Комментарий к Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ
"О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
1. Данный Закон выступает нормативно-правовой основой деятельности объектов инфраструктуры морского транспорта, и призван урегулировать отношения, возникающие при функционировании и развитии морских портов, при осуществлении в них хозяйственной деятельности и при реализации в морских портах государственно-властных полномочий. Закон предусматривает разграничение двух сфер деятельности, связанных с морскими портами: деятельности хозяйственной, как правило, предпринимательской, регулируемой также и другими нормативными правовыми актами, и деятельности по осуществлению государственными органами административно-властных функций.
Принятие указанного закона является важным этапом развития транспортного законодательства, поскольку до его принятия правоотношения с использованием морского транспорта регулировались Кодексом торгового мореплавания, который в большинстве своих норм определяет порядок осуществления предпринимательской деятельности, порядок решения хозяйственных вопросов, оставляя за рамками своего регулирования административные вопросы. Учитывая, что транспорт в целом, и морской в частности, являются важной составляющей экономики страны, комплексное, всесторонне урегулирование деятельности таких объектов является жизненно необходимым условием их нормального функционирования.
Как и ряд иных современных нормативных актов, комментируемый Закон воспринял новеллу законодательной техники и предусматривает определения основных понятий, используемых в нем, что способствует унифицированному использованию и однозначной трактовке данных терминов.
Как указывают авторы проекта данного закона, в целом он будет способствовать восполнению законодательного пробела в правовом регулировании деятельности в морских портах, разрешению комплекса правовых противоречий, существующих в настоящее время, повышению эффективности и конкурентоспособности морских портов Российской Федерации, выполнению требований международных обязательств Российской Федерации в сфере морского транспорта, обеспечению экономических и национальных интересов Российской Федерации. Принятие данного Федерального закона не потребует дополнительных финансовых средств на его реализацию*(1).
Однако данное утверждение может быть опровергнуто практикой применения закона, поскольку реализация его норм на практике, использование их в реальных отношениях будет сопряжена с возникновением ряда вопросов, ответы на которые потребуют разработки подзаконных нормативных актов, формирования судебной практики и т.д.
Необходимо также учитывать, что отношения, составляющие предмет регулирования комментируемого Закона регулируются не только внутригосударственными нормативными актами, но и международными документами. Причем последним отводится существенная роль в регулировании перевозок морским транспортом. В данной сфере большое распространение получили и морские обычаи, которые несвойственным другим отраслям деятельности в рамках отдельно взятого государства. В связи с вышесказанным несовершенство российского правового регулирования морских перевозок, восполняется нормами международного права, общепризнанными принципами и нормами международного права.
2. Первая статья комментируемого Закона устанавливает перечень общественных отношений, подлежащих урегулированию комментируемым Законом, т.е. предмет правового регулирования Закона. Определение предмета правового регулирования является первостепенной задачей при реализации Закона, поскольку позволяет точно и четко выделить массив нормативных документов, подлежащих применению к конкретной практической ситуации.
Комментируемая статья определяет общие положения о предмете правового регулирования. Применительно к положениям транспортного права, положения настоящего закона подлежат применению к общественным отношениям, связанным с:
с созданием и деятельностью порта;
с осуществлением морским портом своей непосредственной деятельности;
осуществлением перевозок морским транспортом.
Отношения, связанные с созданием и деятельностью порта предполагает урегулирование вопросов строительства, открытия, реконструкции, закрытия порта.
Положения настоящего Закона применяются к отношениям по осуществлению морским портом своей деятельности. Основные направления деятельности порта определяются международными нормами и правилами, федеральным законодательством, а также локальными нормативными актами порта.
России, в силу особенностей ее экономики, структуры грузопотоков и регионального распределения стран-участников внешней торговли, в качестве необходимой предпосылки для успешного развития необходимо обеспечивать опережающее развитие морских портов. Сегодня в России действует 41 морской порт, но только 12 могут перегружать экспортно-импортные грузы. При этом порты работают на пределе возможного. Современный этап экономического развития РФ характеризуется бурным ростом производства экспортной продукции навалочных и наливных грузов. Стратегией развития транспорта РФ предусматривается увеличение к 2010 г. доли отечественных морских портов в переработке российских и транзитных грузов до 90%, и поставлена задача к 2015 г. полностью отказаться от услуг бывших союзных государств по обработке импортных грузов*(2).
Предметом регулирования настоящего закона являются отношения, возникающие из торгового мореплавания. Детальное определение данного понятия содержит Кодекс торгового мореплавания РФ от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ (далее по тексту КТМ РФ), который предусматривает, что под торговым мореплаванием понимается деятельность, связанная с использованием судов для:
перевозок грузов, пассажиров и их багажа;
промысла водных биологических ресурсов;
разведки и разработки минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр;
лоцманской и ледокольной проводки;
поисковых, спасательных и буксирных операций;
подъема затонувшего в море имущества;
гидротехнических, подводно-технических и других подобных работ;
санитарного, карантинного и другого контроля;
защиты и сохранения морской среды;
проведения морских научных исследований;
учебных, спортивных и культурных целей;
иных целей.
В соответствии с приведенной выше трактовкой понятия торгового мореплавания определяются и основные категории правоотношений, составляющих предмет настоящего Закона, к числу которых можно отнести:
отношения по погрузке, разгрузке морских судов в портах;
отношения, связанные с посадкой, высадкой пассажиров, перевозимых морскими судами;
отношения по использованию технических средств, морских судов, приписанных к морскому порту для целей торгового мореплавания;
отношения по подъему со дна моря затонувшего имущества;
отношения по проведению культурных, спортивных и иных мероприятий в акватории порта
иные отношения (применительно к каждой конкретной ситуации могут выделяться иные категории отношений, связанные с осуществлением портом своей повседневной деятельности, а также по разрешенному использованию имущества порта).
Особое место в предмете правового регулирования настоящего Закона занимают отношения по строительству, реконструкции и закрытию порта. В качестве основных приоритетов при выборе местоположения новых портов учитываются гидрометеорологические условия, протяженность маршрутов прохождения грузов, наличие инфраструктуры, потребности в ледокольном флоте и обеспечение экологической безопасности.
Закон предусматривает процедурные вопросы осуществления данных строительных и ремонтных работ.
Предмет настоящего Закона составляют отношения, связанные с проведением:
дноуглубительных работ, расширения судовых фарватеров и акваторий портов;
комплексного строительства морских и речных портов, причалов и набережных;
строительством судоремонтных и судостроительных заводов;
строительством судопропускных и судоподъемных сооружений - шлюзов, стапелей, слипов.
Настоящий Закон предусматривает не только самостоятельную деятельность порта, в пределах предоставленных его руководителям полномочий, но и государственное регулирование указанной отрасли. Такая двойственность обуславливается правовым положением самого порта, который по своему статусу является государственным учреждением.
3. Часть 2 комментируемой статьи по своему содержанию в большей мере соответствует ст. 2 настоящего Закона, поскольку определяет перечень нормативных актов, подлежащих применению к отдельной категории правоотношений, регулируемых настоящим Законом. Учитывая особое правового положение особых экономических зон, Закон указывает на необходимость применения к отношениям в этих зонах специального законодательства, как единственно возможного. Однако, наиболее оптимальным представляется применение к отношениям, связанным с деятельностью морских портов в особых экономических зонах законодательства о таких зонах совместно с законодательством о морских портах. Несомненно, применению в таких зонах подлежат и правовые предписания международных правовых актов.
Таким образом, комплекс правовых норм, регулирующих отношения в особых экономических зонах более широк, нежели это предусмотрено ч. 2 настоящей статьи. В первую очередь, правовое регулирование указанных отношений осуществляется на основе Федерального закона РФ "Об особых экономических зонах в РФ" от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ, который предусматривает, что особые экономические зоны создаются на территории РФ в целях развития отдельных отраслей экономики. Особое внимание в этой связи следует уделить портовым экономическим зонам. Портовые особые экономические зоны создаются на участках территории, прилегающих к морским портам, речным портам, открытым для международного сообщения и захода иностранных судов, и могут включать в себя части территорий и (или) акваторий морских портов, речных портов.
Организации, осуществляющие деятельность в портовой особой экономической зоне вправе осуществлять в особой экономической зоне только портовую деятельность, а также в предусмотренных соглашением об осуществлении деятельности в портовой особой экономической зоне деятельность по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов инфраструктуры морского порта. Под портовой деятельностью понимаются следующие осуществляемые на территориях морских портов:
хранение товаров и другие обычно оказываемые в морском порту услуги в соответствии с международными договорами Российской Федерации и законодательством РФ;
снабжение и снаряжение судов судовыми припасами, бортовыми запасами, оснащение судов или воздушных судов;
производство, ремонт, техническое обслуживание, модернизация морских судов, техники;
переработка водных биологических ресурсов;
операции по подготовке товаров к продаже и транспортировке (упаковка, сортировка, переупаковка, деление партии, маркировка и тому подобные операции);
простые сборочные и иные операции, осуществление которых существенно не изменяет состояние товара, в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации;
биржевая торговля товарами;
оптовая торговля товарами;
обеспечение функционирования объектов инфраструктуры портовой особой экономической зоны.
Особенности деятельности морских портов в особых экономических зонах предусматриваются также нормативными правовыми актами, принятыми в отношении каждой отдельной зоны.
4. Часть 3 настоящей статьи содержит основное концептуальное положение - определение понятия морские порты. Законодательное определение данного понятия способствует унифицированному его применению и однозначному толкованию. Однако, комментируемая норма является отсылочной к положениям КТМ РФ, поскольку длительное время именно указанный нормативные акт был основным в регулировании морских перевозок.
Существуют различные определения понятия морского порта. В некоторых странах понятие морского порта определяется в законодательстве. Но, как правило, под морским портом понимается "участок суши и часть водной площади, обустроенные и оборудованные таким образом, чтобы они могли использоваться для приема судов, их загрузки и разгрузки, хранения грузов, получения этих грузов от операторов внутреннего транспорта и передачи им таких грузов, и может включать также деятельность предприятий, связанных с морскими перевозками"*(3).
В России понятие морского порта определено в ст. 9 КТМ РФ: под морским портом понимается комплекс сооружений, расположенных на специально отведенных территории и акватории и предназначенных для обслуживания судов, используемых в целях торгового мореплавания, обслуживания пассажиров, осуществления операций с грузами и других услуг, обычно оказываемых в морском порту.
В Законе отражается понятие морского торгового порта без дальнейшей его специализации на торговые, рыбные и другие.
Соответствующее решение было принято в ходе заседания кабинета, на котором рассматривался проект ФЗ "О морских портах". "Название морской порт - это термин, где есть место и торговым причалам, и рыбным терминалам, и специальным грузам", - заявил Михаил Фрадков*(4).
Изначально проект закона предлагал введение понятий, разделяющих морские порты на торговые, рыбные и специализированные. "Это было предусмотрено с учетом позиции Минсельхоза, чтобы рыбные порты назывались так и в дальнейшем имели возможность работать с рыбной продукцией, обрабатывая ее в порту", - заявил министр транспорта Игорь Левитин*(5). Однако, в принятом Законе указанное положение не нашло отражения.
Понятие "морской порт - приморский портовый город" составляет конгломерат объектов, связанных между собой, - отмечает Б.П. Усанов. При этом администрация порта никак не связана с администрацией города и рассматривается как федеральное государственное учреждение, которое функционирует на обособленной территории. Выделение территории для морского порта, безусловно, затрагивает внутреннее устройство приморских городов, но указаний на взаимодействие по этому вопросу с органами государственной власти в Законе нет. Между тем выделение обособленных территорий без согласования с органами государственной власти субъекта федерации, то есть без учета сложившейся структуры административно-территориального деления, можно назвать не вполне уместным*(6).
Статья 2. Правовое регулирование отношений, связанных с осуществлением деятельности в морских портах
1. Основополагающим документом, регулирующим отношения, связанные с деятельностью морского порта, является Конституция РФ, ст. 8 которой предусматривает единство экономического пространства, свободное перемещение товаров и услуг, а также свободу осуществления предпринимательской деятельности, независимо от форм собственности.
Конституция РФ разграничивает компетенцию федеральных, региональных и местных органов власти. Так, к ведению федеральных органов власти отнесено управление федеральной государственной собственность и федеральным транспортом, к числу которого относится морской транспорт; разработка федеральных программ поддержки морских портов и морского транспорта; заключение международных договоров и внешняя политика государства по вопросам деятельности морских портов, международным морским перевозкам, обеспечение безопасности инфраструктуры морского транспорта.
Деятельность органов власти субъектов РФ в отношении морского транспорта и морских портов значительно сужена, поскольку указанные объекты относятся к федеральной собственности. Однако, федеральными органами власти могут передаваться отдельные полномочия субъектам РФ.
Конституция РФ определяет и основные полномочия федеральных органов власти, предусматривая, что Федеральное Собрание РФ принимает законы по вопросам деятельности морских портов, Президент РФ подписывает принятые законы, издает указы по вопросам деятельности морских портов, например, устанавливает структуру специально-уполномоченных федеральных органов государственной власти, осуществляющих координацию деятельности морских портов, утверждает положения о таких органах и т.д.
Правительство РФ, как орган, возглавляющий систему исполнительной власти, осуществляет непосредственное руководство деятельностью специально уполномоченных органов, в ведении которых находятся морские порты.
2. Деятельность морских портов, одна из отраслей экономики России, в отношении которой ч. 4 ст. 15 Конституции РФ является непосредственно действующей. В большей мере речь идет об отношениях по перевозке пассажиров, груза и багажа морским транспортом. Общепризнанные принципы и нормы международного права являются непосредственно действующими и подлежат применению к отношениям по международному использованию морского транспорта.
В 1948 г. для управления процессом международного сообщения морского транспорта, а также управления международными морскими перевозками была создана Международная морская организация (ИМО)*(7). Для достижения непосредственных целей деятельности Организация:
рассматривает и выносит рекомендации по вопросам, отнесенным к ее компетенции, которые могут быть переданы ей членами Организации, любым органом или специализированным учреждением Организации Объединенных Наций или любой иной межправительственной организацией, или по вопросам, переданным;
обеспечивает разработку проектов конвенций, соглашений или других соответствующих документов и рекомендует их правительствам и межправительственным организациям, а также созывает такие конференции, какие могут быть необходимы;
обеспечивает механизм для консультаций между членами Организации и обмена информацией между правительствами;
выполняет иные функции, в частности, возложенные на нее международными документами, касающимися морских вопросов и воздействия судоходства на морскую среду, или в соответствии с ними;
содействует техническому сотрудничеству в рамках компетенции Организации.
Принятие морского законодательства является основной задачей этой организации. ИМО приняла около 40 конвенций и протоколов, большинство из которых обновляются в соответствии с изменениями, происходящими в мировых морских перевозках; а также более 1000 кодексов и рекомендаций, касающихся безопасности на море, предотвращения загрязнения и других соответствующих проблем.
Основные договоры ИМО о безопасности морских перевозок и предотвращении загрязнения моря судами, действующих в мировом масштабе, включают:
Международную конвенцию о грузовой марке (Конвенция ГМ), 1966 г.;
Международные правила предупреждения столкновений судов в море (МППСС), 1972 г.;
Международную конвенцию по безопасным контейнерам (КБК), 1972 г.;
Международную конвенцию по предотвращению загрязнения с судов, 1973 г., измененная Протоколом к ней 1978 г. (МАРПОЛ 73/78);
Международную конвенцию по охране человеческой жизни на море (Конвенция СОЛАС), 1974 г.;
Международную конвенцию о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты (ПДНВ), 1978 г.;
Международную конвенцию по поиску и спасению на море (Конвенция САР), 1979 г.
