в чем заинтересованы, в первую очередь, рядовые граждане. Что же касается опасений относительно нарушения законодательства о персональных данных, то, здесь надо обратить внимание на оговорку, содержащуюся в том же п. 2 ст. 17 комментируемого закона, согласно которой доступ многофункциональных центров к информационным системам обеспечивается только, если иное не предусмотрено федеральным законом. Как представляется, указанная оговорка распространяется как раз на случаи запросов многофункциональными центрами информации ограниченного доступа, в том числе, персональных данных. В случае запроса подобной информации (а также информации, отнесенной к государственной, профессиональной, служебной и иным охраняемым законом тайнам) многофункциональным центрам в предоставлении ее может быть отказано.
3. Часть 3 комментируемой статьи содержит адресованный многофункциональным центрам запрет требовать от заявителя предоставления документов и информации, а также осуществления действий, помимо необходимых (в том числе и тех, которые уже находятся в распоряжении государственных и муниципальных органов. Данный запрет, с одной стороны, направлен на упрощение получения государственной или муниципальной услуги для заявителя, а, с другой, носит очевидно, антикоррупционный характер. В то же время нельзя не отметить, что он не подкреплен никакими мерами ответственности.
4. Частью 4 настоящей статьи закреплены основные обязанности многофункциональных центров. По большей части, они касаются взаимодействия многофункциональных центров с государственными и муниципальными органами, а также, в некоторых случаях, и с другими лицами.
Помимо этого, на многофункциональные центры возлагается обязанность обеспечивать защиту информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным законом, а также соблюдать режим обработки и использования персональных данных.
Ограничение доступа к информации в общем виде регламентируется ст. 9 ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". В соответствии с данной статей, ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Защита информации, составляющей государственную тайну, осуществляется в соответствии с законодательством РФ о государственной тайне. Федеральными законами также устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение.
Информация, полученная гражданами (физическими лицами) при исполнении ими профессиональных обязанностей или организациями при осуществлении ими определенных видов деятельности (профессиональная тайна), подлежит защите в случаях, если на эти лица федеральными законами возложены обязанности по соблюдению конфиденциальности такой информации. Информация, составляющая профессиональную тайну, может быть предоставлена третьим лицам в соответствии с федеральными законами и (или) по решению суда. Срок исполнения обязанностей по соблюдению конфиденциальности информации, составляющей профессиональную тайну, может быть ограничен только с согласия гражданина (физического лица), предоставившего такую информацию о себе.
Запрещается требовать от гражданина (физического лица) предоставления информации о его частной жизни, в том числе информации, составляющей личную или семейную тайну, и получать такую информацию помимо воли гражданина (физического лица), если иное не предусмотрено федеральными законами.
Порядок доступа к персональным данным граждан (физических лиц) устанавливается ФЗ "О персональных данных". В соответствии с данным законом обработка персональных данных должна осуществляться на основе принципов:
1) законности целей и способов обработки персональных данных и добросовестности;
2) соответствия целей обработки персональных данных целям, заранее определенным и заявленным при сборе персональных данных, а также полномочиям оператора;
3) соответствия объема и характера обрабатываемых персональных данных, способов обработки персональных данных целям обработки персональных данных;
4) достоверности персональных данных, их достаточности для целей обработки, недопустимости обработки персональных данных, избыточных по отношению к целям, заявленным при сборе персональных данных;
5) недопустимости объединения созданных для несовместимых между собой целей баз данных информационных систем персональных данных.
Хранение персональных данных должно осуществляться в форме, позволяющей определить субъекта персональных данных, не дольше, чем этого требуют цели их обработки, и они подлежат уничтожению по достижении целей обработки или в случае утраты необходимости в их достижении.
Обработка персональных данных может осуществляться оператором с согласия субъектов персональных данных, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 6 ФЗ "О персональных данных". В соответствии с ней согласия субъекта персональных данных не требуется в следующих случаях:
обработка персональных данных осуществляется на основании федерального закона, устанавливающего ее цель, условия получения персональных данных и круг субъектов, персональные данные которых подлежат обработке, а также определяющего полномочия оператора;
обработка персональных данных необходима в связи с реализацией международных договоров РФ о реадмиссии;
обработка персональных данных осуществляется в целях исполнения договора, одной из сторон которого является субъект персональных данных;
обработка персональных данных осуществляется для статистических или иных научных целей при условии обязательного обезличивания персональных данных;
обработка персональных данных необходима для защиты жизни, здоровья или иных жизненно важных интересов субъекта персональных данных, если получение согласия субъекта персональных данных невозможно;
обработка персональных данных необходима для доставки почтовых отправлений организациями почтовой связи, для осуществления операторами электросвязи расчетов с пользователями услуг связи за оказанные услуги связи, а также для рассмотрения претензий пользователей услугами связи;
обработка персональных данных осуществляется в целях профессиональной деятельности журналиста либо в целях научной, литературной или иной творческой деятельности при условии, что при этом не нарушаются права и свободы субъекта персональных данных;
осуществляется обработка персональных данных, подлежащих опубликованию в соответствии с федеральными законами, в том числе персональных данных лиц, замещающих государственные должности, должности государственной гражданской службы, персональных данных кандидатов на выборные государственные или муниципальные должности.
Операторами и третьими лицами, получающими доступ к персональным данным, должна обеспечиваться конфиденциальность таких данных, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 7 ФЗ "О персональных данных".
Обеспечения конфиденциальности персональных данных не требуется:
1) в случае обезличивания персональных данных;
2) в отношении общедоступных персональных данных.
Статья 17. Обязанности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, при предоставлении государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах
Комментируемая статья предусматривает обязанности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги. Перечень обязанностей сформулирован как открытый, иные обязанности, помимо прямо указанных в комментируемом законе, могут быть предусмотрены соглашением о взаимодействии.
Проект примерной формы соглашения о взаимодействии между многофункциональным центром предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, разработанной Министерством экономического развития РФ (на момент подготовки настоящего комментария не утверждена), устанавливает, что государственный или муниципальный орган при предоставлении государственных (муниципальных) услуг в МФЦ обязан:
1) осуществлять предоставление государственных (муниципальных) услуг в МФЦ при условии его соответствия требованиям, установленным в соответствии с комментируемым Законом;
2) предоставлять доступ МФЦ к информационным системам, содержащим необходимые для предоставления государственных (муниципальных) услуг сведения, если иное не предусмотрено федеральным законом;
3) предоставлять на основании запросов МФЦ необходимые сведения
по вопросам, относящимся к предоставлению государственных (муниципальных) услуг;
4) предоставлять по запросу МФЦ сведения о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной (муниципальной) услуги;
5) обеспечивать участие своих представителей в проведении мероприятий, направленных на обучение и повышение квалификации сотрудников МФЦ по вопросам предоставления государственных (муниципальных) услуг;
6) соблюдать административные регламенты предоставления государственных (муниципальных) услуг, предоставление которых организуется в МФЦ, а также условия настоящего Соглашения.
Статья 18. Требования к соглашениям о взаимодействии
1. Основным документом, регламентирующим предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах, является заключаемое этим центром с соответствующим государственным или муниципальным органом соглашение о взаимодействии. Данные соглашения в обязательном порядке должны содержать положения, прямо указанные в ч. 2 комментируемой статьи.
По мнению А.Н. Борисова, "с точки зрения регулирования отношений гражданским законодательством такие положения являются существенными условиями, поскольку названы непосредственно в акте федерального законодательства"*(47). Однако тот же А.Н. Борисов справедливо отмечает, что "в регулировании, содержащемся в комментируемой статье, доля публично-правовая больше доли частноправовой"*(48). Между тем, как известно, на публичные договоры и соглашения действие гражданского законодательства не распространяется*(49). В силу этого, представляется, что норма ст. 432 ГК РФ "Основные положения о заключении договора", согласно которым договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора, на заключение соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами и государственными и муниципальными органами не распространяется. Практически это может выразиться, например, в том, что соглашение о взаимодействии, не содержащее каких-либо положений, содержащихся в ч. 2 комментируемой статьи, все равно будет считаться заключенными, что, впрочем, не освободит стороны от необходимости приведения его в соответствие с действующим законодательством.
2. Комментируемая статья также предусматривает необходимость утверждения уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти примерной формой соглашения о взаимодействии, каковым в настоящее время является Министерство экономического развития РФ. На момент подготовки настоящего комментария такая форма не утверждена. Вместе с тем проект ее уже разработан. Он включает в себя такие разделы, как:
предмет соглашения;
перечень государственных (муниципальных) услуг, предоставление которых организуется в многофункциональном центре;
права и обязанности государственного или муниципального органа;
права и обязанности многофункционального центра;
перечень административных процедур (действий), выполнение которых осуществляется многофункциональным центром;
порядок взаимодействия сторон, в том числе информационного обмена при организации предоставления государственных (муниципальных) услуг в многофункциональным центром;
ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей;
срок действия соглашения;
финансовое обеспечение предоставления государственных
(муниципальных) услуг в многофункциональном центре;
заключительные положения;
адреса и реквизиты сторон.
Глава 5. Использование информационно-телекоммуникационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг
Статья 19. Общие требования к использованию информационно-телекоммуникационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг
1. Положения настоящей статьи направлены на формирование информационных основ предоставления государственных и муниципальных услуг. Основным средством обеспечения необходимого взаимодействия заявителя с соответствующим органом власти или местного самоуправления, а также указанных органов друг с другом и между собой осуществляется в рамках информационной системы.
В широком смысле информационная система есть совокупность технического, программного и организационного обеспечения, а также персонала, предназначенная для того, чтобы своевременно обеспечивать надлежащих людей надлежащей информацией. В узком смысле информационной системой называют только подмножество компонентов системы в широком смысле, включающее базы данных, СУБД и специализированные прикладные программы.
Легитимное понятие данного термина сформулировано в правовых предписаниях ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", в соответствии с которыми информационная система выступает в качестве совокупности содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств. Таким образом, информационная система представляет собой совокупность следующих элементов:
информация, содержащаяся в базах данных - представляет собой совокупность сведений независимо от формы их представления. В большинстве случаев в рамках настоящего закона данное понятие целесообразно рассматривать как систематизированный свод данных, поскольку ее размещение ограничено определенными базами данных. База данных выступает в качестве представленной в объективной форме совокупности самостоятельных материалов (в данном случае закономерно говорить о совокупности юридических фактов, порождающих, изменяющих или прекращающих конкретные правоотношения), систематизированных таким образом, чтобы эти материалы могли быть найдены и обработаны с помощью компьютерной техники;
информационные технологии представляют собой процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов;
технические средства выступают в качестве устройств, способствующих распознаванию, идентификации и поиску необходимой информации в базе данных, а также предоставление ее пользователю. Действующее законодательство не конкретизирует понятия и структуры технических средств. В первую очередь, в данном случае речь идет о компьютере как совокупности таких устройств, а также наличии дополнительных устройств, обеспечивающих реализацию целей и задач их использования.
Указанные элементы являются взаимодополняющими и применение информационной системы в отсутствие одного из указанных элементов становится невозможным или бессмысленным, например, при отсутствии необходимой информации применение системы бессмысленно, а при отсутствии необходимых технических средств и программного обеспечения - невозможно.
2. Формирование информационной системы для оказания государственных и муниципальных услуг направлено на обеспечение реализации следующих целей и задач:
предоставления государственной или муниципальной услуги заявителю в электронной форме;
обеспечение взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления друг с другом и между собой для установления фактов, имеющих юридическое значение для предоставления государственных и муниципальных услуг.
Формирование информационной системы, предусмотренной настоящей статьей, осуществляется в соответствии с видами реестров государственных и муниципальных услуг, предусмотренных настоящим законом. В этой связи можно выделить следующие виды информационных систем:
единая федеральная информационная система;
информационные системы субъектов РФ;
муниципальные информационные системы.
Указанные виды информационных систем представляют собой совокупность объектов, направленных на предоставление государственных и муниципальных услуг, образующих информационно-технологическую и коммуникационную инфраструктуру.
Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме по своей правовой природе представляет единый реестр сведений о реализации отдельных государственных функций, т.е. предполагает систематизацию данных применительно к определенным критериям. В качестве основного критерия в данном случае выступает территориальное разграничение пределов компетенции соответствующих органов власти или местного самоуправления.
Немаловажную роль в процессе определения порядка предоставления государственных и муниципальных услуг играет Правительство РФ в качестве высшего органа исполнительной власти, наделенного правотворческой компетенцией. В частности, реализацию отдельных полномочий Правительства РФ в данной сфере предусматривает ч. 2 настоящей статьи, относящая к компетенции данного органа разработку и утверждение:
правил и порядка информационно-технологического взаимодействия информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме,
требований к инфраструктуре, обеспечивающей взаимодействие.
Таким образом, правотворческая деятельность высшего органа исполнительной власти направлена на урегулирование вопросов взаимодействия всех заинтересованных субъектов, участвующих в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг в соответствии с предписаниями настоящего закона. В первую очередь, в данном случае необходимо говорить о взаимодействии органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и учреждений, осуществляющих как предоставление самих государственных или муниципальных услуг, так и отдельных видов услуг, включенных в перечень обязательных и необходимых. Указанный процесс взаимодействия предполагает запрос и получение необходимых сведений в рамках предоставления отдельных услуг. С одной стороны, такое взаимодействие предполагает возможность запроса со стороны субъектов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, необходимых им сведений, находящихся в распоряжении иного субъекта. С другой стороны, любой орган государственной власти, местного самоуправления, а также учреждения и организации обязаны представить истребуемые сведения. Поскольку ч. 2 настоящей статьи предполагает возможность такого взаимодействия в электронной форме, то закономерным представляется формирование единой базы данных, которая позволит заинтересованным субъектам, наделенным полномочиями по представлению услуг, получать необходимую им информацию в соответствующем объеме в установленные сроки.
3. К компетенции Правительства РФ можно отнести определение следующих основных аспектов взаимодействия:
перечень субъектов, уполномоченных на получение информации;
перечень субъектов, обязанных представлять истребуемые сведения;
объем подлежащих передаче данных;
порядок информационного обмена данными;
порядок хранения и использования данных, отраженных в электронной форме, в том числе с точки зрения предписаний ФЗ "О персональных данных";
порядок формирования единой базы данных;
техническое обслуживание системы информационного взаимодействия;
иные аспекты информационного взаимодействия предусмотренных настоящей статьей субъектов при осуществлении ими своей профессиональной деятельности.
Определение правил и порядка информационно-технологического взаимодействия информационных систем в рамках оказания государственных и муниципальных услуг выступает в качестве начального этапа информатизации данной сферы, поскольку устанавливает основополагающие аспекты использования электронной формы предоставления соответствующих услуг, а также порядок реализации уполномоченными субъектами их обязанностей и возможностей в данной сфере. Однако, несмотря на важность и значимость данного аспекта, до настоящего времени нормотворчество высшего органа исполнительной власти в полной мере не было реализовано, сроки утверждения правил и порядок информационно-технологического взаимодействия информационных систем неоднократно изменялись, но указанные нормативные акты так и не разработаны. В этой связи в настоящее время отсутствует специальное правовое регулирование информационно-технологического взаимодействия уполномоченных субъектов в сфере оказания государственных и муниципальных услуг.
4. Немаловажную роль в правовом регулировании технических аспектов информационного взаимодействия играет и ряд специальных документов правового характера. К их числу можно отнести:
технические стандарты;
требования к технологической совместимости информационных систем;
требования к стандартам и протоколам обмена данными в электронной форме при информационно-технологическом взаимодействии информационных систем.
Определение совокупности указанных требований отнесено законом к компетенции специально уполномоченного органа в области информационных технологий, которым в настоящее время является Министерство связи и массовых коммуникаций РФ.
Часть 3 настоящей статьи направлена на определение технических аспектов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме и способствует формированию комплекса устройств, обеспечивающих сохранность единой информационной системы, а также ее использования в целях предоставления государственных и муниципальных услуг.
Исходя из смысла предписаний ч. 3 настоящей статьи, можно говорить о комплексном подходе к информатизации рассматриваемой сферы, который включает в себя правовые, технические, экономические иные мероприятия, способствующие возможности применения электронной формы взаимодействия в сфере государственных и муниципальных услуг.
Статья 20. Порядок ведения реестров государственных и муниципальных услуг в электронной форме
1. В самом общем виде реестр представляет собой свод каких-либо данных, сведений об обособленной категории объектов. Отличительной особенностью реестра является его системность и систематизированность, поскольку он включает в себя установленный перечень сведений об определенных видах объектов. Применительно к положениям настоящей статьи реестр выступает в качестве систематизированного свода данных о предоставляемых на территории РФ государственных и муниципальных услуг. Статус такого реестра закон не определяет, хотя применительно к реестру государственных услуг закономерно говорить о закреплении за ним статуса единого государственного реестра услуг, предоставляемых органами государственной власти и иными уполномоченными субъектами.
В тоже время, анализ отдельных положений настоящей статьи позволяет сформировать систему реестров услуг, существующих в настоящее время на территории России. Формирование подобной системы является условным, поскольку отражает в своей структуре ряд элементов, равного уровня, т.е. нельзя сказать, что муниципальные услуги находятся в структурном соподчинении у государственных либо услуг, предоставляемых на уровне субъектов РФ. Основным критерием выделения обособленных структурных элементов, входящих в систему единого реестра услуг выступает компетенция того или иного органа, осуществляющего оказание услуг. В этой связи система услуг включает в себя следующие элементы:
федеральные государственные услуги;
региональные государственные услуги;
муниципальные услуги.
К числу федеральных государственных услуг относятся не только те, которые непосредственно оказываются федеральными органами власти, но также и аналогичные услуги, реализуемые на территории соответствующего субъекта РФ структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти. Деятельность указанных органов зачастую относится к категории региональных государственных услуг, что не соответствует общему статусу органа власти и порядку разграничения сферы оказания государственных и муниципальных услуг.
К числу региональных государственных услуг можно отнести те из них, которые реализуются непосредственно органами власти самого субъекта, зачастую Правительством региона и входящими в его структуру министерствами и ведомствами. Деятельность структурных подразделений федеральных органов власти на территории конкретного региона также относится к числу федеральных государственных услуг.
Большинство действующих на территории РФ реестров предполагает несколько взаимодополняемых форм их ведения, в том числе и единых государственных реестров. Так, большинство единых государственных реестров (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, прав на недвижимое имущество и сделок с ним) предусматривают как электронную, так и простую письменную форму, что позволяет сохранить объем полученных данных и в случае сбоев в работе электронной системы восстановить утраченные сведения по иным имеющимся сведениям, представленным заявителем. В отношении реестра государственных и муниципальных услуг закон предусматривает единственно возможную и допустимую форму - электронную, что предполагает формирование единого портала государственных и муниципальных услуг. В настоящее время такой портал создан и действует. Однако, его предназначение в данный момент времени сводится лишь к отражению сведений о видах услуг, порядке их получения и содержит образцы документов, необходимых для представления в уполномоченный орган власти или местного самоуправления для получения услуги. Тем самым, роль и значение реестра услуг существенно сужено. Например, в отношении большинства действующих реестров в электронной форме можно не только получить информацию об услуге и порядке ее предоставления, но и собственно получить саму услугу, в частности, посредством официального Интернет-сайта Федеральной налоговой службы РФ можно получить в электронной форме сведения об интересующем юридическом лице, после соблюдения установленных правил посредством использования электронной информационной системы можно получить и выписку из Единого государственного реестра юридических лиц или индивидуальны предпринимателей в электронной форме. В отношении государственных и муниципальных услуг указанная форма взаимодействия уполномоченного субъекта с потребителем не разработана.
2. На 1 января 2010 года в 87% субъектов РФ и 90% муниципальных образований сформированы реестры услуг, оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями. Более 50% регионов и муниципалитетов формируют реестры (перечни) услуг, действие которых распространяется только на учреждения, соответственно 26% и 33% участников анализа утверждают единый для учреждений и главных распорядителей бюджетных средств реестр. Следует отметить, что 1,7% муниципальных образований и 8% субъектов РФ формируют реестры услуг, оказываемых только главными распорядителями бюджетных средств, что на практике означает закрепление за главными распорядителями бюджетных средств права определения порядка формирования реестров (перечней) услуг по своей подведомственной сети. При этом в одном субъекте РФ можно встретить 3-4 разных подхода к выделению услуг (работ) и выбора формы реестра в зависимости от отрасли.
Анализ представленных реестров государственных услуг также свидетельствует о том, что в большинстве случаев субъекты РФ и муниципальные образования формируют одноуровневые реестры, что связано с заимствованием формы реестра, утвержденной для федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных учреждений. Среди субъектов РФ, формирующих двухуровневые реестры (например, наименование и содержание услуги или вид и наименование услуги), можно выделить Белгородскую, Воронежскую, Саратовскую, Свердловскую, Томскую, Тульскую, Тюменскую области, Приморский край*(50).
Аналогом для формирования региональных и местных реестров услуг должен выступать единый реестр государственных услуг, содержание и порядок ведения которого определяется по смыслу ч. 2 настоящей статьи Правилами ведения федерального реестра государственных услуг, утверждаемыми Правительством РФ. Однако, до настоящего времени соответствующее постановление Правительством РФ не принято, а указанные аспекты предоставления государственных услуг регламентируются постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 478 "О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет". Указанным нормативным актом утверждена Концепция единой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет, которая в общем виде определяет порядок ведения в электронной форме реестра государственных услуг, а также устанавливает примерный перечень и объем информации об услуге, подлежащей включению в реестр.
3. Единая система является организационной совокупностью государственных информационных ресурсов и информационных систем, необходимых для обеспечения комплексной информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, в том числе в части предоставления государственных и муниципальных услуг.
Единая система содержит в своем составе следующие государственные информационные системы:
сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций) - федеральная государственная информационная система, содержащая сведения о предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления государственных и муниципальных услугах и исполняемых этими органами государственных и муниципальных функциях (далее - сведения об услугах (функциях)), предназначенные для предоставления в установленном порядке по запросам заинтересованных лиц;
единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) - федеральная государственная информационная система, которая обеспечивает доступ граждан и организаций к части сведений об услугах (функциях), размещенных в сводном реестре, предназначенных для распространения;
региональные порталы государственных и муниципальных услуг (функций) и реестры государственных и муниципальных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления обеспечивают доступ граждан и организаций к сведениям об услугах (функциях), предоставляемых (исполняемых) на территории соответствующего субъекта РФ, размещенным в реестрах государственных услуг (функций) субъектов РФ и реестрах муниципальных услуг (функций), а также к формам заявлений и иных документов в электронном виде, заполнение которых необходимо для обращения в орган исполнительной власти субъекта РФ и орган местного самоуправления для получения государственной или муниципальной услуги.
Порядок формирования и ведения реестра государственных услуг (функций) субъекта РФ определяется органами государственной власти субъекта РФ. Порядок формирования и ведения реестра муниципальных услуг (функций) определяется органом местного самоуправления муниципального образования.
Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ организует ведение реестра государственных услуг (функций) соответствующего субъекта РФ и размещение сведений из этого реестра в сводном реестре. Органы местного самоуправления предоставляют сведения об услугах (функциях) для размещения в сводном реестре в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ.
Вышеуказанное постановление Правительства РФ дополняет требования настоящего закона, предусматривая необходимость принятия административного регламента государственной либо муниципальной услуги. С учетом особенностей, установленных регламентом, определяется перечень сведений о конкретной услуге, подлежащих отражению, в рамках реестра.
4. Перечень сведений об услуге различается применительно к положениям административного регламента, одновременно, ряд положений является общим как в отношении, услуг, имеющих утвержденный административный регламент, так и услуг, в отношении которых регламент не утвержден. К числу общих положений можно отнести следующие:
наименование услуги (функции);
наименование федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, предоставляющего услугу (исполняющего функцию);
наименование федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, без привлечения которых не может быть предоставлена услуга (исполнена функция);
наименования регулирующих предоставление услуги (исполнение функции) нормативных правовых актов с указанием их реквизитов и источников официального опубликования;
описание результатов предоставления услуги (исполнения функции);
категория заявителей, которым предоставляется услуга;
места информирования о правилах предоставления услуги;
максимально допустимые сроки предоставления услуги (исполнения функции);
основания для приостановления предоставления услуги (исполнения функции) либо отказа в предоставлении услуги;
документы, подлежащие представлению заявителем для получения услуги, способы получения документов заявителем и порядок представления документов с указанием услуг, в результате предоставления которых могут быть получены такие документы;
сведения о возмездности (безвозмездности) предоставления услуги и размерах платы, взимаемой с заявителя, если услуга предоставляется на возмездной основе;
информация о внутриведомственных и межведомственных административных процедурах, подлежащих выполнению федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления при предоставлении услуги (исполнении функции), в том числе информация о промежуточных и окончательных сроках таких административных процедур;
адреса официальных сайтов органов исполнительной власти или органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", адреса их электронной почты, телефоны.
Данный перечень сведений можно рассматривать в качестве общего, характерного для всех видов предоставляемых государственных и муниципальных услуг. Однако, применительно к некоторым услугам могут устанавливать и дополнительные требования. В частности, основанием для разграничения перечня сведений является наличие либо отсутствие административного регламента.
