Антикоррупционный анализ законопроектов
субъектов Российской Федерации
В целях создания правовой основы для проведения антикоррупционного анализа нормативных актов в перечень мер по профилактике коррупции (ст. 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"*(1)) включена антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.
К сожалению, федеральный законодатель не определил сущность этой экспертизы, что порождает многочисленные споры о ее природе и содержании. Ряд ученых придерживается точки зрения, согласно которой антикоррупционная экспертиза представляет собой разновидность правовой экспертизы правовых актов и их проектов. Так, по мнению Э.В. Талапиной, антикоррупционная экспертиза - это вид правовой экспертизы, которая проводится с узкой специальной задачей; выводы антикоррупционной экспертизы могут пересекаться с выводами общеправовой экспертизы*(2). Некоторые ученые считают антикоррупционную экспертизу видом криминологической экспертизы, а ее цель видят в оценке возможных криминальных последствий в результате применения правового акта на практике*(3).
Данные выводы можно признать справедливыми лишь отчасти: в действительности анализ правовых вопросов и изучение криминальных последствий применения акта являются лишь отдельными сторонами антикоррупционной экспертизы. При осуществлении данного исследования могут потребоваться знания бюджетной и финансовой сфер, кадровых и иных вопросов и т.д., исходя из чего можно сделать вывод о том, что антикоррупционная экспертиза требует комплексного подхода к изучению акта или его проекта на предмет коррупциогенности. Следовательно, антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов можно определить как самостоятельное специальное исследование, направленное на выявление в указанных документах коррупциогенных факторов, а также на выработку предложений об их устранении. Такие предложения обычно представляют собой выводы о необходимости внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в правовые акты и их проекты, в том числе о включении в них положений, направленных на предупреждение коррупции.
Согласно ч. 4 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"*(4) органы, организации, их должностные лица одновременно с правовой экспертизой проектов нормативных правовых актов проводят и их антикоррупционную экспертизу. Кроме этого, в отношении проектов нормативных правовых актов проводится антикоррупционная экспертиза в качестве самостоятельного специального исследования (ч. 2 ст. 3, ст. 5 того же Федерального закона).
Таким образом, для исключения возможности появления в законодательстве, в частности, субъектов Российской Федерации коррупциогенных факторов федеральный законодатель предусмотрел анализ региональных законопроектов на предмет коррупциогенности как в форме самостоятельного специального исследования, так и в рамках правовой экспертизы таких проектов. Данный подход, на наш взгляд, является вполне обоснованным. Антикоррупционная экспертиза, представляющая собой самостоятельное исследование, осуществляется специалистами - представителями разных сфер и имеет комплексный характер. По ее итогам составляется отдельное экспертное заключение, содержащее выводы о наличии или отсутствии в исследованном законопроекте коррупциогенных факторов. Анализ законопроектов субъектов Российской Федерации на наличие коррупциогенности в ходе их правовой экспертизы, т.е. так называемый антикоррупционный анализ, проводится в целях всестороннего исследования данных проектов с правовой точки зрения и выработки наиболее качественных законопроектов.
Несмотря на то что федеральный законодатель для обозначения обоих исследований использует единое понятие - "антикоррупционная экспертиза", можно заметить, что антикоррупционный анализ законопроектов субъектов Российской Федерации в рамках их правовой экспертизы обладает некоторыми особенностями, позволяющими отграничить его от антикоррупционной экспертизы.
Прежде всего, антикоррупционный анализ проводится в рамках правовой экспертизы данных законопроектов, следовательно, он не является самостоятельным исследованием. Кроме того, поскольку правовая экспертиза осуществляется лицами, обладающими знаниями именно в правовой сфере, в ходе антикоррупционного анализа также применяются лишь данные познания, т.е. положения законопроектов субъектов Российской Федерации подвергаются антикоррупционному анализу только с правовой точки зрения. По результатам проведения данного анализа отдельное заключение не составляется, а выводы о наличии в законопроекте коррупциогенных факторов излагаются в заключении, составленном по итогам правовой экспертизы в целом.
Осознавая значимость проведения антикоррупционного анализа в рамках правовой экспертизы законопроектов, субъекты Российской Федерации закрепили правовые основы его осуществления. Изучение установленного регионами правового регулирования позволяет выявить различные подходы к определению порядка антикоррупционного анализа, а также достоинства и недостатки данного регулирования.
Прежде всего необходимо отметить, что, следуя примеру федерального законодателя, субъекты Российской Федерации применяют понятие "антикоррупционная экспертиза" независимо от того, проводится ли антикоррупционный анализ в ходе правовой экспертизы, или осуществляется самостоятельное исследование законопроекта на предмет наличия в нем коррупциогенных факторов*(5).