Многочисленные кодексы, некоторые из которых стали обязательными для исполнения, касаются конкретных вопросов, например, перевозки опасных грузов и высокоскоростных судов. Международный кодекс по управлению безопасностью, которому была придана обязательная сила поправками к СОЛАС, принятыми в 1994 г., касается лиц, эксплуатирующих и обслуживающих суда. Особое внимание уделяется стандартам в отношении экипажей, включая полный пересмотр в 1995 г. конвенции о подготовке и дипломировании моряков 1978 г., который впервые поставил перед ИМО задачу мониторинга соблюдения Конвенции*(8).
В настоящее время наиболее важными вопросами деятельности международных организаций, является обеспечение безопасности морских перевозок, а также обеспечение экологической безопасности при морских перевозках.
Международные нормы позволяют создать единую модель поведения для всех государств-участников в той или иной ситуации, так, например, Международная конвенция об унификации некоторых правил, касающихся ареста морских судов 10 мая 1952 г. определяет не только случаи, в которых допустим арест судна, но и процедурные вопросы применения ареста, а также его снятие и возврат судна законному владельцу.
Значительную роль в разъяснении целей и особенностей новых норм и стандартов безопасности на море для российской и международной общественности играют ежегодные международные семинары, организуемые Российским регистром по тематике борьбы с субстандартным судоходством, успех которых в течение последних лет доказал целесообразность и необходимость их проведения.
Россия является участником трех региональных соглашений о государственном портовом контроле, созданных под эгидой ИМО (Парижский, Токийский и Черноморский меморандумы). Международные информационные центры Токийского и Черноморского меморандумов находятся в России (Владивосток и Новороссийск), и их работа координируется Министерством транспорта. Российские инспекторы государственного портового контроля, инспектируют иностранные суда, заходящие в российские порты. По признанию ИМО и представителей судоходной индустрии, государственный портовый контроль является на сегодня самым действенным инструментом воздействия и обеспечения исполнения международных стандартов в области безопасности мореплавания. Поэтому в России уделяется особое внимание сотрудничеству с региональными организациями государственного портового контроля*(9).
Россия, будучи продолжателем Советского Союза, является стороной большинства международных морских конвенций и кодексов, принятых под эгидой ИМО, и эти конвенции и кодексы являются обязательными для исполнения российскими судами, их экипажами и судоходными компаниями. Требования международных инструментов обязательного характера (конвенций, кодексов), относящиеся к техническим аспектам обеспечения безопасности и предотвращения загрязнения, вносятся в Правила Российского Морского Регистра Судоходства. Российские суда, заходящие в российские порты, инспектируются службами капитанов портов, на предмет выполнения международных требований.
В России внедрены и выполняются основные международные конвенции в области торгового мореплавания, такие как Международная конвенция об охране человеческой жизни на море 1974 г. (СОЛАС), Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 г.(МАРПОЛ), Международная конвенция о грузовой марке 1966 г. (КГМ), Международная конвенция о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты 1978 г. (ПДМНВ), Международные правила предупреждения столкновения судов 1972 г. (МППСС), Конвенция по обмеру вместимости судов 1969 г. и другие.
В России организована подготовка кадров морских специальностей в полном соответствии с международными требованиями, что подтверждено экспертами ИМО, посетившими морские учебные заведения России. Российские морские дипломы признаются всеми странами мира. Россия включена в белый список, формируемый ИМО в отношении подготовки и дипломирования моряков. На 80-й сессии Комитета по безопасности на море, несмотря на все сложности, был одобрен доклад России о ее деятельности по обеспечению внутренней системы качества, требуемой конвенцией о дипломировании*(10).
3. Формулировка ч. 2 комментируемой статьи указывает на приоритет настоящего Закона перед другими нормативными актами, поскольку в вопросе регулирования деятельности морских портов указанный Закон является специальным и его нормы имеют приоритет. В случае противоречия каких-либо правовых предписаний нормам настоящего закона применению подлежит нормы закона.
До принятия настоящего Федерального закона, основным нормативным актом, регулирующим деятельность портов, был Кодекс торгового мореплавания РФ. Нормы КТМ РФ в большинстве совеем, регулировали вопросы осуществления перевозок морским транспортом, правовой статус и деятельность морских портов рассматривалась только применительно к перевозочному процессу.
Однако КТМ РФ не только содержит отдельные нормы, регулирующие деятельность портов, а в ряде случаев составляющие основу настоящего Закона (ст. 9 КТМ содержит определение морского порта, к которому отсылает норма настоящего закона), но и определяет круг правовых норм, как российских, так и международных, регулирующих деятельность морских портов.
В соответствии со ст. 414 КТМ РФ право, подлежащее применению к отношениям, возникающим из торгового мореплавания с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц либо осложненным иностранным элементом, в том числе, если объект гражданских прав находится за пределами Российской Федерации, определяется в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими законами и признаваемыми в Российской Федерации обычаями торгового мореплавания.
Стороны договора, предусмотренного настоящим Кодексом, могут при заключении договора или в последующем избрать по соглашению между собой право, которое подлежит применению к их правам и обязанностям по данному договору. При отсутствии соглашения сторон о подлежащем применению праве применяются правила КТМ; наличие такого соглашения не может повлечь за собой устранение или уменьшение ответственности, которую в соответствии с Кодексом перевозчик должен нести за вред, причиненный жизни или здоровью пассажира, утрату или повреждение груза и багажа либо просрочку их доставки.
Статья 418 КТМ РФ предусматривает, что, отношения, возникающие из договора морской перевозки груза, договора буксировки, договора морского агентирования, договора морского посредничества, договора морского страхования, тайм-чартера и бербоут-чартера, регулируются Законом государства, предусмотренным соглашением сторон, из договора морской перевозки пассажира - Законом государства, указанным в билете пассажира.
При отсутствии соглашения сторон о подлежащем применению праве отношения сторон, возникающие из договоров, регулируются Законом государства, в котором учреждена, имеет основное место деятельности или место жительства сторона, являющаяся:
перевозчиком - в договоре морской перевозки;
судовладельцем - в договоре морского агентирования, тайм-чартере и бербоут-чартере;
владельцем буксирующего судна - в договоре буксировки;
доверителем - в договоре морского посредничества;
страховщиком - в договоре морского страхования.
Помимо указанных нормативных актов, массив правовых документов содержит обширный перечень законодательных и подзаконных правовых документов, которые регулируют правоотношения с участием морских портов как непосредственно, так и опосредовано.
Федеральный Закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ определяет, что к внутренним морским водам относятся воды портов Российской Федерации, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов.
Иные законодательные акты также содержат положения, регулирующие отдельные вопросы деятельности морских портов. Основными же являются комментируемый Закон и КТМ РФ, в связи с чем комментарий к настоящему Закону базируется на нормативных предписания указанных документов.
4. Немаловажное значение имеют и подзаконные акты, регулирующие перевозки с использованием морского транспорта и объектов его инфраструктуры. К таким нормативным актам относятся Указы Президента, постановления Правительства, акты министерств и ведомств, издаваемые ими в пределах предоставленных полномочий. Так, например, постановлениями Правительства РФ утвержден ряд правил, определяющих порядок оказания услуг по перевозке пассажиров, грузов и багажа морским транспортом. Указом Президента РФ утверждена структура органов государственной власти РФ, в число которых включен специально уполномоченный орган в области морских перевозок - Министерство транспорта РФ и т.д.
5. В регулировании деятельности морских портов нередки и случаи обращения в судебные органы. Причем, следует отметить, что судебная практика по делам, с участием морских портов и морских судов формируется не только в рамках Российской Федерации, но и на международном уровне. Роль судебных органов, как государственных, так и международных не только в рассмотрении заявления, связанного с деятельностью морского порта и вынесении по нему конкретного решения. К компетенции судебных органов также отнесены разъяснения и толкования положения отдельных нормативных актов, регулирующих деятельность морских портов и подлежащих применению в той или иной ситуации. Массив морской судебной практики обширен, отдельные судебные акты будут рассмотрены в настоящем комментарии применительно к нормам Закона.
6. Особенностью правовой базы, регламентирующей деятельность морских портов, является применение обычаев делового оборота (морских обычаев), что свойственно лишь отдельным отраслям российской экономики.
7. Часть 3 настоящей статьи по своему содержанию дублирует положения Конституции РФ о приоритете международного права над общегосударственным, что по своей сути является продолжением ч. 1. которая определяет возможность применения международных норм и правил к морским перевозкам и деятельности морских портов. Подобное дублирование можно считать необоснованным, поскольку в любых правоотношениях положения Конституции имеют приоритет и являются непосредственно действующими на всей территории России, именно в силу своего конституционного закрепления в ч. 4 ст. 15 общепризнанные принципы и нормы международного права подлежат применению к любым коллизиям в морском праве, т.е. в случае возникновения противоречия между положениями как российских нормативных актов, так и в случае противоречия российских документов международным. В этой связи возникает еще одно несоответствие в комментируемом положении, которое предусматривает применение международных норм и правил в случае противоречия российских нормативных актов международным. Однако, в случае возникновения коллизии между российским нормативными актами, также в качестве разрешения данной коллизии могут быть использованы предписания международных правил.
Статья 3. Обычаи морского порта
1. Правовой обычай является одним из древнейших источников права, то есть формой, в которой выражено правило поведения сообщающее ему качество правовой нормы. Следовательно, под правовым обычаем как источником права следует понимать специфическую форму, в которой выражается правило поведения созданное самим обществом, вошедшее в привычку людей и которому придано значение общеобязательной нормы*(11). Наиболее часто под обычаем понимается общеобязательное правило поведения, соблюдаемое в установленных случаях гражданами, должностными лицами, государственными органами в силу целесообразности традиций или привычек, и обеспечиваемого мерами государственной защиты*(12).
Комментируемая статья указывает на признаки обычая морского порта, характеризуя их, как:
правила поведения;
традиционно используемые в морском порту;
не имеющие законодательного закрепления.
Однако, Закон, указывая на традиционность такой модели поведения в порту и отсутствие законодательного закрепления, отражает признаки рассматриваемого явления не в полном объеме. Поскольку для правовых обычаев характерно повсеместное использование в портах аналогичной модели поведения. Традиционность поведения в той или иной ситуации в отдельно взятом морском порту еще не свидетельствует о формировании морского обычая. Применение обычая также предполагает законность такой деятельности, в случае противоречия обычая правовым предписания, он не может быть использован, исключение составляют международные обычаи.
В большинстве случаев сформированные и длительное время применяемые в практике обычаи получают законодательное закрепление, утрачивая тем самым статус обычая, и, становясь правовой нормой. Однако, независимо от своего правового статуса, морской обычай получает государственную защиту. В случае, если осуществляемая в рамках обычая морского порта деятельность не противоречит действующему законодательству, правилам и нормам международного права, она подлежит защите государством всеми законодательно установленными мерами, наряду с деятельностью, осуществляемой в соответствии с правовыми предписаниями. Более того, такая деятельность, наряду с государственной защитой, получает и гарантии международной защиты, в том числе возможность судебной защиты своего права в Международном морском арбитраже.
Применительно к деятельности морских портов обычаи можно разделить на три категории:
внутригосударственный обычай;
международно-правовой обычай;
международный коммерческий обычай.
На территории России практически каждым морским портом разработан Свод обычаев морского порта, который по своему содержания выступает правовым актом, регламентирующим деятельность такого порта. Данный Свод обычаев наряду с самими обычаями содержит и правовые предписания нормативных актов, например, воспроизводит положения Трудового кодекса РФ о режиме рабочего времени и времени отдыха и т.п.
Например, сводом обычаев Калининградского морского порта предусмотрено право порта по истечении месячного срока хранения распорядиться грузами, в отношении которых Порт не в состоянии определить, на какое судно они должны быть отгружены или кому они должны быть предоставлены для получения, а также, если какие - либо грузы не вывезены или не приняты получателем*(13). В соответствии с действующим законодательством такое право может возникнуть в силу давности владения вещью на основании решения суда, по истечение 5 (на недвижимое имущество - 15) летнего срока.
Сводом обычаев Таганрогского морского порта предусмотрена возможность порта самостоятельно выбирать способ хранения груза при отсутствии специальной маркировки либо указаний грузоотправителя. В большинстве случаев законодательно установлены правила хранения отдельных видов грузов. Выбор способа хранения груза в порту обосновывается наличием возможности порта, а также длительностью хранения и габаритами груза*(14).
Анализ сводов обычаев отдельно взятых морских портов позволяет говорить о том, что в большинстве своем положения таких документов дублируют друг друга.
Однако, закрепление обычаев в подобном документе, который по своей сути является локальным нормативным актом, превращает обычай в правовое предписание, и приводит к утрате им основных признаков обычая - отсутствие законодательного закрепления.
2. Международные морские обычаи представляют собой исторически сложившиеся и передаваемые из поколения в поколение единообразные правила поведения, применяемые в мореплавании. Например, в прошлом за спасение оставленного экипажем судна вознаграждение по обычаю устанавливалось в размере 50% стоимости спасенного имущества. В Положении о судовом экипаже, изданном еще в первые годы Советской власти, отмечалось, что капитан обязан соблюдать международные морские обычаи, не противоречащие основам советского строя и направленные на развитие мирных связей с другими странами. Содержание и сам факт обычая устанавливаются на основе изучения судебно-арбитражной практики, деловых обыкновений, позиций органов государства, международных и судоходных организаций. Своды международных морских обычаев в сфере торговли, перевозки грузов морем, общей аварии, организации работы в порту и прочего, публикуются торговыми палатами, морскими портами, различными неправительственными организациями и учреждениями. Обычаи, вошедшие в международные соглашения, приобретают статус обязательных для соблюдения норм международного и национального права. Например, в КТМ РФ (ст. 66) включен давний международный морской обычай: "Если, по мнению капитана, судну грозит неминуемая гибель, капитан, после принятия всех мер к спасению пассажиров, разрешает экипажу оставить судно. Капитан оставляет судно последним".
Поскольку в Законе речь идет об обычаях, как о правилах поведения, применяемых при оказании услуг, то очевидно, что данные отношения регулируются гражданским правом. В силу п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Согласно ст. 5 ГК РФ, обычаем делового оборота признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Соответственно, положения Закона противоречат ГК РФ, так как ГК РФ ничего не говорит о фиксации обычаев. Существование обычая не зависит от его фиксации какими-либо органами или лицами, наличие или отсутствие обычая в случае спора может установить суд. Каков порядок "свидетельствования" обычаев морского порта Торгово-промышленной палатой РФ? Каков статус такого "свидетельствования"? Можно ли оспорить наличие обычая, "засвидетельствованного" Торгово-промышленной палатой РФ? Если нет, то получается, что Торгово-промышленная палата РФ, не будучи даже органом власти, обладает фактически законотворческими функциями. В подобной норме Закона вообще не было необходимости в связи с наличием положений об обычаях в ГК РФ*(15).
3. В соответствии со ст. 15 (п. 3) Закона РФ от 7 июля 1993 г. N 5340-I "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" Торгово-промышленная палата России (ТПП России) свидетельствует (регистрирует) торговые обычаи (обычаи делового оборота), принятые на территории Российской Федерации.
Согласно сложившейся практике заинтересованное лицо, с целью возможной регистрации обычая делового оборота, должно обратиться в Торгово-промышленную палату России с соответствующим письмом, обосновав при этом необходимость регистрации соответствующего обычая, а также предоставить заключения ведущих исследовательских институтов, крупных предприятий, банков, ассоциаций и других организаций, применяющих данный обычай в своей практике или имеющих к нему непосредственное отношение.
Регистрируемый обычай должен отвечать следующим основным критериям:
не противоречить действующему российскому законодательству;
носить определенный и устойчивый характер;
иметь широкое применение на всей территории Российской Федерации на протяжении достаточно продолжительного периода времени.