В перечень сведений о государственной или муниципальной услуге (функции), в отношении которой утвержден административный регламент входят:
текст административного регламента;
сведения о дате вступления в силу административного регламента;
сведения о периоде действия административного регламента (если срок действия административного регламента ограничен либо административный регламент прекратил действие)
сведения о внесении изменений в административный регламент с указанием реквизитов актов, которыми такие изменения внесены;
дата, с которой действие административного регламента временно приостановлено и продолжительность такого приостановления;
дата прекращения действия административного регламента (признания его утратившим силу).
В перечень сведений о государственной или муниципальной услуге (функции), в отношении которой не утвержден административный регламент входят:
услуги, предоставляемые в рамках исполнения функции (для функции), либо функция, в рамках исполнения которой предоставляется услуга (для услуги);
результаты анализа практики применения административного регламента;
дата государственной регистрации либо отказа в государственной регистрации административного регламента;
сведения о подготовке проекта административного регламента органом исполнительной власти или органом местного самоуправления;
дата официального опубликования административного регламента, прошедшего государственную регистрацию;
дата представления административного регламента на государственную регистрацию;
текст проекта административного регламента;
дата вступления в силу опубликованного административного регламента;
сведения о размещении на официальном сайте федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" утвержденного административного регламента;
наименование и реквизиты приказа об утверждении административного регламента уполномоченным должностным лицом;
сведения о размещении (с указанием даты и реквизитов документа) проекта административного регламента на официальном сайте органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, разрабатывающего проект административного регламента, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет";
текст письма Министерства экономического развития РФ и в установленных случаях Министерства финансов РФ по результатам согласования проекта федерального административного регламента;
сведения о получении (с указанием даты и реквизитов документа) предложений от заинтересованных организаций и граждан на проект административного регламента;
сведения о направлении (с указанием даты и реквизитов документа) проекта административного регламента на независимую экспертизу;
сведения о согласовании проекта федерального административного регламента с Министерством экономического развития РФ и в установленных случаях с Министерством финансов РФ (об отказе в согласовании) (с указанием даты и реквизитов документа);
сведения о периоде приема заключений по результатам независимой экспертизы проекта административного регламента;
сведения о получении (с указанием даты и реквизитов документа) заключения по результатам независимой экспертизы проекта административного регламента;
сведения о направлении (с указанием даты и реквизитов документа) проекта федерального административного регламента в Министерство экономического развития РФ и в установленных случаях в Министерство финансов РФ на согласование;
текст вывода независимой экспертизы проекта административного регламента.
5. В отличие от деятельности федеральных органов государственной власти, правовая база субъектов РФ явление более подвижное и динамичное, что объясняет разработку и принятие большинством субъектов Федерации региональных нормативных актов, регламентирующих правила ведения реестра государственных услуг соответствующим субъектом Федерации. Ярким примером регионального нормотворчества в данной сфере выступает постановление Правительства Ленинградской области от 30 июня 2010 г. N 156 "О формировании и ведении реестра государственных и муниципальных услуг (функций) Ленинградской области и портала государственных и муниципальных услуг (функций) Ленинградской области". Указанный нормативный акт принят в соответствии с предписаниями ч. 3 настоящей статьи и конкретизирует не только порядок ведения реестра региональных государственных, но и муниципальных услуг.
Многие субъекты РФ и муниципальные образования ранее заимствовали форму реестра государственных (муниципальных) услуг из постановления Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 1065 "О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями". В настоящее время данное постановление утратило силу и взамен его действует постановление Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. N 671 "О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания". Согласно ему для услуг, работ, оказываемых федеральными государственными учреждениями, предусмотрено создание ведомственного и базового перечня государственных (муниципальных) услуг (работ). Базовый перечень формируется в добровольном порядке федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Формирование ведомственного перечня является обязательной задачей федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных и автономных учреждений, а также главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находятся федеральные казенные учреждения. При этом ведомственный перечень может дополнять базовый перечень, но не противоречить ему*(51).
Однако, особо следует заметить, что положения ч. 3 настоящей статьи рассматривают возможность формирования региональных и муниципальных информационных систем в качества права соответствующего субъекта, а не его обязанности. Из смысла указанного положения вытекает, что субъекты РФ и муниципалитеты самостоятельно принимают решение о формировании своей информационной системы. При этом, реализация указанного права не означает, что такие субъекты вправе отказаться от предоставления соответственно региональных государственных либо муниципальных услуг, они обязаны предоставлять их в соответствии с утвержденной компетенцией соответствующего органа, информационным ресурсом таких услуг может выступать единая информационная система государственных и муниципальных услуг, сформированная на федеральном уровне.
Указанное положение корреспондирует и предписаниям ч. 4 настоящей статьи, которые указывают на единство информационной системы государственных и муниципальных услуг во всех ее проявлениях на всех уровнях власти и самоуправления. Независимо от реализации органами государственной власти субъекта РФ либо местного самоуправления права на формирование собственной информационной системы, сведения о предоставляемых ими государственных и муниципальных услугах подлежат обязательному отражению в рамках общей федеральной системы.
Интеграция федеральной, региональной и местной информационных систем предоставления государственных и муниципальных услуг вытекает из концепции формирования единого информационного пространства и единства реестра соответствующих услуг. В настоящее время интеграция реализуется посредством электронной передачи сведений, содержащихся в муниципальных и региональных реестрах в общих сводный реестр, сформированный на федеральном уровне. Передача сведений осуществляется по телекоммуникационным каналам связи посредством применения специального защищенного соединения, что способствует защите персональных данных, а также обеспечению сохранности информации в рамках информационной системы.
Положения настоящей статьи в значительной мере характеризуются как отсылочные к иным положениям настоящего закона, что рассматривается правовой наукой в качестве негативной тенденции современной системы законодательства, поскольку не позволяет в полном объеме адекватно оценить сферу и условия применения конкретной правовой нормы. Однако, небольшой срок действия комментируемого закона предполагает необходимость его адаптации к условиям объективной реальности, которая одновременно потребует корректировки его отдельных положений.
Статья 21. Порталы государственных и муниципальных услуг
1. Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме требует разработки специальной системы размещения необходимых данных. В качестве такой системы, как правило, выступает специализированный Интернет-сайт, представляющий собой свод данных о видах предоставляемых государственных и муниципальных услуг, а также основных требованиях к таким услугам.
Система порталов государственных услуг рассматривается как результативное и эффективное с точки зрения, как органов власти, так и заявителей средство оказания государственных услуг. Для заявителей в первую очередь это - единый источник актуальной, полной, непротиворечивой и точной информации по государственным услугам, а также возможность получения государственных услуг по принципу "одного окна". Для уполномоченных органов власти и организаций - это фактор совершенствования системы управления в области результативности и эффективности предоставления государственных услуг, а также механизм организации межведомственного взаимодействия и наиболее эффективного использования информационного ресурса в сфере ведения.
Целями проекта создания системы порталов государственных услуг (функций) являются:
повышение информационной открытости и прозрачности деятельности органов исполнительной власти и Правительства РФ;
повышение осведомленности граждан и организаций об оказываемых услугах и исполняемых функциях органов власти;
повышение удобства и комфорта (снижение финансовых и временных затрат) физических и юридических лиц при получении государственных и муниципальных услуг в соответствии с требованиями, закрепленными в административном регламенте соответствующей услуги (функции);
повышение эффективности межведомственного информационного обмена и взаимодействия в части обеспечения доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти и предоставлению государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций несколькими органами власти.
2. Федеральный интернет-портал государственных услуг должен обеспечить единую точку доступа граждан к соответствующему реестру государственных услуг, предоставляемых органами государственной власти, предоставлять гражданам и организациям единый интерфейс доступа к информации органов государственной власти и к получению государственных услуг с возможностью перехода на Интернет-сайт органа власти, ответственного за предоставление конкретной государственной услуги, или единый интернет-портал органов государственной власти субъекта РФ. Интернет-порталы государственных услуг должны содержать также информацию, необходимую для оплаты гражданами государственных услуг при их получении, в том числе через информационно-телекоммуникационную сеть "Интернет", а также информацию о способах оплаты. В случае регистрации пользователя и предоставление им дополнительных данных (возраст, род занятий и др.) портал государственных услуг должен информировать его о ходе оказания конкретной государственной услуги. Таким образом, портал государственных услуг должен выполнять функцию единого центра информационного обеспечения гражданина по вопросам его взаимодействия с органами власти*(52).
Система информационных ресурсов государственных и муниципальных услуг представлена тремя основными уровнями:
единый (федеральный) портал государственных и муниципальных услуг;
региональные порталы государственных и муниципальных услуг;
порталы муниципальных услуг.
Указанные информационные ресурсы составляют единый комплекс средств взаимодействия заявителей и уполномоченных субъектов в вопросе предоставления отдельных видов государственных и муниципальных услуг. Порталы муниципальных услуг представляют собой первую ступень информационного взаимодействия, которая отражает совокупность услуг, предоставляемых органами местного самоуправления отдельного муниципального образования. Объем данного ресурса зависит от уровня развития такого муниципального образования, поскольку отдельные сельские поселения не имеют достаточного уровня развития коммунальных систем жизнеобеспечения, характеризуются отсутствием доступа к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". В рамках таких поселений формирование электронного перечня муниципальных услуг представляется нецелесообразным. Ряд муниципальных образований характеризуется высоким уровнем развития, который позволяет им иметь широкую сферу доступа к сети, использование не только современной техники, но и развитых технологий. В отношении таких муниципалитетов портал муниципальных услуг не только сформирован, но и в значительной мере развит по сравнению с иными аналогичными субъектами. В этой связи порталы муниципальных услуг выступают в качества права органов местного самоуправления, которые самостоятельно оценивают свои возможности по оказанию услуг в электронной форме и принимают решение о создании такого портала. Соответственно порталы муниципальных услуг отличаются друг о друга по объему предоставляемых в электронной форме муниципальных услуг, а также уровняю развития информационного взаимодействия.
3. Сведения о муниципальных услугах, предоставляемых в электронной форме, выступают в качестве составной части региональных порталов, в структуру которых входят как государственные, так и муниципальные услуги. Применительно к региональным порталам муниципальные услуги представлены в обобщенном виде и включают в свой состав совокупность услуг, характерных для большинства муниципалитетов данного региона. Региональные порталы характеризуются большим единством в отношении перечня и объема предоставляемых государственных и муниципальных услуг, однако, и они предусматривают и допускают различия в перечне предоставляемых услуг. В этой связи ч. 2 настоящей статьи закрепляет право органов государственной власти субъектов РФ формировать собственные региональные порталы государственных и муниципальных услуг. Из смысла данной правовой нормы вытекает и право соответствующего субъекта отказаться от создания такого портала. В таком случае источником предоставления государственных и муниципальных услуг в таком регионе выступает единый портал государственных и муниципальных услуг, формируемый на федеральном уровне. Он является единственным проявлением федерального уровня взаимодействия и отражает общие положения действующего законодательства в части предоставления соответствующих услуг в электронной форме.
Единый портал "Государственные услуги" доступен любому пользователю информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и организован таким образом, чтобы обеспечить простой и эффективный поиск информации и ее представление. Информация на портале размещается федеральными и региональными органами власти РФ. Все услуги, размещенные на портале, соотнесены с конкретным регионом РФ: место получения услуги определяет как наличие самой услуги, так и условия ее предоставления. Поэтому первым шагом для получения доступа к возможностям ресурса является выбор региона, который определяет перечень услуг, предоставляемых как территориальными органами центральных министерств и ведомств, структурами конкретного субъекта РФ, так и органами местного самоуправления. Применительно к каждой конкретной услуге сформированы карточки услуги, в которой содержится ее описание, информация о ее стоимости, сроках исполнения, также можно изучить бланки заявлений и форм, которые следует заполнить для обращения за услугой, ознакомиться с перечнем документов, необходимых для получения услуги.
Если по каким-либо причинам в предоставлении услуги было отказано, или сроки ее исполнения были недопустимо затянуты, сведения об определенных законодательно условиях отказа в услуге и о возможностях обжаловать это решение размещены в соответствующих рубриках. Рубрика "Консультирование" отражает подробную информацию о порядке и способах обращения за консультацией.
Зарегистрировавшись в "Личном кабинете" заявитель получает возможность обратиться за нужной услугой в электронном виде (если такая возможность уже предусмотрена ведомством), а также воспользоваться другими онлайновыми сервисами. На портале реализован механизм единой авторизации, не требующий повторного ввода учетных данных и позволяющий однозначно идентифицировать пользователя в ведомственной информационной системе. Зарегистрированные пользователи могут в электронной форме заполнить и отправить заявление на получение услуги или запрос в орган исполнительной власти. Также в "Личном кабинете" по номеру документа можно отследить статус своего обращения. Помимо информации о государственных услугах на портале публикуются актуальные новостные и аналитические материалы по теме услуги (рубрика "Последние публикации"), полезная практическая информация, также комментирующая конкретную услугу или близкие ей, содержится в рубрике "Вопрос-Ответ". Для получения срочных уточнений по сведениям, представленным на портале, круглосуточно работает телефонная горячая линия. Для пользователей через форму Обратной связи предусмотрена возможность отправить свои пожелания по работе ресурса*(53).
Таким образом, в настоящее время единый портал государственных и муниципальных услуг работает в тестовом режиме, объем содержащейся информации в отношении отдельных видов услуг является общим и корректируется по меры выработки практики предоставления такой услуги в электронной форме.
4. Основные цели формирования электронных средств взаимодействия в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг являются едиными для всех видов таких ресурсов и вытекают из существа предписаний настоящее статьи. К числу основных целей формирования порталов можно отнести:
обеспечение беспрепятственного доступа к государственным и муниципальным услугам;
доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах;
распространение общедоступных сведений о государственных и муниципальных услугах;
обеспечение ведение реестров государственных и муниципальных услуг.
Создание информационных систем позволяет достичь указанных целей посредством устранения возможных препятствий и упрощения системы взаимодействия заинтересованных субъектов.
Основной задачей образования портала выступает формирование единой базы данных обо всех государственных и муниципальных услугах, которая отражает не только их наименование и сущность, но и ряд иных существенных положений, таких как формы документов, порядок предоставления услуги, наименование и реквизиты уполномоченного на представление данной услуги органа власти или местного самоуправления и т.п. Решение данной задачи способствует достижению и иных целей его образования, а также обеспечению беспрепятственного и своевременного доступа в государственным и муниципальным услугам всем субъектам, имеющим такие намерения. В период тестовой работы единого портала, использование данного информационного ресурса выступает в качестве основания для внеочередного предоставления соответствующей услуги, поскольку его практическое использование позволяет выявить и своевременно устранить недостатки портала, акцентировать внимание на отдельных проблемах его использования, а также расширить перечень предоставляемых в электронной форме услуг за счет включения в общий перечень наиболее востребованных государственных и муниципальных услуг.
Формирование порталов всех уровней направлено на распространение в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в том числе и среди заинтересованных пользователей, посредством размещения в единой информационной системе, сведений о возможности получения услуги в электронной форме, а также иной необходимой информации для достижения желаемого результата.
5. Часть 2 настоящей статьи по сути воспроизводит предписания ч. 1, конкретизируя их применительно к региональным и муниципальным порталам, которые в отличие от единого портала государственных и муниципальных услуг выступают в качестве права уполномоченных органов государственной власти или местного самоуправления на информатизацию сферы предоставляемых услуг. Однако, отнесение их к категории права уполномоченного органа представляется целесообразным исключительно на стадии формирования единой информационной системы, поскольку региональные и местные порталы выступают в качестве неотъемлемой части единой информационной системы государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронной форме.
Развитие информационной системы предполагает изменение подхода к отдельным категориям информационных ресурсов и перевод их из категории права в категорию правомочие.
Одним из существенных требований, установленных ч. 2 настоящей статьи выступает определение компетентного органа, к ведению которого отнесено определение требований и критериев формирования всех видов информационных портал, создаваемых в соответствии с предписаниями настоящего закона. Определение требований к самому порталу, порядку его функционирования и размещения на нем сведений устанавливаются Правительством РФ. Однако, представляется целесообразным формирование указанных требований с точки зрения практической реализации данного информационного проекта по завершении тестового режима его работы, поскольку такой порядок позволит определить основные, наиболее значимые критерии информационного ресурса, его сущность и содержание, а также другие категории, определяемые в соответствии с его целевым назначением и использованием. В настоящее время Правительством РФ в качестве комплексного нормативного акта соответствующие требования не сформированы.
В качестве самостоятельной правовой нормы могут выступать положения ч. 3 настоящей статьи, определяющие роль единого портала государственных и муниципальных услуг в информационной системе Российской Федерации, а также конкретизирующие его содержание. В большинстве своем установленные данным предписанием положения сформированы в рамках установленных этапов развития информационной системы предоставления государственных и муниципальных услуг и предопределены практикой их применения.
6. Формирование и развитие единого портала государственных и муниципальных услуг направлено на обеспечение следующих факторов.
Во-первых, доступа заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенных для распространения с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Данное право можно рассматривать в широком и узком смысле. В узком смысле доступ к сведениям об услугах предполагает возможность получения информации о наименованиях и видах предоставляемых в электронной форме государственных и муниципальных услугах. Однако, такого объема информации недостаточно для обращения за получением соответствующей услуги и достижения ее результата. В этой связи целесообразным представляется рассматривать данное положение в широком смысле слова, в соответствии с которым доступ заявителя к сведениям об услуге предполагает не столько получение информации о ее наименовании и содержании, сколько о порядке предоставления, перечне необходимых документов, представление форм необходимых документов и т.п. Подобное расширительное толкование позволяет определить объем необходимой информации применительно к каждой конкретной услуге. Такой объем информации об услуге является актуальным для заявителя и востребованным им.
Во-вторых, доступность для копирования и заполнения в электронной форме необходимых для предоставления услуги документов. Данное положение направлено на предоставление заявителю возможности получения не только перечня необходимых документов, но и установленных форм в отношении некоторых из них, заполнение которых является обязательным. Применительно к большинству услуг, предоставляемых в настоящее время в электронной форме, такие формы разработаны, утверждены и размещены на едином портале государственных и муниципальных услуг. Подобный подход не требует от заявителя поиска соответствующих форм, привлечения специалистов для их заполнения, изучения инструкций по их заполнению и т.п. Ему достаточно скачать форму документа и заполнить его. Однако, в отношении ряда форм, размещенных на едином портале, предусматривается необходимость получения специального программного обеспечения. Так, для заполнения разрешения на работу иностранному гражданину необходимо предварительно установить специальную программу для формирования данного документа и лишь затем заполнить установленную форму. В этой связи возникает необходимость установления соответствия уровня информатизации сферы государственных и муниципальных услуг с общим уровнем информатизации общества, поскольку несмотря на размещение необходимого программного обеспечения на том же портале, его трансформация в систему заявителя для большинства из них представляется затруднительной, что сопровождается обращениями в соответствующий орган и получением услуги в общем порядке с предоставлением документа на бумажном носителе.
В-третьих, возможность подачи заявителем запроса о предоставлении услуги. По своей сути указанное положение представляет собой инициирование процесса предоставления государственной или муниципальной услуги. Однако, в большинстве случаев наряду с запросом действующее законодательство устанавливает специальный перечень документов, который является обязательным и необходимым для предоставления соответствующей услуги. В этой связи представляется целесообразной оптимизация перечня услуг не только в отношении возможности направления запроса о предоставлении услуги, но и направления необходимых для ее получения документов.
В-четвертых, возможность получения заявителем сведений о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги. В настоящее время сущность данного положения сводится к возможности получения сведений о реализации основных этапов получения государственной или муниципальной услуги. В большинстве случаев реализация данной возможности позволяет узнать завершен ли процесс предоставления услуги или представленные заявителем документы находятся в стадии обработки. Рассматриваемое положение было реализовано в практической деятельности одним из первых в отношении ряда услуг до момента формирования единого портала государственных и муниципальных услуг. Сведения о ходе предоставления услуги отражались на официальных сайтах органов государственной власти или органов местного самоуправления. Однако, о режиме реального времени в отношении таких данных говорить не приходится, поскольку независимо от стадии реализации они отражали информацию о том, что услуга находится в стадии разработки. Вступление в силу настоящего закона направлено на установление соответствия отражаемых данных условиям объективной реальности и т.п.
В-пятых, возможность получения заявителем с использованием информационно-телекоммуникационных технологий результатов предоставления государственных и муниципальных услуг. Рассматриваемое нормативное предписание соответствует пятому этапу перевода государственных и муниципальных услуг в электронную форму. Возможность получения результата в электронной форме является в большинстве случаев самоцелью применения телекоммуникационных средств, а также формирования электронной системы взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных субъектов с заявителями. Именно на достижение указанного результата и направлено большинство правовых предписаний настоящего закона. Однако, в настоящее время такая возможность выступает в качестве планируемой и на практике в отношении большинства услуг не реализуется.
В-шестых, возможность уплаты заявителем государственной пошлины за предоставление государственных и муниципальных услуг, осуществления заявителем платы за предоставление услуг дистанционно в электронной форме - является одним из наиболее важных положений, поскольку позволяет заявителю соблюдать условия предоставления государственных и муниципальных услуг, а также услуг, признанных обязательными и необходимыми для их предоставления. Однако, в данном случае закономерным представляется вовлечение в процесс предоставления услуг в электронной форме Сбербанка России, который выступает в качестве основного субъекта, посредством услуг которого производится оплата установленных настоящим законом обязательных платежей, в том числе и государственной пошлины. В настоящее время одним из основных способов производства платежей в электронной форме выступают интерактивные кошельки, которые могут быть созданы на специальных Интернет-сайтах, однако, их использования для указанных видов платежей действующим законом не предусмотрено. Большинство осуществляющих на территории РФ деятельность банков и иных кредитных организаций допускают возможность производства электронных платежей лишь с использованием системы "Банк-Клиент", которая в общем порядке предполагает подтверждение подлинности платежного поручения с помощью электронной подписи уполномоченного лица. В этой связи основным средством реализации данного этапа представляется трансформация системы, аналогичной "Банк-Клиент" в сферу оказания государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронной форме. До настоящего времени подобное соединение не разработано.
7. Взаимодействие всех заинтересованных субъектов в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме предполагает реализацию специальной компетенции Правительством РФ, которая заключается в разработке и утверждении единой системы межведомственного электронного взаимодействия. Такая система направлена на выработку общих для всех субъектов правил поведения и получения (предоставления) государственных и муниципальных услуг, а также услуг, признанных обязательными и необходимыми для их предоставления. В тоже время такая система направлена на определение и конкретизацию применительно к особым условиям предоставления соответствующих услуг правового статуса отдельных категорий субъектов, как органов власти и местного самоуправления, так и заявителей на получение таких услуг.
В большинстве своем положения настоящей статьи носят процессуальный характер и определяют порядок реализации уполномоченными субъектами их прав и обязанностей. Однако, в настоящее время указанные положения являются лишь теоретическими и требуют разработки соответствующего технического обеспечения и внедрения техники и технологий в сферу предоставления государственных и муниципальных услуг в соответствии с этапами информатизации данной сферы жизнедеятельности, установленными настоящим законом. Технические разработки способствуют трансформации теоретических положений в практику их реализации.
Статья 21.1. Использование электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг
1. Положения настоящей статьи регламентируют основные аспекты взаимодействия заинтересованных субъектов в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг, которое реализуется в электронной форме. Указанная система взаимодействия предоставляет возможность направления запроса в электронном виде и получения на него аналогичного ответа. Однако, основным требованием при предоставлении соответствующей услуги выступает необходимость идентификации субъекта и определение его полномочий. В частности, ряд услуг предполагает ограничение круга субъектов, которым они могут быть предоставлены, например, разрешение на работу иностранным гражданам может быть выдано только при наличии соответствующей квоты, что в значительной мере ограничивает круг работодателей и т.п.
Электронный документ представляет собой документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме.
В рамках электронного документооборота в качестве одного из средств идентификации субъекта выступает электронная цифровая подпись, которая позволяет определить личные характеристики заявителя, т.е. его фамилию, имя и отчество. Электронная цифровая подпись выступает в качестве реквизита электронного документа, предназначенного для защиты данного электронного документа от подделки, полученного в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе. Формирование электронного запроса осуществляется посредством применения необходимого программного обеспечения посредством внесения обязательных сведений о субъекте и запрашиваемой им услуге. Электронная подпись представляет собой необходимый объем информации в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) или иным образом связана с такой информацией и которая используется для определения лица, подписывающего информацию;
2. Электронная цифровая подпись в электронном документе равнозначна собственноручной подписи в документе на бумажном носителе при одновременном соблюдении следующих условий:
сертификат ключа подписи, относящийся к этой электронной цифровой подписи, не утратил силу (действует) на момент проверки или на момент подписания электронного документа при наличии доказательств, определяющих момент подписания;
подтверждена подлинность электронной цифровой подписи в электронном документе;
электронная цифровая подпись используется в соответствии со сведениями, указанными в сертификате ключа подписи.
Участник информационной системы может быть одновременно владельцем любого количества сертификатов ключей подписей. При этом электронный документ с электронной цифровой подписью имеет юридическое значение при осуществлении отношений, указанных в сертификате ключа подписи.