Исключением является Приморский край, где антикоррупционная экспертиза при разработке правовых актов осуществляется в форме анализа. Результатом такого анализа является содержащийся в пояснительной записке к проекту вывод об отсутствии (присутствии) в проекте коррупциогенных факторов*(6). Данный подход при разграничении понятий антикоррупционной экспертизы и антикоррупционного анализа законопроектов субъектов Российской Федерации представляется наиболее верным.
Руководствуясь федеральным законодательством, большинство субъектов Российской Федерации предусматривает, что законопроекты подлежат антикоррупционной экспертизе при проведении правовой экспертизы. В качестве примера можно привести Закон Рязанской области от 28 декабря 2009 г. N 175-ОЗ "Об антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов Рязанской области и нормативных правовых актов Рязанской области"*(7), согласно ч. 1 ст. 2 которого антикоррупционная экспертиза, проводимая в отношении проектов законов Рязанской области и проектов иных нормативных правовых актов Рязанской области в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, является обязательным элементом их правовой экспертизы и процесса подготовки и принятия нормативного правового акта Рязанской области*(8).
Следует отметить, что при использовании данного подхода одни регионы предусматривают необходимость составления отдельного экспертного заключения, содержащего выводы о наличии коррупциогенных положений в законопроекте*(9). В ряде других субъектов Российской Федерации выводы о коррупциогенности законопроекта включаются в заключение, подготовленное по результатам правовой экспертизы*(10). Отдельные регионы устанавливают возможность составления самостоятельного экспертного заключения по результатам антикоррупционной экспертизы либо отражения выводов о коррупциогенности положений законопроекта в заключении, подготавливаемом по итогам правовой экспертизы*(11).
Исключительным является подход, предполагающий поэтапное изучение законопроектов на предмет их коррупциогенности. Подобная практика используется лишь некоторыми субъектами Российской Федерации.
Например, в Амурской области экспертиза проектов законов на коррупциогенность включает два этапа: на первом работа проводится юридической службой (юристом) исполнительного органа государственной власти области, являющегося разработчиком (ответственным за разработку) проекта документа; на втором - государственно-правовым управлением аппарата губернатора Амурской области и правительства Амурской области. Результаты первоначальной экспертизы на коррупциогенность оформляются: при отсутствии коррупционных факторов - визой на оборотной стороне проекта документа ("Коррупциогенных положений не выявлено"); при выявлении коррупционных факторов - экспертным заключением. Государственно-правовое управление проводит экспертизу только в отношении документов, получивших на первом этапе указанную визу юридической службы (юриста)*(12).
Анализ подобной практики правового регулирования позволяет выявить определенные особенности, на наш взгляд, положительно влияющие на результаты антикоррупционного анализа. Прежде всего, законопроект субъекта Российской Федерации неоднократно изучается на предмет коррупциогенности, разработчики проекта проводят его антикоррупционный анализ самостоятельно и могут передавать его по собственной инициативе соответствующим специалистам на антикоррупционную экспертизу. Исследование, проведенное разработчиками законопроекта субъекта Российской Федерации, гарантирует, что данный проект не поступит в "сыром" виде на следующие стадии регионального законодательного процесса. Соответствующие государственные органы, их подразделения, юридические службы также осуществляют антикоррупционный анализ или даже экспертизу поступивших законопроектов. Проведенное в данном случае исследование отличается объективностью, поскольку в нем не могут принимать участие лица, разработавшие поступивший на экспертизу законопроект и заинтересованные в ее результатах. Таким образом, поэтапное изучение законопроекта на предмет коррупциогенности обеспечивает детальную проработку его положений, их всестороннюю оценку и высокое качество предполагаемого правового регулирования.
Установленные субъектами Российской Федерации правила проведения антикоррупционного анализа законопроектов имеют и некоторые недостатки.
К серьезным недоработкам следует отнести неточные, неопределенные формулировки, применяемые региональным законодателем при урегулировании данной деятельности. Например, согласно ч. 1 ст. 8 Закона Удмуртской Республики от 20 сентября 2007 г. N 55-РЗ "О мерах по противодействию коррупционным проявлениям в Удмуртской Республике"*(13) антикоррупционная экспертиза правовых актов Удмуртской Республики и их проектов имеет целью выявление и устранение несовершенства правовых норм, которые повышают вероятность коррупционных проявлений. Понятие "несовершенство" не является правовым (поскольку в законодательстве отсутствует его определение) и оценочным (так как при установлении несовершенств правовых норм могут быть использованы различные критерии и подходы). Кроме этого, подп. 5 п. 2 Порядка антикоррупционной экспертизы правовых актов Удмуртской Республики и их проектов, утвержденного Указом Президента Удмуртской Республики от 16 марта 2009 г. N 48*(14), установлено, что коррупциогенность правовых актов Удмуртской Республики - это наличие в правовом акте одного или нескольких коррупционных факторов и (или) проявлений коррупциогенности. При этом сущность понятия "проявление коррупциогенности" не раскрывается, что может вызвать серьезные затруднения в ходе исследования. Более того, суть понятия коррупциогенности правовых актов раскрывается через само себя, т.е. определение является тавтологичным. Применение подобных понятий, наличие пробелов в законодательных и иных нормативных правовых актах, тем более регулирующих порядок проведения антикоррупционных экспертизы и анализа, недопустимо.