Решение ТПП России о свидетельствовании обычая делового оборота и формулировка самого обычая, сопровождаемая, как правило, статьей-комментарием, публикуются в издании ТПП России "Торгово-промышленные ведомости" и/или в других общеизвестных печатных изданиях.
На сегодняшний день ТПП России зарегистрированы два обычая делового оборота. В частности обычай в сфере вексельного оборота, а также "Инкотермс-2000"*(16).
4. Любая деятельность на территории РФ должна быть основана на Законе, руководствоваться им. В случае возникновения противоречия приоритет имею правовые предписания, закрепленные в нормативных актах государства.
Учитывая специфику рассматриваемой сферы деятельности, в отношении которой нормами прямого действия являются не только общегосударственные нормативные предписания, но и международные нормы и правила, последние имеют приоритет перед всеми прочими.
Поскольку обычай морского порта является традиционно сложившейся моделью поведения, не имеющей законодательного закрепления, он может расцениваться как любая другая деятельность и должен соответствовать всем предъявляемым к ней требованиям, в первую очередь, требованиям законности и легитимности.
Поскольку в случае возникновения спора наличие обычая морского порта, а также закономерность его использования подтверждает суд, то значение принципа законности возрастает.
Статья 4. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
1. Одной из новелл современной законодательной техники является нормативное закрепление основных терминов, используемых в нормативном акте, а также их определений, что позволяет сформировать единообразное употребление указанных терминов, устраняя возможность различной трактовки понятия.
Определение основных терминов, используемых в конкретном нормативном акте, отнесено к компетенции законодателя, в связи с чем перечень таких терминов зачастую является в той или иной мере субъективным, а ряд важных терминов остается за рамками законодательного закрепления. Внедрение указанной новеллы также нередко создает проблему соотношения основных понятий в различных нормативных актах. Анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что на практике зачастую при трактовка термина во вновь принятом нормативном акте существенно отличается от трактовки того же понятия действующим законодательством. В ряде случаев это объясняется изменением правовой действительности, а также различными предметами правового регулирования. Таким образом, законодательно могут быть закреплены несколько определений одно и того же понятия, что определяется, в первую очередь, предметом правового регулирования нормативного акта.
2. При определении понятия объекты инфраструктуры морского транспорта следует определить само понятие транспортной инфраструктуры.
Транспортная инфраструктура представляет собой совокупность объектов транспортного комплекса, направленных на обеспечение эффективной и в полном объеме деятельности транспортного комплекса, а также обеспечение безопасности самих транспортных средств, пассажиров, груза и багажа. Обеспечение безопасности предполагает и достижение состояния защищенности иных жизненно важных объектов от воздействия транспортного комплекса, в связи с чем деятельность субъектов транспортной инфраструктуры всегда основывается на взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления.
Особенностью морского транспорта является участие международных субъектов в транспортных отношениях, в том числе контроль и надзор международных организаций за деятельностью объектов инфраструктуры морского транспорта.
Наиболее важным и значительным понятием, раскрываемым настоящим Законом являются объекты транспортной инфраструктуры. Указанное понятие является объемным, собирательным и включает в себя значительную часть объектов порта, без которых невозможно его нормальное функционирование. Однако, следует отметить, что при формировании положений настоящий статьи, отдельные понятия, входящие в состав объектов инфраструктуры морского порта были рассмотрены детально, сформулированы понятия, большая часть осталась поименованной в рамках собирательного понятия объекты инфраструктуры. Такой выборочных подход зачастую необоснован и нецелесообразен. Так, например, в рамках комментируемой статьи детализируется понятие портовых гидротехнических сооружений, которые по смыслу настоящего Закона представляют собой инженерно-технические сооружения, расположенные на территории, акватории морского порта, взаимодействующие с водной средой и предназначенные для обеспечения безопасности мореплавания и стоянки судов.
В то же время, с 1997 г. существует легальное, законодательно закрепленное определение указанного понятия, которое должно единообразно применяться ко всем отношениям на территории Российской Федерации.
Легальное определение понятия гидротехнические сооружения дано в ст. 3 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений" от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ. Под гидротехническими сооружениями понимаются плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов.
Определение специального закона - ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" более точно отражает содержание данного понятия, а также основное назначение и виды использования гидротехнических сооружения, предусматривая не только безопасность мореплавания и стоянки судов, а также возможность нормального функционирования порта, обеспечение безопасности граждан, находящихся в порту, а также грузов, багажа и, что особенно актуально в настоящее время, обеспечение экологической безопасности от воздействия отходов производства и потребления, в том числе отходов деятельности самого порта и судов, находящихся в нем.
Исходя, из проведенного исследования действующих правовых актов, можно говорить, что гидротехнические сооружения представляют собой инженерные сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и для борьбы с разрушительным действием воды. Условно их можно разделить на основные и вспомогательные. К основным гидротехническим сооружениям, разрушение (прорыв) которых приводит к аварийным ситуациям, относят:
плотины (дамбы, перемычки, запруды и др.),
водозаборные и водосборные сооружения (шлюзы).
Вспомогательные гидротехнические сооружения, как правило, дополнительные средства защиты порта, устанавливаемые в добровольном порядке, как самой портовой администрацией, так и специализированными организациями по решению портовой администрации в целях усиления защищенности порта от возможных негативных воздействий.
3. Еще один самостоятельно рассматриваемым объектом инфраструктуры морского порта является внутренний рейд. Если рассмотреть общее понятие инфраструктуры, то она представляет собой совокупность объектов, направленных на обеспечение деятельности отдельно взятого комплекса, отрасли и т.п. Инфраструктура морского порта представляет собой совокупность объектов, обеспечивающих его нормальное функционирование. Однако, исходя из положений комментируемой статьи объектом инфраструктуры морского порта является его внутренний рейд, поскольку находится в пределах акватории порта, но внешний рейд в качестве такого объекта не рассматривается, хотя без его использования невозможно осуществлять деятельность порта, поскольку любые суда попадают на внутренний рейд с внешнего. Более того, понятие инфраструктуры морского порта не связано с принадлежностью какого-либо объекта самому порту, основным критерием отнесения объекта к инфраструктуре является его использование в повседневной деятельности.
Таким образом, по своей сути внешний рейд, хотя и не включен в объекты инфраструктуры морского порта, но по своему значению может быть к ним приравнен.
Оптимально рассматривать понятие рейда в целом и выделение как внутреннего, так и внешнего рейда.
Общее понятие портового рейда представляет собой водное пространство, предназначенное для обслуживания судов.
Рейд - прибрежная акватория, которая:
своими размерами, глубинами и держащей силой грунта дна обеспечивает якорную стоянку кораблей и судов;
используется для проведения грузовых и пассажирских операций и бункеровки судов.
Рейды оборудуются средствами навигационного ограждения.
По степени защищенности рейдов путем создания искусственных барьеров, а также естественными преградами, различают закрытые и открытые рейды, а также внутренние и внешние рейды.
Внутренний рейд, в отличие от внешнего, как правило, защищен гидротехническими сооружениями.
Открытый рейд, по общему правилу, используется в редких случаях для совершения грузовых операций, поскольку его использование сопряжено с опасностью как для судна, так и для его экипажа, а также перевозимых им грузов и багажа. Открытый рейд не имеет укрытий от ветра, волн, штормов и иных погодных явлений. Степень открытости порта может изменяться в зависимости от его местоположения, например, гористая местность способствует снижению риска гибели судна, т.к. горные массивы снижают скорость ветра, защищают место стоянки судна от некоторых природных явлений.
Закрытый рейд предполагает принятие всех возможных мер по обеспечению безопасности порта, находящихся в нем судов. Такие меры реализуются посредством выбора места размещения порта с точки зрения его естественной укрытости от непогоды (горы, закрытые бухты и т.п.), а также посредством искусственного создания преград для стихии, например, волноломы и т.п.
Водное пространство внутреннего рейда располагается на акватории порта, на внутреннем рейде производятся операции с грузами (погрузка, разгрузка судов). Внешний рейд отличается тем, что его водное пространство располагается за пределами границ порта, предназначено для подхода к порту, а также стоянки судов. Пребывание на внешнем рейде не всегда предполагает проход судна в акваторию порта (внутренний рейд). В тоже время нормативными актами портов устанавливаются пределы осадки судов, заходящих на внутренний рейд. Как правило, осадка судна на внутреннем рейде меньше осадки на внешнем рейде, в связи с чем не все суда, в зависимости от тоннажности, проходить в акваторию порта. Так, например, рейды порта Корсаков предусматривают, что на внешнем рейде могут находиться суда с осадкой до 15,0 м., на внутреннем рейде - суда с осадкой до 7,5 м.*(17).
4. Объектом транспортной инфраструктуры являются якорные стоянки, представляющие собой места остановки судов в море, на открытом или закрытом рейде порта с отдачей одного или двух якорей. При этом главный двигатель находится в различной степени готовности, в зависимости от состояния погоды. Закон не содержит указания, что якорные стоянки возможны только на внутреннем рейде, в связи с чем возникает вопрос почему якорная стоянка на внешнем рейде будет объектом инфраструктуры порта, а сам внешний рейд таковым не является?
Якорные стоянки допускаются на глубине, не превышающей 100 м., в противном случае такая стоянка становится опасной для судна. В случае превышения указанной глубины рекомендуется заменять якорную стоянку на дрейф. Еще одним критерием якорной стоянки является ее защищенность от ветра и волн, в большинстве случаев такие стоянки рекомендуются в закрытых бухтах, заливах с учетом необходимой глубины.
5. Док, как объект инфраструктуры порта представляет собой судно технического флота, предназначенное для подъема из воды судна, находящегося на плаву, его ремонта (или транспортировки) и спуска на воду. Состоит из понтона, который разделен продольными и поперечными переборками на балластные отсеки. Доки можно разделить на несколько категорий:
плавучие ремонтные доки предназначены для докования судов с целью производства всех видов ремонта их подводной части;
передаточные доки предназначены для спуска со стапельных мест на воду и подъема на стапель судов для ремонта, а также для обычного докования и транспортировки судов в ограниченных районах;
плавучие несамоходные металлические доки предназначены для транспортировки судов, имеющих осадку, превышающую гарантированную глубину судового хода;
плавучий док-мастерская предназначен для осмотра и ремонта собственными мастерскими морских судов в защищенных акваториях портов судоремонтных предприятий*(18).
Портовый док представляет собой объект, который, с одной стороны, по его сущности можно отнести к судам (техническим), с другой стороны, он одновременно выступает мастерской и оборудованием для ремонта судов.
6. Самыми крупными категориями объектов инфраструктуры порта являются портовые суда и оборудование, обеспечивающее деятельность порта.
Наиболее значительным объектом инфраструктуры порта являются суда портового флота. Портовый флот - это совокупность всех судов порта, является одним из крупнейших подразделений порта. По смыслу комментируемой статьи, к ним могут быть отнесены:
буксиры;
портовые катера;
ледоколы;
иные суда, к числу которых могут быть отнесены: плавкраны, транспортные судна "река-море", баржи и т.п.
Портовый флот обеспечивает реализацию множества операций:
швартование судов, приходящих в порт;
перегрузка на рейде и у причалов плавкранами;
ледовая проводка караванов судов;
сопровождение крупнотоннажных судов;
обслуживание агентов и экспедиторов на рейде и в затонах;
перевозка грузов на каботажных и международных линиях;
доставка на рейд лоцманов, комиссий властей и членов экипажей судов.
Огромную роль в деятельности всего порта в целом играет плавсклад - баржи, в которых одновременно может храниться значительное количество различных грузов, в том числе и крытого хранения.
7. Безопасность и успех плавания зависит от качества установленного навигационного судового оборудования и устройств связи. Установка навигационного оборудования облегчает процесс управления судном, определение заданного курса, в тоже время оборудование позволяет устранить ряд нарушений в эксплуатации судна:
нарушение режима работы;
отклонение от курса;
нарушение условий эксплуатации судна;
хищение судна, в том числе пиратский захват и т.д.
Рассматриваемое оборудование можно условно разделить на две большие группы:
устройства, способствующие автоматизации технологических процессов, которое включает в себя и электрооборудование;
палубное оборудование.
В состав первой группы входят:
радары;
спутниковая связь;
стационарные УКВ;
судовые системы охранного оповещения;
приемники GPS;
командно-вещательные установки;
эхолоты;
компасы;
системы контроля дееспособности вахтенного;
системы управления двигателями, дизелями;
системы управления электроэнергоустановками;
система управления грузовыми операциями;
система пожарной сигнализации;
система диагностики судового оборудования и т.п.
Перечень указанного оборудования достаточно широк и изменяется в зависимости от типа, класса и грузоподъемности судна, возможностей порта по оснащению судов. Устройства автоматизации являются неотъемлемой частью любого судна направлены на обеспечение его бесперебойного функционирования и предотвращение возможных аварийных ситуаций и катастроф.
Палубное оборудование включает в себя такие элементы, как:
брашпили;
швартовые лебедки;
цепные стопора;
гидравлические насосные станции;
система безопасной буксировки;
якорное оборудование;
оборудование перегрузки отдельных видов перевозимых грузов*(19).
В отличие от устройств автоматизации, палубное оборудование, необходимое для конкретного вида судна, определяется видами и целями использования такого судна, а также определенные виды палубного оборудования могут устанавливаться изготовителем судна, как неотъемлемая его часть.
Если устройства автоматизации направлены на обеспечение работы самого судна, соблюдения им заданного курса и выполнение поставленных задач в обусловленные сроки, то палубное оборудование в большинстве своем является вспомогательным, направленным на выполнение отдельных операций, связанных с грузами.
8. К числу объектов инфраструктуры порта отнесен и ряд объектов недвижимости, а именно: здания, строения, сооружения, предназначенные для реализации основных целей деятельности порта. К указанным объектам предъявляется ряд обязательных требований:
расположение на территории или в акватории порта;
основные цели и задачи их деятельности - обеспечение реализации основных направлений деятельности порта.
9. Причал морского порта является его неотъемлемой и наиболее значимым элементом. Причал представляет собой искусственно созданное на территории морского порта сооружение, предназначенное для стоянки судов и их обслуживания. На причалы морского порта распространяются правила функционирования портовых гидротехнических сооружений, которые и определяют порядок его использования.
Основными направлениями использования морских причалов являются:
стоянка судов;
посадка, высадка пассажиров;
погрузка, выгрузка грузов;
обслуживание морских судов.
Порядок осуществления указанных операций регламентируется правилами оказания соответствующих видов услуг морским портом, утвержденными федеральными органами власти и конкретизированными в рамках локальных нормативных актов администрациями морских портов.
Исходя из вышесказанного, причал морского порта представляет собой комплекс сооружений и устройств, предназначенных для подхода, швартовки, стоянки, обработки и обслуживания кораблей (судов), посадки и высадки пассажиров, грузовых операций и т.п. Причалы могут иметь магистрали подачи электроэнергии, воды, пара, топлива, сжатого воздуха, а также грузовые устройства. Причалы подразделяются на стационарные и плавучие (которые могут быть металлическими или железобетонными, а также легкими, полутяжелыми и тяжелыми). Выбор того или иного причала определяется рядом факторов, наиболее значительными из которых являются состояние грунта, а также специфика местоположения и деятельности порта. Например, при мягком грунте наиболее рационально строительство понтонного причала, поскольку строительство стационарного причала требует более значительных затрат, а также сопряжено с нарушением правил недропользования, поскольку глубина установки свай увеличивается пропорционально мягкости грунта.
Стационарные причалы основаны на применении конструкции подпорных стен из металлических гофрированных коробчатых модульных секций. Внутреннее пространство послойно заполняется сыпучем водопроницаемым материалом с применением георешеток и геотекстильной ткани. Устройство причалов по глубине и длине неограниченно. Применяются для швартовки и отстоя любых судов в любых водоемах
Понтонные плавучие причалы могут быть железобетонными и металлическими, применяются для маломерного флота в защищенной акватории с высотой волны до 0,5 м.*(20).
