Банковская тайна и органы прокуратуры Российской Федерации
Как известно, ст. 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-I "О банках и банковской деятельности"*(1) (далее - Закон о банках) устанавливает исчерпывающий перечень государственных органов, которым предоставлено право запрашивать сведения о банковской тайне. Однако на практике довольно часто возникают проблемы, которые так или иначе касаются прав иных органов государственной власти, не включенных в перечень ст. 26 Закона о банках, запрашивать информацию, составляющую банковскую тайну, на основании того, что в законодательстве об их деятельности указано, что они имеют право запрашивать "любую необходимую информацию".
В рамках данной статьи мы исследуем вопрос о том, имеют ли право органы прокуратуры РФ и их должностные лица запрашивать сведения, составляющие банковскую тайну. Для анализа данного вопроса необходимо обратиться к законодательной базе, регламентирующей порядок выдачи государственным органам сведений, составляющих банковскую тайну.
Итак, в ст. 26 Закона о банках установлено, что:
1) справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выдаются кредитной организацией им самим, судам и арбитражным судам (судьям), Счетной палате РФ, налоговым органам, таможенным органам РФ, федеральному органу исполнительной власти в области финансовых рынков, Росфинмониторингу, Пенсионному фонду РФ, Фонду социального страхования РФ и органам принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности, а при наличии согласия руководителя следственного органа - органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве, а также органам внутренних дел при осуществлении ими функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений;
2) справки по счетам и вкладам физических лиц выдаются кредитной организацией им самим, судам, органам принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, Росфинмониторингу, организации, осуществляющей функции по обязательному страхованию вкладов, при наступлении страховых случаев, предусмотренных федеральным законом о страховании вкладов физических лиц в банках РФ, а при наличии согласия руководителя следственного органа - органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве. В случае смерти владельца счета или вклада справки выдаются лицам, указанным владельцем счета или вклада в сделанном кредитной организации завещательном распоряжении, нотариальным конторам по находящимся в их производстве наследственным делам о вкладах умерших вкладчиков, а в отношении счетов иностранных граждан - иностранным консульским учреждениям.
С согласия юридических лиц, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и физических лиц информация по их операциям предоставляется кредитными организациями в бюро кредитных историй.
Как мы видим, Закон о банках не предусмотрел право органов прокуратуры получать сведения, составляющие банковскую тайну.
Что касается Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), то в ст. 857 закрепляется, что сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены только самим клиентам или их представителям, а также предоставлены в бюро кредитных историй на основаниях и в порядке, которые предусмотрены законом. Государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть предоставлены исключительно в случаях и порядке, которые предусмотрены законом.
Таким образом, ГК РФ устанавливает, что специальные федеральные законы, регламентирующие деятельность конкретных государственных органов, могут содержать нормы, предусматривающие право этих органов получать сведения, составляющие банковскую тайну.
Для анализа исследуемого нами вопроса обратимся к Федеральному закону от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"*(2), где в ст. 22 сказано, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать от руководителей и других должностных лиц "представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций".
Можно ли на основании такой формулировки Закона сделать вывод о том, что органам прокуратуры предоставлен доступ к сведениям, составляющим банковскую тайну?
На наш взгляд, ответ в данной ситуации очевиден: Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" не содержит норм, предоставляющих органам прокуратуры право истребовать у банков информацию, которая составляет банковскую тайну.
Несмотря на это, у кредитных организаций периодически возникают проблемы с органами прокуратуры, которые запрашивают сведения, составляющие банковскую тайну, доказательством чему служат судебная практика и активная переписка президента Ассоциации российских банков с органами прокуратуры.
Так, например, в 2008 г. Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа установил, что в Лужское отделение Банка поступил запрос Лужской городской прокуратуры о предоставлении в связи с проведением проверки исполнения законодательства о банках и банковской деятельности информации о заключенных Лужским отделением Банка кредитных договорах с работниками ряда предприятий. В случае если с работниками указанных предприятий заключены кредитные договоры, требовалось представить копии данных договоров и копии справок о размере заработной платы работников, представленных ими в Банк для получения кредита.
В удовлетворении данного запроса Банк отказал, сославшись на ст. 26 Закона о банках и ст. 857 ГК РФ, что представляется нам вполне обоснованным, так как сведения о предоставлении кредита (в соответствии со ст. 857 ГК РФ и ст. 26 Закона о банках) входят в состав банковской тайны*(3).
В ответ органы прокуратуры вынесли представление об устранении нарушений действующего законодательства. Позднее прокуратура отозвала данное представление в части запроса копий кредитных договоров, однако требование о предоставлении справок о размере заработной платы работников конкретных предприятий, которые те представили в Банк для получения кредита, осталось в силе.
Не согласившись с указанным представлением, Банк обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.
Изучив все материалы данного дела, суд пришел к выводу о том, что оспариваемое Банком представление нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности и противоречит интересам Банка. Суд признал недействительным представление прокуратуры и указал на то, что действующим законодательством не предусмотрено представление банком справок о размере заработной платы физических лиц, представляемых гражданами в банк для получения кредита*(4).