Содержание документа на бумажном носителе, заверенного печатью и преобразованного в электронный документ, в соответствии с нормативными правовыми актами или соглашением сторон может заверяться электронной цифровой подписью уполномоченного лица. Электронная цифровая подпись в электронном документе, сертификат которой содержит необходимые при осуществлении данных отношений сведения о правомочиях его владельца, признается равнозначной собственноручной подписи лица в документе на бумажном носителе, заверенном печатью.
Использование электронной подписи для придания юридической силы электронному документу в значительной мере упрощает систему информационного взаимодействия заинтересованных субъектов в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг. Одним из основных критериев использования такой подписи является уникальность сертификата ключа и законность его получения в соответствующем удостоверяющем центре. Во исполнение указанных требований действующего законодательства в качестве необходимого и объективного условия осуществления электронного документооборота является определение следующих основных требований:
перечня удостоверяющих центров, аккредитованных для участия в информационном взаимодействии в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг;
определение видов электронных подписей, которые могут быть использованы субъектами в рамках электронного документооборота в данной сфере.
Отсутствие перечня удостоверяющих центров, аккредитованных в данной сфере, способствует значительному повышению уровня расходов заявителя, в том числе и на приобретение сертификата и ключа электронной подписи которые могут быть адаптированы применительно к системе информационного взаимодействия предоставления государственных и муниципальных услуг лишь путем подбора. Такой порядок способствует отказу заявителей от использования электронной формы взаимодействия с соответствующим органом. В этой связи представляется целесообразным отражение перечня аккредитованных удостоверяющих центров на соответствующих порталах государственных и муниципальных услуг, что позволит заявителю получить необходимую информацию по данному вопросу.
3. Определение видов электронных подписей, использование которых допускается при предоставлении государственных и муниципальных услуг, а также порядок их использования определяются Правительством РФ.
Общий перечень видов электронных подписей установлен специальным нормативным актом - Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи" (далее ФЗ "Об электронной подписи"). В соответствии с его предписаниями видами электронных подписей являются простая электронная подпись и усиленная электронная подпись. Различаются усиленная неквалифицированная электронная подпись и усиленная квалифицированная электронная подпись.
Простой электронной подписью является электронная подпись, которая посредством использования кодов, паролей или иных средств подтверждает факт формирования электронной подписи определенным лицом.
Неквалифицированной электронной подписью является электронная подпись, которая:
получена в результате криптографического преобразования информации с использованием ключа электронной подписи;
позволяет определить лицо, подписавшее электронный документ;
позволяет обнаружить факт внесения изменений в электронный документ после момента его подписания;
создается с использованием средств электронной подписи.
Квалифицированной электронной подписью является электронная подпись, которая соответствует всем признакам неквалифицированной электронной подписи и следующим дополнительным признакам:
ключ проверки электронной подписи указан в квалифицированном сертификате;
для создания и проверки электронной подписи используются средства электронной подписи, получившие подтверждение соответствия требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом.
По общему правилу использование электронной подписи основывается на принципе свободы выбора ее вида, который определяется действующим законодательством следующим образом: участники электронного взаимодействия обладают правом использовать электронную подпись любого вида по своему усмотрению, если требование об использовании конкретного вида электронной подписи в соответствии с целями ее использования не предусмотрено федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами либо соглашением между участниками электронного взаимодействия.
Электронный документ считается подписанным простой электронной подписью при выполнении, в том числе одного из следующих условий:
простая электронная подпись содержится в самом электронном документе;
ключ простой электронной подписи применяется в соответствии с правилами, установленными оператором информационной системы, с использованием которой осуществляются создание и (или) отправка электронного документа, и в созданном и (или) отправленном электронном документе содержится информация, указывающая на лицо, от имени которого был создан и (или) отправлен электронный документ.
4. При использовании усиленных электронных подписей участники электронного взаимодействия обязаны:
обеспечивать конфиденциальность ключей электронных подписей, в частности не допускать использование принадлежащих им ключей электронных подписей без их согласия;
уведомлять удостоверяющий центр, выдавший сертификат ключа проверки электронной подписи, и иных участников электронного взаимодействия о нарушении конфиденциальности ключа электронной подписи в течение не более чем одного рабочего дня со дня получения информации о таком нарушении;
не использовать ключ электронной подписи при наличии оснований полагать, что конфиденциальность данного ключа нарушена;
использовать для создания и проверки квалифицированных электронных подписей, создания ключей квалифицированных электронных подписей и ключей их проверки средства электронной подписи, получившие подтверждение соответствия требованиям, установленным в соответствии с действующим законодательством.
Анализ отдельных предписаний настоящего закона позволяет говорить о возможности применения в данной сфере наименее защищенного вида электронной подписи - простой, что предполагает возможность использования в данной сфере всех установленных действующим законодательством видов электронных подписей. В этой связи наиболее целесообразным представляется разграничение использования отдельных видов подписей применительно к отдельным видам государственных и муниципальных услуг. Определение видов используемых подписей применительно к отдельным категориям услуг отнесено к компетенции Правительства РФ.
В этой связи отсылочность положений ч. 2 настоящей статьи к правотворческой деятельности Правительства РФ представляется необоснованной, поскольку в отношении возможности применения отдельных видов электронных подписей должны действовать единые правила и требования независимо от вида получаемой услуги, что с учетом предписаний ст. 21.2 настоящего закона позволяет использовать любой вид электронной подписи, который для заявителя является наиболее удобным. В рамках информационного взаимодействия, обусловленного настоящей статьей, использование электронной подписи осуществляется не только заявителем, но и уполномоченным органом власти, местного самоуправления, учреждением или организацией, т.е. субъектом, предоставляющим соответствующую услугу. В отношении таких субъектов реализация полномочий Правительства РФ, обусловленных ч. 2 настоящей статьи представляется целесообразной, в части определения вида электронной подписи, который они могут использовать.
Поскольку в настоящее время истекает срок действия Федерального закона "Об электронной цифровой подписи", который утрачивает свою силу с момента вступления в действие ФЗ "Об электронной подписи", то реализация указанного полномочия Правительством РФ наиболее закономерной представляется с момента приобретения силы новым специальным законом, который направлен на регламентирование порядка применения данных средств электронного взаимодействия, поскольку он определяет в общем виде порядок использования электронных подписей, устанавливает их виды и определяет иные ключевые аспекты их применения. В этой связи нормотворческая компетенция Правительства РФ в данной сфере сводится лишь к конкретизации и детализации отдельных норм закона.
Положения настоящей статьи направлены на установление возможности применения электронной подписи при получении государственной или муниципальной услуги, а также реализации отдельных этапов информационно-технологического взаимодействия в данном процессе.
Статья 21.2. Правила использования простых электронных подписей при оказании государственных и муниципальных услуг
1. По своей сути положения комментируемой статьи представляют собой детализацию общих предписаний законодательства об электронных подписях применительно к сфере предоставления государственных и муниципальных услуг. Нормы законодательного акта являются непосредственно действующими, т.е. осуществляют правовое регулирование отдельных категорий правоотношений. Однако, любая категория правоотношения, также как и сфера применения нормы имеет свои особенности, урегулировать которые призван настоящий закон, а также соответствующие подзаконные акты, принятые во исполнение предписаний настоящего закона.
Определение особенностей использования простых электронных подписей при предоставлении государственных и муниципальных услуг требует разработки и принятия специального подзаконного нормативного акта - постановления Правительства РФ, которое по смыслу ч. 1 настоящей статьи способствует объединению предписаний законодательства об электронной подписи и настоящего закона применительно к использованию такого средства электронной идентификации субъекта в рамках получения государственной и муниципальной услуги. Однако, принятие указанного нормативного акта становится целесообразным с момента приобретения специальным законом юридической силы. ФЗ "Об электронной подписи" вступает в силу с момента его официального опубликования, которое состоялось в Российской газете 8 апреля 2011 г. При этом ранее действовавший закон "Об электронной цифровой подписи" утратит свою силу лишь с 1 июля 2012 г., т.е. на протяжении почти года в Российской Федерации использование электронной цифровой подписи регламентируется двумя законодательными актами, имеющими одинаковый предмет регулирования различные трактовки в отношении использования подписи в отдельных сферах жизнедеятельности. В частности, применение норм нового закона зависит от уровня проведения подготовительного этапа его применения, в частности, разработки и принятия ряда подзаконных нормативных актов, к числу которых можно отнести и Постановление Правительства РФ об утверждении правил использования простых электронных подписей при оказании государственных и муниципальных услуг. Действовавший ранее нормативный акт не предусматривал разграничения видов электронных подписей, в связи с чем необходимость детализации правил их использования применительно к конкретному виду подписи отсутствовала.
Ввиду отсутствия специального нормативного акта, предусмотренного ч. 1 настоящей статьи, общее регулирование использования простой электронной подписи при предоставлении государственной или муниципальной услуги регламентировано ФЗ "Об электронной подписи".
2. Часть 1 настоящей статьи определяет перечень наиболее значимых вопросов применения электронной подписи при получении государственной или муниципальной услуги, к которым, в частности, относится определение перечня субъектов, обладающих правом на создание и выдачу ключей простых подписей. По общему правилу создание и выдача ключей электронной подписи отнесена к компетенции соответствующего удостоверяющего центра. По смыслу закона удостоверяющим центром является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие функции по созданию и выдаче сертификатов ключей проверки электронных подписей, а также иные функции, предусмотренные законом.
Деятельность удостоверяющего центра направлена на реализацию следующих функций:
создает сертификаты ключей проверки электронных подписей и выдает такие сертификаты лицам, обратившимся за их получением (заявителям);
устанавливает сроки действия сертификатов ключей проверки электронных подписей;
аннулирует выданные этим удостоверяющим центром сертификаты ключей проверки электронных подписей;
выдает по обращению заявителя средства электронной подписи, содержащие ключ электронной подписи и ключ проверки электронной подписи (в том числе созданные удостоверяющим центром) или обеспечивающие возможность создания ключа электронной подписи и ключа проверки электронной подписи заявителем;
ведет реестр выданных и аннулированных этим удостоверяющим центром сертификатов ключей проверки электронных подписей (далее - реестр сертификатов), в том числе включающий в себя информацию, содержащуюся в выданных этим удостоверяющим центром сертификатах ключей проверки электронных подписей, и информацию о датах прекращения действия или аннулирования сертификатов ключей проверки электронных подписей и об основаниях таких прекращения или аннулирования;
устанавливает порядок ведения реестра сертификатов, не являющихся квалифицированными, и порядок доступа к нему, а также обеспечивает доступ лиц к информации, содержащейся в реестре сертификатов, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет";
создает по обращениям заявителей ключи электронных подписей и ключи проверки электронных подписей;
проверяет уникальность ключей проверки электронных подписей в реестре сертификатов;
осуществляет по обращениям участников электронного взаимодействия проверку электронных подписей;
осуществляет иную связанную с использованием электронной подписи деятельность.
Указанные положения свидетельствуют о принадлежности полномочий по изготовлению и выдаче ключа подписи исключительно удостоверяющему центру, в связи с чем определение каких-либо иных субъектов, обладающих соответствующими правами не требуется. В этой связи целесообразно рассматривать компетенцию Правительства, обусловленную предписаниями ч. 1 настоящей статьи лишь как определение перечня удостоверяющих центров, ключи которых могут использоваться в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг, т.е. определение порядка аккредитации удостоверяющего центра на соответствующем портале услуг.
3. По смыслу настоящей статьи Правительство РФ наделяется специальной компетенцией в вопросе определения требований, которым должны соответствовать простые электронные подписи и технологии их создания. Технология создания простой электронной подписи предполагает использование кодов, паролей или иных средств, позволяющих путем шифрования внести сформировать личные данные субъекта, приобретающего такой ключ. Основным требованием к технологии создания ключа является законность деятельности удостоверяющего центра, а также использование допустимых средств шифрования и кодирования информации.
Наиболее важной категорией выступают требования к простой электронной подписи, соблюдение которых позволяет применять ее в процессе получения государственных и муниципальных услуг. В качестве основного требования можно рассматривать соответствие сведений об обладателе подписи, отраженных в сертификате ключа, а также в зашифрованном виде в самом ключе. Перечень иных требований в большинстве своем выступает в качестве примерного, поскольку сформировать сколь-нибудь специализированный перечень требований к электронной подписи допустимо лишь по истечение определенного периода ее реализации в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг, поскольку такое ее применение способствует практическому выявлению основных качеств и свойств подписи, которые являются обязательным критерием для ее использования.
4. Особое место в системе предписаний настоящей статьи составляет определение порядка установления личности при выдаче ключа электронной подписи. В настоящее время указанный порядок осуществляется в соответствии с общими требованиями, т.е. ключ электронной подписи выдается при предъявлении субъектом документов, удостоверяющих его личность, а также полномочия при получении подписи для юридического лица. Как правило, удостоверяющий центр заключает с заинтересованным лицом договор на изготовление ключа и предоставление его в пользование. В этой связи установление личности производится посредством установления соответствия между личными данными такого лица, отраженными в договоре, в сертификате ключа, и сведениями о нем, в представленном удостоверении личности. Получение ключа простой электронной подписи представителем осуществляется по общим правилам, установленным гражданским законодательством, т.е. на основании доверенности. Представительство в силу закона в данном случае, как правило, не действует. Однако, в данном случае необходимо определение возраста, с которого лицо может приобрести электронную подпись, поскольку общее правило о приобретении полной дееспособности в отношении отдельных услуг не допустимо, например, выдача паспорта гражданина РФ в качестве одной из услуг предполагает взаимодействие соответствующего органа государственной власти с лицом, не достигшим совершеннолетия, т.е. с 14-летним гражданином, которые не обладает полной дееспособностью, но обратиться за предоставлением указанной услуги не только вправе, но и обязан.
Упрощению данной процедуры способствует введение универсальной электронной карты, которая позволит приобрести ключ электронной подписи любому гражданину и использовать его по мере необходимости. Определение личности в данном случае является необходимым условием лишь на момент выдачи такого ключа. Однако, использование такой карты не позволит определить законность ее использования, например, в случае ее утраты и отсутствия заявления владельца. Тем самым отдельные государственные и муниципальные услуги могут быть предоставлены в указанной ситуации ненадлежащему субъекту.
5. Часть 2 настоящей статьи направлена на обеспечение соблюдения нормативных предписаний в процессе использования простой электронной подписи. В частности, она закрепляет возможность бесплатного получения ключей простых электронных подписей любым лицом для получения государственных и муниципальных услуг. Деятельность удостоверяющих центров в настоящее время строится на возмездной основе и предполагает изготовление и выдачу ключа электронной подписи за счет средств заявителя. Предоставление возможности бесплатного получения простой электронной подписи предполагает необходимость формирования системы возмещения расходов соответствующего удостоверяющего центра на ее изготовление, обслуживание и применение в процессе получения услуг. Настоящий закон не определяет порядок возмещения произведенных центром расходов на изготовление таких подписей. В это связи представляется целесообразным формирование единого удостоверяющего центра, подписи которого могут использоваться при получении государственных и муниципальных услуг, предоставляющего простые подписи на безвозмездной основе. Несение бремени расходов по изготовлению подписей может взять на себя лишь государство. Однако, подобный порядок в значительной мере ущемляет права иных удостоверяющих центров, а также нарушает общие требования законодательства о конкуренции и ограничении монополистической деятельности. Однако, допуск всех центров, созданных в соответствии с действующими нормативными предписаниями, не позволит реализовать безвозмездный характер предоставления подписей, поскольку такой принцип предполагает значительные расходы в деятельности центра, которые, по сути, могут рассматриваться в качестве предпринимательского риска. В этой связи закономерным представляется не обеспечение возможности бесплатного получения подписи, а порядок компенсации произведенных удостоверяющим центром расходов по изготовлению таких подписей.
6. Упрощению порядка информационно-технологического взаимодействия заявителя с уполномоченным субъектом способствует и устранение необходимости использования специальных программных и аппаратных средств, предназначенных для получения государственных или муниципальных услуг.
Наличие простой электронной подписи не требует установки специальных программ или дополнительного оборудования. Для ее практического применения достаточно лишь пройти регистрацию на соответствующем портале государственных и муниципальных услуг, что позволит, с одной стороны, проверить возможность применения подписи, а с другой, позволит заявителю сформировать собственный личный кабинет для реализации взаимодействия в рамках предоставления ему государственных и муниципальных услуг. Использование личного кабинета способствует сохранению конфиденциальности полученной информации, а также возможности осуществления заявителем контроля за ходом предоставления соответствующей услуги. В этой связи личный кабинет выступает в качестве обособленного интерактивного пространства субъекта на соответствующем портале, его существование не связано с процессом предоставления отдельной услуги, а определяется применительно к внесению идентифицирующих данных о таком заявителе, что позволяет, единожды зарегистрировавшись, использовать личный кабинет на протяжении длительного периода времени.
По общему правилу документы, оформленные с использование простой электронной цифровой подписи признаются равнозначными с документами, оформленными на бумажном носителе. Согласно ч. 2 ст. 6 ФЗ "Об электронной подписи" информация в электронной форме, подписанная простой электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, в случаях, установленных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами или соглашением между участниками электронного взаимодействия. Нормативные правовые акты и соглашения между участниками электронного взаимодействия, устанавливающие случаи признания электронных документов, подписанных неквалифицированной электронной подписью, равнозначными документам на бумажных носителях, подписанным собственноручной подписью, должны предусматривать порядок проверки электронной подписи. Для признания электронного документа, подписанного простой электронной подписью, равнозначным аналогичному документу на бумажном носителе необходимо отражение в регламентирующем порядок их уравнивания нормативном акте следующих положений:
правила определения лица, подписывающего электронный документ, по его простой электронной подписи;
обязанность лица, создающего и (или) использующего ключ простой электронной подписи, соблюдать его конфиденциальность.
Однако, закрепляя равнозначность электронного и бумажного документа, настоящий закон указанным требованиям не соответствует. Вступление в силу ФЗ "Об электронной подписи" предполагает неукоснительное соблюдение его предписаний в отношении всех сфер деятельности всеми субъектами, использующими такую подпись. При этом положения настоящего закона носят отсылочный характер, указывая на решение данных аспектов в рамках компетенции Правительства РФ. Так, по смыслу ч. 1 настоящей статьи правила определения лица, подписывающего электронный документ, устанавливает Правительство РФ, а обеспечение конфиденциальности информации настоящий закон не предусматривает. Тем самым, конфиденциальность указанных сведений обеспечивается лишь в силу предписания специального нормативного акта - ФЗ "Об электронной подписи". В данном случае на лицо коллизия правовых норм: один закон требует установления правил обеспечения конфиденциальности информации, а другой такие требования игнорирует.
В соответствии с общими правилами разрешения коллизий в праве непосредственному применению подлежат нормы специального закона, которым в отношении электронной подписи и иных отношений, связанных с ее изготовлением и применением выступает ФЗ "Об электронной подписи".
Одновременно ч. 3 настоящей статьи предусматривает и исключение из общего правила: электронный и бумажный документ признаются равнозначными, если нормативным правовым актом не установлен запрет на обращение за получение государственной или муниципальной услуги в электронной форме.
7. Принцип равенства в данном случае выступает в качестве общего правила, подлежащего применению в отношении большинства государственных и муниципальных услуг. Наличие специального предписания о невозможности предоставления услуги в электронной форме свидетельствует о невозможности применения и электронной формы документов. Как правило, такие услуги носят личностный характер и непосредственно связаны с личностью самого заявителя. В свете реализации положений ч. 3 настоящей статьи закономерным представляется формирование закрытого перечня государственных и муниципальных услуг, предоставление которых в электронной форме не допускается. Причем определение такого перечня является несомненной прерогативой федеральных органов государственной власти, в частности, Правительства РФ.
Положения настоящей статьи регламентируют лишь отдельные аспекты использования простой электронной подписи, одновременно действующее законодательство предусматривает и иные их виды. Исключительность правового регулирования настоящей статьи указывает либо на невозможность применения усиленных электронных подписей, чем нарушает свои же предписания в части определения компетенции Правительства РФ в данной сфере, либо создает существенны правовой пробел, оставляя возможность урегулирования использования иных видов электронных подписей в соответствии с законодательством о них.
Глава 6. Организация деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт
Статья 22. Универсальная электронная карта
1. В первой части комментируемой статьи дается понятие и цели использования универсальной электронной карты.
Основной задачей универсальной электронной карты является идентификация пользователя и удостоверение его прав на получение государственных и муниципальных услуг, а также иных услуг, оказание которых осуществляется с учетом положений настоящей главы. Закон предполагает, в частности, использование универсальной электронной карты как средства аутентификации для совершения юридически значимых действий в электронной форме в случаях, предусмотренных законодательством РФ, юридически значимых действий в электронной форме.
Идентификация - процедура распознавания субъекта по его идентификатору. В процессе регистрации субъект предъявляет свой идентификатор системе, которая проверяет его наличие в своей базе данных. Субъекты с известными системе идентификаторами считаются легальными, остальные относятся к нелегальным*(54).
Аутентификация - процедура проверки подлинности субъекта, которая позволяет достоверно убедиться в том, что субъект, предъявивший системе свой идентификатор, на самом деле является тем, чей идентификатор он использует*(55).
Следует отметить, что в последнее десятилетие совершение юридически значимых действий в электронной форме приобрело значительное распространение - в первую очередь в связи с использованием в государственном и муниципальном управлении автоматизируемых информационных систем. В качестве примера можно привести заявку участника размещения государственного заказа на участие в конкурсе, поданную на официальном сайте в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"). При этом аутентификация (подтверждение подлинности) участников торгов осуществляется с использованием электронной цифровой подписи, а выдача сертификатов ключей электронно-цифровых подписей осуществляется как часть регистрации пользователей на официальном сайте (п. 4 ст. 16). Последующее размещение заявки с использованием выданного ключа электронной подписи является юридически значимым действием и влечет появление соответствующих прав и обязанностей у участника размещения заказов. Новый закон вносит упорядоченность в данную процедуру, предполагая единое средство аутентификации пользователя для различных правоотношений, связанных с осуществлением юридически значимых действий в электронной форме и дистанционным способом и, соответственно, единый уполномоченный федеральный орган, осуществляющий контроль за деятельностью по выпуску, выдаче и обслуживанию данного средства.
Пользователем универсальной электронной картой может быть гражданин РФ, а также в случаях, предусмотренных Федеральными законами, иностранный гражданин либо лицо без гражданства. Хотя идея персонификации (привязки карты к конкретному человеку) вполне логична, важно отметить, что в соответствии с п. 3 ст. 2 комментируемого закона, пользователями государственных и муниципальных услуг (заявителями) могут являться юридические лица. Здесь, на наш взгляд, может возникнуть проблема, аналогична той, что возникала при использовании электронной цифровой подписи в соответствии с утратившим силу Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" - невозможность приобретения ЭЦП юридическим лицом*(56). Новый ФЗ "Об электронной подписи" такую возможность прямо допускает. Если следовать логике данных преобразований в российском законодательстве, вполне закономерна возможность появления универсальных электронных карт юридических лиц.
Согласно же действующему закону могут быть проработаны легитимные процедуры использования карт, принадлежащих должностному лицу организации для получения государственных и муниципальных услуг самой этой организацией - возможно, за счет записи на такую карту соответствующих электронных приложений.
Хотя в комментируемом Законе об этом не говорится (и даже не содержится соответствующих отсылочных норм), очевидно, что после смерти гражданина его карта должна автоматически становиться недействительной, а информация о смерти может быть получена только из внешней по отношению к самой карте информационной системы.
Поскольку универсальная электронная карта представляет собой материальный носитель, содержащий машиносчитываемую информацию, то такая карта может являться предметом преступного деяния, ответственность за которое предусмотрено ст. 272 УК РФ "Неправомерный доступ к компьютерной информации". Объективная сторона этого преступления заключается неправомерном доступе к охраняемой законом компьютерной информации, то есть информации на машинном носителе, в электронно-вычислительной машине (ЭВМ), системе ЭВМ или их сети, если это деяние повлекло уничтожение, блокирование, модификацию либо копирование информации, нарушение работы ЭВМ, системы ЭВМ или их сети. В ч. 2 ст. 272 предусмотрены такие квалифицирующие признаки как совершение преступления:
а) группой лиц по предварительному сговору;
б) организованной группой;
в) с использованием своего служебного положения;
г) лицом, имеющим доступ к ЭВМ, системе ЭВМ или их сети.
К лицам, использующим свое служебное положение, в данном случае можно отнести, например, сотрудников уполномоченной организации субъекта РФ (см. комментарий к ч. 9 ст. 23), а к лицам, имеющим доступ к ЭВМ, системе ЭВМ или их сети - сотрудника центра персонализации (см. комментарий к ч. 2 ст. 24). При этом доступ будет считаться неправомерным в случае, когда он осуществляется помимо установленных правил доступа или с их нарушением*(57).