Недостатком регионального правового регулирования рассматриваемых вопросов также является расхождение перечней коррупциогенных факторов, установленных субъектами Российской Федерации и закрепленных в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утверждена постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96*(15)).
В качестве примера такого несоответствия можно привести раздел 2 Методики проведения антикоррупционной экспертизы законов Республики Башкортостан, постановлений Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан и их проектов (утверждена постановлением Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан от 25 февраля 2009 г. N ГС-549*(16)). В этом разделе описываются такие коррупциогенные факторы, как необоснованная концентрация административных функций в ведении одних и тех же органов, должностных лиц (п. 2.3); наличие пробела в правовом регулировании (п. 2.10); ложные цели и приоритеты (п. 2.11); наличие коллизий правовых норм (п. 2.12); отсутствие необходимого нормативного правового акта (п. 2.14). Перечень коррупциогенных факторов, установленный Правительством РФ и имеющий закрытый характер, не содержит перечисленных факторов. Между тем Федеральным законом "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" установлено строгое требование, согласно которому антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится органами, организациями, их должностными лицами согласно методике, определенной Правительством РФ (п. 3 ч. 1 ст. 3).
Рассмотренное нарушение федерального законодательства допускается и другими субъектами Российской Федерации*(17). Вероятно, данная ситуация возникла в силу того, что субъекты Российской Федерации либо не отследили изменения федерального законодательства*(18), либо находят перечень коррупциогенных факторов, закрепленный Правительством РФ, недостаточно полным. Последнее предположение подтверждается подходом, принятым в Тверской области. Согласно п. 1.5 Правил проведения экспертизы нормативных правовых актов Тверской области и их проектов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденных постановлением Законодательного Собрания Тверской области от 17 декабря 2009 г. N 1601-П-4*(19), выявленные при проведении экспертизы положения нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта), которые не относятся к коррупциогенным факторам, но могут способствовать созданию условий для проявления коррупции, указываются в заключении. Применив данный порядок, законодатель Тверской области не нарушил нормы федерального законодательства, предусмотрев при этом возможность выявления и иных факторов, способствующих появлению коррупции.
К сожалению, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие порядок проведения оценки законопроектов на предмет наличия коррупциогенных факторов, содержат и ряд других недостатков.
Представляется, что нормативная основа, обеспечивающая проверку законопроектов субъектов Российской Федерации на предмет их коррупциогенности, должна отличаться безупречным качеством, в силу чего регионам следует тщательно прорабатывать положения нормативных правовых актов, посвященных порядку проведения антикоррупционного анализа, проводить их правовую экспертизу, а также отслеживать изменения федерального законодательства. Закрепление четких, детальных и соответствующих федеральному законодательству правил в данной сфере будет способствовать созданию в регионах отлаженного механизма антикоррупционного анализа и в конечном итоге более эффективному противодействию коррупции со стороны субъектов Российской Федерации.|
Список литературы
1. Бородин С.В., Лунеев В.В. О криминологической экспертизе законов и иных нормативных актов // Государство и право. 2002. N 6.
2. Гордиенко В.В. Развитие института криминологической и социально-правовой экспертизы: теория и практика // Российский следователь. 2005. N 7.
3. Матковский С.В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы // Российский следователь. 2008. N 24.
4. Президент России В. Путин объявляет войну коррупции // Российская юстиция. 2004. N 1.
5. Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. N 5.
О.Н. Шишпарёнок,
ведущий научный сотрудник
Института законодательства и правовой информации
им. М.М. Сперанского,
аспирантка кафедры конституционного и административного права
Байкальского государственного университета экономики и права
"Законодательство", N 3, март 2011 г.
ДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДД
*(1) СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
*(2) Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. N 5. С. 52-66.
*(3) См.: Матковский С.В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы // Российский следователь. 2008. N 24. С. 27-30; Бородин С.В., Лунеев В.В. О криминологической экспертизе законов и иных нормативных актов // Государство и право. 2002. N 6. С. 40-45; Гордиенко В.В. Развитие института криминологической и социально-правовой экспертизы: теория и практика // Российский следователь. 2005. N 7. С. 26-31.