10. Значительное место среди основных понятий, регулируемых комментируемым Законом занимают субъекты инфраструктуры морского порта. Настоящей статьей предусмотрены несколько категорий таких субъектов:
владельцы объектов инфраструктуры морского порта;
операторы морского терминала;
пользователи услугами порта.
В соответствии с положением ст. 15 настоящего Закона операторы морских терминалов также отнесены к категории владельцы объектов инфраструктуры порта, что является закономерным, поскольку по смыслу комментируемой нормы владельцами объектов инфраструктуры порта являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие эксплуатацию объектов инфраструктуры порта от своего имени на законном основании, независимо от наличия у них права собственности на указанный объект. Оператором морского терминала выступает организация, осуществляющая эксплуатацию терминала в соответствии с его основным назначением и разрешенным использованием. По своей сути данные определения позволят отнести операторов морских терминалов к владельцам объектов инфраструктуры порта.
Сама же формулировка понятия "владельцы объектов инфраструктуры порта" в отдельных случаях противоречит положениям действующего гражданского законодательства РФ.
В соответствии с нормами гражданского законодательство владение объектом прав предполагает фактическое обладание им, "удержание его в руках". Оказание же услуг посредством какого-либо объекта предполагает наличие правомочия пользования им. В этой связи указанную категорию субъектов следует определить как пользователей объектов инфраструктуры порта. К пользователям объектов можно отнести и лиц, которым услуги морского порта предоставляются на основании соответствующих договоров перевозки и т.п.
В целях разграничения субъектов, получающих и предоставляющих услуги порта, необходимо детально исследовать конструкцию каждого понятия.
Так, для оказания услуг в морском порту субъектам необходимо не только наличие правомочия владения, но и пользования указанными объектами на законном основании. В этом случае указанные лица будут фактически обладать объектами инфраструктуры порта, а также извлекать из них выгоду, т.е. использовать в соответствии с их целевым назначением.
Оптимальным вариантом такого субъекта является собственник объектов инфраструктуры порта, который совмещает все возможные правомочия в отношении конкретного объекта. На практике в большинстве случаев собственниками таких объектов выступает либо государство, как основной акционер большинства российских портов, либо несколько субъектов, обладающих акциями порта. Услуги же, как правило, предоставляют специализированные компании на основании заключенных договоров.
Пользователями услуг морского порта могут быть любые субъекты, предусмотренные ГК РФ, а именно физические, юридические лица, индивидуальные предприниматели, органы власти, общественные организации, государства и т.п. Ограничений по статусу указанных субъектов законодательство не предусматривает. Так, например, услугами перевозки морским транспортом может воспользоваться любое лицо, однако, как правило, предоставление таких услуг характерно для физических лиц, юридическое лицо может быть участником отношений по перевозке пассажиров в случае направления своего сотрудника в служебную командировку и т.п.
При оказании услуг по перевозке грузов и обслуживанию судов, обязательным условием субъекта является наличие его правосубъектности (право- и дееспособности). Так, отправить груз, равно как и получить его может только субъект наделенный соответствующими полномочиями, причем такие полномочия должны быть подтверждены надлежащим образом.
Субъектом, который имеет право на получение услуг по обслуживанию морского судна является его капитан либо иное уполномоченное им лицо, поскольку именно капитан судна несет ответственность за его состояние, сохранность самого судна и перевозимых грузов. Например, по желанию члена команды морского судна обслуживание судна производиться не будет, для этого необходимо либо решение капитана, либо наделение соответствующего члена команды надлежащими полномочиями.
Получателями услуг морского порта выступают:
грузоотправители - лица, представившие груз в морской и порт и запросившие оказание услуги по его перевозке в указанный ими пункт назначения;
грузополучатели - лица, в адрес которых направляется груз его отправителем;
судовладельцы - организации, предоставляющие принадлежащие им суда для оказания услуг морского порта по перевозке пассажиров, груза и багажа;
перевозчики - лица, осуществляющие транспортировку грузов. В отдельных случаях судовладельцы и перевозчики могут выступать в одном лице;
пассажиры - лица, имеющие намерение прибыть в указанный ими порт посредством использования морских судов;
иные лица - данная категория лиц определяется в соответствии с перечнем предоставляемых морским портом услуг.
Таким образом, независимо от наличия или отсутствия законодательно установленных ограничений на предоставление услуг морскими портами, разграничение субъектов и установление определенных ограничений предполагается исходя из сущности оказываемых услуг.
11. Перечень технологически взаимосвязанных между собой объектов инфраструктуры порта и предназначенных для осуществления однородных операций с грузами представляют собой морской терминал.
Анализ структуры морских портов позволяет выделить два основных вида морских терминалов:
пассажирский;
контейнерный (грузовой).
Структура терминала, перечень входящих в него объектов зависит от его назначения и функционального использования.
Как правило, создание морского терминала требует выделения определенных территорий, зачастую такие площади формируются посредством создания искусственных земельных участков.
Терминал морского порта рассматривается как перегрузочный комплекс, независимо от формы собственности, содержащий совокупность технических средств и обеспечивающий безопасную погрузку-разгрузку грузов, стоянку и обслуживание судов. Регистрация в специальном реестре является единственным и окончательным подтверждением его статуса, а также признанием его существования и возможности оказания соответствующих услуг.
Несмотря на то, что терминалы являются основными структурными единицами порта, их статус действующим законодательством не определен. Комментируемый Закон признает морской терминал в качестве комплекса портового имущества, предоставляет ему право оказания услуг по перевозке пассажиров, груза и багажа морским транспортом, но определение статуса самого терминала, его структурных элементов не произведено.
В рамках проводимых исследований деятельности морских терминалов неоднократно выдвигались предложения по разработке и принятию специального нормативного акта, определяющего статус морских платформ и терминалов. Принятие такого нормативного акта можно считать нецелесообразным, поскольку принят комплексный Закон, регламентирующий деятельность всех субъектов морского порта по использованию его инфраструктуры и правовая регламентация в специальном документе одного из них нецелесообразна. В сложившейся ситуации наиболее рациональной видится необходимость детализации положений настоящего закона, определяющих статус и порядок осуществления деятельности терминалами морских портов и иными субъектами.
12. В качестве одной из комплексных услуг, оказываемых морскими портами, Закон выделяет перевалку грузов. Положения ряда статей настоящего Закона позволяют считать тождественными понятия перевозки грузов и багажа морским транспортом и перевалку грузов, поскольку сводят их сущность к доставке грузов и багажа из одного порта в другой. В данном случае, регламентация перевозки грузов в настоящем Законе не требуется, поскольку договор перевозки грузов детально регламентирован ГК РФ, а особенности такой перевозки морским транспортом определены КТМ РФ. Однако, детальное сопоставление указанных понятий позволяет провести их разграничение в зависимости от объема предоставляемых услуг. Так, по договору перевозки груза морским транспортом, порт предоставляет услуги по доставке указанного груза из порта отправки и в порт назначения. Перевалка грузов, предусмотренная комментируемым Законом понятие более широкое, включающее в себя:
перевозку грузов, багажа морским транспортом;
перегрузку груза с одного вида транспорта на другой;
перемещение груза в пределах морского порта;
технологическое накопление грузов, т.е. формирование партий грузов в ожидании подачи транспортных средств.
Перевалка грузов возможна в международном и смешанном сообщении, как прямом, так и непрямом. Необходимость перевалки грузов в порту возможна на авто- или железнодорожный транспорт.
Перевалка грузов в порту, операция заключается в том, что бы переместить груз с одного транспорта на другой без потерь качества груза. На сегодняшний день существует несколько вариантов перевалки грузов:
"по прямому варианту" - из автомобиля на борт судна и обратно;
со склада - всю партию груза отправляют к подходу судна в порт*(21).
Перевалка может осуществляться в отношении следующих видов грузов:
навалочные;
наливные;
насыпные;
грузы в биг-бегах;
генеральные грузы;
автотехника;
сжиженный газ*(22).
Преимущества перевалки грузов заключаются в возможности получения комплексных услуг, в том числе с организацией хранение до момента формирования очередной партии (технологическое накопление грузов), а также использование различных видов транспорта в зависимости от вида доставляемого груза. Перевалка грузов значительно сокращает затраты на его доставку до места назначения, поскольку не требует дополнительных договоренностей с субъектами, предоставляющими услуги различных видов транспорта, услуги по хранению и складированию грузов и т.п.
Доставка грузов и багажа производится по упрощенной схеме: морское судно доставляет груз до места его перевалки, где груз передается на иной вид транспорта (автомобильный, железнодорожный), который и доставляет груз в место его назначения. При небольшом количестве груза, при регулярных поставках, грузы могут перемещаться пределах порта, складироваться с целью формирования определенных партий, загружаться на судно и перевозиться.
Перевозка и перевалка грузов отнесены к числу основных услуг, оказываемых портом, однако, законодательно установлен примерный перечень всех видов услуг, которые вправе и может оказывать тот или иной порт. Перечень таких услуг определяется правовым статусом порта и закрепляется в международных договорах РФ либо в российских нормативных актах. В идеале международные требования и нормы должны трансформироваться в российское законодательство, что позволит устранить противоречия между указанными документами, а также определит круг общественных отношений, подлежащих урегулированию указанными нормами.
На сегодняшний день большинство норм, регламентирующих порядок оказания услуг морским портом, закреплены в международных документах. В настоящее время постановлением Правительства РФ от 19 августа 2009 г. N 676 утверждены Правила обслуживания пассажиров и оказания иных услуг, обычно оказываемых в морском порту (далее по тексту - Правила обслуживания пассажиров и оказания иных услуг, обычно оказываемых в морском порту). В отношении иных видов услуг, органам власти, в частности, Министерству транспорта РФ как специально уполномоченному органу в сфере транспорта, предписано разработать правила оказания отдельных видов услуг, оказываемых в морском порту. В свете отсутствия правовой регламентации оказания услуг морским портом, указанный пробел устраняется в рамках локальных нормативных актов администрациями морских портов. Однако общий перечень услуг регламентирован государством, оказывать какие-либо иные услуги морские порты вправе только, если такие услуги непосредственно связаны с основной деятельностью порта.
13. При определении статуса порта, большое значение имеет определение его территории. В соответствии с положениями настоящей статьи территорию порта составляют земельные участки, не покрытые поверхностными водами, в границах морского порта, включая искусственно созданные земельные участки, т.е. участки, созданные в морском порту путем намыва или отсыпки грунта или использования иных технологий. Определение территории морского порта производится решением компетентного органа государственной власти. На практике зачастую администрации морских портов нарушают указанное положение, самостоятельно изменяя его территорию. Однако, территория морского порта устанавливается в пределах его утвержденных Правительством РФ границ и разделяется на две основные части:
непосредственно территория порта - поверхность суши (земельные участки);
акватория порта - водное пространство в границах порта.
Определение границ порта производится под непосредственным контролем государства и направлено на повышение эффективности и результативности его деятельности, поскольку сфера деятельности порта будет жестко определена в пределах утвержденных границ порта. Порядок утверждения границ морских портов разработан федеральными органами власти и рассматривается применительно к отдельным положениям настоящего Закона. Однако, следует отметить, что на практике возникает ряд проблем по установлению границ морских портов. В частности, ряд затруднений вызван необходимостью подготовки и предоставления правоустанавливающих документов на земельные участки. По существующей нормативно-правовой базе при установлении границ территории порта необходимо предоставить и кадастровые планы, и копии свидетельств на право собственности на земельные участки, и заявления от арендаторов соответствующих земельных участков о включении их в границы порта. В отношении отдельных земельных участков такие документы не выдавались, поскольку на сегодняшний день не закончено разграничение собственности на земли. В связи с чем, процесс определения портовых границ затягивается и на сегодняшний день утверждены границы лишь небольшой части действующих в России морских портов.
Границы не являются постоянными и могут изменяться в ходе реконструкции и дальнейшего развития порта*(23), что повлечет за собой необходимость повторного утверждения границ с учетом произведенных изменений. Указанные изменения, в частности, возможны за счет искусственного создания земельных участков. Как правило, создание дополнительных земельных участков необходимо при строительстве, реконструкции отдельных объектов инфраструктуры порта, морских терминалов. Строительные работы на территории порта сопровождаются, в большинстве своем, дноуглубительными работами, образовавшийся в результате таких работ грунт используется для создания искусственного земельного участка. На данном этапе также возникают сложности с оформлением изменения территории порта, поскольку на искусственно созданный земельный участок отсутствуют документы и только после его государственной регистрации и получения соответствующих документов возможно изменение границ порта.
14. Земельные участки представляют территориальную часть морского порта, водную часть порта составляет его акватория. Пределы акватории, исходя из норм настоящего закона, также ограничивается утвержденными границами порта. Акватория порта предназначена для стоянки судов и их маневрирования. Поскольку услуги, оказываемые морскими портами, связаны с использованием морских судов, то в большинстве случаев именно акватория порта используется в качестве места предоставления таких услуг. В большей мере это касается обслуживания морских судов, именно в пределах акватории порта осуществляются ремонтные и погрузочные работы, посадка - высадка пассажиров и т.п. Закрепляя понятие акватории порта и условно определяя ее пределы, настоящий Закон в отдельных статьях детализирует порядок ее использования, а также утверждение границ акватории порта.
15. При оказании услуг морского порта существенное значение имеет определение понятия подходов к морскому порту, под которыми понимаются внешние рейды и участки морских путей, расположенные в зоне с установленными границами, которая примыкает к акватории порта, но не выходит за пределы территориального моря РФ и в пределах которой суда должны следовать с особой осторожностью в целях обеспечения безопасности мореплавания. Указанная территории находится за пределами территории, акватории порта, т.е. не является территорией порта. Подходы к порту имеют существенное значение, поскольку их определение способствует отграничению территории порта от территориального моря. Обязательным условием для определения подходов к порту является принадлежность указанного водного пространства к территории РФ, т.е. расположение в пределах государственных границ России, если указанная территория выходит за пределы государственной границы, она не может быть признана подходом к порту. Поскольку рассматриваемая территория примыкает к акватории порта, то она характеризуется большой интенсивностью движения морских судов, в связи с чем законодательно устанавливается необходимость соблюдения требований безопасности мореплавания на подходах к порту, в первую очередь, требованием безопасности в данном случае выступает установления ограничений скоростного режима движения судов, а также соблюдения всех правил подачи специальных сигналов.
Настоящая статья определяет основные понятия, используемые в настоящей Законе в целях единообразного их применения не только в рамках комментируемого нормативного акта, но и при практической их реализации.
Статья 5. Границы морского порта
1. Часть 1 настоящей статьи дает общее понятие границ порта, которые определяются территорией и акваторией порта. Легальное определение акватории порта дано в ст. 1 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (далее по тексту Водный кодекс РФ). Под акваторией порта понимается - водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ.
Территория порта - это площадь порта, на которой располагается береговое хозяйство, дороги, устройства, оборудования, необходимые для береговых операций.
Территория порта состоит из двух частей: прикордонной и тыловой.
Кордон - это линия пересечения крайней границы территории порта с лицевой гранью со стороны водной поверхности.
Прикордонная часть территории порта, примыкающая к кордону используется для размещения швартовых тумб, отбойных устройств, перильных ограждений, перегрузочного комплекса, временные складские помещения или открытые площадки для временного хранения грузов.
На тыловой части территории порта размещают крытые склады, открытые складские площадки, склады материально-технического и продовольственного снабжения, различные подсобные предприятия порта, мастерские, гаражи, служебные и административные здания, все транспортные устройства (районные сортировочные железнодорожные станции, автомобильные дороги, площадки для стоянки автотранспорта, а также перегрузочные комплексы).