Согласно ст. 274 УК РФ, является преступлением нарушение правил эксплуатации ЭВМ, системы ЭВМ или их сети лицом, имеющим доступ к ЭВМ, системе ЭВМ или их сети, повлекшее уничтожение, блокирование или модификацию охраняемой законом информации ЭВМ, если это деяние причинило существенный вред. Несмотря на то, что в судебной практике понятие ЭВМ зачастую толкуется расширительно и, следовательно, в отдельных случаях под эту категорию вместе с контрольно-кассовыми машинами и игровыми автоматами, может попасть и универсальная электронная карта на основе микропроцессорной технологии*(58), универсальная электронная карта не может стать предметом данного преступления в силу отсутствия квалифицирующего признака субъекта - пользователь универсальной электронной картой не является должностным лицом, обязанным соблюдать установленные правила обращения с ней. Что касается передачи своей карты другим лицам с целью получения ими государственных и муниципальных услуг (например, льготного проезда в общественном транспорте) от имени другого пользователя, возможная ответственность за это деяние будет наступать по другим основаниям.
2. В случаях, предусмотренных Федеральными законами, универсальная электронная карта является документом, удостоверяющим личность гражданина, права застрахованного лица в системах обязательного страхования, иные права гражданина. При этом отсутствие универсальной электронной карты не может являться основанием для отказа в получении услуг, требующих удостоверения соответствующих прав, поскольку, во-первых, такое основание прямо не предусмотрено комментируемым законом, а во-вторых, закон предусматривает возможность отказа от универсальной электронной карты. Таким образом, универсальная электронная карта может являться:
а) дополнительным документом: например, для удостоверения личности гражданина можно будет использовать как универсальную электронную карту, так и паспорт гражданина РФ;
б) альтернативным документом (лицо имеет возможность выбора): например, в соответствии с разделом II Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Минздравсоцразвития России от 28 февраля 2011 г. N 158н, при выборе или замене страховой медицинской организации застрахованное лицо вправе выбирать вид полиса обязательного медицинского страхования - бумажный, электронный, электронный в составе универсальной электронной карты гражданина.
Из данного толкования нормы вытекает, что сфера действия универсальной электронной карты может быть уже по сравнению с "традиционным" документом (так, для удостоверения личности гражданина она может использоваться только в случаях, предусмотренных Федеральными законами), но не может быть шире. Закон, предусматривающий использование для удостоверения личности гражданина или прав лица только универсальной электронной карты, будет являться неправовым.
В частности, не могут быть поставлены в зависимость от наличия универсальной электронной карты конституционно гарантированные права на бесплатную медицинскую помощь, социальное обеспечение, право распоряжения своей собственностью и др.
Отдельная категория прав, а именно права гражданина на получение государственных и муниципальных услуг, а также иных услуг, могут удостоверяться универсальной электронной картой в случаях, предусмотренных расширенным кругом нормативных актов - Федеральными законами, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами.
Изначально предполагалось, что универсальная электронная карта будет иметь следующие типовые функциональные возможности (в соответствии с федеральной целевой программой "Электронная Россия (2002-2010 годы)").
Во-первых, идентификационная, обеспечивающая надежную идентификацию владельца карты и связь его персональных данных на карте с единым государственным регистром населения и регистрами населения субъектов РФ. Комментируемый закон закрепляет за универсальной электронной картой данную функцию в более мягкой форме - идентификация для целей получения конкретной услуги. Для использования карты как документа, удостоверяющего личность гражданина, необходимо принятие дополнительных Федеральных законов. Связь персональных данных на карте с регистром населения невозможна в соответствии с законодательством о персональных данных (см. комментарии к ч. 7 ст. 23, ч. 2 ст. 24, ч. 1 ст. 28).
Во-вторых, биометрическая, обеспечивающая хранение данных о личных физиологических параметрах владельца карты для оказания услуг в сфере здравоохранения, обслуживания граждан с ограниченными физическими возможностями и укрепления общей информационной безопасности. В комментируемом законе законодатель отказывается от данной функции.
В-третьих, социальная, обеспечивающая использование данных о владельце для автоматизации государственной деятельности в сфере социальной защиты населения на федеральном уровне, уровнях субъектов РФ и органов местного самоуправления. Данная функция является основной в контексте комментируемого закона, при этом акцент сделан на оказание государственных и муниципальных услуг.
В-четвертых, транспортная, обеспечивающая применение универсальных электронных карт в качестве учетного и расчетного средства для проезда в транспортных средствах различного типа, вида собственности и общественном транспорте, в том числе в рамках межрегионального режима учета. В комментируемом законе транспортная услуга указывается лишь в качестве одного из примеров электронных приложений (ч. 1 ст. 23), т.е. поглощена предыдущей категорией.
В-пятых, платежная, обеспечивающая применение карты в качестве доступа к личным банковским счетам граждан и организаций и проведение банковских расчетов через операторов национальной платежной системы, международные и локальные платежные системы. Данная функция, согласно комментируемому закону, активируется только по желанию пользователя универсальной электронной карты (ч. 17 ст. 23). Роль универсальной электронной карты как международного платежного средства в настоящее время не вполне определена. Это обусловлено первичностью социальной функции карты и, как следствие - необходимостью обеспечить ее независимость от платежных систем, неподконтрольных Российской Федерации.
3. Как следует из ч. 1 комментируемой статьи, универсальная электронная карта содержит сведения в визуальной и электронной формах. Визуальные (незащищенные) сведения должны быть напечатаны на самой карте и восприниматься зрительно. Сведения, доступные в электронной форме, считываются соответствующими аппаратными устройствами. К первой категории относятся следующие обязательные сведения:
1) фамилия, имя и (если имеется) отчество пользователя универсальной электронной картой;
2) фотография заявителя (размещается в случае, когда универсальная электронная карта выдается по заявлению гражданина в порядке, установленном ст. 25 комментируемого Закона; если гражданин получает карту в порядке, установленном ст. 26 и карты выпускаются на основе персональных данных, имеющихся у соответствующих органов, фотография не размещается);
3) номер универсальной электронной карты и срок ее действия;
4) контактная информация уполномоченной организации субъекта РФ;
5) страховой номер индивидуального лицевого счета застрахованного лица в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации.
4. Дополнительные визуальные сведения универсальной электронной карты могут устанавливаться уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 марта 2011 г. N 163 таким органом является Министерство экономического развития РФ.
Приказом Минэкономразвития РФ от 25 марта 2011 г. N 125 "Об установлении дополнительных визуальных сведений универсальной электронной карты" установлен следующий перечень:
дата рождения.
пол пользователя универсальной электронной карты.
номер банковской карты и трехзначный код проверки подлинности карты.
логотипы банка - эмитента банковского приложения, универсальной электронной карты и платежной системы;.
дополнительный логотип платежной системы (при его наличии).
образец подписи гражданина.
К рассмотрению данного перечня, в основном связанного с электронным банковским приложением универсальной электронной карты, мы вернемся в комментарии к ст. 23.
Таким образом, как отмечает В.В. Гончаров, "универсальная электронная карта по своему внешнему виду вполне схожа как с платежными картами (на которые для идентификации наносятся: логотип банка-эмитента, логотип платежной системы, обслуживающей эту карту, имя владельца карты, номер карты, срок действия карты, а кроме того, на карте может присутствовать фотография владельца и обязательна его подпись), так и с картами, например, пенсионного страхования"*(59).
5. Согласно ч. 5 комментируемой статьи, на электронном носителе универсальной электронной карты подлежат фиксации сведения, указанные в ч. 2, а также дата, место рождения и пол пользователя универсальной электронной картой. Технически данная статья выглядит довольно странно, поскольку часть 2 в явном виде не предполагает никаких сведений. Можно сделать вывод, что на электронном носителе должна присутствовать информация, необходимая для удостоверения личности гражданина, а также, в случаях, установленных соответствующими нормативными правовыми актами, для удостоверения его прав. Поскольку набор таких случаев будет, по всей видимости, расширяться, добавляться эта информация может только в форме электронных приложений, на что законодателю следовало бы сослаться в данной статье для исключения неопределенности.
Заметим, что как правило, существующие карты в электронном виде дублируют информацию, нанесенную на карту, что, скорее всего, будет иметь место и для универсальных электронных карт. На наш взгляд, не исключена техническая ошибка законодателя: возможно, предполагалось фиксировать в электронном виде сведения, указанные в ч. 3 настоящей статьи.
Перечень иных сведений, подлежащих фиксации на электронном носителе универсальной электронной карты, определяется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. В настоящее время такой перечень не определен.
6. Из общего толкования закона следует, что нормой, закрепленной в ч. 6 комментируемой статьи, устанавливается обязанность эмитентов электронных приложений, а также иных организаций, осуществляющих деятельность по выпуску и обслуживанию универсальных электронных карт, не допустить технической возможности предоставления государственных или муниципальных услуг по универсальной электронной карте лицам, не являющимся ее пользователем.
Хотя в статье говорится о том, что универсальная электронная карта хранится у пользователя такой картой, это, по всей видимости, не означает невозможности лица доверить карту своему представителю для получения государственных или муниципальных услуг от своего имени. Представляется, что такая возможность будет зависеть от содержания услуги и прямо предусматриваться в соответствующем Федеральном законе, постановлении Правительства РФ, нормативном правовыми актами субъектов РФ, муниципальном правовом акте.
Статья 23. Электронное приложение универсальной электронной карты. Порядок подключения электронного приложения
1. В определении электронного приложения универсальной электронной карты (далее для краткости - электронное приложение), приведенном в первой части комментируемой статьи, даются три основных признака такого приложения:
а) электронное приложение представляет собой "уникальную последовательность символов";
б) электронное приложение записывается на электронный носитель карты. При этом одна карта может содержать несколько независимо функционирующих приложений;
в) электронное приложение предназначено для авторизации пользователя в конкретной автоматизированной информационной системы, предназначенной для оказания государственных или муниципальных услуг в электронной форме. Электронное приложение также может использоваться для авторизованного доступа к получению других услуг, в том числе финансовых и транспортных.
Авторизация - процедура предоставления субъекту определенных прав доступа к ресурсам системы при прохождении им процедуры аутентификации*(60).
С технической точки зрения способ авторизации пользователя универсальной электронной карты может быть организован двумя способами, в зависимости от вида такой карты. Микропроцессорные карты, способные выполнять программный код, могут содержать специальную программу, взаимодействующую с автоматизированной информационной системой оказания государственных и муниципальных услуг, а также другими АИС, способную выполнять операции криптографического преобразования. Простые карты со встроенной памятью могут просто содержать определенные данные, которые дистанционно считываются и обрабатываются той же самой автоматизированной информационной системой. Вторая разновидность карт является крайне ненадежной, поскольку злонамеренное лицо, однажды считав с нее информацию, может изготовлять идентичные карты.
Согласно техническим требованиям к универсальной электронной карте и федеральным электронным приложениям, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24 марта 2011 г. N 208, универсальные электронные карты будут иметь интегральные схемы первого типа, а федеральные электронные приложения функционируют под управлением встроенной операционной системы, и имеют возможность исполнения команд персонализации, блокирования и разблокирования (раздел "технические требования к федеральным электронным приложениям и правилам работы содержащимися в них сведениям").
Согласно ст. 1261 ГК РФ, программой для ЭВМ является представленная в объективной форме совокупность данных и команд, предназначенных для функционирования ЭВМ и других компьютерных устройств в целях получения определенного результата, включая подготовительные материалы, полученные в ходе разработки программы для ЭВМ, и порождаемые ею аудиовизуальные отображения. Электронные приложения удовлетворяют всем критериям данного определения и, таким образом, являются программами для ЭВМ. Неясно, по какой причине законодатель использовал в определении формулировку "последовательность символов", являющуюся крайне неудачной по сравнению с формулировкой ст. 1261 ГК РФ. "Приложение", содержащее только данные (без команд) будет представлять серьезную угрозу безопасности. Было высказано предположение, что на момент принятия закона законодатель не определился с техническими характеристиками универсальных электронных карт*(61).
2. Электронные приложения классифицируются по области действия и могут быть трех типов: федеральные, региональные и муниципальные. Федеральные электронные приложения обеспечивают получение государственных услуг и услуг иных организаций на всей территории РФ в соответствии с Федеральными законами или постановлениями Правительства РФ.
3. Региональные электронные приложения обеспечивают получение государственных услуг и услуг иных организаций в соответствии с нормативными правовыми актами субъекта РФ. В качестве примера можно привести Закон г. Москвы от 9 марта 2011 г. N 8 "Об универсальной электронной карте".
4. Муниципальные электронные приложения обеспечивают получение муниципальных услуг и услуг иных организаций в соответствии с муниципальными правовыми актами. В качестве примера можно привести постановление главы городского округа Ивантеевка МО от 1 ноября 2010 г. N 1777 "Об утверждении Перечня муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде".
В настоящее время в нормативных правовых актах субъектов РФ, а также в муниципальных правовых актах в основном определяются перечни услуг, предоставляемых в электронном виде без отсылки к региональным и муниципальным электронным приложениям. Из текста закона не следует, что при оказании каждой такой услуги (в том числе прием заявок (запись) на прием к врачу или предоставление информации об очередности предоставления жилых помещений на условиях социального найма) для авторизации пользователя должно использоваться электронное приложение (и соответственно, каждая услуга должна быть связана с каким-то электронным приложением), к тому же существуют услуги, которые могут быть оказаны в электронном виде юридическим лицам, не имеющим универсальных электронных карт. Таким образом, при вводе универсальных электронных карт в эксплуатацию некоторое время будут существовать услуги, оказываемые в электронном виде без использования таких карт, а установка и использование электронных приложений будет регламентироваться либо отдельными нормативными актами, либо внесением изменений в существующие нормативные акты, устанавливающие перечни и регламенты государственных, муниципальных и иных услуг, оказываемых в электронной форме.
5. Комментируемый Закон называет четыре обязательных федеральных электронных приложения, которые устанавливаются на универсальную электронную карту.
Электронное идентификационное приложение. Требования к нему, а также правила работы с содержащимися в нем сведениям приводятся в разделе II Технических требований к федеральным электронным приложениям и правилами работы с содержащимися в них сведениями, утвержденных постановлением Правительства РФ от 24 марта 2011 г. N 208.
Электронное идентификационное приложение - это универсальное приложение, которое обеспечивает идентификацию и аутентификацию пользователя универсальной электронной карты (п. 10 Требований), содержит области данных, используемые другими приложениями, в частности область идентификационных данных, область данных обязательного медицинского страхования, область пенсионных данных (п. 13), обеспечивает защиту этих областей от несанкционированного доступа и отвечает за предоставление доступа к ним в соответствии с режимами, установленными п. 21 и 23 Требований.
Независимые электронные приложения, не использующие для целей идентификации и авторизации электронное идентификационное приложение, могут быть размещены на универсальной электронной карте только в случае, если предоставление в электронной форме государственных и (или) иных услуг эмитентами этих приложений невозможно (нецелесообразно) с использованием электронного идентификационного приложения (п. 3).
В зависимости от категории сведений электронное идентификационное приложение (и независимые электронные приложения) могут предоставлять к ним доступ для чтения и для изменения, причем для чтения возможны четыре варианта предоставления доступа: открытый доступ; доступ после успешной аутентификации картой устройства обслуживания; доступ после успешной проверки персонального идентификационного номера универсальной электронной карты, выданного пользователю; доступ после успешной аутентификации картой устройства обслуживания и успешной проверки персонального идентификационного номера универсальной электронной карты, выданного пользователю. Для изменения данных возможны только три последних варианта доступа (п. 21, 23).
В соответствии с п. 12. Требований электронное идентификационное приложение должно представлять собой уникальную последовательность символов, организованную в виде областей данных, содержащих сведения об универсальной электронной карте и о ее пользователе, служебную информацию, необходимую для обеспечения выполнения электронным идентификационным приложением своих функций, а также обеспечивать механизмы безопасного использования этих данных для целей предоставления государственных, муниципальных и иных услуг. Здесь мы снова видим техническое несовершенство нормы, уже отмеченное нами в комментарии к предыдущей статье. Сначала электронное идентификационное приложение определяется как "последовательность символов, организованную в виде областей данных", а затем речь идет о механизмах, предполагающих наличие команд. Другими словами, как и иные электронные приложения, электронное идентификационное приложение следует рассматривать как программу для ЭВМ в той мере, в какой электронную карту можно считать ЭВМ.
Полис обязательного медицинского страхования - электронное приложение, обеспечивающее получение государственных услуг в системе обязательного медицинского страхования.
Согласно ст. 45 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" полис обязательного медицинского страхования является документом, удостоверяющим право застрахованного лица на бесплатное оказание медицинской помощи на всей территории РФ в объеме, предусмотренном базовой программой обязательного медицинского страхования. Он обеспечивается соответствующим федеральным электронным приложением. В соответствии с приказом Минздравсоцразвития РФ от 28 февраля 2011 г. N 158н "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования" до введения в субъектах РФ универсальных электронных карт полис может быть представлен в форме бумажного бланка (бумажный полис) или в форме пластиковой карты с электронным носителем (электронный полис).
Электронное страховое приложение должно обеспечивать функции по однократной записи в неизменяемых данных: номер полиса, фамилия, имя, отчество (при наличии), пол, дата рождения, место рождения, СНИЛС (при наличии), срок действия полиса, а также функции по записи изменяемых (дополняемых) данных: основной государственный регистрационный номер страховой медицинской организации в соответствии с Единым государственным реестром юридических лиц, код субъекта РФ, на территории которого застрахован гражданин, по ОКАТО, дата регистрации застрахованного лица в страховой медицинской организации.
Страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования - электронное приложение, обеспечивающее получение государственных услуг в системе обязательного пенсионного страхования.
Сведения, содержащиеся в области пенсионных данных электронного идентификационного приложения и используемые для получения государственных услуг в системе обязательного пенсионного страхования, определяются в соответствии с п. 1 ст. 7 Федерального закона от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования".
Электронное банковское приложение, обеспечивающее получение банковских услуг. Данное приложение стоит особняком в перечне обязательных федеральных приложений. Комментируемый федеральный закон содержит ряд дополнительных норм, связанных с вопросами его подключения и функционирования, в частности, п. 15-18 ст. 23, п. 4 ст. 28.
Среди обязательных федеральных электронных приложений не значится приложение электронной цифровой подписи, что является не вполне логичным, поскольку механизм электронной цифровой подписи используется в настоящее время для аутентификации во множестве дистанционных государственных услуг, реализуемых в рамках электронного правительства. Следует отметить, что изначально законопроект предусматривал использование карты в целях обеспечения использования заявителем средств электронной цифровой подписи. Однако в сводном заключении, направленном ассоциацией российских банков на законопроект содержалось следующее замечание: "Представляется необходимым исключить из Законопроекта все положения об электронной цифровой подписи при использовании гражданином УЭК, т.к. это требует более детального правового регулирования и влечет крупномасштабные финансовые затраты, связанные с предоставлением широкому кругу держателей УЭК возможности иметь и использовать электронную цифровую подпись, что не является целесообразным в силу отсутствия такой потребности у абсолютного большинства граждан"*(62).
6. Перечень обязательных федеральных электронных приложений является расширяемым и устанавливается Правительством РФ.
Из текста закона неясно, могут ли существовать необязательные федеральные электронные приложения.
7. В ч. 7 комментируемой статьи вводится специальный орган - федеральная уполномоченная организация, определяемая Правительством РФ в целях организации взаимодействия уполномоченных организаций субъектов РФ и осуществления иных предусмотренных настоящей главой функций. Такой организацией, согласно распоряжению Правительства РФ от 12 августа 2010 г. N 1344-р "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг с использованием универсальной электронной карты", определено открытое акционерное общество "Универсальная электронная карта".
ОАО "Универсальная электронная карта" зарегистрировано 12 мая 2010 г. Учредителями Общества являются российские кредитные организации, непосредственно участвующие в процессе создания и внедрения универсальной электронной карты: ОАО "Сбербанк России" (доля в уставном капитале - 34%); ОАО "УРАЛСИБ" (доля в уставном капитале - 33%); "АК БАРС" Банк (ОАО) (доля в уставном капитале - 33%). Согласно уставу, основным направлением (предметом) деятельности Общества является обеспечение организационно-технологического взаимодействия субъектов и их информационных систем в многофункциональных интегрированных информационных системах со сложной, неоднородной и иерархической топологией, использующих многофункциональные микропроцессорные карты и аналогичные по функциональности носители информации*(63).
По согласованию с федеральной уполномоченной организацией Правительство РФ устанавливает технические требования, предъявляемые к универсальной электронной карте, в том числе к форме материального носителя универсальной электронной карты, а также технические требования к федеральным электронным приложениям, за исключением электронного банковского приложения. Эти требования утверждены уже упомянутым выше постановлением Правительства РФ от 24 марта 2011 г. N 208 "О технических требованиях к универсальной электронной карте и федеральным электронным приложениям".
Согласно п. 10 Технических требований к универсальной электронной карте, она должна содержать интегральную схему отечественного производства с криптографическим ядром, разработанным с учетом положений федеральных законов, регулирующих отношения в области информации, информационных технологий, защиты информации и персональных данных, а также изданных в соответствии с ними нормативных правовых актов РФ. Универсальная электронная карта должна быть оснащена операционной системой, обеспечивающей возможность работы с форматами передачи и хранения данных, программами и программно-аппаратными комплексами, удовлетворяющими требованиям ГОСТа Р ИСО/МЭК 7816-4-2004 "Информационная технология. Карты идентификационные. Карты на интегральных схемах с контактами. Часть 4. Межотраслевые команды для обмена" и ГОСТа Р ИСО/МЭК 7816-6-2003 "Карты идентификационные. Карты на интегральных схемах с контактами. Часть 6. Элементы данных для межотраслевого обмена" (п. 15). Операционная система универсальной электронной карты должна соответствовать международным и используемым в терминальных сетях банков Российской Федерации, заключивших договор с федеральной уполномоченной организацией, стандартам в области инфраструктуры электронных карт с интегральной схемой, определяющим удаленную загрузку, размещение и функционирование электронных приложений (п. 17).
Наиболее спорные моменты рассматриваемого закона, а также Требований, принятых в соответствии с комментируемой статьей (подробнее о них см. выше в комментарии к ч. 5 ст. 23) заключаются в их потенциальном противоречии с законодательством РФ о персональных данных.
Согласно ст. 5 Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных, подписанной Российской Федерацией в Страсбурге 7 ноября 2001 г. и ратифицированной 19 декабря 2005 г., персональные данные, проходящие автоматическую обработку:
а) хранятся для определенных и законных целей и не используются иным образом, несовместимым с этими целями;
б) являются адекватными, относящимися к делу и не чрезмерными для целей их хранения.
Федеральный закон "О персональных данных" в качестве одного из принципов персональных данных (ст. 5) устанавливает недопустимость объединения созданных для несовместимых между собой целей баз данных информационных систем персональных данных.
Наконец, в п. 5 постановления Правительства РФ от 15 сентября 2008 г. N 687 "Об утверждении Положения об особенностях обработки персональных данных, осуществляемой без использования средств автоматизации", содержится следующая норма: "При фиксации персональных данных на материальных носителях не допускается фиксация на одном материальном носителе персональных данных, цели обработки которых заведомо не совместимы. Для обработки различных категорий персональных данных, осуществляемой без использования средств автоматизации, для каждой категории персональных данных должен использоваться отдельный материальный носитель".
Критики комментируемого закона отмечают, что технические требования к универсальной электронной карте и федеральным электронным приложениям не согласуются с вышеприведенными нормами. Во-первых, электронное идентификационное приложение должно включать в себя область идентификационных данных, область данных обязательного медицинского страхования, область пенсионных данных (п. 13), т.е. речь идет об объединении информации из баз данных, созданных для несовместимых между собой целей. Во-вторых, электронное идентификационное приложение должно обеспечивать предоставление и включение в себя дополнительных областей данных для размещения на универсальной электронной карте сведений других органов или организаций (п. 14), т.е. предполагается фиксация на одном материальном носителе персональных данных, цели обработки которых заведомо не совместимы*(64).
Здесь следует отметить следующие факты.
Во-первых, универсальная информационная карта не является базой данных. На этой карте действительно объединяются данные из баз, созданных для несовместимых между собой целей, но речь идет именно об объединении отдельных данных, а не баз данных.
Во-вторых, вышеуказанное постановление Правительства РФ N 687 не затрагивает автоматизированную обработку данных. Речь в нем идет о запрете объединять разнородные данные на одном материальном носителе, поскольку лицо, получившее доступ к такому носителю сможет получить подробные и многочисленные сведения о конкретном человеке без каких-либо затруднений (например, просто прочитав лист бумаги). Однако универсальная электронная карта является машинным носителем, данные на ней предназначены для обработки в информационных системах, причем предполагается не совокупная их обработка, а использование конкретных данных в целях дистанционного оказания конкретных услуг.
В то же время нельзя не отметить, что в рамках деятельности по выпуску (в частности, персонализации) универсальных электронных карт возможно временное объединение самих баз данных, созданных для заведомо несовместных целей (в этом случае даже если фактически базы данных не объединяются целиком, объем данных, передаваемых в центр персонализации позволяет считать это их объединением). Подробнее см. комментарий к ч. 2 ст. 24.
8. В ч. 8 комментируемой статьи законодатель наделяет высший исполнительной орган государственной власти субъекта РФ правом определить перечень региональных и муниципальных электронных приложений, обеспечивающих авторизованный доступ к получению государственных, муниципальных и иных услуг. Не вполне ясно, какой перечень имеет в виду законодатель, вводя эту норму - обязательный (все электронные приложения, которые в нем указаны, должны быть установлены на карту гражданина, проживающего в данном регионе), ограничивающий (устанавливаться могут приложения только из этого перечня) или регистрирующий (расширяемый перечень, содержащий все приложения, доступные на территории соответствующего субъекта РФ).