*(4) СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.
*(5) См., напр.: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 3 августа 2002 г. N 52-РЗ "О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике". Ст. 34-1 // Кабардино-Балкарская правда. 2002. 9 августа; Правила проведения экспертизы нормативных правовых актов Республики Северная Осетия - Алания, иных документов и их проектов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (утверждены Указом Главы Республики Северная Осетия - Алания от 15 июля 2009 г. N 189). П. 2, 4 // СПС "Гарант"; Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Саратовской области и проектов нормативных правовых актов Саратовской области в Саратовской областной Думе (утвержден постановлением Саратовской областной Думы от 21 июля 2010 г. N 34-1682). Раздел 2 // Неделя области. 2010. 29 июля.
*(6) Порядок организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов губернатора Приморского края, администрации Приморского края и их проектов (утвержден постановлением администрации Приморского края от 20 мая 2009 г. N 140-па). П. 2.1 // Приморская газета. 2009. 22 мая.
*(7) Рязанские ведомости. 2009. 30 декабря.
*(8) См. также: Положение о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Краснодарского края (утверждено постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 23 июня 2010 г. N 2034-П). Раздел II // СПС "Гарант"; Закон Костромской области от 10 марта 2009 г. N 450-4-ЗКО "О противодействии коррупции в Костромской области". Ст. 5. Ч. 2. П. 1 // СП - нормативные документы. 2009. N 9; Порядок проведения и рассмотрения результатов антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов области и иных документов, а также действующих нормативных правовых актов области (утвержден постановлением администрации Тамбовской области от 3 ноября 2009 г. N 1310). П. 1.2 // Тамбовская жизнь. 2009. 10 ноября; и др.
*(9) См., напр.: Положение о порядке проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов Республики Дагестан, проектов правовых актов Республики Дагестан и иных документов (утверждено Указом Президента Республики Дагестан от 20 августа 2009 г. N 195). П. 13 // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2009. N 16. Ст. 761; Порядок проведения антикоррупционной экспертизы законов Мурманской области, нормативных правовых актов губернатора Мурманской области, правительства Мурманской области, иных исполнительных органов государственной власти Мурманской области и их проектов (утвержден постановлением правительства Мурманской области от 15 марта 2010 г. N 104-ПП). Раздел 3 // Мурманский вестник. 2010. 25 марта.
*(10) См., напр.: Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, внесенных в Думу Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, и действующих нормативных правовых актов, принятых Думой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (утвержден постановлением Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 20 марта 2009 г. N 4031). П. 2.3 // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. 2009. N 3, ч. III, ст. 220; Положение об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа и их проектов (утверждено постановлением администрации Ненецкого автономного округа от 15 апреля 2009 г. N 54-п). П. 13 // Сборник нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа. 2009. N 6.
*(11) См., напр.: Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов губернатора и правительства Хабаровского края и их проектов (утвержден постановлением правительства Хабаровского края от 4 августа 2009 г. N 234-пр). П. 8 // Собрание законодательства Хабаровского края. 2009. N 8 (95). Ч. 1.
*(12) Правила проведения экспертизы нормативных правовых актов области (проектов нормативных правовых актов области) в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (утверждены постановлением правительства Амурской области от 20 августа 2009 г. N 338). П. 1.2, разд. 2, 3 // СПС "Гарант". См. также: Порядок организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов губернатора Приморского края, администрации Приморского края и их проектов. Раздел 2. П. 1.3; Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утверждены постановлением администрации Курской области от 22 марта 2010 г. N 105-па). П. 4. Подп. 4.1, 4.2 // Курская правда. 2010. 3 апреля.
*(13) Собрание законодательства Удмуртской Республики. 2007. N 15.
*(14) Собрание законодательства Удмуртской Республики. 2009. N 24.
*(15) СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.
*(16) Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2009. N 6. Ст. 259.
*(17) См., напр.: Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Алтайского краевого Законодательного Собрания и их проектов (утвержден постановлением Алтайского краевого Законодательного Собрания от 2 июня 2009 г. N 281). П. 4 // Сборник законодательства Алтайского края. 2009. N 158. Ч. 1; Положение о порядке проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, принимаемых Законодательным Собранием Еврейской автономной области, в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (утверждено постановлением Законодательного Собрания Еврейской автономной области от 29 апреля 2009 г. N 152). П. 3.
*(18) До принятия постановления Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" действовало постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196 "Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" (СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1241). Последнее устанавливало несколько иной перечень коррупциогенных факторов, которым и руководствовались субъекты Российской Федерации при определении порядка проведения антикоррупционной экспертизы.
*(19) Тверские ведомости. 2009. N 52.