В феврале 2010 г. президент Ассоциации российских банков Г.А. Тосунян направил обращение Генеральному прокурору Ю.Я. Чайке с просьбой разъяснить прокурорам вопрос о предоставлении органам прокуратуры РФ информации, составляющей банковскую тайну. В частности, в обращении указано, что при проведении прокурорских проверок исполнения банками (их филиалами) Закона о банках некоторые органы прокуратуры РФ запрашивают документы, содержащие сведения, составляющую банковскую тайну. Так, запросы органов прокуратуры Амурской области содержат требование о предоставлении и подтверждении документальной информации о своевременности исполнения платежных поручений клиентов на перечисление обязательных платежей, заработной платы и др.; о соблюдении установленной ст. 855 ГК РФ очередности списания денежных средств со счетов клиентов; об исполнении соответствующих решений уполномоченных органов о наложении ареста на денежные средства, находящиеся на счетах клиентов, о приостановлении операций по счетам клиентов; о своевременности и полноте исполнения запросов налоговых, таможенных и иных уполномоченных органов; о соблюдении требований законодательства по оформлению договоров залога недвижимого имущества и др. Факт исполнения указанных требований может быть подтвержден путем предоставления должностному лицу органа прокуратуры соответствующих документов, в частности: расчетных документов, выписок по счетам клиентов, договоров. Все эти документы содержат информацию об операциях клиентов и сведения о клиентах, отнесенные действующим законодательством к банковской тайне. Предоставление банками органам прокуратуры РФ подобной информации может повлечь судебные споры с клиентами. Кредитные организации выражают готовность в оказании содействия должностным лицам органов прокуратуры РФ и иных уполномоченных органов в осуществлении ими своих функций при условии соблюдения норм действующего законодательства.
Принимая во внимание изложенное, Ассоциация российских банков просила проанализировать прилагаемые запросы и принять необходимые меры по корректировке соответствующих запросов органов прокуратуры РФ*(5).
Генеральная прокуратура РФ, рассмотрев обращение Ассоциации российских банков, сообщила, что при осуществлении надзора в сферах, на которые распространяется действие законодательства о банковской и иной охраняемой законом тайне, прокуроры руководствуются установленным законодательством порядком. Установлено, что наличие в запросах районных и городских прокуроров Амурской области ряда вопросов, связанных с предоставлением информации об исполнении платежных поручений клиентов банка, о соблюдении очередности списания денежных средств с их счетов и др., а также требования о ее документальном подтверждении могли повлечь за собой нарушение положений законодательства о банковской тайне и прав клиентов банка. В связи с этим и.о. прокурора Амурской области Щербаков А.В. предупредил подчиненных территориальных прокуроров о недопустимости нарушения приказа Генерального прокурора РФ в части истребования от кредитных организаций информации, составляющей банковскую тайну. Кроме того, прокурорам указано на необходимость исключения из практики случаев истребования излишних материалов, документов и сведений, которые должны быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверок*(6).
Хотелось бы выразить надежду, что органы прокуратуры РФ начнут следовать букве закона и исполнять действующие на территории РФ Закон о банках и ГК РФ, в которых гарантируется право на банковскую тайну, тем более что именно органы прокуратуры РФ непосредственно осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.
Не надо забывать и о том, что институт банковской тайны имеет публично-частный характер и направлен на обеспечение условий для эффективного функционирования банковской системы и гражданского оборота, основанного на свободе его участников, а защита банковской тайны кредитными организациями закреплена на федеральном уровне. В этой ситуации следует поддержать позицию В.В. Богданова, который пишет: "Нормы о защите банковской тайны не являются в нашем законодательстве случайными и не могут рассматриваться государственными органами как пустая формальность. Эти нормы точно так же, как деятельность государственных органов, имеют публично-правовую значимость, выполняя важную роль в обеспечении стабильности предпринимательской деятельности. Расширительное толкование полномочий государственных органов и иного рода административные экспансии в условиях правового государства вряд ли можно считать приемлемыми"*(7).
Библиографический список
1. Богданов В.В. Банковская тайна: конфликт публичного и частноправового интереса // Банковское право. 2006. N 4.
Т.А. Андронова,
кандидат юридических наук,
преподаватель кафедры предпринимательского (хозяйственного) права
Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина
"Законы России: опыт, анализ, практика", N 3, март 2011 г.
ДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДД
*(1) СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.
*(2) СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
*(3) См. подробнее: Заключение Института государства и права РАН от 20 января 2004 г. "О правомерности предоставления банками сведений, содержащих кредитные истории их клиентов - физических лиц, в бюро кредитных историй" // www.arb.ru/site/docs/Nbki/Nbki3.doc
*(4) Постановление ФАС СЗО от 13 марта 2008 г. N А56-44956/2006.
*(5) www.arb.ru
*(6) www.arb.ru
*(7) Богданов В.В. Банковская тайна: конфликт публичного и частноправового интереса // Банковское право. 2006. N 4. С. 4.