9. Закон вводит специальных участников правоотношений, связанных с оказанием государственных, муниципальных и иных услуг в электронной форме - эмитенты (разработчики) электронных приложений. В роли эмитентов электронных приложений могут выступать:
федеральные органы исполнительной власти;
исполнительные органы государственной власти субъекта РФ;
органы государственных внебюджетных фондов РФ;
территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и территориальные органы государственных внебюджетных фондов РФ;
банки;
иные органы и организации, обеспечивающие оказание государственных, муниципальных и иных услуг в электронной форме с использованием универсальной электронной карты и электронных приложений.
10. Эмитенты федеральных электронных приложений, указанных в п. 1-3 ч. 5 и в ч. 6 настоящей статьи, то есть всех федеральных электронных приложений, за исключением банковского, определяются Правительством РФ.
В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 31 марта 2011 г. N 539-р, эмитентом электронного идентификационного положения определено открытое акционерное общество "Универсальная электронная карта" (т.е. федеральная уполномоченная организация). Эмитенты двух других федеральных электронных приложений прямо не определены, но в п. 13 Требований к электронному идентификационному приложению и правилам работы с содержащимися в нем сведениями отмечается, что размещение соответствующих сведений на универсальной электронной карте обеспечивают Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и Пенсионный фонд РФ.
11. Жизненный цикл электронного приложения включает четыре основных стадии - разработку, подключение, функционирование и вывод из обращения. Эмитенты федеральных электронных приложений осуществляют только их разработку. Подключение и функционирование данных приложений осуществляется на региональном уровне другим участником правоотношений - уполномоченной организацией субъекта РФ. Порядок функционирования электронного приложения, а также ответственность сторон, отражаются в соглашениях, заключаемых эмитентами электронных приложений с уполномоченными организациями субъектов РФ.
12. При этом эмитент федеральных электронных приложений, о которых идет речь в ч. 10 и 11, вправе утвердить типовую форму соглашения с уполномоченной организацией субъекта РФ о подключении соответствующего федерального электронного приложения и об обеспечении его функционирования. Подробнее об уполномоченной организации субъекта РФ см. комментарий к ч. 3 ст. 24 и ч. 1-2 ст. 28.
13. Законодатель вынес в отдельную норму положение о том, что правила разработки, подключения и функционирования федеральных электронных приложений, за исключением электронного банковского приложения, устанавливаются Правительством РФ по согласованию с федеральной уполномоченной организацией. Соглашения, о которых идет речь в п. 11, 12, очевидно, должны разрабатываться с учетом этих правил. Сами же правила, в свою очередь, должны основываться на общих принципах, закрепленных в Требованиях к федеральным электронным приложениям (ч. 7 комментируемой статьи). Представляется, что разделение требований (ч. 7) и правил разработки, подключения и функционирования (ч. 13) обусловлено переходным периодом по введению в действие универсальных электронных карт и является временным.
14. На региональном уровне технические требования, правила разработки, подключения и функционирования региональных и муниципальных электронных приложений, входящих в перечень, предусмотренный ч. 8, определяются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по согласованию с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти и федеральной уполномоченной организацией.
15. В отношении электронного банковского приложения устанавливаются особые правила разработки, подключения и функционирования. Это обусловлено тем, что, хотя на каждую карту устанавливается только одно электронное банковское приложение, его эмитента в конечном счете может выбрать пользователь карты, таким образом, возникает объективная необходимость к выработке общих для всех правил, причем в силу специфики дистанционного оказания финансовых услуг, эти правила целесообразно разрабатывать отдельно от требований к остальным электронным приложениям.
Разработка таких правил, согласно ч. 15 комментируемой статьи, осуществляется федеральной уполномоченной организацией по согласованию с:
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития (Минэкономразвития России);
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере банковской деятельности (Минфин России);
Центральным банком РФ.
По состоянию на 1 июля 2011 года такие правила разработаны не были.
16. Подключение электронного банковского приложения осуществляется банком.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (далее ФЗ "О банках и банковской деятельности"), банк - это кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.
Функционирование электронного банковского приложения осуществляется в соответствии с законодательством о банках и банковской деятельности. Правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией РФ, ФЗ "О банках и банковской деятельности", Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - ФЗ "О Центральном банке РФ"), другими федеральными законами, нормативными актами Банка России (согласно ст. 2 ФЗ "О банках и банковской деятельности").
Подключение электронного банковского приложения может осуществляться только банками, заключившими договор с федеральной уполномоченной организацией.
17. Гражданин, являющийся пользователем универсальной электронной карты, может использовать ее для удостоверения личности, а также для получения бесплатных государственных и муниципальных услуг, не активируя электронное банковское приложение. Для получения платных услуг гражданин должен лично (или через представителя, имеющего нотариально заверенную доверенность) заключить договор со своим банком (согласно ч. 17 комментируемой статьи) и таким образом активировать электронное банковское приложение.
Другими словами, для возможности оплаты государственных и муниципальных услуг, получаемых пользователем, его универсальная электронная карта должна быть привязана к счету пользователя в одном из банков, заключивших договор с федеральной уполномоченной организацией.
Для заключения договора гражданин может обратиться, как напрямую в банк, так и в уполномоченную организацию субъекта РФ, действующую от имени банка в силу полномочия, установленного договором, заключенным между ними. Таким образом, подразумевается, что банк заключает несколько договоров - с федеральной уполномоченной организацией, а также с радом уполномоченных организаций субъектов РФ (хотя последняя обязанность в законе прямо не прописана).
18. Если гражданин желает изменить банк, обеспечивающий получение финансовых услуг, ему выдается новая карта. Неясно, какими соображениями обусловлена эта замена и почему при смене банка нельзя просто установить новое электронное банковское приложение (с учетом того, что карты выпускает не банк, а уполномоченная организация субъекта РФ). Однако законодатель проявляет последовательность в этом вопросе. Так, после принятия приказа Минэкономразвития РФ от 25 марта 2011 г. N 125 "Об установлении дополнительных визуальных сведений универсальной электронной карты", в котором перечень визуальных сведений пополнился номером банковской карты, трехзначным кодом проверки подлинности карты, а также логотипом банка - эмитента банковского приложения, смена банка автоматически влечет смену карты. Мы предполагаем, что такая необходимость вызвана техническими соображениями и развивать новую систему пластиковых карт оказалось удобно на основе уже существующих систем - банковских карт.
Замена универсальной электронной карты при смене банка осуществляется в порядке, установленном ст. 27 настоящего Федерального закона.
Статья 24. Основы организации деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт
Статьи 24-28 комментируемого закона посвящены организации деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт. Организация как функция государственного управления представляет собой "формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, организаций, подбор и расстановка кадров"*(65). Практическое воплощение организация деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт находит в принятии соответствующих нормативных документов - регламентов (комментируемый закон использует термин "порядок").
Отношения, связанные с выдачей универсальных электронных карт, достаточно подробно регламентированы самим комментируемым законом (этому посвящены ст. 25-27). Для регламентации других видов деятельности закон предусматривает принятие соответствующих документов, то есть содержит бланкетные (отсылочные) нормы. Число бланкетных норм в ч. 6 комментируемого закона достаточно велико. Далее приводится их обзор:
Обзор регламентов (правил) и требований, принятие которых предусматривается Федеральным законом "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" в целях организации деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт
Регламент (правила) или требования, принятие которых предусматривается комментируемым законом
Часть статьи закона, предусматривающая принятие соответствующего правового акта (подробнее см. комментарий к ней)
Орган, организация, ответственные за принятие соответствующего нормативного акта
Ссылка на принятый нормативный акт (для нормативных правовых актов федерального уровня
Деятельность, связанная с выпуском универсальной электронной карты
Технические требования, предъявляемые к универсальной электронной карте, технические требования к федеральным электронным приложениям, за исключением электронного банковского приложения
Ст. 23, ч. 7
Правительство РФ по согласованию с федеральной уполномоченной организацией
постановление Правительства РФ от 24 марта 2011 г. N 208 "О технических требованиях к универсальной электронной карте и федеральным электронным приложениям"
Порядок выпуска универсальных электронных карт
Ст. 24, ч. 2
Правительство РФ
постановление Правительства РФ от 25 апреля 2011 г. N 321 "Об утверждении Правил выпуска универсальной электронной карты"
Порядок компенсации и (или) софинансирования расходов на выпуск, выдачу и обслуживание универсальных электронных карт
Ст. 24, ч. 5
Правительство РФ
Не утвержден
Порядок доступа к информационным системам в части информации, необходимой для выпуска, выдачи и обслуживания универсальных электронных карт
Ст. 26, ч. 1
Правительство РФ
Не утвержден
Порядок замены универсальных электронных карт в случае подключения новых федеральных электронных приложений либо региональных или муниципальных электронных приложений
Ст. 27, ч. 5
Правительство РФ либо устанавливается законом субъекта РФ по согласованию с федеральной уполномоченной организацией.
Деятельность, связанная с выдачей универсальной электронной карты
Порядок подачи заявления о выдаче универсальной электронной карты
Ст. 26, ч. 3
Уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ.
Порядок подачи заявления о замене универсальной электронной карты
Ст. 27, ч. 4
Уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ.
Типовая форма заявления о выдаче универсальной электронной карты
Ст. 25, ч. 5
Уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти
Не утвержден
Порядок доставки универсальных электронных карт
Ст. 26, ч. 7
Определяется нормативными правовыми актами субъекта РФ
Порядок выдачи дубликата универсальной электронной карты и размер платы за выдачу такого дубликата
Ст. 27, ч. 3
Субъект РФ
Деятельность, связанная с обслуживанием универсальной электронной карты
Порядок заключения и условия соглашений с федеральной уполномоченной организацией по осуществлению взаимодействия в процессе предоставления предусмотренных ч. 1 ст. 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг с использованием универсальных электронных карт.
Уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти по согласованию с федеральной уполномоченной организацией
Не утвержден
Порядок аннулирования универсальной электронной карты в случае отказа гражданина от ее использования
Ст. 26, ч. 10
Уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти.
Не утвержден
Правила разработки, подключения и функционирования федеральных электронных приложений, за исключением электронного банковского приложения
Ст. 23, ч. 13
Правительство РФ по согласованию с федеральной уполномоченной организацией
Не утвержден
Перечень региональных и муниципальных электронных приложений, обеспечивающих авторизованный доступ к получению государственных, муниципальных и иных услуг.
Ст. 23, ч. 8
Высший исполнительной орган государственной власти субъекта РФ
Правила разработки, подключения и функционирования (региональных и муниципальных электронных приложений) и технические требования к ним
Ст. 23, ч. 14
Высший исполнительной орган государственной власти субъекта РФ по согласованию с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти и федеральной уполномоченной организацией.
Порядок ведения реестра универсальных электронных карт
Ст. 28, ч. 2
Уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти.
Не утвержден
Деятельность, связанная с разработкой, подключением и функционированием электронного банковского приложения
Правила разработки, подключения и функционирования электронного банковского приложения и технические требования
Ст. 23, ч. 15
Федеральная уполномоченная организацией по согласованию с Минэкономразвития России, Минфином России и ЦБ РФ.
Не утверждены
Требования к банкам, а также требования к договору, заключаемому федеральной уполномоченной организацией с банками, участвующими в предоставлении услуг в рамках электронного банковского приложения, и порядку его заключения
Ст. 28, ч. 4
Минэкономразвития России, Минфином России и ЦБ РФ.
Порядок направления информации о выборе банка гражданином
Ст. 26, ч. 6
Определяется нормативными правовыми актами субъекта РФ
Порядок проведения конкурса по отбору банка (банков)
Ст. 26, ч. 8
В ст. 24 содержится ряд общих положений, связанных с организацией деятельности по выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт.
1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи, деятельность по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт организуется на уровне субъектов РФ. Организацию этой деятельности в соответствии с комментируемым Законом осуществляют уполномоченные органы государственной власти субъектов РФ.
В соответствии с ч. 4 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в соответствии с п. "м" ч. 2 ст. 5 того же закона устанавливается законом субъекта РФ*(66). В качестве примера можно указать закон города Москвы, который наделяет Правительство г. Москвы полномочиями на определение уполномоченного органа.
Поскольку непосредственной деятельностью по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт занимается уполномоченная организация субъекта РФ, то под организацией этой деятельности следует понимать главным образом принятие соответствующих нормативных правовых актов в данной сфере. В частности, в г. Москве такой нормотворческой деятельностью занимается Департамент информационных технологий города Москвы (в соответствии с п. 4.1.4. постановления Правительства Москвы от 5 апреля 2011 г. N 105-ПП "Об утверждении Положения о Департаменте информационных технологий города Москвы").
2. Порядок выпуска универсальных электронных карт является единым и устанавливается на федеральном уровне Правительством РФ. Он установлен Правилами выпуска универсальной электронной карты (утверждены постановлением Правительства РФ от 25 апреля 2011 г. N 321).
Правила определяют выпуск универсальной электронной карты как совокупность действий по изготовлению заготовки карты и ее персонализации. Соответственно появляются два специальных субъекта правоотношений, связанных с выпуском универсальной электронной карты - центр изготовления заготовок и центр персонализации. Обе эти организации (в двух ролях может выступать и одна организация) определяются уполномоченной организацией субъекта РФ (см. ч. 3) по своему усмотрению, за исключением случаев, предусмотренных ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Федеральный закон о размещении заказов регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (ст. 1). Признаки, совокупность которых характеризует потребности в качестве федеральных нужд, нужд субъекта РФ, муниципальных нужд определяются в ст. 3. Такими признаками являются*(67):
а) субъект потребности - Россия, субъект РФ, государственный заказчик (в качестве которого могут выступать в соответствии со ст. 4 указанного закона государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов);
б) источник обеспечения потребности - средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов или внебюджетного источника финансирования;
в) предмет потребности - товары, работы, услуги, необходимые для осуществления функций и полномочий субъектов потребности.
Таким образом, федеральный закон о размещении заказов будет действовать при определении центра изготовления заготовок и центра персонализации в том случае, если в роли уполномоченной организации субъекта РФ будут выступать территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, Пенсионного фонда РФ.
Часть 3 Правил устанавливает обязательные требования к центру изготовления заготовок и центру персонализации. Они отбираются из числа организаций, имеющих лицензии на осуществление следующих видов деятельности:
а) деятельность по изготовлению защищенной от подделок полиграфической продукции (только для центра изготовления заготовок);
б) деятельность по распространению шифровальных (криптографических) средств;
в) деятельность по техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств;
г) предоставление услуг в области шифрования информации;
д) деятельность по технической защите конфиденциальной информации.
В соответствии с п. 8 Правил Центр изготовления заготовок осуществляет:
а) изготовление заготовок универсальных электронных карт в количестве, определяемом уполномоченной организацией субъекта РФ, в соответствии с техническими требованиями к универсальной электронной карте, утвержденными Правительством РФ;
б) размещение на заготовке универсальной электронной карты номера карты из числа номеров, включенных в единый реестр универсальных электронных карт и предоставляемых центру изготовления заготовок федеральной уполномоченной организацией в порядке, устанавливаемом этой организацией;
в) электронную разметку чипа (чипов) заготовки универсальной электронной карты с использованием главного шифровального ключа (главных шифровальных ключей), предоставляемого центру изготовления заготовок федеральной уполномоченной организацией для каждой отдельной заготовки универсальной электронной карты (при этом правила изготовления, передачи, хранения, использования и вывода из действия главного шифровального ключа (ключей) определяет федеральная уполномоченная организация по согласованию с Федеральной службой безопасности РФ);
г) размещение на заготовке универсальной электронной карты федеральных электронных приложений;
д) направление заготовок универсальных электронных карт в центр (центры) персонализации.
В соответствии с п. 10 Правил центр персонализации осуществляет:
а) персонализацию универсальных электронных карт путем размещения на их заготовках сведений, предусмотренных частями 3-5 ст. 22 комментируемого закона;
б) размещение на универсальных электронных картах региональных и (или) муниципальных электронных приложений с учетом требований и правил, предусмотренных ч. 14 ст. 23 комментируемого закона.
Также п. 11 Правил подробно регламентирует порядок персонализации универсальной электронной карты, состоящий из следующих шагов:
запрос на осуществление проверки факта наличия у гражданина действующей универсальной электронной карты и передача от уполномоченной организации субъекта РФ в федеральную уполномоченную организацию сведений о гражданине, предусмотренных п. 1, 2, 4 и 5 ч. 3 и ч. 4 ст. 22 комментируемого Закона;
проверка факта наличия у гражданина действующей универсальной электронной карты;
проверка соответствия сведений о гражданине, полученных от уполномоченной организации субъекта РФ, сведениям о гражданине, содержащимся в информационных системах федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов;
в случае установления факта соответствия указанных сведений о гражданине - формирование объединенного федерального пакета сведений о гражданине (в противном случае карта не выдается);
формирование регионального пакета сведений о гражданине (подлежащих размещению на универсальной электронной карте в объеме, предусмотренном ч. 5 ст. 22 комментируемого закона);
формирование комплексного пакета сведений и направление его в центр персонализации;
персонализация универсальной электронной карты и направление ее в уполномоченную организацию субъекта РФ.
Из приведенной выше выдержки ясно, что для целей персонализации универсальных электронных карт в центр персонализации направляются персональные данные из баз данных, созданных для заведомо несовместных целей, объединение которых запрещено в соответствии с законодательством о персональных данных РФ (см. выше комментарий к п. 7 ст. 23). Во избежание нарушения законодательства о персональных данных пакет сведений о конкретном пользователе должен храниться не более, чем это необходимо для осуществления процедуры персонализации его карты, а данные пользователей не должны накапливаться в системе.
3. Непосредственная деятельность по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт осуществляется уполномоченной организацией субъекта РФ (о роли этой организации в процессе выпуска универсальных электронных карт см. комментарий к предыдущей части). Данная организация определяется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Ее функции могут исполнять:
юридические лица,
территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (на основании соглашений, заключаемых высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с федеральным органом исполнительной власти);
территориальные органы Пенсионного фонда РФ (на основании соглашений, заключаемых с Пенсионным фондом РФ).
Несколько субъектов РФ могут определить в качестве уполномоченной организации субъекта РФ одно и то же юридическое лицо.
4. Универсальные электронные карты являются собственностью субъекта РФ. Как отмечает А.Н. Борисов, из этого следует, что "расходы на выпуск, выдачу и обслуживание универсальных электронных карт несет субъект РФ. Это согласуется с ч. 1 ст. 210 ГК РФ, согласно которой собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором"*(68).
5. Расходы субъекта РФ на выпуск, выдачу и обслуживание универсальных электронных карт могут быть компенсированы и (или) софинансированы в порядке, установленном Правительством РФ.
6. Контроль за осуществлением уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ функций по организации деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт, установленных настоящей главной, осуществляет уполномоченный орган исполнительной власти, которым является Минэкономразвития РФ. Из буквального толкования нормы закона следует, что контролю подлежит нормотворческая деятельность органов, о которых идет речь в 1 ч. комментируемой главы.
Статья 25. Порядок выдачи универсальных электронных карт по заявлениям граждан
1. Закон предусматривает поэтапную выдачу гражданам универсальных электронных карт. Срок действия первого этапа в ч. 1 комментируемой статьи определяется как промежуток с 1 января 2012 года по 31 декабря 2013 года включительно (данный срок может быть изменен постановлением Правительство РФ или законом субъекта РФ, см. комментарий к частям 2 и 3 ст. 26). На этом этапе универсальные электронные карты выдаются гражданам только на основании заявления. По окончании данного этапа начинается автоматическая выдача универсальных электронных карт на основании информации о персональных данных граждан, которая имеется у исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, территориальных органов государственных внебюджетных фондов РФ.
Из буквального толкования комментируемой нормы следует, что получить универсальную электронную карту на основании заявления гражданин может только в указанные в законе сроки. Представляется, что данная норма будет переработана, поскольку в текущей редакции закон не предусматривает получение универсальной электронной карты лицам, отказавшимся от ее получения, но впоследствии изменившим свое решение, затрудняет процедуру получения карты лицам, получившим гражданство РФ. Для этих случаев заявительный порядок получения универсальной электронной карты является наиболее оптимальным и, соответственно, должен действовать наряду с автоматическим порядком.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет принцип бесплатности при выдаче универсальной электронной карты гражданину. Выдача карт осуществляется уполномоченной организацией субъекта РФ. Это соответствует положению ч. 3 статьи 24 (см. выше).
3. Определяемый в ч. 1 ст. 24 уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ устанавливает порядок подачи заявления о выдаче универсальной электронной карты.
Одним из первых субъектов РФ, установившим такой порядок, является Краснодарский край. Он предусматривает следующую процедуру:
оформляется заявление о выдаче универсальной электронной карты установленного образца в электронном и печатном видах;
производится фотографирование заявителя;
получается оригинал подписи заявителя с использованием электронного пера;
по желанию заявителя заполняются и распечатываются дополнительные заявления на подключение нефинансовых приложений универсальной электронной карты;
копируется документ, удостоверяющего личность заявителя;
проставляется адрес банка-эмитента, выбранного заявителем, в котором будет выдаваться карта;
оформляется и подписывается заявителем "Поручение застрахованного лица" об удостоверении подлинности личной подписи на заявлении в отделении Пенсионного фонда РФ;
оформляется и подписывается заявителем "Поручение физического лица" об удостоверении подлинности личной подписи на заявлении в органах социальной защиты населения края;
заявителю передается отрывной талон с отметкой о выбранном банке-эмитенте и отделении банка, в котором будет производиться выдача универсальной электронной карты "Карта жителя Краснодарского края".
В Законе города Москвы от 9 марта 2011 г. N 8 "Об универсальной электронной карте" порядок выдачи универсальных электронных карт в основном дублирует положения комментируемого федерального закона и содержит отсылочные нормы к нормативным правовым актам, принятым на его основе.
4. Закон устанавливает ряд обязательных сведений, которые должны быть указаны в заявлении о выдаче универсальной электронной карты. К ним относятся основные данные, удостоверяющие личность заявителя, а именно фамилия, имя и (если оно имеется) отчество, дата, место рождения и пол пользователя универсальной электронной картой. Кроме того в заявлении указываются иные сведения, перечень которых определяется на федеральном уровне уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
Минэкономразвития 23 марта 2011 года представило проект приказа "О перечне иных сведений, которые указываются в заявлении о выдаче универсальной электронной карты, и о типовой форме заявления на получение универсальной электронной карты". В этом перечне содержались: серия, номер, дата выдачи документа, удостоверяющего личность заявителя; гражданство заявителя; адрес жительства (регистрации) заявителя; контактный и мобильный (если имеется) телефоны заявителя; адрес электронной почты заявителя (если имеется); согласие на обработку персональных данных заявителя; дата подачи заявления. Проект не прошел антикоррупционную экспертизу: в соответствующем заключении был выявлен коррупциогенный фактор "злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций", связанный с отсутствием в письменном согласии субъекта на обработку персональных данных таких компонентов как: цель обработки персональных данных и перечень действий с персональными данными, на совершение которых дается согласие, общее описание используемых оператором способов обработки персональных данных*(69). До настоящего времени соответствующий перечень так и не был утвержден, однако можно предположить, что в целом он не будет сильно отличаться от процитированного проекта приказа.
Наконец, в заявлении гражданин должен указать выбранный им банк из числа банков, заключивших договор с федеральной уполномоченной организацией, который будет обеспечивать предоставление услуг в рамках электронного банковского приложения (см. ч. 16 ст. 23).
5. Уполномоченный Правительством РФ федеральный органом исполнительной власти (Минэкономразвития) устанавливает также типовую форму заявления о выдаче универсальной электронной карты (см. комментарий к предыдущей части).
6. О начале выпуска универсальных электронных карт по заявлениям граждан должно быть опубликовано извещение в общероссийском или региональном печатном издании, выходящем не реже одного раза в неделю. Обязанность публикации извещения закон накладывает на уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ.
Периодическое печатное издание (согласно ч. 1 ст. 2 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-I "О средствах массовой информации") - это газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год. Критерий "общероссийское" или "региональное" определяется территорией распространения печатного издания (см. ст. 8, 10 Закона о СМИ). Представляется, что под региональным печатным изданием для целей данной статьи следует понимать печатное издание, распространяемое на всей территории соответствующего субъекта федерации.
Часть 6 комментируемого закона также обязывает данный орган разместить извещение о начале выпуска универсальных электронных карт в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте субъекта РФ.
Понятие официального сайта субъекта РФ встречается в Федеральном законе N 8 от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Обязывая государственные органы, органы местного самоуправления создавать в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" свои официальные сайты, содержащие информацию об адресах электронной почты, по которым пользователь информацией может направить запрос для получения информации о деятельности соответствующего органа в ч. 1 ст. 10, закон позволяет органам местного самоуправления, которые в связи с материальными или иными обстоятельствами не имеют возможности размещать информацию о своей деятельности в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", размещать указанную информацию на сайте субъекта РФ, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование. При этом данный закон не отвечает и на вопрос, что следует понимать под сайтом субъекта РФ - любой из официальных сайтов органов государственной власти субъектов РФ или отдельный сайт, созданный при участи различных органов - и кто несет ответственность за его создание и сопровождение. Как отмечалось нами в комментарии к названному закону, для того, чтобы информация о деятельности муниципального образования могла быть размещена на таком сайте, необходимо решить ряд вопросов, в частности, о том, кто и каким образом будет осуществлять технические работы по размещению информации, кто будет нести ответственность за ее неразмещение или несвоевременное обновление и т.д.*(70)
Представляется, что для выполнения требований комментируемого закона на уровне законодательства субъекта РФ некоторому сайту должен быть присвоен статус официального сайта субъекта РФ.