Размеры территории порта назначают в зависимости от месторасположения, назначения и категории порта. Размеры определяются технологическими требованиями.
Действующее законодательство не устанавливает понятие комплекса портового имущества, его состава, определения границ территорий портов и отнесения их земель к категории земель транспорта, что порождает споры в вопросах землепользования*(24).
Установление новых границ территории и акватории морских портов РФ проводится по поручению Минтранса Федеральным агентством морского и речного транспорта. Только в установленных границах согласно закону будет осуществляться портовая деятельность в целях торгового мореплавания. Это деятельность, связанная с использованием судов для перевозок грузов, пассажиров и их багажа; рыболовства; разведки и разработки минеральных и других ресурсов морского дна и его недр. Это осуществление лоцманской и ледокольной проводки; поисковых, спасательных и буксирных операций; подъема затонувшего в море имущества; гидротехнических, подводно-технических и других подобных работ. Это выполнение санитарного, карантинного и другого контроля; работа по защите и сохранению морской среды; проведение морских научных исследований, учебных, спортивных и культурных мероприятий*(25).
В соответствии с настоящим Законом Федеральное агентство по морскому и речному транспорту (Росморречфлот) готовит постановление, в котором определены границы всех российских морских портов, эта необходимость также связана с условиями участия России в Международной конвенции по морскому праву. В соответствии с требованиями действующего законодательства для определения границ портов необходима кадастровая съемка всех земельных участков береговой линии, что требует длительного времени для практической реализации*(26).
2. Определение и изменение границ морского порта отнесено настоящим Законом к ведению Правительства РФ. Поскольку до принятия комментируемого Закона порядок установления границ морского порта законодательно не был предусмотрен, большие надежды в решении указанной проблемы возлагались на принятие специального законодательного акта. Тем не менее, положения настоящего Закона содержат только определение компетентного органа в лице Правительства РФ, оставляя за рамками процедурные вопросы реализации данной проблемы. В результате правовая норма становится декларативной, ее практическая реализация зависит от деятельности Правительства, причем как нормотворческой, так и по практической реализации указанного положения.
Реализация положений комментируемого Закона возможна только при условии соблюдения требований действующего законодательства, в первую очередь, речь идет о Земельном и Водном кодексах РФ, устанавливающих порядок использования земельных участков и водных объектов, их отчуждение, а также установление в отношении указанных объектов специальных правил пользования.
В связи с отсутствием единообразного порядка определения границ морских портов, администрации отдельных портов самостоятельно устанавливают границы порта, нарушая, тем самым, нормы действующего законодательства.
Так, Высший арбитражный суд РФ в постановлении N 4148/05 от 8 ноября 2005 г. указал, что Администрация торгового порта не наделена полномочиями по определению границ акватории морского порта; эти границы устанавливаются в порядке, определенном действующим законодательством, и лишь приводятся в обязательных постановлениях по порту, издаваемых начальником администрации порта.
Несмотря на прямое указание закона на необходимость разработки порядка определения границ морского порта, Правительство РФ отказалось от разработки унифицированного порядка, утверждая границы каждого отдельно взятого морского порта своим распоряжением. Так, распоряжением Правительства РФ от 16 декабря 2009 г. N 1977-р установлены границы морского порта Астрахань.
3. Сведения о границах морского порта носят открытый характер и подлежат официальному опубликованию, что способствует доведению необходимой информации до сведения всех заинтересованных лиц. Открытость сведений о границах порта обусловлена необходимостью определения пределов отдельных объектов его инфраструктуры, а также определению возможных видов пользования отдельными участками порта, его отдельными объектами.
Официальным источником опубликования сведений о границах морского порта являются "Извещения мореплавателям". Поскольку установление границ морского порта производится распоряжением Правительства РФ, то как и любой федеральный нормативный акт они подлежат официальному опубликованию в Российской газете и "Собрании законодательства РФ". Только с момента официального опубликования, по общему правилу, нормативный акт приобретает юридическую силу.
На основании распоряжения Правительства РФ от установлении границ морского порта, администрация морского порта издает обязательные постановления, которыми доводит до сведения сотрудников порта, экипажей судов, находящихся в порту, а также судов, осуществляющих регулярные рейсы в указанный порт и иных заинтересованных лиц, сведения о границах порта.
Глава 2. Строительство, расширение, открытие и закрытие морского порта
Статья 6. Строительство и расширение морского порта
1. Морские порты - стратегические объекты для Российской Федерации, которым принадлежит "львиная" доля международных перевозок, причем в последнее время активизировались и поставки природных ресурсов посредством использования морского транспорта. Учитывая вышесказанное, вопросы строительства и расширения морских портов является исключительной компетенцией федеральных органов власти.
Строительство предполагает создание нового морского порта либо отдельных объектов его инфраструктуры, расширение же, в свою очередь, предполагает увеличение занимаемых морским портом земельных участков, а также увеличение количества объектов инфраструктуры порта. Однако, в большинстве случаев оба указанных процессов связаны с распоряжением природными угодьями, в основном, это касается земель различных категорий.
При решении вопроса о строительстве, расширении морского порта может закономерно возникнуть вопрос о возведении объектов инфраструктуры порта на земельных участках, находящихся в собственности субъектов РФ, муниципальных образований и даже в некоторых случаях отдельных граждан. Возникновение указанной проблемы возможно, поскольку инвентаризация и разграничение собственности на земли еще не завершены. При строительстве, расширении порта указанные земли подлежат передаче в федеральную собственность, однако Закон такой возможности не предусматривает. Таким образом, при возведении портовых объектов возможно незаконное самовольное использование, что сопряжено с рядом судебных исков и значительными суммами возмещений за незаконное пользование чужим имуществом.
Подобная ситуация возникла при строительстве порта Усть-Луга, проект которого грозит не только незаконной застройкой территории, но и утратой исторических корней малочисленного народа, находящего под особой охраной государства. Небольшая народность вод финно-угорской группы близка к полной ассимиляции. Ныне воды компактно проживают лишь в двух деревнях - Краколье и Лужицы Кингисеппского района Ленинградской области. Водский язык занесен в Красную книгу языков народов России.
Жителей беспокоит, что строительство порта Усть-Луга может привести к сносу деревни Краколье, а деревня Лужицы окажется в промзоне. Уничтожение мест компактного проживания безусловно означает окончательную гибель водского языка и культуры.
План развития порта предусматривает расселение жителей, чьи дома попадают в санитарно-защитную зону порта. Директор Института языкознания РАН, член-корреспондент РАН, профессор Виноградов обратился в Министерство экономического развития и торговли России, а также в правительство Ленинградской области с просьбой не допустить сноса водских деревень и оградить малый народ от уничтожения*(27).
Не менее важным вопросом является устранение специально уполномоченного органа в области морского транспорта от решения вопроса о строительстве, расширении порта и передача его Правительству РФ. Так, в соответствии с постановлением Правительства от 23 июля 2004 г. N 371 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта", указанный федеральный орган осуществляет:
полномочия собственника федерального имущества в сфере морского транспорта;
организует работы по содержанию объектов инфраструктуры порта, в число которых входит и реконструкция указанных объектов;
иные полномочия в сфере морского транспорта.
Таким образом, закономерна передача вопроса о строительстве или расширении пора специально уполномоченному Федеральному агентству. Однако, как строительство, так и расширение морского порта связано с передачей в ведение порта дополнительных земельных ресурсов, установление водных границ порта, проведение дноуглубительных работ, что зачастую затрагивает отдельные аспекты недропользования, указанные процессы оказывают несомненное влияние на морскую флору и фауну, а указанные вопросы уже не подведомственны Федеральному агентству морского и речного транспорта. Передача вопросов строительства и расширения морских портов в ведение указанного агентства повлечет за собой огромное количество согласований между федеральными органами власти, урегулирование вопросов с региональными и местными властями, что существенно затянет процесс утверждения проекта строительства (расширения) порта. В этой связи Правительство РФ как орган, возглавляющий систему исполнительной власти государства, выступает не только допустимым, но и желательным регулятором отношений между различными органами власти. Основной же задачей Правительства РФ в рассматриваемой сфере остается разработка и утверждение проекта каждого отдельно взятого порта.
На практике в отношении большинства портов возникает еще одна проблема, которой не избежал даже такой исторический объект, как "Большой порт Санкт-Петербург": определение его границ невозможно, поскольку указанного объекта как такового не существует, решение о его создании принято недавно. В состав указанного географического объекта вошло большинство объектов инфраструктуры порта, причем как действующих, так и исторических объектов. Регистрация объекта "Большой порт Санкт-Петербург" невозможна без определения его границ, т.е. получается два взаимоисключающих условия: нет объекта без границ, не будет границ без регистрации объекта.
В рамках территориального планирования разрабатывается проект морского порта, а Правительство РФ принимает решение о необходимости строительства либо расширения порта, кто же будет решать все последующие проблемы, связанные с возведением объектов инфраструктуры порта? Закон ответа на этот вопрос не дает.
2. Наименование морскому порту присваивается как географическому объекту, в соответствии с нормами Федерального закона "О наименованиях географических объектов" от 18 декабря 1997 г. N 152-ФЗ. Присваиваемое порту наименование должно быть уникальным и способствовать распознаванию объекта и его отличию от других аналогичных.
Первым этапом формирования понятия морского порта является выявление существующих наименований аналогичных объектов с целью устранению дублирующих наименований. Наименование, присваиваемое географическому объекту, должно отражать наиболее характерные признаки географического объекта, местности, в которой расположен этот объект, или особенности жизни и деятельности населения соответствующей территории, состоять не более чем из трех слов, естественно вписываться в уже существующую систему наименований географических объектов.
Географическим объектам могут присваиваться имена лиц, непосредственно принимавших участие в открытии, изучении, освоении или основании географических объектов. Имена выдающихся государственных и общественных деятелей, представителей науки и культуры и других имеющих заслуги перед государством лиц посмертно могут присваиваться географическим объектам, которые не имеют наименований.
В настоящее время отмечается две основных тенденции в определении наименований морских портов:
наименование морского порта отражает наименование населенного пункта - местонахождения порта, например, морской порт Таганрог, Большой порт Санкт-Петербург;
наименование порта содержит фамилию исторического персонажа, как правило, имевшего непосредственное отношение к возведению порта либо его деятельности, например, порт Корсаков.
3. При строительстве или расширении такого стратегического объекта, как морской порт Законом допускается создание искусственных земельных участков. Норма ч. 2 комментируемой статьи по своему содержанию воспроизводит положения ст. 12 Федерального закона РФ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, которая предусматривает необходимость перевода земельного участка из одной категории в другую в случае:
прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов, в том числе связанных с созданием искусственных земельных участков в случаях, предусмотренных федеральными законами, при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы;
строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах.
Указанная норма закона более детально регламентирует вопрос перевода земель, предусматривает не только возможность создания искусственных земельных участков. Но и искусственных водных объектов, что имеет особое значение при строительстве, расширении порта.
При определении границ морского порта по искусственно созданным объектам, законодательно установлен ряд требования для признания такого искусственного объекта и установления по нему границы порта:
законность создания искусственного объекта;
вынесение границ на место и закрепление их с помощью искусственно созданного объекта;
длительность (более 15 лет) существования подобных границ.
Указанные требования установлены Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования земельных отношений" от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ.
Из анализа действующего законодательства возникает необходимость уточнения формулировки, содержащейся в комментируемой статье: о каком искусственном объекте идет речь: земельном участке или искусственном объекте на земельном участке (строение, здание, сооружение).
Порядок перевода земельных участков из одной категории в другую определен действующим природоресурсным законодательством, а порядок создания искусственных объектов нормативно не урегулирован. Особенности создания искусственных земельных участков для нужд морского порта подлежат урегулированию в специальном Законе, которым является комментируемый нормативный акт. Если же речь идет о создании искусственных объектов на земельных участках (каких-либо зданий, строений, сооружений), то порядок из возведения должен определяться строительными нормами и правилами, а корректироваться положениями настоящего закона.
4. Объектами инвестиционной деятельности выступают реальные (физические) активы (здания, сооружения, оборудование), финансовые (денежные) и нематериальные активы. Объектами инвестиционной деятельности могут быть вновь созданные и модернизированные основные средства, имущественные права, другие объекты собственности*(28).
Инвестиционный объект - любые объекты, в которые вкладываются инвестиции. Инвестиции представляют собой любой вид имущества и имущественных прав, вкладываемые в объекты инвестиционной деятельности ради извлечения прибыли или получения иного положительного эффекта, т.е. словами, под инвестициями понимают то, что вкладывается в инвестиционные объекты. Принято такие объекты подразделять на четыре группы:
объекты реального капитала (предприятия, иная недвижимость, станки, оборудование и т.п.);
финансовые средства (прежде всего, ценные бумаги, а также валюта, страховые полисы и другие финансовые инструменты);
нефинансовые средства (драгоценные камни, драгоценные металлы, предметы коллекционирования и др.);
человеческий капитал (образование, переподготовка кадров, здравоохранение, и т.п.)*(29).
В отношении морского порта как объекта инвестирования наиболее оптимальным является на сегодняшний день вложение финансовых средств. Это объясняется тем, что возможность инвестирования закреплена настоящим Законом, период действия которого еще невелик, в силу чего рынок инвестиций в морские порты находится в стадии формирования и наиболее предпочтительными вложениями как для инвесторов, так и для самих портов являются финансовые средства. Вторую ступень в инвестиционном процессе занимает человеческий капитал, большинству специалистов порта, начиная с управленческого персонала администрации порта и до капитанов судов необходимо систематическое повышение квалификации, причем в отношении отдельных специалистов регулярность переподготовки и повышения квалификации установлена на законодательном уровне. Однако, процесс совершенствования кадрового потенциала в настоящее время затруднен. Поскольку достаточных финансовых средств на переподготовку персонала порты не имеют. В этой связи закрепление статуса государственного учреждения за морским портом предполагает, в первую очередь, участие государства в решении подобных вопросов, а, соответственно, и бюджетное финансирование развития морских портов, что хотя бы в малой доле позволит устранить финансовые проблемы порта. Тем не менее законодательно установленная возможность участия инвесторов в развитии портов настоящим Законом не предусмотрена.
Детальное изучение комментируемой нормы свидетельствует о том, что не только порты могут являться источниками финансирования, но и в качестве инвесторов они также могут выступать, внося в качестве капитальных вложений земельные участки либо объекты инфраструктуры порта.
Поскольку право инвестирования порта закреплено Законом впервые, то и данный вид деятельности до настоящего времени широкого распространения не получил. Это объясняется, в первую очередь, тем, что сами порты нуждаются в дополнительных вложения на реконструкцию и модернизацию объектов их инфраструктуры, портового флота. Для того же, чтобы самому стать инвестором, порту необходимы свободные финансовые активы, которых они в настоящее время в большинстве своем не имеют. Таким образом, положения комментируемой нормы по своей сути являются планами на будущее, когда деятельность морских портов стабилизируется, окончательно определится их правовой статус и границы и каждый из сможет осуществлять любые не запрещенные законодательством виды деятельности для наиболее эффективной реализации основной цели своего существования, в том числе в полной мере и объеме участвовать в инвестиционном процессе.
Статья 7. Открытие морского порта и закрытие морского порта для оказания услуг
1. Настоящая статья определяет статус отдельно взятого морского порта в отношениях с торговыми судами. Определение статуса морского порта производится после завершения технической и юридической процедуры его создания.
Техническая часть создания порта предполагает:
изначальное формирование проекта морского порта;
строительство объектов его инфраструктуры;
определение на местности границ морского порта.