Не позднее публикации извещения должны быть приняты и опубликованы порядок подачи заявления о выдаче универсальной электронной карты (ч. 3 ст. 25), порядок выпуска и доставки универсальных электронных карт (ч. 7 ст. 25), а также перечень банков, заключивших на данный момент договор с федеральной уполномоченной организацией (ч. 16 ст. 23). Извещение должно содержать данную информацию (возможно, в виде ссылок на соответствующие публикации), а также сведения о правах граждан. Последняя категория может трактоваться достаточно широко, однако, на наш взгляд, должна включать права, предоставленные комментируемым законом (включая право отказаться от оформления универсальной электронной карты), ФЗ "О персональных данных", федеральным законом "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".
7. Статья 7 предполагает издание правовых актов субъектов РФ, определяющих порядок доставки универсальных электронных карт, выпускаемых и выдаваемых по заявлениям граждан.
Распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2011 г. N 321-р на Минэкономразвития возлагалась обязанность до 1 апреля 2011 года разработать рекомендации по разработке порядка доставки универсальных электронных карт, выпускаемых и выдаваемых по заявлениям граждан, однако на данный момент эти рекомендации не утверждены, хотя опубликовано несколько проектов законов субъектов РФ, регламентирующих данный порядок.
В качестве примера можно привести проект постановления Правительства Пензенской области "О порядке подачи заявления на выдачу универсальной электронной карты и доставки универсальных электронных карт, выпускаемых и выдаваемых по заявлениям граждан". В нем предполагается создание пунктов приема-выдачи документов и карт (ППВ), причем гражданин в заявлении о выдачи универсальной электронной карты выбирает наиболее удобный для себя. При принятии заявления от гражданина устанавливается срок, в который он должен явиться для получения универсальной электронной карты. Исключение может быть сделано по состоянию здоровья - в этом случае ответственный сотрудник ППВ является по адресу, указанному в заявлении и лично вручает карту гражданину в течение десяти рабочих дней с момента персонализации карты. Факт получения карты подтверждается подписью гражданина в расписке о получении УЭК, форма которой разрабатывается уполномоченной организацией Пензенской области.
Статья 26. Порядок выдачи универсальных электронных карт гражданам, не подавшим в установленные сроки заявлений о выдаче им указанной карты и не обратившимся с заявлениями об отказе от получения универсальной электронной карты
1. Второй этап выдачи универсальных электронных карт начинается 1 января 2014 года, если более ранний (но не поздний) срок не будет установлен постановлением Правительства РФ или законом субъекта РФ. На этом этапе универсальная электронная карта выдается гражданам, не подавшим до этого срока заявлений о ее выдачи (в порядке, предусмотренном ст. 25) и не обратившимся с заявлениями об отказе от получения этой карты (см. ч. 5 ст. 26). Выдача карты осуществляется на бесплатной основе.
Установленный в комментируемой норме срок согласуется со сроком, установленным распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2009 г. N 1993-р "Об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде". Данное распоряжение направлено на реализацию перевода в электронный формат социально значимых услуг: информатизации сфер образования и науки, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, имущественно-земельных отношений, строительства и регулирования предпринимательской деятельности. Предусмотрен переход на предоставление услуг (функций) в электронном виде в пять этапов, последний из которых (пятый) заканчивается 1 января 2014 года и связан с обеспечением возможности получения результатов предоставления услуги в электронном виде на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций), если это не запрещено федеральным законом.
Для того чтобы удовлетворить требованиям ст. 22 и 23 комментируемого Закона, то есть разместить на универсальной электронной карте необходимые персональные данные гражданина в отсутствие заявления, содержащего эти данные, уполномоченной организации субъекта РФ предоставляется доступ к информационным системам федеральных органов государственной власти субъекта РФ, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, территориальных органов государственных внебюджетных фондов РФ. Соответствующие органы предоставляют этот доступ "в части информации, необходимой для выпуска, выдачи и обслуживания универсальных электронных карт" в порядке, который должен быть установлен Правительством РФ. Как отмечалось нами в обзоре к комментируемому закону, подготовленному для журнала "Справочник кадровика", с точки зрения информационной безопасности такое решение крайне небезупречно и грозит потенциальной угрозой утечки (как и любой другой случай, когда к федеральным информационным системам, хранящим и обрабатывающим персональные данные граждан, временно получают доступ новые пользователи)*(71).
Согласно ст. 7 ФЗ "О персональных данных", уполномоченная организация субъекта РФ, выступающая в роли оператора персональных данных, обязана обеспечивать их конфиденциальность.
2. Часть 2 комментируемой статьи уполномочивает Правительство РФ установить более ранний срок выдачи универсальных электронных карт в порядке, установленном настоящей статьей. В качестве основания для такого переноса закон указывает "удостоверение прав гражданина, указанных в ч. 2 ст. 22 настоящего Федерального закона", то есть прав на получение государственных и муниципальных услуг, а также иных услуг. Другими словами, если система оказания государственных и муниципальных услуг (а также иных услуг) в электронном виде (в том числе дистанционно), требующая соответствующего средства идентификации и аутентификации получателя таких услуг, будет развернута в Российской Федерации ранее 1 января 2014 г., деятельность по автоматическому (внезаявительному) выпуску и выдаче универсальных электронных карт может целесообразно начать раньше.
3. Выдача универсальных электронных карт на территории субъекта РФ может быть перенесена на более ранний срок законом соответствующего субъекта по тем же основаниям, что и в предыдущей части.
4. Аналогично ч. 6 ст. 25, извещение о выпуске универсальных электронных карт данной категории граждан должно быть опубликовано в общероссийском или региональном печатном издании, выходящем не реже одного раза в неделю, а также размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте субъекта РФ. Обязанность опубликовать извещение не позднее 1 января 2014 г. (хотя при переносе выпуска на более ранний срок представляется разумным ограничить дату публикации извещения именно им) возложена на субъект РФ. Извещение должно содержать информацию:
о сроках и порядке выпуска,
о порядке доставки универсальных электронных карт,
о правах граждан,
перечень банков, заключивших договор с федеральной уполномоченной организацией.
Подробнее см. комментарий к ч. 6 ст. 25.
5. Гражданин может обратиться с заявлением об отказе от получения универсальной электронной карты. Таким образом, закон подразумевает принцип добровольности получения и использования универсальной электронной карты, что, в свою очередь подразумевает недопустимость установления зависимости реализации конституционного гарантированных прав гражданина от ее наличия (подробнее об этом см. комментарий к п. 2 ст. 22). Принцип добровольности проистекает из позиции, что технологии электронного правительства должны облегчать получение государственных и муниципальных услуг, а не устанавливать дополнительные (и обязательные) условия их получения.
С заявлением об отказе от получения универсальной электронной карты гражданин может обратиться в течение срока, установленного нормативными правовыми актами субъекта РФ. Этот срок должен составлять не менее шестидесяти дней со дня публикации извещения, указанного в ч. 4 комментируемой статьи. Поскольку ч. 10 комментируемой статьи позволяет гражданину отказаться от использования универсальной электронной карты и по истечении данного срока, необходимость его установления может быть связана лишь с одним обстоятельством: электронные карты для граждан, отказавшихся от их использования в течение данного срока, вообще не должны выпускаться. Соответственно выпуск и выдача универсальных электронных карт на втором этапе должны начаться лишь по истечении срока, о котором идет речь в ч. 5 комментируемой статьи.
Из смысла комментируемой нормы, следует, что течение указанного срока начинается с 1 января 2014 г. Такую нижнюю границу нельзя назвать удачной, поскольку таким образом, во-первых, будут выпущены "лишние" карты (подробнее см. далее комментарий к п. 10 настоящей статьи), а во-вторых таким образом дополнительно ограничивается право гражданина отказаться от получения универсальной электронной карты.
С заявлением об отказе гражданин обращается в орган, либо организацию, определенный (определенную) субъектом РФ. В роли этой организации может, очевидно, выступать как уполномоченная организация субъекта РФ, так и другой орган (организация).
6. Часть 6 комментируемой статьи регламентирует выбор гражданином банка, обеспечивающего предоставление услуг в рамках электронного банковского приложения. Такой банк должен быть выбран из списка банков, заключивших договор с федеральной уполномоченной организацией, который публикуется в соответствующем извещении (п. 4). Нормативными правовыми актами субъекта РФ устанавливается ограничивающий срок для подачи такого заявления, который должен составлять не менее тридцати дней со дня публикации извещения, указанного в ч. 4 настоящей статьи. Информация о выборе банка подается тот же самый орган (организацию), что и заявление об отказе в получении универсальной электронной карты в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъекта РФ.
7. Если гражданин направил информацию о выборе банка в порядке и в срок, установленный в соответствии с ч. 6 комментируемого Закона нормативными правовыми актами субъекта РФ, ему будет выдана универсальная электронная карта с электронным банковским приложением данного банка.
8. В ч. 8 комментируемой статьи устанавливается, что тем гражданам, которые в установленный для этого срок (ч. 5 ст. 26) не обращаются с заявлением об отказе от получения универсальной электронной карты и (или) не направляют в установленный срок (ч. 6 ст. 26) информацию о выборе банка, выдается карта с приложением банка "по умолчанию", который выбирается субъектом РФ на конкурсной основе среди уполномоченных (заключивших договор с федеральной уполномоченной организацией) банков.
Очевидно, в данной норме содержится техническая ошибка, поскольку использование в ее гипотезе союза "или" совершенно бессмысленно. Он подразумевает два дополнительных возможных случая (по сравнению с использованием союза "и"):
а) гражданин обратился с заявлением об отказе в получении карты, но не выбрал банк;
б) гражданин выбрал банк, но не обратился с заявлением об отказе.
В первом случае карта вообще не должна выдаваться, а во втором - выдаваться карта с электронным банковским приложением выбранного гражданином банка. Из общего смысла комментируемого закона следует, что в гипотезе данной норме следует читать только союз "и" (то есть диспозиция наступает при одновременном соблюдении указанных в ней условий).
Порядок проведения конкурса по отбору банка (банков) должен быть установлен законом субъекта РФ. Неясно, что имеет в виду законодатель, говоря о банках во множественном числе, поскольку, во-первых, данная норма подразумевает выбор только одного банка для конкретного субъекта РФ.
Сравнительный анализ ч. 5-8 комментируемой статьи показывает, что законодателем подразумевается возможный период, когда прием заявлений о выборе банка уже закончен, но прием заявлений об отказе в получении универсальной электронной карты еще продолжается. Технически смысл такого периода может быть только один: в это время осуществляется выпуск карт (поскольку вся необходимая для этого информация уже доступна уполномоченной организацией субъекта РФ), но не их выдача. Это подразумевает возможность выпуска универсальных электронных карт для лиц, подавших заявление об отказе в их использовании по истечении срока, предусмотренного ч. 6 комментируемой статьи и последующее их аннулирование в соответствии с ч. 10. На наш взгляд, такая возможность небезопасна и открывает простор для злоупотреблений (масштаб которых будет зависеть от перечня бесплатных государственных и муниципальных услуг, доступных с использованием данной карты в конкретном субъекте РФ). С точки зрения минимизации подобных рисков для регионального законодателя будет целесообразным назначить одинаковые сроки, предусмотренные ч. 5 и 6.
9. Распоряжением Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. N 1433-р "Об утверждении плана мероприятий, необходимых для реализации Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" Минэкономразвития совместно с федеральной уполномоченной организацией поручено до 1 июня 2013 г. разработать рекомендации по разработке порядка доставки универсальных электронных карт, в том числе лично гражданину (п. 45). Таким образом, сначала должны появиться соответствующие рекомендации, ориентируясь на которые субъекты РФ будут принимать свои нормативные правовые акты, регламентирующие этот порядок - согласно требованиям ч. 9 комментируемой статьи.
10. В любое время после истечения срока, установленного ч. 5 комментируемой статьи, гражданин может отказаться от использования универсальной электронной карты. Здесь вновь следует отметить неполную проработку всех случаев, связанных со сроками - так получается, что гражданин, получивший карту в заявительном порядке, не может отказаться от ее использования ранее этого срока (что ограничивает право на отказ от универсальной электронной карты для этой категории граждан).
При отказе от использования универсальной электронной карты она подлежит аннулированию в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Такой порядок поручено разработать до 1 ноября 2011 года Минэкономразвития совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти (п. 28 вышеуказанного распоряжения Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. N 1433-р).
Статья 27. Порядок выдачи дубликата универсальной электронной карты или замены указанной карты
1. Комментируемая статья устанавливает общие положения порядка выдачи дубликата универсальной электронной карты в случае ее утраты или замены универсальной электронной карты. Главным основанием для замены универсальной электронной карты служит пожелание гражданина сменить банк, осуществляющий обслуживание в рамках электронного банковского приложения (см. ч. 18 ст. 24). Другое основание подразумевается в ч. 5 комментируемой статьи - подключение новых электронных приложений.
В статье 4 Закона г. Москвы от 9 марта 2011 г. N 8 "Об универсальной электронной карте" помимо добровольного волеизъявления пользователя универсальной электронной карты содержится дополнительный перечень оснований, по которым такая карта подлежит замене, в том числе:
истечение срока действия;
невозможность использования вследствие физического повреждения и (или) повреждения электронной памяти, не позволяющего дальнейшее использование универсальной электронной карты по назначению в полном объеме;
изменение визуальных (незащищенных) сведений.
С заявлением о замене либо выдачи дубликата универсальной электронной карты гражданин обращается в уполномоченную субъекта РФ или иные организации, определенные субъектом РФ.
2. Дубликат универсальной электронной карты выдается в течение месяца со дня подачи гражданином заявления. Дубликат выдается на основании записи в реестре универсальных электронных карт о пользователе универсальной электронной картой (см. комментарии к частям 1 и 5 ст. 28). Ответственность за выдачу дубликата закон возлагает на организации, указанные в ч. 1 комментируемой статьи. Дубликат выдается лично либо через организации, определенные субъектом РФ.
Для получения дубликата универсальной электронной карты гражданин должен предъявить документ, удостоверяющий личность. Основным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ, является паспорт (см. п. 1 Указа Президента РФ от 13 марта 1997 г. N 232 "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации"). Наряду с общегражданским паспортом, документами, удостоверяющими личность гражданина РФ, являются заграничный паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт и паспорт моряка (см. Указ Президента РФ от 21 декабря 1996 г. N 1752 "Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации").
Поскольку законом не установлено иное, для целей настоящей статьи подходит достаточно широкий круг документов, удостоверяющих личность. Главным требованием к такому документу является наличие фотографии, необходимой для идентификации лица, изображенного на фотографии с гражданином, который его предъявляет, а также таких сведений как фамилия, имя отчество, реквизитов (номер, дату выдачи, период его действия, печать организации, выдавшей документ, и подпись руководителя (или иного лица, ответственного за выдачу документов организации)*(72). Нормативно-правовым актом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к документу, удостоверяющему личность.
3. Закон устанавливает принцип платности за выдачу дубликата взамен утерянной электронной карты и размер платы за выдачу такого дубликата. Размер платы определяется субъектом РФ.
Минэкономразвития РФ совместно с федеральной уполномоченной организацией поручено разработать рекомендации по разработке порядка выдачи дубликата универсальной электронной карты и размер платы за выдачу такого дубликата (п. 46 распоряжения Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. N 1433-р).
4. Часть 4 комментируемой статьи закрепляет принцип бесплатности при замене универсальной электронной карты. Замена осуществляется уполномоченной организацией субъекта РФ на основании заявления. Минэкономразвития РФ совместно с федеральной уполномоченной организацией поручено разработать рекомендации по разработке порядка подачи заявления на замену универсальной электронной карты (а также порядка замены в случае подключения новых региональных и муниципальных приложений) (см. п. 47 распоряжения Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. N 1433-р). Таким образом, нормативные правовые акты уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ следует ожидать после утверждения соответствующих рекомендаций.
5. Отсылочная норма, содержащаяся в ч. 5 комментируемой статьи, предполагает установление порядка замены универсальных электронных карт в случае подключения новых федеральных электронных приложений либо региональных или муниципальных электронных приложений на федеральном или региональном уровне соответственно. Таким образом, законодатель предполагает жесткую привязку карты к определенному набору электронных приложений. Это нельзя назвать удачным решением, поскольку система государственных и муниципальных услуг может развиваться, будет появляться постоянная необходимость как в подключении новых приложений, так и в модификации уже существующих в соответствии с изменениями регламента соответствующих услуг (это актуально даже в том случае если приложения не будут являться приложениями в классическом смысле, а будут представлять собой только особым образом организованный набор данных). Организация замены универсальных электронных карт в масштабах страны при каждом таком изменении является крайне нецелесообразной. Это понимает региональный законодатель: так, в п. 4 ч. 2 ст. 4 Закона г. Москвы от 9 марта 2011 г. N 8 "Об универсальной электронной карте" основание замены формулируется следующим образом: "необходимость подключения и (или) обновления федеральных, региональных или муниципальных электронных приложений, подключение и (или) обновление которых без замены универсальной электронной карты невозможно". На наш взгляд, данную формулировку уместно было бы использовать и в комментируемой норме закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
Статья 28. Деятельность уполномоченной организации субъекта Российской Федерации и федеральной уполномоченной организации по организации предоставления государственных и муниципальных услуг с использованием универсальной электронной карты
1. В ч. 1 комментируемой статьи закрепляется правовой статус уполномоченной организации субъекта РФ. Закон возлагает на нее выполнение следующих основных функций.
Во-первых, обеспечение на территории субъекта РФ выпуска, выдачи, обслуживания и хранения (до момента выдачи гражданам) универсальных электронных карт.
Во-вторых, ведение реестра универсальных электронных карт, содержащего сведения о выданных на территории субъекта РФ универсальных электронных картах, в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
Выше (см. комментарии к ч. 7 ст. 23 и ч. 2 ст. 24) мы отмечали такой базовый принцип деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт как соблюдение законодательства о персональных данных. В частности, пакет сведений о конкретном пользователе, собираемый в процессе выпуска карты, должен храниться не более чем это необходимо для осуществления процедуры персонализации его карты, а данные пользователей не должны накапливаться в системе. Однако согласно ч. 2 ст. 27 выдача дубликата утерянной карты производится на основании записи в реестре универсальных электронных карт о пользователе универсальной электронной картой. Это не должно пониматься как размещение в реестре содержит пакета сведений, необходимый для персонализации карты.
Роль реестра универсальных электронных карт позволяет прояснить проект приказа Минэкономразвития России "Об установлении порядка ведения реестра универсальных электронных карт, содержащего сведения о выданных на территории субъекта РФ универсальных электронных картах", размещенный 24 марта 2011 года для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность. Согласно этому документу, реестр содержит главным образом сведения о текущем состоянии каждой УЭК (выпуск, готовность к выдаче, выдача гражданину, возврат, утрата, уничтожение) и состоянии ее интегральной схемы (готова к инициализации, инициализирована, готова к использованию, заблокирована, эксплуатация завершена). На основании сведений реестра уполномоченная организация субъекта РФ обеспечивает формирование команд на управление составом, содержанием и состоянием УЭК, в том числе осуществляет формирование заданий на: блокирование, разблокирование, а также прекращение эксплуатации интегральной схемы УЭК; изъятие УЭК, объявленной утраченной; блокирование и разблокирование необходимого электронного приложения; удаление существующих, подключение и активация новых электронных приложений. Для идентификации пользователя универсальной электронной картой реестр определяет соответствие между следующими данными: страховой номер индивидуального лицевого счета, номер УЭК, содержащийся в идентификационном приложении и сведения о составе подключенных электронных приложений. Таким образом, в редакции данного проекта приказа деятельность по ведению реестра универсальных электронных карт, содержащего сведения о выданных на территории субъекта РФ универсальных электронных картах соответствует законодательству о персональных данных.
В-третьих, обеспечение информационно-технологического взаимодействия государственных информационных систем и муниципальных информационных систем в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг на территории субъекта РФ, другими словами - разработка протоколов и программных решений по обмену данными между соответствующими системами. Перечень информационных систем, участвующих в обмене данными, определяется нормативными правовыми актами Правительства РФ и нормативными правовыми актами субъекта РФ.
Под информационной системой ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" понимает совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств (п. 3 ст. 2). Государственные информационные системы - федеральные информационные системы и региональные информационные системы, созданные на основании соответственно федеральных законов, законов субъектов РФ, на основании правовых актов государственных органов (п. 1 ч. 1 ст. 13). Муниципальные информационные системы создаются на основании решения органов местного самоуправления (п. 2 ч. 1 ст. 13).
Таким образом, муниципальные информационные системы создаются на местном уровне для обеспечения информационных потребностей местного самоуправления и представляется логичным, что перечень муниципальных информационных систем, участвующих в процессе предоставления муниципальных услуг на территории конкретного муниципального образования должен определяться муниципальными правовыми актами. Это согласуется с ч. 2 ст. 22, ч. 4 ст. 23, предусматривающих наличие в системе оказания услуг с использованием универсальной электронной карты муниципального уровня. В то же время ч. 8 ст. 23 наделяет правом определения перечня муниципальных электронных приложений, обеспечивающих авторизованный доступ к получению соответствующих услуг, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, что неявно предполагает унификацию муниципальных приложений на территории субъекта РФ. На наш взгляд, в комментируемом законе присутствует неопределенность по поводу роли муниципального уровня, которая будет разрешена с появлением практики оказания муниципальных услуг с использованием муниципальных информационных систем и муниципальных электронных приложений универсальной электронной карты.
В-четвертых, перечень ч. 1 комментируемой статьи является открытым. Законодательством РФ могут быть определены и иные функции, выполняемые уполномоченной организацией субъекта РФ.
В соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 27 октября 2010 г. N 1451, уполномоченной организацией Санкт-Петербурга в целях выпуска, выдачи и обслуживания универсальных электронных карт определено Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие "Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр" - подведомственная организация Комитета по информации и связи Санкт-Петербурга.
2. Часть 2 комментируемой статьи наделяет уполномоченную организацию субъекта РФ действовать от имени и в интересах пользователя универсальной электронной картой без доверенности. При этом закон не уточняет перечень таких действий, определяя лишь общими и достаточно широкими рамками правоотношений по организации выпуска универсальной электронной карты.
Организация выпуска универсальной электронной карты состоит из следующих основных этапов.
Во-первых, обращение гражданина с заявлением о выдаче ему универсальной информационной карты либо наступление срока, предусмотренного частями 1-3 ст. 26 комментируемого Закона. С этого момента начинаются правоотношения по выпуску универсальной электронной карты.
Во-вторых, сбор и обработка персональных данных пользователя универсальной электронной картой в целях персонализации карты. Статья 6 ФЗ "О персональных данных" устанавливает, что обработка персональных данных может осуществляться оператором с согласия субъекта персональных данных. Такое согласие не требуется в случае, когда обработка персональных данных осуществляется на основании Федерального закона, устанавливающего ее цель, условия получения персональных данных и круг субъектов, персональные данные которых подлежат обработке, а также определяющего полномочия оператора. Наделение уполномоченной организации субъекта РФ правом давать согласие на обработку его персональных данных является на наш взгляд крайне спорным решением, потенциальным злоупотреблениями. Гораздо правильнее с позиции законодателя было бы соблюсти требования п. 1 ч. 2 ст. 6 ФЗ "О персональных данных", введя легальное исключение (тем более, большая часть его атрибутов - цель, условия и круг субъектов - уже определены; на уровне комментируемого закона следует лишь более детально прописать полномочия оператора персональных данных).
В-третьих, заключение договора с банком, обеспечивающим предоставление услуг в рамках электронного банковского приложения. Однако ч. 17 ст. 23 указанного закона выводит этот этап за рамки собственно выпуска карты, связывая его с активацией банковского приложения, причем прямо указывает, что от имени пользователя универсальной электронной картой может действовать лишь его представитель на основе нотариально заверенной доверенности.
В-четвертых, подключение электронных приложений. В настоящее время правовые основы оказания услуг в рамках электронных приложений не вполне определены. Так, неясно, может ли пользователь самостоятельно определять круг таких приложений, осуществлять выбор между приложениями, выполняющими одинаковые функции (существующие проекты нормативных актов предполагают отсутствие приложений, дублирующих функционал друг друга) и должен ли пользователь заключать какие-либо договора с государственными органами, органами местного самоуправления в связи с подключением и обслуживанием таких приложений. В случае утвердительного ответа на вопрос появляется первое и единственное из очевидных для нас полномочий, при которых уполномоченная организация субъекта РФ может действовать от имени пользователя универсальной электронной картой.
Следует отметить, что в первоначальном проекте закона уполномоченной организации субъекта РФ предоставлялось так же право действовать от имени банка (в силу полномочия, установленного договором между ними). Как было отмечено в заключении Ассоциации российских банков на текст законопроекта, "в результате этого, уполномоченная организация субъекта РФ одновременно будет действовать от имени и банка, и держателя УЭК, что противоречит п. 3 ст. 182 Гражданского кодекса РФ, который запрещает встречное представительство и не допускает исключений даже на основании федеральных законов". В окончательной редакции закона данная коллизия была устранена, однако норма, связанная с представительством, по-прежнему нуждается в доработке. В законе следует в явном виде прописать полномочия уполномоченной организации субъекта РФ.
3. Часть 3 комментируемой статьи, по сути, дублирует положение, содержащееся в норме ч. 7 ст. 23 о том, что федеральная уполномоченная организация определяется Правительством РФ, а основная цель ее создания заключается в организации взаимодействия уполномоченных организаций субъектов РФ.
4. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития (Минэкономразвития), совместно с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере банковской деятельности (Минфином), и Центральным банком РФ должны установить в соответствии с комментируемой статьей:
требования к банкам, участвующим в предоставлении услуг в рамках электронного банковского приложения (при этом если банки соответствуют данным требованиям, федеральная уполномоченная организация не вправе отказать им в заключении договора);
требования к договору, заключаемому федеральной уполномоченной организацией с указанными банками;
требования к порядку заключения такого договора.
Проект соответствующего совместного приказа опубликован на сайте Минэкономразвития 23 июня 2011 г. В нем предусматриваются семь требований, которым должны удовлетворять банки, участвующие в предоставлении услуг в рамках электронного банковского приложения:
а) участие в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках РФ;
б) отсутствие нарушений, повлекших запрет со стороны ЦБ на осуществление отдельных банковских операций в течение 6 месяцев до заключения договора и в течение всего срока действия договора (п. 4, ст. 74 ФЗ "О Центральном банке РФ");
в) отсутствие нарушений по нормативам достаточности капитала и ликвидности (Н1, Н2, Н3), а также штрафов и санкций со стороны ЦБ в течение 6 месяцев до заключения договора и в течение всего срока действия договора (п. 1 и п. 2 ст. 74 ФЗ "О Центральном банке РФ");
г) выпуск платежных карт в течение трех лет, предшествующих подаче заявления о намерении участвовать в предоставлении услуг в рамках электронного банковского приложения;
д) наличие своей сети банкоматов (платежных терминалов) или договора об использовании сети банкоматов с другими банками;
е) наличие рейтинга долгосрочной кредитоспособности, присвоенного как минимум одним из приведенных в проекте приказа рейтинговых агентств не ниже определенных минимальных значений.
7. Величина собственных средств (капитала) банка - не менее 1 млрд. рублей на последнюю отчетную дату до 1 января 2014 года.
Требования к договору, предусмотренные данным приказом, содержат 16 обязательных условий такого договора, в том числе:
порядок документооборота, включая виды и форматы платежных распоряжений, в том числе реестры платежных распоряжений, и требования к их составлению и оформлению;
порядок осуществления межбанковских расчетов в процессе предоставления услуг;
порядок осуществления федеральной уполномоченной организацией контроля соблюдения банками, присоединившимися к правилам федеральной уполномоченной организации, и привлеченным в процесс осуществления расчетов расчетным центром правил федеральной уполномоченной организации;
положения об ответственности банка за несоблюдение правил федеральной уполномоченной организации;
требования по обеспечению информационной безопасности, разработанные с учетом национальных и международных стандартов;
описание системы тарифов, порядка расчета и оплаты вознаграждений за предоставление услуг с использованием банковского приложения универсальной электронной карты.
5. В ч. 5 комментируемой статьи содержится открытый (расширяемый нормативными правовыми актами Правительства РФ) перечень функций федеральной уполномоченной организации:
1) организация взаимодействия уполномоченных организаций субъектов РФ (ключевая функция и цель создания федеральной уполномоченной организации);
2) ведение единого реестра универсальных электронных карт, содержащего сведения о выданных на территории РФ универсальных электронных картах. Порядок ведения такого реестра устанавливает Минэкономразвития (подробнее о реестре универсальных электронных карт см. комментарий к ч. 1 ст. 28);
3) по соглашению с Минэкономразвития - установление перечня и размера тарифов за обслуживание универсальных электронных карт в части, не касающейся функционирования электронных банковских приложений;
4) ведение реестра федеральных, региональных и муниципальных приложений, размещенных на универсальной электронной карте (видимо, речь здесь идет об обобщенном перечне электронных приложений, доступных (обязательных) для размещения на универсальных электронных картах в соответствии с обслуживающими их уполномоченными организациями субъектов РФ).
6. В ч. 6 комментируемой статьи устанавливается круг нормативно-правовых актов, регламентирующих информационно-технологическое взаимодействие уполномоченных организаций субъектов РФ и федеральной уполномоченной организации, иных органов и организаций в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг с использованием универсальных электронных карт (заметим, что в отличие от ч. 1 законодатель говорит об информационно-технологическом взаимодействии субъектов правоотношений, а не их информационных систем, хотя неясно, какое различие при этом подразумевается). Регламентация осуществляется:
нормативными правовыми актами Правительства РФ;
правилами федеральной уполномоченной организации, установленными по согласованию с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (Минэкономразвития).
7. Координирующая роль федеральной уполномоченной организации в процессе предоставления государственных, муниципальных и иных услуг (предусмотренных ч. 1 ст. 1) обеспечивается соглашениями, которые она заключает с уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ, уполномоченными организации субъектов РФ, иными органами и организациями, участвующими в данном процессе. Часть 7 комментируемой статьи накладывает на перечисленных участников обязанность заключить соответствующие соглашения.
8. Уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти (Минэкономразвития) по согласованию с федеральной уполномоченной организацией устанавливает порядок заключения и условия такого соглашения.
Проект соответствующего приказа опубликован на сайте Минэкономразвития 25 марта 2011 г. По состоянию на 1 июля 2011 г. приказ не утвержден. Проект предусматривал следующие обязательные условия соглашения:
а) об участии, приостановлении, прекращении участия в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг с использованием универсальных электронных карт уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ, уполномоченных организаций субъектов РФ, иных органов и организаций, включая порядок их информирования о несоответствии требованиям, установленным комментируемым законом;
б) о порядке электронного документооборота между сторонами соглашения, включая виды и форматы электронных документов и требования к их оформлению;
в) об обеспечении информационной безопасности с соблюдением требований национальных и международных стандартов;
г) об обеспечении операционной надежности и бесперебойности (непрерывности функционирования) процесса предоставления услуг сторонами соглашения;
д) о порядке урегулирования споров, возникающих в рамках процесса предоставления услуг;
е) об ответственности сторон соглашения за несоблюдение условий соглашения.
Согласно ч. 4 ст. 6 ФЗ "О персональных данных", если на основании договора оператор персональных данных поручает обработку персональных данных другому лицу, существенным условием такого договора является обязанность обеспечения указанным лицом конфиденциальности персональных данных и безопасности персональных данных при их обработке.
Глава 7. Заключительные положения
Статья 29. Обеспечение реализации положений настоящего Федерального закона
1. Административный регламент выступает в качестве основного документа, определяющего порядок предоставления соответствующей государственной и муниципальной услуги. В этой связи регламент определяет основные стадии реализации услуги, а также ряд иных юридически значимых критериев, направленных на соблюдение требований законности при предоставлении такой услуги.
В настоящее время перечень государственных и муниципальных услуг можно условно разделить на две основные категории, применительно к наличию или отсутствию утвержденного административного регламента, сведения о котором отражаются в соответствующем реестре услуг.
По общему правилу, определенному ч. 1 настоящей статьи административные регламенты в конечном итоге должны быть утверждены в отношении всех видов услуг. Основным критерием формирования регламентов является соблюдение следующих требований в отношении государственных и муниципальных услуг:
утверждение регламента применительно к каждой услуге;
включение информации в единый реестр государственных и муниципальных услуг;
включение информации в реестр государственных (муниципальных) услуг;
соблюдение нормативно установленных сроков разработки и утверждения регламента.
Разработка административного регламента выступает в качестве первоначального этапа реализации предписаний ч. 1 настоящей статьи. В рамках данного этапа уполномоченный субъект реализует предоставленную ему законом возможность определения основных критериев и условий предоставления отдельного вида государственных и муниципальных услуг.
Утверждение административного регламента направлено на придание ему юридической силы, т.е. связано с возможностью реализации в отношении соответствующей услуги. Утверждение административного регламента выступает в качестве обязательного условия для внесения сведений о нем в соответствующие реестры государственных и муниципальных услуг, что выступает в качестве одной из форм его реализации, причем не применительно к отдельным правовым предписаниям, чем характеризуется общий порядок реализации предписаний в рамках конкретных правоотношений, а в полном объеме ко всем видам государственных (муниципальных) услуг соответствующего вида.
Следует заметить, что в качестве одного их переходных положений предписания ч. 1 настоящей статьи направлены на определение обязанности уполномоченных органов по формированию административных регламентов отдельных видов государственных и муниципальных услуг, а также их дальнейшей реализации. Тем самым, указанное положение направлено не на определение порядка предоставления соответствующей услуги и соответственно, реализации полномочий органа государственной власти или местного самоуправления в отношении соблюдения порядка предоставления данной услуги, а лишь на нормативное закрепление сроков разработки и утверждения административных регламентов применительно ко всему перечню государственных и муниципальных услуг. Определение периода реализации данной обязанности уполномоченными субъектами закон связывает с истечением двухлетнего периода с момента вступления в силу настоящего закона. Таким образом, рассматриваемое положение характеризуется достаточной абстрактностью, поскольку не позволяет определить конкретный момент истечения указанного срока.
2. По смыслу настоящей статьи полномочия по разработке и утверждению административных регламентов всех государственных и муниципальных услуг должны быть реализованы соответствующими органами власти или местного самоуправления до истечения указанного периода. Таким образом, закон обязывает уполномоченные органы реализовать нормативно установленные обязанности в двухлетний период. Определение данного периода к конкретному виду услуг зависит, в первую очередь, от уровня разработанности конкретной услуги, стадии ее реализации и т.п. В отношении услуг, имеющих прямое нормативное регулирование порядка их предоставления, как-то: порядок ведения единого государственного реестра объектов недвижимого имущества и сделок с ним, единого государственного реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и т.п., предоставление которых предусмотрено специальными нормативными актами, предполагает возможность формирования административного регламента в короткие сроки, поскольку фактически его разработка сводится лишь к конкретизации общих предписаний соответствующего нормативного акта. Одновременно, следует заметить, что перечень государственных и муниципальных услуг в силу прямого предписания настоящего закона можно трактовать как открытый, что позволяет в соответствии с обстоятельствами объективной реальности дополнять соответствующий перечень иными услугами, в отношении которых также должен быть разработан и утвержден административный регламент. В отношении таких услуг положения ч. 1 настоящей статьи не могут быть реализованы в полной мере, поскольку установленный период в данном случае в значительной мере сокращается, что предполагает закрепление различных по содержанию требований применительно к отдельным государственным или муниципальным услугам.
В этой связи установленный период времени закономерно рассматривать в качестве исключительно переходного положения, которое может быть применимо лишь в отношении перечня государственных и муниципальных услуг, включенных в соответствующий реестр на момент вступления в силу настоящего закона. Однако, обязанность формирования реестра государственных или муниципальных услуг закрепляется настоящим законом, т.е. в отношении услуг, предоставлявшихся отдельными органами власти или местного самоуправления до вступления в силу настоящего закона, ведение реестра не являлось обязательным. В этой связи применение положения ч. 1 настоящей статьи представляется целесообразным в отношении всех государственных и муниципальных услуг, включенных в соответствующий реестр на момент его первичного формирования.
Практика деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления свидетельствует о том, что в большинстве случаев нормативно установленные сроки не соблюдаются. Так, например, ряд мероприятий, предусмотренных отдельными предписаниями настоящего закона, несмотря на неоднократное продление установленных сроков их реализации, до настоящего времени так и не разработаны, а соответственно не могут быть реализованы. В этой связи положения ч. 1 настоящей статьи можно рассматривать в качестве условно необходимого предписания, которое в практике его реализации может быть изменено в соответствии с реальными условиями реализации органами власти или местного самоуправления своих полномочий в данной сфере.
3. Переходные положения большинства нормативных актов характеризуются регламентацией условий реализации отдельных требований, в частности, установления сроков подготовки необходимых правовых основ реализации иных требований нормативного акта. Данному правилу соответствует и предписание ч. 2 настоящей статьи, которое устанавливает необходимость приведения в соответствие требованиям настоящего закона административных регламентов, разработанных и утвержденных до вступления в силу настоящего закона. Содержание рассматриваемого положения отражает два сущностных положения:
установление соответствия административных регламентов требованиям настоящего закона;
проведение нормативно установленных мероприятий в установленный законом срок - до 1 июля 2012 года.
Указанные положения носят различный характер: установление соответствия нормативным предписаниями предполагает качественный пересмотр положений отдельных административных регламентов с целью выявления несоответствий и их своевременного устранения. Закрепления срока реализации указанного нормативного предписания предполагает формирование единой совокупности административных регламентов в отношении всех видов государственных и муниципальных услуг в течение определенного периода.
В отличие от предписаний ч. 1 настоящей статьи, которая требует разработки качественно нового документа - административного регламента соответствующей услуги, при реализации рассматриваемого положения такой документ уже сформирован и реализуется в практике деятельности уполномоченного органа власти или местного самоуправления.
Концепция формирования единой системы законодательства, в первую очередь, предполагает установление соответствия между отдельными правовыми предписаниями и отдельными нормативными актами. В этой связи принятие нового нормативного акта, который одновременно выступает в качестве акта специального регулирования отдельных категорий правоотношений, требует приведения в соответствие его требованиям ранее разработанных и реализуемых документах, как правило, нормативного характера. Поскольку акты ненормативного характера предусматривают ограниченность его применения как в отношении круга обязанных субъектов, так и в территориальных, временных и иных пределов. Как правило, такие акты носят разовый характер и могут быть реализованы в качестве юридического факта при наличии определенных условий, нормативные акты действуют в полном объеме на всей территории РФ, в отношении неограниченного круга субъектов, в течение всего периода действия, вплоть до последующей отмены.
4. По общему правилу закон обратной силы не имеет, т.е. его положения подлежат реализации лишь применительно к тем правоотношениям, которые возникли после приобретения нормативным актом юридической силы. В этой связи следует заметить, что отношения по предоставлению государственных и муниципальных услуг являются длящимися, т.е. могут быть реализованы до и после вступления в силу настоящего закона. В этой связи реализация положения, установленного ч. 2 настоящей статьи, предполагает унификацию системы реализации органами государственной власти и местного самоуправления отдельных государственных функций в части предоставления государственных и муниципальных услуг. Поскольку отдельные административные регламенты подлежат применению после вступления в силу настоящего закона, они должны ему соответствовать, что в первую очередь, указывает на отсутствие противоречий в их предписаниях. Таким образом, рассматриваемое правовое предписание по своему содержанию устанавливает порядок преемственности административных регламентов до и после приобретения настоящим законом юридической силы. Отсутствие необходимости разработки и принятия административного регламента в соответствии с предписаниями настоящего закона, одновременно указывают на возможность сохранения силы в отношении ранее утвержденных регламентов при условии их соответствия предписаниям комментируемого нормативного акта. В этой связи установление соответствия таких предписаний выступает в качестве необходимого условия сохранения юридической силы отдельных административных регламентов.
В качестве еще одного временного ограничения реализации положения настоящего закона выступает ч. 3 настоящей статьи, устанавливающая необходимость формирования реестров государственных и муниципальных услуг.
Закон устанавливает необходимость в срок до 1 июля 2011 г. соблюдения следующих требований законодательства:
формирование реестров государственных и муниципальных услуг;
обеспечение доступа заявителей к указанным услугам в электронной форме.
Часть 3 настоящей статьи устанавливает временные ограничения формирования электронной информационной системы предоставления государственных и муниципальных услуг. Анализ положений закон позволяет говорить о необходимости формирования в указанный временной период реестров государственных и муниципальных услуг, а также образование на их основе единого реестра государственных и муниципальных услуг, который в электронной форме реализуется в рамках единого портала соответствующих услуг.
Таким образом, исходя из предписаний ч. 3 настоящей статьи в срок до 1 июля 2011 г. органы государственной власти должны обеспечить включение услуг в единую информационную систему и обеспечение доступа к ней. Однако, указанная правовая норма не предусматривает качественных критериев формирования указанной информационной системы, в частности, перечень услуг, которые должны быть первоначально включены в такую информационную систему. По общему правилу формирование информационной системы предполагает включение в нее совокупности государственных и муниципальных услуг, реализуемых до вступления в силу настоящего закона. Однако, основным условием реализации указанного правила является соответствие порядка их предоставления требованиям настоящего закона.
Следует также заметить, что отдельные предписания настоящего закона устанавливают различные сроки реализации отдельных его предписаний, что позволяет сформировать единый портал государственных и муниципальных услуг, исходя из общего перечня таких услуг, предоставляемых на момент приобретения силы настоящим законом, а также иных услуг, которые формируются в соответствии с предписаниями настоящего закона. По логике закона, первичным является формирование единого портала государственных и муниципальных услуг в качестве единой информационной системы, которая по мере ее практической реализации расширяется путем увеличения комплекса услуг, а также формирования необходимой для их реализации правовой базы, в частности, административных регламентов в отношении каждой из таких услуг.
5. Система предписаний настоящей статьи указывает на необходимость формирования единого комплекса государственных и муниципальных услуг, предоставляемых соответствующими уполномоченными органами, а лишь в качестве второго этапа систематизирования данной сферы закон рассматривает определение порядка их предоставления, т.е. разработку и утверждение административных регламентов применительно к каждой из услуг. В этой связи представляется целесообразным утверждение Правительством РФ типового административного регламента государственной (муниципальной) услуги, который можно рассматривать в качестве совокупности требований к предоставлению такой услуги и порядку ее предоставления.
В данном случае применение электронной формы реестра государственных и муниципальных услуг выступает в качестве дополнительного средства их систематизации, поскольку позволяет корректировать его не посредством внесения изменений и дополнений в отдельные нормативные акты, а путем корректировки единого реестра государственных и муниципальных услуг, а также соответствующих реестров в отношении отдельных видов услуг.
Применение электронной формы предоставления государственных и муниципальных услуг в значительной мере упрощает систему взаимодействия заявителя с уполномоченным органом власти или местного самоуправления. Однако, его одновременное формирование в отношении всех видов и категорий услуг невозможно, поскольку требует не только разработки подзаконных нормативных актов, обеспечивающих реализацию такой услуги, а также упорядочение деятельности структурных подразделений субъекта, уполномоченного на ее предоставление в целях обеспечения реализации отдельных этапов такой услуги. Так, например, при предоставлении сведений из единого государственного реестра отдельных полномочия реализуют различные отделы соответствующего органа власти: прием заявлений, подготовка выписки из реестра или иного документа, выдача документа и т.п.
6. Формирование электронного комплекса государственных и муниципальных услуг предполагает систематизацию всех полномочий и размещение их в рамках единой базы данных, что предполагает соблюдение требований настоящей статьи, установленных ч. 4, в частности:
а) утверждение плана-графика перевода услуг в электронную форму;
б) методическое и организационное обеспечение перехода к электронной форме.
План-график перевода услуги в электронную форму предполагает определение основных этапов изменения формы предоставления отдельных видов услуг, что предполагает необходимость и возможность разработки такого графика применительно к каждой услуге. Исходя из предписаний настоящего закона, можно сформировать общее содержание плана-графика, т.е. совокупность обязательных разделов, подлежащих определению в рамках графика. К числу таких обязательных положений можно отнести:
перечень государственных (муниципальных) услуг, переводимых в электронную форму;
сведения об исполнителе, ответственном за оказание данной услуги;
срок реализации проекта по переводу услуги в электронную форму применительно к отдельным этапам.
Следует заметить, что план-график отражает лишь временной период, в течение которого должен быть осуществлен определенный этап перевода государственной услуги в электронную форму, сущность самого этапа в данном случае не определяется. Представляется необходимым определение продолжительности конкретного этапа оценивать с точки зрения комплекса необходимых действий, направленных на реализацию электронного порядка предоставления соответствующей услуги, поскольку именно в зависимости от содержания отдельных этапов можно конкретизировать их продолжительность.
Существенную роль в переводе государственных и муниципальных услуг в электронную форму играет определение перечня услуг, подлежащих первоочередному переводу. Однако, несмотря на их первоочередной характер, этапы перевода устанавливаются в общих рамках, характерных для всех услуг соответствующей категории и закрепленных планом-графиком. Первоочередной характер перевода отдельных услуг свидетельствует не только об их значимости, но и реализации в их отношении мероприятий, установленных настоящей статьей в более короткие сроки по сравнению с иными видами и категориями услуг.
7. Государственные и муниципальные услуги предоставляются специально уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и иными субъектами, перечень которых определяется настоящим законом. В этой связи разработка плана-графика в отношении отдельных видов услуг требует отражения в нем особенностей ее перевода в электронную форму, которые в большинстве случаев вытекают из существа самой услуги, а также порядка ее предоставления. В этой связи закон определяет в качестве уполномоченного на утверждение плана-графика перевода услуги в электронную форму органа государственной власти Правительство РФ, т.е. указанный документ выступает в качестве единого нормативного требования, распространяющего свое действие на все виды государственных и муниципальных услуг. Последующее расширение указанного перечня требует соблюдения общих предписаний плана-графика, утвержденного Правительством РФ.
Указанное правило распространяется на все виды федеральных услуг и соответственно органы государственной власти РФ, предоставляющих такие услуги.
В отношении государственных услуг регионального значения утверждение плана-графика отнесено законом к компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, как правило, в качестве такого субъекта выступает Правительство соответствующего региона. При разработке и утверждении плана-графика перевода региональных услуг в электронную форму следует учитывать не только предписания настоящего закона, но и положения федерального плана-графика, носящие общий характер, т.е. тем самым устанавливается единая система этапов перевода услуг в электронную форму.
Аналогичное правило действует и в отношении муниципальных услуг, план-график перевода которых утверждается органом местного самоуправления. Причем в отличие от иных категорий услуг, в данном случае закон не конкретизирует ид органа самоуправления, который вправе реализовывать указанные полномочия. Анализ положений настоящего закона свидетельствует о том, что отдельные полномочия в данной сфере принадлежат как исполнительным, так и законодательным органам местного самоуправления. Например, представительный (законодательный) орган местного самоуправления реализует полномочия в отношении ведения реестра муниципальных услуг, а к ведению исполнительного органа относится утверждение административного регламента. В этой связи положения настоящей статьи требуют конкретизации в отношении порядка перевода муниципальных услуг в электронную форму, а также определения уполномоченных органов по утверждению плана-графика.
8. Переход на предоставление услуг в электронном виде рекомендуется осуществлять посредством последовательного выполнения пяти ключевых этапов. Первый этап предполагает организацию дистанционного предоставления заявителям общей информации об услуге: порядок получения услуги и адреса мест приема документов для предоставления услуги. Цель первого этапа - обеспечение общедоступности информации об услуге и способе ее получения с использованием средств Единого портала.
На втором этапе заявителю должна быть предоставлена возможность дистанционно получить формы документов, необходимые для получения услуги. Указанные формы должны быть размещены в соответствующем разделе Единого портала и Сводного реестра. Заявитель должен получить возможность оформить все необходимые документы в удобном для него месте для подачи в удобное для него время в соответствующий орган власти. Цель второго этапа - предоставить заявителю возможность заранее подготовиться к визиту в организации в целях получения услуги, сформировав полный комплект документов, необходимый для ее получения (предоставления).
На третьем этапе должна быть обеспечена возможность предоставления заявителем в электронном виде документов для получения услуги, в том числе путем заполнения электронных форм и предоставления электронных копий документов. Указанная возможность должна быть предоставлена с использованием средств Единого портала, например, посредством обмена информацией между заинтересованными органами власти при помощи веб-сервисов. Цель третьего этапа - избавление заявителя от необходимости посещения органов власти и учреждений, предоставляющих услуги, с целью подачи документов для получения услуги. Реализация данного этапа предполагает возможность заявителя заполнять предоставленные уполномоченным органом формы документов, необходимых для предоставления соответствующей услуги.
На четвертом этапе заявителю должен быть предоставлен доступ к информации о ходе предоставления услуги, в том числе о результатах рассмотрения его документов: выдерживается ли срок выполнения административных процедур, какие решения приняты и т.д. Доступ к указанной информации должен быть предоставлен на Едином портале в режиме реального времени. Цель четвертого этапа - обеспечение "прозрачности" и понятности процесса предоставления услуги для заявителя, а также избавление от документооборота на бумажных носителях при внутри и межведомственном взаимодействии в процессе предоставления услуги.
В ходе выполнения пятого этапа должна быть реализована возможность предоставления услуг полностью в электронном виде. В целях реализации заключительного этапа должна быть завершена организация автоматизированного электронного взаимодействия между всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также учреждениями и организациями, участвующими в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг, а также, при необходимости, иными органами и организациями, в рамках оказания услуги. Цель пятого этапа - максимальное сокращение использования бумажных носителей информации в процессе предоставления услуги, в том числе обеспечение возможности получения заявителем в электронном виде результата предоставления услуги.