Окончание технической части создания порта становится по сути началом юридического оформления, поскольку техническая документация, надлежащим образом согласованная и утвержденная, подлежит передаче в Федеральное агентство по морскому и речному транспорту, которое, в свою очередь, готовит проект распоряжения Правительства РФ об установлении границ морского порта, а также присвоении ему наименования в соответствии с требованиями действующего законодательства.
После создания материальной части порта (базы для его будущей деятельности) определяется статус самого порта: открытый или закрытый.
Однако, такая процедура не в полном объеме отвечает требованиям реальности и положениям законодательства. Так, четкое разграничение стадий создания порта на техническую и юридическую, на практике произвести затруднительно, поскольку юридическое оформление процедуру создания порта, поскольку соблюдение предписаний нормативных актов, а также подготовка отдельных как правовых, так и индивидуальных актов необходимо еще до реализации технического проекта порта. Например, техническое воплощение морского порта начинается с создание проекта порта, в соответствии с которым впоследствии будет производиться строительство объектов. Для создания и разработки такого проекта необходимо получение разрешения на строительство порта, определение места и выдел земельных участков в натуре под объекты инфраструктуры порта, проведение согласований, экспертиз и т.п. Все эти действия предполагают участие юриста, подготовку ряда документов, что по сути является юридическим этапов создания порта.
Определение статуса порта производится после завершения всех строительных работ, материального оснащения, т.е. полной подготовки морского порта к реализации основных целей его создания. Однако, данное положение настоящей статьи не всегда целесообразно. Определение статуса порта необходимо производить на стадии разработки технического проекта, поскольку открытость порта предполагает ряд дополнительных технических решений. Так, для открытого порта могут потребоваться дополнительные мощности, поскольку количество обслуживаемых судов может быть только прогнозируемым, в реальной деятельности порта оно может существенно изменяться: увеличиваться или уменьшаться. В зависимости от объемов выполняемых работ открытому порту может потребоваться дополнительный персонал, что предполагает изменение материально-технической базы порта.
В случае принятия решения о статусе порта после завершения его технической реализации, объемы деятельности порта будут поставлены в зависимость от материально-технического оснащения. Такая закономерность может негативно отразиться как на реальных доходах самого порта, так и на экономики отрасли и государства. В настоящее время объемы международных перевозок и поставок постоянно возрастают, в международный товарооборот включаются новые страны, новые отрасли экономики, что соответственно, требует увеличения мощности портов, которые принимают суда, как на временную стоянку, так и для погрузки-выгрузки.
Решение об определении статуса порта отнесено к ведению федерального органа исполнительной власти в области транспорта, что, в свою очередь, вносит неопределенность в сферу государственного регулирования деятельности порта. Федеральным органом исполнительной власти в области транспорта выступает Министерство транспорта РФ, в состав которого входит ряд ведомств, в том числе Федеральное агентство по морскому и речному транспорту. Какой орган будет определять статус порта Закон не конкретизирует. Логично предположить, что данная функция относится к компетенции Федерального агентства по морскому и речному транспорту, как специально уполномоченному органу, регулирующему деятельность морских портов. Определение статуса морского порта является одним из ключевых положений, регулирующих его деятельность, наряду с такими положениями как наименование порта, его границы и т.п. Наименование и границы порта устанавливаются решением Правительства РФ, статус порта - Федеральным агентством.
Открытие порта осуществляется на основании решения федерального органа исполнительной власти в сфере транспорта. Однако Закон не дает ответа на вопрос, как быть с уже действующими портами. Необходимо ли отдельное решение федерального органа исполнительной власти в сфере транспорта? И в чем юридическая необходимость открытия морского порта? Каковы правовые последствия принятия решения об открытии морского порта? А что если услуги в морском порту оказывались до принятия решения о его открытии*(30)?
С учетом значимости и важности определения статуса порта для экономики государства, а также для осуществления морским портом деятельности закономерным было бы принятие Правительством РФ решения о создании морского порта, которое должно отражать три ключевых аспекта, позволяющих идентифицировать порт:
наименование порта;
границы порта;
статус порта.
Принятие подобного решения позволит в одном нормативном акте определить все ключевые положения, касающиеся конкретного морского порта, а также сократить затраты на публикации указанных сведений, поскольку и решения об определении наименования и границ порта, и сведения о доступности (открытости) порта подлежат опубликованию в "Извещениях мореплавателям".
В целях удобства получения сведений о портах на территории государства возможно создание специального сборника, в который включить в алфавитном порядке наименование порта, его границы, статус (открытый, закрытый), а также координаты и иные данные для ориентирования судов. Издание такого же характера возможно не только в рамках отдельно взятого государства, но и в мировом масштабе, в первую очередь, в рамках Международной морской организации. Аналогом такого сборника может служить реестр морских портов, отражающий указанные сведения о портах.
Реестр морских портов представляет собой систематизированный свод сведений о морских портах, созданных на территории Российской Федерации, в реестре отражается информация как о действующих, так и о прекративших свою деятельность портах. Ведение Реестра предполагает сбор сведений о морских портах, внесение их в Реестр, систематизацию, изменение, хранение и исключение сведений.
2. Статус порта определяет, какие суда подлежат обслуживанию данным конкретным портом. По своему статусу морские порты могут быть открытыми или закрытыми.
Открытым признается порт доступный для захода всех торговых судов, в том числе и иностранных. Заход военных иностранных судов в открытый порт осуществляется по разрешению Правительства соответствующего государства.
Закрытый порт является противоположностью открытому, по общему правилу, заход судов него по тем или иным основаниям запрещен. Настоящий Закон не конкретизирует порядок и основания закрытия порта.
Настоящая статья предусматривает полномочия правительства и портовых властей по закрытию морского порта при наличии определенных оснований. Во-первых, возникает вопрос, зачем может понадобиться закрытие морского порта? Тем более странной выглядит возможность закрытия отдельного морского терминала. Во-вторых, тем более удивительны полномочия портовых властей по закрытию морского порта для оказания услуг. Согласно КТМ РФ портовыми властями являются администрации морских портов, которые являются государственными учреждениями. То есть государственное учреждение, обычное юридическое лицо, наделяется властными полномочиями, что недопустимо с точки зрения действующего законодательства РФ*(31). В соответствии с нормами гражданского и административного законодательства подобные функции могут выполнять только специально уполномоченные органы власти, например, закрытие порта по причине стихийных бедствий или иных климатических явлений возможно по решению Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Отсутствие правовой нормы, определяющей порядок и основания закрытия порта может быть восполнено в локальных актах порта, поскольку в отдельных случаях портовые власти наделены полномочиями по закрытию порта. Основными нормативными актами портов являются Своды обычаев морского порта. Однако, ни в одном из них не отражены порядок и основания закрытия морского порта по решению администрации порта. Таким образом. на сегодняшний день существует значительный правовой пробел в регулировании деятельности морских портов, что на практике может породить произвол в вопросе закрытия порта.
Анализ деятельности отдельных морских портов на территории России и бывшего СССР позволяет разделить закрытые порты на постоянно закрытые и закрытые на определенное время.
К числу постоянно закрытых портов относятся морские порты, в инфраструктуру которых входят объекты особого, в том числе и военного назначения, например, закрытый морской порт Севастополь (в период СССР).
Основными причинами временного закрытия портов являются
погодные условия, в том числе стихийные бедствия, штормы и т.п.;
окончание навигации (в основном для северных портов).
Закрытие порта по погодным условиям является в большинстве случаев кратковременным, однако, точно определить период, на который порт подлежит закрытию, представляется затруднительным. В подобных случаях для закрытия порта может быть достаточно решения администрации порта, а вот порядок открытия порта Законом не предусмотрен. Необходимо ли в данном случае решение и какого органа, кто определяет окончание особых климатических условий?
Срок действия решения о закрытии порта, принятого портовыми властями, устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области транспорта, то может пройти значительное время между принятием решения и установлением его срока. Возможны ли случаи отмены решения о закрытии морского порта до истечения срока (ведь в этом может возникнуть практическая необходимость) и кто будет принимать такое решение: портовые власти или федеральный орган исполнительной власти в области транспорта, и в каком порядке?
Исходя из анализа действующих правовых предписаний, в рамках полномочий, предоставленных капитану морского порта ст. 76 КТМ РФ, он может предпринимать любые действия для обеспечения безопасности мореплавания в порту, включая приостановление любых видов деятельности в порту*(32).
Например, приказом капитана порта Архангельск с 19 марта порт закрыт для движения судов. В Белом море и Архангельском порту порывы ветра достигали 30-35 м/сек*(33).
При окончании навигации, срок закрытия порта может быть точно определен, в связи с чем решение о его закрытии может предусматривать не только дату начала такого срока, но и момент открытия порта. В данном случае возникает иной вопрос: к чьей компетенции отнесено принятие такого решения? В рассматриваемом случае закрытие порта являет систематическое, происходящее ежегодно, необходимо ли в отношении таких портов ежегодное решение компетентного органа либо достаточно единственного решения, предусматривающего ежегодные закрытия порта. Наиболее оптимальным в данном случае видится принятие решения компетентным органом власти, предусматривающим ежегодные периоды закрытия порта, поскольку начало и окончание такого периода, а также его длительность в большинстве случаев совпадают.
Закон предусматривает единственный возможный случай самостоятельного закрытия порта его администрацией: стихийные бедствий, аварии и катастрофы, возникновение угрозы для деятельности порта, жизни находящихся на его территории людей, их имуществу, а равно грузам, находящимся в порту. Самостоятельность портовой администрации обоснованы необходимостью принятия экстренных и срочных мер по спасению людей, грузов и имущества порта, предотвращению аварий, катастроф и иных бедствий. Тем не менее, администрации порта вменено в обязанности уведомление федерального органа исполнительной власти в области транспорта. Закон содержит указание на необходимость немедленного уведомления властей о закрытии порта, не раскрывая при этом понятие "немедленно". В одних случаях уведомление может быть произведено в течение нескольких минут, в других - несколько часов, суток. По смыслу комментируемого положения немедленное уведомление предполагает извещение федерального органа власти в сфере транспорта в максимально короткие сроки.
Часть 3 настоящей статьи предусматривает, что федеральный орган власти, получив уведомление о закрытии в экстренном порядке, морского порта определяет срок действия такого решения. Закрепление такого положения на практике не всегда оправдано, поскольку реально оценить ущерб порту, длительность воздействия особых погодных условий, а также срок устранения последствий аварий, катастроф и иных подобных явлений на расстоянии представляется затруднительным. Более рациональным представляется вынесение федеральным органом власти решения об открытии порта по устранении причин его закрытия. Об устранении таких причин портовая администрация также должна уведомить в кратчайшие сроки органы власти. В случае экстренного закрытия порта по указанным основаниям для быстрого и эффективного устранения причин такого закрытия необходимо взаимодействие портовых властей с органами власти как федерального, так и регионального уровня. Однако, Закон такого взаимодействия в целях скорейшего устранения причин закрытия порта и восстановления его нормальной деятельности не предусматривает.
Во всех иных случаях решение о закрытии порта вправе принимать только Правительство РФ, причем не менее чем за год до планируемого закрытия. Практическая реализация комментируемого положения предопределит изменение указанного срока в зависимости от причин закрытия порта.
При рассмотрении положений настоящей статьи неоднократно возникает вопрос об основаниях и порядке закрытия порта, на сегодняшний день оперативным способом решения указанного вопроса является разработка и принятие Правительством РФ подзаконного нормативного акта, посвященного вопросам закрытия и открытия порта.
В случае не урегулирования указанного правового пробела, его решение в практической деятельности может быть сопряжено с рядом нарушений правовых предписаний, устранение которых возможно в рамках судебной практике по делам о деятельности морских портов.
3. Принятое Правительством РФ решение о закрытии порта предполагает обязанность для администрации, подлежащего закрытию порта, уведомить всех владельцев объектов инфраструктуры в месячный срок с момента вынесения указанного решения. Такое уведомление является необходимым в целях предотвращения простоя объектов инфраструктуры, а также перераспределения нагрузки на другие порты, в том числе координация маршрутов морских судов, перенаправление грузов, распределение пассажиров и т.п.
С момента уведомления о принятии решения о закрытии порта владельцы объектов его инфраструктуры самостоятельно координируют свою деятельность, определяют основные направления использования принадлежащего ему объекта инфраструктуры порта на период его закрытия.
Для экипажей морских судов, а также иных субъектов, деятельность которых непосредственно связана с закрываемым портом, информация о его закрытии публикуется в "Извещениях мореплавателям". Однако, в этом случае Закон не предусматривает ни сроков публикации такого сообщения с момента принятия решения о закрытии порта, ни субъектов, которым данное уведомление вменяется в обязанность.
В этой связи представляется возможным применение общего срока уведомления о закрытии морского порта, предусмотренного настоящей статьей - сообщение в "Извещениях мореплавателям" о закрытии порта должно быть размещено в месячный срок с момента принятия решения о закрытии порта. По общему правилу размещение такого уведомления относится к компетенции органа, принявшего решение о закрытии порта, деятельность администрации порта на уведомление в указанном специализированном источнике не распространяется. В обязанность администрации порта вменено только уведомление подчиненных, подведомственных ей структур. Уведомление иных субъектов отношений с участием морских портов отнесено к компетенции органа, принявшего решение о закрытии порта.
Глава 3. Государственное регулирование деятельности в морском порту
Статья 8. Основы государственного регулирования деятельности в морском порту
1. Федеральные государственные учреждения морские порты являются стратегически важными объектами для государства, их деятельность строится на основе сочетания свободы предпринимательской деятельности и государственным регулированием деятельности.
Государственное регулирование представляет собой совокупность мер и действий, направленных на установление основ деятельности порта, определения основных направлений его развития, своевременной координации деятельности администрации морского порта и иных субъектов, осуществляющих деятельность в порту.
Тарифное регулирование - один из основных блоков в системе государственного регулирования в сфере транспорта. Механизм ценового регулирования - понятие комплексное, включающее в себя не только периодическое корректирование общего уровня тарифов по монопольным субъектам транспорта, но и совершенствование тарифных систем, вопросы управления тарифообразованием на федеральном и региональном уровнях, методы текущего регулирования и многие другие составляющие, направленные на коренное улучшение функционирования и взаимодействия видов транспорта как составных частей транспортной системы России.
Отсутствие эффективного регулирования и контроля на федеральном и региональном уровнях не способствует эффективности работы транспортной инфраструктуры, устранению затратной практики хозяйствования, сдерживает повышение качества работы транспортной системы России. Основная причина заключается в отсутствии элементарных организационных предпосылок для проведения этой актуальной и масштабной государственной работы.
С помощью государственного регулирования и развития систем тарифов на транспорте должны решаться следующие задачи:
сохранения целостности государства, единого экономического пространства и подъема экономики;
обеспечения устойчивого финансового положения транспортных отраслей как важного элемента жизнеобеспечения общества;
согласования коммерческих интересов государства, предприятий с интересами клиентов и общества в целом;
обеспечения противозатратности и обоснованности регулируемых тарифов за счет использования экономических и финансовых нормативов по видам и технологиям перевозок, учета условий работы и эффекта от реализации организационных и технических нововведений, использования в качестве базы расчетов перспективных данных и ПЭВМ для обеспечения вариантных расчетов;
соответствия структуры тарифов и методов определения его составляющих рыночным условиям хозяйствования; отражения в уровне нормативной себестоимости планируемых изменений цен, заработной платы, амортизации и других факторов; - обеспечения жесткого контроля за динамикой издержек, особенно направляемых на оплату труда, инвестиции и ремонт*(34).
2. Целями государственного регулирования деятельности морских портов являются основные направления деятельности порта, совершенствование которых направлено на развитие порта, его совершенствование. Первоочередные цели государственного регулирования деятельности в морском порту определяются международными принципами и нормами, трансформированными в действующее российское законодательство.
Государственное регулирование направлено на обеспечение безопасности мореплавания, жизни и здоровья граждан. Приоритет охраны жизни и здоровья граждан установлен Международной конвенцией о правах человека 1948 г., положения которой воплощены в Конституции РФ 12 декабря 1993 г.
В целях обеспечения безопасности мореплавания, т.е. создания таких условий оказания услуг перевозки морским транспортом, в которой пассажиры, их багаж либо перевозимые грузы не будут подвергаться риску возможного причинения вреда, ущерба либо уничтожения перевозимого имущества, федеральные органы власти и государственные учреждения в сфере морского транспорта обеспечивают модернизацию, реконструкцию и развитие объектов морского порта и морских судов. В целях обеспечения безопасности мореплавания вводятся в действие системы управления движением судов. Системы создаются на базе береговых радиолокационных станций, аппаратуры радиосвязи, радиорелейных линий и другого оборудования, применение которого обосновывается исходя из предполагаемого объема выполняемых функций, зависящих от навигационных и гидрометеорологических условий, судооборота и грузопотока в зоне действия системы. Новые перспективные системы формируются на базе современных навигационных и радиосвязных систем*(35).
По поручению Правительства РФ Минтрансом России разработана концепция создания Региональной системы безопасности мореплавания, в которой используются самые передовые технологии спутниковой навигации, радиолокации и информатики на основе последних рекомендаций Международной морской организации и Международной ассоциации маячных служб. Система обеспечивает мониторинг судов в реальном масштабе времени и обмен любой информацией, важной для обеспечения безопасности мореплавания.
С требованиями ужесточения требований обеспечения безопасности мореплавания выступил Европарламент. Такое ужесточение требований необходимо в целях предотвращения аварийности на морском транспорте, экологических аварий и катастроф.
3. Защита морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, обеспечивается комплексом мер правового, организационного, оперативного, административного, режимного, военного и технического характера, предусматривающих создание и функционирование координационных органов и оперативных штабов различного уровня, подразделений морской безопасности, охрану судов и портовых сооружений, досмотр членов экипажей, обслуживающего персонала, пассажиров, ручной клади, багажа, грузов, средств технического обеспечения и продовольственного запаса. План обеспечения морской безопасности торгового порта устанавливает порядок проведения режимных мероприятий в морском торговом порту, мероприятий по охране акватории порта, а также порядок экстренного выхода судов из порта, использования сил и средств аварийно-спасательной службы и пожарных подразделений, дислоцированных в морском торговом порту, в случае совершения незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания*(36).
Главная цель обеспечения обороны и безопасности - предотвращение, локализация и нейтрализация военных угроз, создание благоприятных условий для экономического и общественного прогресса Российской Федерации.
Основными направлениями в области обеспечения обороны государства и его безопасности являются:
в развитии демократии и гражданского общества, повышении конкурентоспособности национальной экономики;
в обеспечении незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации;
в превращении Российской Федерации в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира.
Основное содержание обеспечения национальной безопасности состоит в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам Российской Федерации. Состояние национальной безопасности Российской Федерации напрямую зависит от экономического потенциала страны и эффективности функционирования системы обеспечения национальной безопасности*(37).
Указанные в настоящем Законе цели государственного регулирования можно объединить и обозначить как обеспечение безопасности при эксплуатации объектов инфраструктуры порта, поскольку дальнейшие цели являются отдельными направлениями обеспечения безопасности в рамках государства. Так, например, обеспечение порядка в морском порту предполагает необходимость соблюдения установленных правил поведения на территории порта, правил оказания отдельных видов услуг. Соблюдение указанных правил направлено на эффективное и рациональное использование объектов инфраструктуры порта, что само по себе предполагает безопасное использование таких объектов. Безопасная эксплуатация объектов порта - это использование таких объектов в соответствии с их целевым назначением и разрешенными видами использования при условии соблюдения всеми субъектами правил осуществления указанных видов деятельности. Безопасность эксплуатации также предполагает соблюдение сроков эксплуатации объектов, их регулярную и систематическую модернизацию и переоснащение. Так, например, морское судно, отслужившее установленный срок, подлежит списанию и реконструкции либо утилизации. Однако, на практике морские суда используются и после окончания срока их эксплуатации, что создает дополнительную угрозу безопасности мореплавания.
5. Обеспечение порядка в морском порту предполагает соблюдение правил оказания услуг, использования объектов порта, а также обязательных предписаний администрации порта. Разработка и принятие конкретных мер, направленных на обеспечение порядка в морском порту рассматриваются в рамках комментария отдельных положений настоящего Закона. Одним из направлений обеспечения порядка в порту является своевременное выявление и устранение угроз безопасности инфраструктуры порта. Указанные действия отнесены к компетенции создаваемых при администрации порта специальных служб и подразделений охраны объектов порта, а также структурных подразделений специально уполномоченных органов государственной власти в области обеспечения безопасности. Такие структурные подразделения создаются в рамках правоохранительных органов, специальный отдел по борьбе с терроризмом на транспорте создан при ФСБ РФ. Учитывая, что большинство морских портов осуществляют свою деятельность в приграничных зонах, контроль за соблюдение порядка, выявлением и устранением актов незаконного вмешательства осуществляют пограничные и таможенные органы России.
Важную роль в обеспечении безопасности судоходства, пресечении и устранении угроз безопасности играет предупреждение актов незаконного вмешательства. Предупреждение реализуется посредством плановых и экстренных мероприятий, направленных на предотвращение угроз безопасности морского порта.
Плановые мероприятия проводятся систематически, как правило, силами и средствами самого порта, направлены на повышение бдительности сотрудников порта, а также укрепление систем безопасности порта.
В случае возникновения угроз безопасности порта, администрация обязана уведомить соответствующие компетентные органы правопорядка. Указанные органы предпринимают все возможные меры по ликвидации угроз безопасности, предотвращению возможного ущерба, а также снижению уровня угроз объектам инфраструктуры порта.
В целях обеспечения безопасности порта разработан ряд мероприятий, основные из которых предусмотрены ФЗ "О транспортной безопасности" от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ.
Комплексное развитие морского порта предполагает одновременное совершенствование всех направлений его деятельности, реконструкцию объектов порта и т.п. В этой связи необходимым условием развития порта является определение приоритетных направлений его развития, а также определение затрат на развитие порта в бюджете РФ. Оптимальным в вопросе комплексного развития порта является привлечение органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, что соответственно предполагает распределения бремени затрат на развитие порта между бюджетами всех уровней. Однако, на сегодняшний день морские порты являются объектами федерального значения, в связи с чем и развитие указанных объектов, и их финансирование находятся в ведении государства, что в ряде случаев сопровождается недофинансированием мероприятий в рамках установленных приоритетных направлений развития порта.
Комплексное развитие порта предполагает разработку специальных программ, определяющих основные направления деятельности по развитию порта. Такие программы могут быть краткосрочными, среднесрочными и долгосрочными.
Долгосрочные программы разрабатываются с учетом всех приоритетных направлений развития порта на срок более десяти лет, отдельные же направления могут быть детализированы в среднесрочных и краткосрочных программах. Формирование программ развития портов зависит от перечня необходимых мероприятий, а также объема финансирования, установленного ФЗ "О федеральном бюджете" на соответствующий год.
Комплексное развитие предполагает эффективность реализации мероприятий развития порта, а также эффективность использования объектов его инфраструктуры.
Эффективность использования объектов инфраструктуры порта определяется соотношением затрат на создание конкретного объекта, его модернизацию и объемом прибыли полученной от его эксплуатации. Эффективным признается использование портовых объектов в случае значительного превышения полученной прибыли над произведенными затратами. Использование объектов порта должно производиться в полном объеме в соответствии с основным целевым назначением.
Закон предусматривает предоставление равного доступа к услугам морского порта, а также равных условий для осуществления деятельности в нем. Предоставление равных условий для осуществления деятельности распространяется на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые намерены осуществлять деятельность по оказанию услуг в морском порту.
Предоставление равного доступа к услугам морского порта распространяется на всех субъектов, как российских, так и международных:
государства;
международные организации;
органы государственной власти и местного самоуправления;
юридические лица;
индивидуальные предприниматели;
физические лица.
Принцип равного доступа предполагает отсутствие какой-либо дискриминации при предоставлении услуг морского порта, а также доступа к оказанию услуг портом.
Такое положение предопределено нормами ГК РФ, который рассматривает перевозки морским транспортом в качестве публичного договора, т.е. договор подлежит заключению с любым обратившимся лицом на равных условиях. В этой связи роль государства состоит в определении основных положений деятельности порта, а также установлении ценовых тарифов на услуги порта. Именно государство, определяя ценовые пределы устанавливает равные условия оказания услуг морскими портами, поскольку предотвращает возможность изменения ценовых барьеров, а также применение различных тарифов для субъектов, обратившихся за предоставлением услуг.
6. Настоящая статья закрепляет требования природоресурсного и экологического законодательства в сфере деятельности морских портов, предусматривая необходимость соблюдения:
разрешенных видов водопользования;
требований охраны окружающей среды, в частности, водных объектов.
Разрешенные виды водопользования установлены Водным кодексом РФ. В сфере деятельности морских портов, установлены следующие виды водопользования:
использование акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;
строительство причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений;
создание стационарных и (или) плавучих платформ, искусственных островов, искусственных земельных участков на землях, покрытых поверхностными водами;
строительство гидротехнических сооружений, мостов, а также подводных и подземных переходов, трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, если такое строительство связано с изменением дна и берегов водных объектов;
проведение дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов;
подъем затонувших судов;
сплав древесины в плотах и с применением кошелей;
судоходство (в том числе морского судоходство), плавание маломерных судов;
забор (изъятие) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий;
забор (изъятие) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных пропусков (сбросов воды);
забор (изъятие) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов, устройств и технических средств;
санитарный, карантинный и другой контроль;
охрана окружающей среды, в том числе водных объектов;
проведение дноуглубительных и других работ в акватории морского или речного порта, а также работ по содержанию внутренних водных путей Российской Федерации;
создание искусственных земельных участков в морском или речном порту.
Использование водных объектов допускается только в соответствии с установленными видами пользования для указанных целей. Данная норма Водного кодекса РФ является императивной, расширительному толкованию не подлежит. В связи с чем установление иных, кроме предусмотренных Законом, видов водопользования не допускается.
Статья 55 Водного кодекса РФ устанавливает общие требования по охране водных объектов: собственники водных объектов осуществляют мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений. Охрана водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий.
При использовании водных объектов физические лица, юридические лица обязаны осуществлять водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов.
Однако, следует отметить, что в своей деятельности морские порты и объекты их инфраструктуры оказывают воздействие на состояние всех природных объектов. Например, морские суда загрязняют атмосферный воздух, при перевозке отдельных видов грузов осуществляется негативное воздействие на земельные участки, объекты инфраструктуры порта оказывают воздействие на подводную флору и фауну и т.п.
Таким образом, органы государственной власти, а также администрации морских портов в рамках взаимодействия должны проводить мероприятия по предотвращению загрязнения окружающей среды, а также по снижению уровня негативного воздействия на отдельные природные объекты, и окружающую среду в целом.
7. В самом общем виде конкурентоспособность понимается, как способность конкурировать с аналогичными объектами на конкретном рынке, используя конкурентные преимущества для достижения поставленных целей*(38). Понятие конкурентоспособности применительно к организациям и предприятиям связываются, в первую очередь, с понятием эффективности их функционирования. Конкурентоспособностью обладают те хозяйствующие субъекты, которые эффективно функционируют и предоставляют потребителю конкурентоспособные услуги. Таким образом, можно говорить, что конкурентоспособным признается тот морской порт, который предоставляет наибольший перечень услуг, качество таких услуг является высоким, о цены соразмерными качеству.
Конкурентоспособность морского порта зависит от ряда факторов:
качества оказываемых услуг;
виды предоставляемых услуг;
сроки предоставления услуг;
срок деятельности указанного морского порта в данной сфере;
положение морского порта на рынке предприятий, оказывающих аналогичные услуги;
географическое местоположение морского порта;
переоснащение и модернизация объектов морского порта;
ряд иных факторов.
Поскольку морской порт является стратегическим объектом, и отнесен законодательством к категории естественных монополий, государство в большей мере регламентирует его конкурентоспособность.
Государственное регулирование деятельности морских портов осуществляется также посредством контроля за ввозом, вывозом добытых (накопленных) водных биологических ресурсов и продуктов их переработки.
Мерами государственного регулирования в данной сфере выступает разработка и принятие нормативных правовых актов, в частности, постановление Правительства РФ от 19 марта 2008 г. N 184 "О порядке оформления судов рыбопромыслового флота, уловов водных биологических ресурсов и продуктов их переработки и государственного контроля в морских портах РФ", предусматривающее уведомительный порядок для ввоза, вывоза водных биологических ресурсов и продуктов их переработки.
Оформление и государственный контроль судов и продукции морского промысла осуществляются у причалов или на рейде морского порта в соответствии с очередностью, определенной администрацией согласно заявкам, поступившим от судовладельцев (уполномоченных ими лиц). Суда, осуществляющие доставку в морские порты продукции морского промысла, оформляются в первоочередном порядке.
Преимущественным правом первоочередности при оформлении и государственном контроле судов пользуются суда с уловом свежих или охлажденных водных биологических ресурсов.
Государственный контроль за ввозом, вывозом водных биологических ресурсов и продуктов их переработки осуществляется различными органами государственной власти, а также администрациями морских портов.
Компетенция органов власти определяется по территориальному признаку, например, Федеральная таможенная служба осуществляет контроль на приграничной территории, в местах прохождения таможенного контроля.
Декларирование продукции морского промысла, добытой (выловленной) и/или произведенной в исключительной экономической зоне Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации, ввозимой на таможенную территорию Российской Федерации, производится применительно к таможенному режиму выпуска товаров для внутреннего потребления путем представления таможенной декларации, в качестве которой по желанию декларанта может использоваться Грузовая судовая декларация (ГСД) или Уведомление, с приложением коносамента.
Оформление и государственный контроль в отношении вывоза с таможенной территории Российской Федерации продукции морского промысла, добытой (выловленной) и/или произведенной при осуществлении промышленного рыболовства во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации, осуществляется органами таможенного и пограничного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации у причалов или на рейде морских портов в Российской Федерации.
Порядок совершения таможенных операций в отношении продукции морского промысла, перемещаемой через таможенную границу РФ, определен приказом Федеральной таможенной службы от 4 марта 2009 г. N 378 "Об утверждении Порядка совершения таможенных операций в отношении продукции морского промысла, перемещаемой через таможенную границу Российской Федерации рыбопромысловыми судами". Указанный порядок предусматривает, что при выборе форм таможенного контроля судна таможенный орган руководствуется системой управления рисками.
Цели и задачи государственного регулирования деятельности в морском порту определяют и средства такого регулирования.
Исходя из анализа вышеизложенного, основным средством государственного регулирования выступает издание нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность морского порта, а также порядок оказания им услуг. Указанные нормативные акты могут предусматривать как общие положения, характерные для любого вида деятельности, так и положения, регламентирующие оказание отдельных видов услуг, эксплуатации объектов порта и т.п.
8. Органами государственной власти определены виды деятельности в морском порту, осуществление которых основывается на необходимости получения специального разрешения - лицензии. Например, Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" установлены виды деятельности в морском порту, подлежащие лицензированию (например, перевозки морским транспортом грузов, погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам в морских портах; деятельность по осуществлению буксировок морским транспортом).
Техническое регулирование представляет собой правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.