По завершении процесса предоставления услуги в электронном виде информация о результате предоставления услуги должна быть помещена в специальный информационный ресурс (базу данных). Заинтересованные органы власти и организации должны получать сведения о результате оказания услуги из этой базы данных, а не требовать их подтверждения от получателей услуг.
Предоставление услуг полностью в электронном виде на пятом этапе не исключает необходимости предоставления заявителем (лично или посредством почтовой связи) материальных объектов (вещей), за исключением документов, а также необходимости осуществления личного взаимодействия заявителя с работниками органов государственной власти по обстоятельствам, не связанным с приемом документов при наличии прямого предписания действующего законодательства.
9. Самостоятельную категорию требований, предъявляемых к процессу перевода государственных и муниципальных услуг в электронную форму составляет методическое и организационное обеспечение перехода, которое по смыслу ч. 4 настоящей статьи отнесено к компетенции федерального органа государственной власти, осуществляющему функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий, совместно с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Таким образом, настоящий закон относит методическое и организационное обеспечение перехода к электронной форме предоставления услуг к исключительному ведению федеральных органов исполнительной власти.
Указанные формы обеспечения направлены на формирование единых подходов и методов перехода органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде.
В качестве уполномоченного Правительством РФ органа власти может выступать Правительственная комиссия по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления.
Для обеспечения эффективного перехода на предоставление услуг в электронном виде в каждом субъекте РФ необходимо определить должностное лицо, ответственное в целом за организацию указанного процесса. Как правило, достаточными полномочиями обладает заместитель высшего должностного лица субъекта РФ, в чьи должностные обязанности входит координация деятельности в области административной реформы или информатизации региона.
В целях обеспечения централизованного и единообразного перехода на предоставление муниципальных услуг в электронном виде на территории муниципальных образований, находящихся в границах субъекта РФ, целесообразно использовать сложившиеся формы взаимодействия региона и муниципалитетов, в том числе:
а) совет муниципальных образований субъекта РФ, образованный в рамках реализации ст. 66 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
б) исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (структурное подразделение исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), отвечающий за формирование и реализацию региональной политики в отношении муниципальных образований и имеющий, как правило, систему "кураторов" муниципальных образований, построенных по территориальному принципу.
Указанный порядок взаимодействия органов государственной власти всех уровней, а также органов местного самоуправления предусмотрен Методическими рекомендациями по организации перехода органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде
Утвержденный в установленном порядке план перехода на предоставление в электронном виде государственных и муниципальных услуг в субъекте РФ необходимо направить в Минэкономразвития РФ и Минкомсвязь РФ. Подготовленный в соответствии с рекомендациями Сводный календарный план рекомендуется отправить в рабочем порядке в Минэкономразвития РФ и Минкомсвязь РФ. В течение месяца после наступления срока завершения каждого этапа перехода на предоставление услуг в электронном виде, рекомендуется представлять в Минкомсвязь РФ отчет о выполнении очередного этапа перехода.
10. Положения ч. 5 настоящей статьи направлены на обеспечение преемственности полномочий, обусловливающих реализацию предписаний настоящего закона в части перехода к электронной форме предоставления государственных и муниципальных услуг. Несмотря на то, что данная норма направлена на обеспечение соблюдение нормативных сроков реализации отдельных этапов такого перехода, ее абстрактность не позволяет в полной мере реализовать соответствующее предписание.
Часть 5 настоящей статьи закрепляет полномочия специально уполномоченного федерального органа государственной власти на случай не исполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей в области применения электронной формы предоставления государственных и муниципальных услуг субъектом РФ. реализация указанных полномочий федеральным органом власти допускается при наличии следующих обстоятельств:
передача соответствующих полномочий федеральному органу власти Правительством РФ;
не определение уполномоченной организации субъектом РФ;
нарушение установленного законом срока определения уполномоченной организации - 1 ноября 2010 г.
Причем в данном случае закон не конкретизирует о какой уполномоченной организации идет речь и на что она должна быть уполномочена, что затрудняет практическую реализацию данного положения. Соответственно, данное обстоятельство не позволяет объективно оценить исполнение субъектом РФ полномочий по определению такой организации и соблюдения ею сроков, установленных комментируемым правовым предписанием.
Основные правила законодательной техники предполагают определение сроков совершения отдельных юридически значимых действий применительно к конкретному периоду, например:
началу календарного года;
началу (окончанию) отчетного периода;
истечению срока с момента приятия нормативного акта и т.п.
Установленные настоящей статьей сроки совершения отдельных юридически значимых действий, по предоставлению государственных и муниципальных услуг не соответствуют указанным правилам и установлены без какого-либо определенного критерия, что обосновывает значительные различия как в определении периода для совершения таких действий, так и момента окончания срока. Так, например, ч. 5 настоящей статьи устанавливает обязанность по определению уполномоченной организации в срок до 1 ноября 2010 г., закон был принят 27 июля 2010 г., а опубликован 30 июля 2010 г. В соответствии с предписаниями ст. 30 настоящего закона он вступает в силу с момента его официального опубликования, т.е. с 30 июля 2010 г., соответственно в трехмесячный срок с момента приобретения сил законом все субъекты РФ должны определить уполномоченную организацию. При этом закон не раскрывает ее компетенцию, а без определения предмета деятельности отнести решение таких вопросов к ведению конкретного субъекта не представляется возможным.
11. Часть 2 настоящей статьи устанавливает необходимость ее реализации в срок до 1 июля 2012 г., что составляет один год и одиннадцать месяцев с момента приобретения силы настоящим законом. В аналогичном порядке определен и срок, закрепленный ч. 3 настоящей статьи - 1 июля 2011 г., т.е. одиннадцать месяцев с момента вступления закона в силу. Подобная регламентация временных периодов реализации отдельных положений настоящего закона не соответствует общим требованиям законодательной техники, наиболее целесообразным в данном случае представляется установление указанных сроков в годах, т.е. до 1 июля 2011 г. и до 1 июля 2012 г. соответственно, что в незначительной мере изменит установленный временной отрезок и позволит реализовать общие правила определения сроков, установленные действующим законодательством.
Наиболее логичным и закономерным представляется предписание ч. 6 настоящей статьи, которое определяет момент унификации электронных карт и ставит его в зависимость от начала очередного календарного года, т.е. с 1 января 2014 г. До указанного периода все универсальные электронные карты, выпущенные в оборот на территории субъектов РФ и муниципальных образований используются в полном объеме, одновременно, приводятся в соответствие с требованиями настоящего закона. Фактически указанный ч. 6 комментируемой статьи срок является необходимым условием установления единства требований к таким картам на всей территории государства, т.е. предполагает реализацию в данный период единой системы универсальных электронных карт.
Установление указанного срока предполагает совершение следующих юридически значимых действий:
разработку и внедрение единого государственного образца универсальных электронных карт;
приведение в соответствие с утвержденным образцом всех действующих на территории отдельных субъектов карт;
определение порядка погашения электронных карт, не соответствующих требованиям настоящего закона;
погашение несоответствующих законодательству карт отдельных регионов или муниципальных образований.
Тем самым, формируя единую систему предоставления государственных и муниципальных услуг, настоящий закон регламентирует лишь порядок осуществления отдельных этапов, возлагая обязанности по осуществлению контроля за соответствие карт требованиям федерального законодательства на соответствующие субъекты, которые их разработали и внедрили в практику. Фактически указанные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны провести проверку собственной деятельности и устранить несоответствия требованиям федерального уровня.
12. Особое место в системе предписаний настоящего закона занимает ч. 6, которая определяет финансовые основы предоставления государственных и муниципальных услуг. Ее значение сводится к установлению запрета нормотворчества отдельных органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений и организаций, участвующих в предоставлении услуг взимать плату с заявителя. Данное положение фактически закрепляет собой принцип безвозмездной реализации одной из государственных функций, а также право заявителя получить необходимую ему государственную или муниципальную услугу на безвозмездной основе. Одновременно, закон устанавливает одно существенное исключение из общего правила, принцип безвозмездного предоставления государственных и муниципальных услуг, а также услуг, признанных обязательными и необходимыми действует во всех случаях, когда в отношении таких услуг специальным нормативным актом не предусмотрен иной порядок их предоставления.
Тем самым, положения комментируемой статьи выступают в качестве одного из проявлений общего порядка предоставления государственных и муниципальных услуг и предусматривают два механизма их реализации:
а) безвозмездно, что является общим требованием в отношении всех государственных и муниципальных услуг;
б) за счет средств заявителя - в отношении государственных и муниципальных услуг, а также услуг, отнесенных к числу обязательных и необходимых, в отношении которых возмездный характер их предоставления предусмотрен специальным нормативным актом.
Указанные правила предоставления услуг соотносятся между собой как общее и частное и предполагают формирование правовой базы практики их реализации с учетом такого соотношения.
Положения комментируемой статьи выступают в качестве переходных и направлены на определение порядка введения в действие большинства правовых предписаний настоящей статьи, в первую очередь, обеспечения возможности их практической реализации с учетом специфики отдельных видов государственных и муниципальных услуг, составляющих предмет правового регулирования настоящего закона.
Статья 30. Вступление в силу настоящего Федерального закона
1. Положения настоящей статьи направлены на определение периода действия закона, т.е. его применения к фактическим отношениям в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг. Действие федерального закона может быть бессрочным либо предусматривать определенный срок, например, на период введения чрезвычайного или военного положения и т.п. В большинстве случаев федеральные законодательные акты не ограничиваются временными пределами применения их норм, что предполагает возможность определения лишь момента начала его действия.
Применение норм закона допускается с момента вступления его в законную силу. Порядок приобретения законной силы федеральными законодательными актами определен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".
В качестве основного условия применения норм закона, указанный нормативный акт предусматривает необходимость его официального опубликования. Официальное опубликование закона представляет собой размещение его аутентичного текста для всеобщего ознакомления в официально установленных средствах массовой информации.
Приобретение юридической силы законом с момента его официального опубликования отражает общий порядок вступление в действие такого нормативного акта. Однако, такой порядок не является единственным, действующее законодательство допускает возможность приобретения законодательным актом юридической силы с момента, указанного в самом законе либо ином нормативном акте, а также по истечении нормативно установленного срока для вступления закона в силу. Последний порядок применяется в отношении комплексных нормативных актов, введение в действие которых требует специальной подготовки, в том числе разработки ряда подзаконных нормативных актов. Практика применения российских законодательных актов свидетельствует о том, что указанный порядок в большинстве своем характерен для отраслевых кодексов, объем правовых предписаний которых не позволяет его ввести в действие в короткие сроки, предусмотренные общими правилами.
2. Настоящий закон представляет собой комплексный нормативный акт, регламентирующий специальный порядок взаимодействия физических и юридических лиц с органами государственной власти и местного самоуправления по вопросам предоставления государственных и муниципальных услуг. Анализ отдельных положений закона указывает на необходимость обширной подготовительной деятельности, которая заключается не только в разработке и принятии ряда подзаконных нормативных актов, способствующих обеспечению реализации отдельных законодательных норм, но и формирование единого информационного пространства, обеспечение телекоммуникационных средств предоставления таких услуг. В этой связи определение специального момента вступления в силу настоящего закона представляется целесообразным и необходимым. Однако, в соответствии с ч. 1 настоящей статьи закон вступает в силу в общем порядке, т.е. со дня его официального опубликования за исключением ряда нормативных предписаний, предусмотренных ч. 2 настоящей статьи.
Применение общего порядка приобретения юридической силы настоящим законом выступает в качестве одной из причин неразработанности системы взаимодействия заявителя с соответствующим органом власти или местного самоуправления, а также невозможности применения электронной системы взаимодействия.
Федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". В отношении применения общего порядка положения настоящей статьи допускают неточность, т.к. в данном случае законодательный акт вступает в силу по истечение десяти дней с момента его официального опубликования. Часть 1 настоящей статьи связывает приобретение силы законом с днем его первого официального опубликования. Следует также заметить, что определение порядка приобретения юридической силы федеральным законом регламентируется диспозитивными правовыми предписаниями, что предполагает возможность изменения общего порядка. В законодательстве такая возможность трансформируется в формулу "если иной порядок вступления в силу не предусмотрен самим законом". Таким образом, при разрешении данной коллизии правовых норм в силу прямого предписания закона приоритет имеют правила, установленные ч. 1 настоящей статьи, т.е. закон вступает в силу со дня его официального опубликования. Данная формулировка также требует уточнения: какой день признается моментом приобретения юридической силы законом: день официального опубликования или следующий за ним день? Детальный анализ комментируемого правового предписания свидетельствует о том, что закон вступает в силу в день его официального опубликования. Однако, наиболее точно разрешить данный вопрос позволяют нормы гражданского права, устанавливающие общие требования к определению начала и окончания течения срока. В соответствии с предписаниями ГК РФ начало срока связано с днем, следующим за тем, в котором наступил юридический факт, порождающий указанные правоотношения, т.е. фактически настоящий закон вступает в силу на следующий день после его первого официального опубликования.
3. Закон вступает в силу в полном объеме, кроме норм, в отношении которых предусмотрен специальный порядок на всей территории РФ.
Часть 2 настоящей статьи предусматривает ряд исключений из общего правила, для которых установлен специальный порядок вступления в силу. К числу таких исключительных положений закон относит:
обязанность органов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги предоставлять в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг, а также получать от иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций такие документы и информацию;
запрет органам, предоставляющим государственные или муниципальные услуги, требовать предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами;
запрет органам, предоставляющим государственные или муниципальные услуги, требовать осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации;
обеспечение единым порталом государственных и муниципальных услуг возможности получения заявителем с использованием информационно-телекоммуникационных технологий результатов предоставления государственной или муниципальной услуги, за исключением случаев, когда такое получение запрещено федеральным законом, а также результатов предоставления услуги, предоставляемой в соответствии с государственным (муниципальным) заказом (заданием).
Реализация указанных нормативных предписаний требует формирования и разработки единой информационной системы взаимодействия не только заявителя с органами, предоставляющими государственные или муниципальные услуги, но также и органов государственной власти и местного самоуправления друг с другом и между собой, что в свою очередь делает невозможным одновременное вступление в силу всех предписаний закона в соответствии с порядком, установленным ч. 1 настоящей статьи. В этой связи закон предоставляет годичный срок для разработки необходимых систем, их правового регулирования, а также адаптации такой системы к условиям объективной реальности. Указанные положения в соответствии с ч. 2 настоящей статьи вступают в силу с 1 июля 2011 г. устанавливая специальный порядок приобретения юридической силы отдельными правовыми предписаниями, закон, тем не менее, не предусматривает перечень юридически значимых действий, которые выступают обязательным и необходимым условием применения таких предписаний. Таким образом, в настоящее время наиболее разработанной представляется лишь федеральная информационная система, аналогичные информационные системы субъектов Федерации находятся в стадии разработки, а соответствующие муниципальные системы до настоящего времени не реализованы в большинстве муниципальных образований. В этой связи предусматривая специальный порядок приобретения силы отдельными правовыми предписаниями, возникает объективная необходимость определения первоочередных целей и задач, решение которых позволит реализовать на практике соответствующие нормативные предписания. Указанный порядок позволит одновременно устранить абстрактность правовых предписаний настоящей статьи и конкретизировать их применительно к сфере предоставления государственных и муниципальных услуг.
Амелин Р.В.,
Григорьева Е.А.,
Подсумкова А.А.,
Филатова А.В.,
Чаннов С.Е.
ДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДД
*(1) Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг / под редакцией А.Г. Бабичева, С.Ю. Наумова. - Саратов, 2008. - С. 4.
*(2) Бахрах Н.Д. Административная власть как вид государственной власти / Государство и право. - 1992. - N 3. - С. 13.
*(3) Государственное и муниципальное управление / С.Ю. Наумов и др. - М., 2012. - С. 341.
*(4) Система государственного управления / С.Ю. Наумов и др. - М., 2009. - С. 131-132.
*(5) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Постатейный). - М., 2008. - С. 362.
*(6) Подсумкова А.А. Местное самоуправление в России: некоторые вопросы становления и развития. - Саратов, 2009. - С. 40.
*(7) Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. - М., 2009. - С. 150.
*(8) Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг / под редакцией А.Г. Бабичева, С.Ю. Наумова. - Саратов, 2008. - С. 35.
*(9) URL: http://www.iteam.ru/publicationsit/section_52/article_1091
*(10) Государственное и муниципальное управление / С.Ю. Наумов и др. - М., 2012. - С. 160.
*(11) Система государственного управления / С.Ю. Наумов и др. - М., 2009. - С. 232-233.
*(12) Государственное и муниципальное управление / С.Ю. Наумов и др. - М., 2012. - С. 163.
*(13) Система государственного управления / С.Ю. Наумов и др. - М., 2009. - С. 234.
*(14) URL: http://www.mpress.ru/
*(15) Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. - М., 2009. - С. 81-82.
*(16) Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. - Саратов, 2009. - С. 47.
*(17) Административное право / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М., 2002.
*(18) Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. - М., 2009. - С. 24.
*(19) URL: http://www.iknowit.ru/words/word993.html
*(20) Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М., 1990.
*(21) Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. - Саратов, 2009. - С. 14.
*(22) URL: http://pgu.spb.ru/mfc/
*(23) URL: http://www.pravoteka.ru/enc/1444.html
*(24) URL: http://slovari.yandex.ru/~книги/Экономический%20словарь/Тайна%20налоговая /
*(25) URL: http://slovari.yandex.ru/~книги/Экономика%20и%20финансы/Разглашение%20нал оговой%20тайны/
*(26) Калинин А. О регламентации деятельности Российских госорганов // Общество и экономика. - 2007. - N 2, 3. - С. 160.
*(27) Оптнер С. Системный анализ для решения деловых и промышленных проблем. М., 1969.
*(28) Никаноров С.П., Персид Д.Б. Об одном направлении в теории систем и его назначении для приложения // Вопросы кибернетики. Вып. 32. 1977. С. 74-89.
*(29) Второе пришествие. Под ред. Чернышева С.Б. М.: Молодая гвардия, 1991; Чернышев С.Б. Корпоративное предпринимательство: от смысла к предмету. М., 2001
*(30) Лопатников Л.И. Экономико-математический словарь: Словарь современной экономической науки. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Дело, 2003. С. 120.
*(31) Дюркгейм Э.О разделении общественного труда. Метод социологии. М.: Наука, 1991.
*(32) Чернышев С.Б. Корпоративное предпринимательство: от смысла к предмету. М., 2001.
*(33) Нестеров А.В. О теории и практике регламентации // Государство и право. - 2008. - N 1. - С 91-95.
*(34) Акофф Р. Акофф о менеджементе. М., 2002.
*(35) Нестеров А.В. О теории и практике регламентации // Государство и право. - 2008. - N 1. - С 92.
*(36) Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2000.
*(37) Брижанин В.В. Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. С-Петербург, 2008; Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2009; Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2009.
*(38) Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов: Изд-во Сарат. гос. акад. права, 2002. С. 166.
*(39) Велиева Д.С., Масленникова Л.Н., Пресняков М.В., Татаринова Л.Н., Чаннов С.Е. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: учеб. пособие. Саратов, 2006. С. 94-119.
*(40) Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 6.
*(41) См., например: Мохов А.А. Специфика экспертного заключения как судебного доказательства // Арбитражный и гражданский процесс. - 2003. - N 9.
*(42) Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. - 2006. - N 10. - С. 21.
*(43) См. об этом: Саввина Ю.В. Проблемы выбора организационно-правовой формы многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 5.
*(44) См. об этом: Чеботарева А.А. Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме: реальность 2014 года? // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 10. С. 16-20.
*(45) По материалам сайта "Административная реформа в Российской Федерации", URL: http://ar.gov.ru/ru/regions /federal/news/index.php?random=187610&id4=1844
*(46) См.: Глигич-Золотарева М.В. Новое в области оказания государственных услуг (о проекте Федерального закона "Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций") // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 36-40.
*(47) См.: Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2011.
*(48) Там же.
*(49) Данный вывод, в частности, сформулирован в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом Правительства Москвы" // СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3117.
*(50) URL: http://bujet.ru/article/99594.php
*(51) URL: http://bujet.ru/article/99594.php
*(52) URL: http://www.ar.gov.ru/ru/about/el_russia/el_gov/partals/
*(53) URL: http://www.gosuslugi.ru/ru/about/
*(54) См.: Аутентификация. Теория и практика обеспечения безопасного доступа к информационным ресурсам. Учебное пособие для вузов / А.А. Афанасьев, Л.Т. Веденьев, А.А. Воронцов и др.; Под ред. А.А. Шелупанова, С.Л. Груздева, Ю.С. Нахаева. - М.: Горячая линия-Телеком, 2009. С. 10.
*(55) См.: Аутентификация. Теория и практика обеспечения безопасного доступа к информационным ресурсам. Учебное пособие для вузов / А.А. Афанасьев, Л.Т. Веденьев, А.А. Воронцов и др.; Под ред. А.А. Шелупанова, С.Л. Груздева, Ю.С. Нахаева. - М.: Горячая линия-Телеком, 2009. С. 10.
*(56) См., например: Н.И. Соловяненко. Федеральный закон "Об ЭЦП": проблемы применения и юридические риски // "Защита информации. Конфидент", N 3, 2002, с. 26-29. Альтернативная точка зрения исходит из положения, что подпись является неотъемлемой частью личности. См., например: Д. Огородов. ЭЦП юридических лиц - подарок рейдерам // "ЭЖ-Юрист", 2005, N 48.
*(57) См.: Комментарий к Уголовному кодексу РФ (постатейный) / Ю.В. Грачева, Г.А. Есаков, А.К. Князькина и др.; под ред. Г.А. Есакова. М.: Проспект, 2010.
*(58) Ястребов Д.А. Общественно опасные последствия неправомерного доступа к компьютерной информации: нарушения работы ЭВМ, системы ЭВМ или их сети // "Правовые вопросы связи", 2009, N 1
*(59) Гончаров В.В. Универсальная электронная карта - проект национального масштаба // Расчеты и операционная работа в коммерческом банке. 2010. N 6. С. 35-45.
*(60) См.: Аутентификация. Теория и практика обеспечения безопасного доступа к информационным ресурсам. Учебное пособие для вузов / А.А. Афанасьев, Л.Т. Веденьев, А.А. Воронцов и др.; Под ред. А.А. Шелупанова, С.Л. Груздева, Ю.С. Нахаева. - М.: Горячая линия-Телеком, 2009. С. 10.
*(61) Амелин Р.В. Об оказании предоставления государственных и муниципальных услуг // Для кадровика: нормативные акты. Приложение к журналу "Справочник кадровика". 2010. - N 12. - С. 31-51.
*(62) См.: Заключение Ассоциации российских банков на главу 6 "Организация деятельности по выпуску и обслуживанию универсальных электронных карт" проекта федерального закона N 254940-5 "Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций" // Официальный сайт ассоциации российских банков [Электронный ресурс] URL: www.arb.ru/site/docs/letters/out/MinFin_Savatug_p154_06-05-2010.doc (дата обращения: 20 июня 2011)
*(63) Устав открытого акционерного общества "Универсальная электронная карта" // URL: http://www.uecard.ru/images/doc/UEC_MAIN_DOC.pdf (дата обращения 20 июня 2011 г.)
*(64) См., например, Универсальная электронная карта. Заключение общественной экспертизы // "Народный интерес" [Электронный ресурс]. URL: http://narodinteres.ru/universalnaya-elektronnaya-karta.-zaklyuchenie-obs hestvennoie-ekspertizi.html (дата обращения: 20 июня 2011); Ефремов А.А. Электронное правительство и защита персональных данных: проблемы и перспективы развития законодательства // Доклад на межрегиональном форуме IT-технологий [Электронный ресурс] URL: http://www.ifap.ru/pr/2011/n110401a.pdf (дата обращения: 20 июня 2011).
*(65) Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: Научно-практическое пособие - М.: Издательство Института проблем риска, 2006.
*(66) Исходя из сложившегося правопонимания, основанного на практике Конституционного Суда РФ, под системой органов принято понимать виды органов, а под структурой - конкретный перечень органов различных видов. См.: Мадьярова А.В. Государственная власть и местное самоуправление в городе Москве.
*(67) Более подробно см.: Борисов А.Н., Краев Н.А. Комментарий к Федеральному закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (постатейный). 5-е изд., перераб. и доп. М.: Деловой двор, 2009.
*(68) Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2011.
*(69) Заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы проекта приказа Минэкономразвития России "О перечне иных сведений, которые указываются в заявлении о выдаче универсальной электронной карты, и о типовой форме заявления на получение универсальной электронной карты" // Сайт МОО "Информация для всех" [Электронный ресурс]. URL: http://www.ifap.ru/pr/2011/n110330b.pdf (дата обращения: 20 июня 2011).
*(70) См.: Амелин Р.В., Велиева Д.С., Филатова А.В., Чаннов С.Е. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" / Под ред. С.Е. Чаннова - М.: Юстицинформ, 2010.
*(71) См.: Амелин Р.В. Об оказании предоставления государственных и муниципальных услуг // Для кадровика: нормативные акты. Приложение к журналу "Справочник кадровика". 2010. - N 12. - С. 31-51.
*(72) См.: Резепов И.Ш. Как защитить себя от неправомерных действий сотрудника милиции. Ростов-на-Дону: Феникс, 2010. С. 20-25.