Значительное влияние на морской транспорт окажет в краткосрочной перспективе законодательное закрепление новых норм технического регулирования: общие технические регламенты "Об экологической безопасности", "О биологической безопасности", "О пожарной безопасности". В связи с этим необходимо разработать ряд специальных технических регламентов в области морского транспорта: "О безопасности морских гидротехнических сооружений", "О безопасности мореплавания", "О безопасности морской среды", "О безопасности морских портов" и других*(39).
Так, например, проект технического регламента "О безопасности морского транспорта и связанной с ним инфраструктуры" устанавливает требования к безопасности морского транспорта, порядку их проверки и подтверждения в объеме и участниками, предусмотренными соответствующими международными договорами Российской Федерации.
Технический регламент направлен на обеспечение:
мер по защите жизни и здоровья граждан,
мер по защите имущества физических и юридических лиц,
мер по защите государственного и муниципального имущества при строительстве, эксплуатации и утилизации объектов морского транспорта;
охране окружающей среды;
побуждения участников рынка к использованию наиболее безопасных объектов морского транспорта;
побуждения проектантов и изготовителей (строителей) к исследованию и оценке уровня безопасности судна, его элементов и систем с учетом основных источников потенциальных опасностей, приводящих к очень опасным рискам и рискам тяжелой и средней опасности, и разработке мер, направленных на уменьшение вероятности появления опасностей и снижение (устранение) их последствий;
предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей; повышения уровня информированности участников рынка об уровне безопасности объектов морского транспорта*(40).
Установление ставок и тарифов на услуги, оказываемые морскими портами, направлено на совершенствование деятельности портов, а также определение экономически обоснованного уровня цен на услуги. Роль государства в урегулировании данного вопроса сводится к определению ценовых пределов, т.е. к установлению максимальных размеров тарифов и ставок, однако, администрации порта не лишены возможности применять пониженную ставку тарифа на определенные виды услуг, а также для определенных категорий контрагентов.
Государственное регулирование ценовых пределов на услуги морских портов направлено на:
экономически обоснованный уровень ставок портовых сборов с учетом фактических и прогнозных показателей финансово-хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий;
сдерживание роста расходов судовладельцев на обслуживание судов в морских портах Российской Федерации в связи с вводом новых ставок портовых сборов;
обеспечение конкурентоспособности российских портов по отношению к морским портам сопредельных государств;
сохранение элементов перекрестного субсидирования различных видов деятельности субъектов естественных монополий;
постепенное сокращение неравных ценовых условий обслуживания в морских портах судов в каботажном и заграничном плавании*(41).
9. Большая часть имущества морского порта является объектами государственной собственности, причем, как правило, федеральной. В этой связи распоряжение объектами федеральной собственности осуществляется федеральными органами исполнительной власти. Часть полномочий по распоряжению имуществом органы власти вправе передать администрациям морских портов, однако, определения порядка распоряжения указанными объектами всегда является прерогативой органов власти. В настоящее время порядок сдачи в аренду имущества морского порта разработан, но не принят и существует в качестве проекта. Протоколом Росморречфлота от 10 ноября 2008 N ИР-99 ФГУП "Росморпорт" при оформлении новых договоров аренды рекомендовано руководствоваться проектом Порядка сдачи в аренду. Так, в частности, Федеральным агентством морского и речного транспорта определен перечень имущества, которое морским портам разрешено сдавать в аренду, а также общие условия заключения договоров аренды. Например, в отношении большей части арендуемого имущества, заключение договора производится по результатам конкурса, т.е. арендатором может стать участник конкурса, предложивший наиболее выгодную цену. Такой порядок способствует объективному отбору арендаторов, предотвращает нарушение прав иных лиц, намеревающихся арендовать имущество в порту.
Немаловажное значение имеет установление порядка открытия, закрытия морских портов. В рамках настоящего комментария рассмотрен порядок открытия порта, которое производится решением федерального органа власти, что предполагает упорядочение деятельности морских портов, а также соблюдение ими требований государства по порядку создания объекта, определения его границ и т.п. Государственное регулирование деятельности порта предполагает и определение порядка закрытия морского порта. Органы власти определяют перечень оснований закрытия порта, который является исчерпывающим, что предотвращает самодеятельность портовых властей. Решение о закрытии порта также в большинстве случаев отнесено к компетенции органов государственной власти, либо в отдельных случаях, если закрытие порта производится решением его администрации, она обязана уведомить соответствующие органы о закрытии порта. решение администрации морского порта о его закрытии подлежит утверждению специально уполномоченным федеральным органом власти.
Статус федерального имущества предопределяет порядок деятельности порта, а также порядок оказания отдельных видов услуг. В этой сфере органы власти не только определяют порядок оказания отдельных видов услуг, но и конкретные права и обязанности владельцев инфраструктуры порта, которые эти услуги оказывают. Так, например, Правила обслуживания пассажиров и оказания иных услуг, обычно оказываемых в морском порту, предусматривают, что лицо, оказывающее такие услуги, обязано обеспечить:
качественное обслуживание потребителей при предоставлении услуг;
своевременное информирование потребителей об изменениях в сроках выполнения, стоимости и качестве оказываемых услуг.
В случае установления законодательством дополнительных требований к субъектам, оказывающим отдельные вида услуг, органы власти утверждают перечни таких субъектов, а также могут устанавливать запреты на осуществление указанных видов деятельности теми или иными субъектами.
Установление общих правил деятельности морского порта, а также порядка оказания отдельных видов услуг направлено на обеспечение равного доступа субъектов к оказанию таких услуг независимо от их организационно-правовой формы, объемов деятельности и иных характеристик. Любой субъект на территории РФ, соответствующий требованиям, установленным законодательством, вправе претендовать на получение доступа к оказанию услуг в морском порту, а также осуществлению на его территории отдельных видов деятельности.
10. Основным направлением государственного регулирования деятельности морского порта является осуществление контроля и надзора. В первую очередь, деятельность контролирующих органов направлена на проверку соблюдения морскими портами условий международных конвенций и договоров, а также норм российского законодательства при осуществлении деятельности морского порта, в том числе перевозок морским транспортом в международном и внутригосударственном сообщении.
Контроль может осуществляться как органами общей компетенции, так и специально уполномоченными. Общий контроль осуществляется структурными подразделениями Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной службой безопасности и т.п. Основное направление такого контроля - это проверка соблюдения администрацией морского порта, а также субъектами, осуществляющими деятельность на его территории, законодательства РФ, а также мер отдельных видов безопасности. Такой контроль, как правило, является плановым, проводимым регулярно в рамках утвержденных планов. Специальный контроль осуществляют подразделения Министерства транспорта РФ, в частности, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта. Надзорная деятельность указанной службы направлена на повышение качества проводимых мероприятий по контролю и надзору за выполнением требований по безопасному функционированию морского и внутреннего водного транспорта.
Так, в первом квартале 2009 г. на 33,4% сократилось общее количество проверок (в 2009 г. проведено 16011 проверок, в 2008 г. - 24051 проверок). На 31,8% сократилось количество проверок судов (в 2009 г. проведено 14405 проверок, в 2008 г. - 21129 проверок). На 29,3% увеличилось количество штрафных санкций назначаемых Ространснадзором за выявленные нарушения.
В результате целенаправленной деятельности органов государственного морского и речного надзора в первом полугодии 2009 г. количество транспортных происшествий на морском и речном транспорте по сравнению с аналогичным периодом 2008 г. существенно сократилось*(42).
Контрольная деятельность государства должна производиться в соответствии с требованиями действующего законодательства и не создавать каких-либо препятствий и ограничений для нормального осуществления деятельности всеми субъектами на территории морского порта.
Субъекты, осуществляющие деятельность в морском порту обязаны оказывать содействие при проведении контрольных, надзорных мероприятий, предоставлять необходимую информацию и документы. Однако, настоящий Закон запрещает возложение на таких субъектов со стороны контролирующих органов дополнительных обязанностей, не предусмотренных законодательством РФ.
В случае возложения дополнительных обязанностей, не предусмотренных нормативными правовыми актами, субъект вправе отказаться от их исполнения и обжаловать действия контролирующего лица в административном порядке в вышестоящий орган государственной власти или вышестоящему должностному лицу.
Исходя из постановления Правительства от 6 августа 1998 г. N 893, навигационно-гидрографическое обеспечение мореплавания можно представить как комплекс мероприятий, проводимых с целью создания благоприятных условий для безопасности плавания кораблей и судов.
Основными направлениями навигационно-гидрографического обеспечения являются:
развитие морских и океанских перевозок;
освоение ресурсов Мирового океана (пищевых, минеральных и энергетических);
экологические аспекты;
развитие морской науки и международная деятельность. По исторически сложившейся практике, для обеспечения работ по этим направлениям гидрографы Военно-Морского Флота во все времена решали общегосударственные задачи навигационно-гидрографического обеспечения.
К общегосударственным задачам, решаемым Главным управлением навигации и океанографии Минобороны России, в частности, относятся:
проведение гидрографических, океанографических и геофизических исследований, изучение рельефа и геологического строения дна океанов и морей для создания отечественных навигационных морских, рыбопромысловых и других специальных карт и руководств для плавания на все районы Мирового океана и обеспечение ими военного, транспортного, рыбопромыслового и научно-исследовательского флотов и обмен данными с зарубежными партнерами;
организация в стране службы навигационной информации обо всех навигационных опасностях, представляющих угрозу для мореплавания, и доведения ее до всех потребителей;
развитие системы навигационного оборудования в окраинных морях России и обеспечения ее непрерывной и бесперебойной работы;
создание и внедрение на корабли и суда всех ведомств навигационных комплексов и приборов штурманского вооружения. Навигационно-гидрографическое и гидрометеорологическое обеспечение сложилось как система сбалансированного развития и взаимодействия береговых и корабельных средств навигации, гидрографии и гидрометеорологии*(43).
Порядок сбора, накопления и анализа информации регламентирован Федеральным законом "Об информации, информационных технологиях и защите информации" от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ.
Информационное обеспечение деятельности морского порта предполагает сбор, накопление и анализ следующей информации о деятельности, осуществляемой в морском порту:
об организациях, осуществляющих деятельность в морских портах России,
о земельных участках, на которых располагаются данные организации,
об объектах, находящихся в пределах акваторий морских портов.
об установлении пунктов пропуска и утверждении границ территорий и акваторий.
Контроль за деятельность морского порта осуществляют такие органы власти, как Федеральная служба безопасности, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство обороны и т.п. Деятельность указанных органов направлена на обеспечение обороноспособности государства, мобилизационной подготовки, а также реализации плановых и внеплановых мероприятий по гражданской обороне и ликвидации последствий стихийных бедствий на территории, в акватории порта. Указанный виды деятельности осуществляются как в мирное, так и в военное время с учетом специфики правового положения морского порта.
При строительстве и реконструкции объектов инфраструктуры морского порта государство берет под свой непосредственный контроль реализацию указанных проектов, путем проведения экспертизы проектной документации. Порядок проведения экспертизы установлен постановлением Правительства РФ от 5 марта 2007 г. N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий". Указанное постановление определяет, что в отношении морских портов и объектов их инфраструктуры проводится государственная экспертиза.
Особенности государственного регулирования деятельности морских портов определяются также нормами таможенного законодательства, предусматривающего дополнительные меры контроля со стороны государства за деятельностью владельцев объектов инфраструктуры морского порта, операторов морских терминалов и иных субъектов в пунктах пропуска через Государственную границу, расположенных в морских портах. В частности, к компетенции таможенных органов РФ отнесено установление режима работы таких пунктов с учетом специфики деятельности порта, его потребности, а также количества судов, обслуживаемых данным портом. При установлении режима работы пунктов пропуска учитываются интересы транспортных организаций, а также иных субъектов, осуществляющих деятельность в порту, что предполагает согласование подобных вопросов между государственными органами власти, регулирующим деятельность морского порта.
Статья 9. Реестр морских портов Российской Федерации
1. Морским портом по смыслу настоящего Закона может быть признано государственное учреждение, осуществляющее деятельность в области перевозок пассажиров, грузов и багажа морским транспортом. Такое учреждение должно иметь официально утвержденные границы, наименование, присвоенное в порядке, предусмотренном ФЗ "О наименованиях географических объектов", а также прошедших государственную регистрацию. Подтверждением государственной регистрации морского порта является внесение сведений о нем в Реестр морских портов.
Указанный реестр представляет собой унифицированный и систематизированный свод данных о морских портах, созданных на территории РФ и осуществляющих деятельность в области морских перевозок.
Следует обратить внимание, что Закон предусматривает необходимость ведения реестра, а не единого государственного реестра, как в отношении большинства значимых имущественных объектов и имущественных комплексов.
Ведение Единого государственного реестра предполагает разработку унифицированных правил его ведения, жесткий государственный контроль за порядком внесения записей в такой реестр, а также единство системы регистрации объектов на всех территории судов. Для реестра предусмотрены более лояльные требования, причем он по своей сути не требует единообразного регистрационного процесса на всей территории государства.
К такой категории может быть отнесен, например, реестр морских судов, заходивших в тот или иной порт. Государственными органами власти могут быть разработаны основные положения по ведению указанного реестра, а их конкретизация к деятельности каждого порта производится непосредственно на местах.
Приказом Минтранса РФ от 1 апреля 2009 г. N 51 "Об утверждении порядка ведения Реестра морских портов Российской Федерации" (далее - Порядок ведения реестра морских портов) утвержден порядок ведения указанного реестра, который, в частности, предполагает сбор сведений о морских портах, внесение их в Реестр, систематизацию, изменение, хранение и исключение сведений. Однако, ни комментируемый Закон, ни указанный подзаконный акт не предусматривают порядка реализации указанной функции. Так, например, нормативно не урегулирован порядок сбора информации о морских портах, а также порядок внесения изменений в сведения о порте: кто будет предоставлять информацию о произведенных изменениях, в каком порядке, с какой периодичностью и т.п. Таким образом, документ, основной целью принятия которого была разработка процедуры, определение порядка ведения реестра морских портов, стал по своей сути декларативным, дублирующим либо конкретизирующим правовые предписания настоящего закона.
2. Одним из принципиальных положений Порядка ведения реестра является закрепление обязанностей по предоставлению сведений в реестр. Предоставление информации вменено в обязанность тем субъектам, которые принимают нормативный акт, содержащий сведения о порте. Так, наименование и границы порта, момент его открытия и прекращения его деятельности определяется федеральными органами власти. В соответствии с п. 15 Порядка ведения реестра морских портов предоставление указанных сведений производит Министерство транспорта РФ, как специально уполномоченный орган в области транспорта, в том числе и морского. Именно указанный орган готовит решение о создании морского порта, определении его наименования и границ, которое утверждается Правительством РФ. Иные сведения, подлежащие отражению в реестре морских портов, представляются администрациями порта. К числу таких сведений относятся:
местонахождение порта;
перечень операторов морских терминалов, а также услуг, оказываемых ими;
основные технические характеристики морского порта, в том числе его возможности по перевалке грузов, обслуживанию судов и (или) обслуживанию пассажиров;
период навигации;
наименование и адрес администрации морского порта.
Закономерным представляется закрепления обязанности администрации порта по предоставлению сведений об операторах морских терминалов и оказываемых ими услугах, реквизитах администрации порта. Однако, сведения о местонахождении порта определяются распоряжением Правительства РФ путем установления границ морского порта. В указанном распоряжении детально определяются координаты порта и его местонахождение. В предоставлении указанной информации администрацией порта нет необходимости. Официально установленные границы порта подлежат опубликованию и могут быть отражены в реестре на основании опубликованного Распоряжения Правительства РФ.
Учитывая создание в рамках государства единой информационной системы, актуальным становится создание единой базы данных, содержащих сведения о наименованиях портов и их границах. Такая государственная система может рассматриваться в качестве источника получения сведений, подлежащих внесению в реестр, в первую очередь тех данных, представлять которые обязаны федеральные органы власти.
3. Еще одним спорным моментом является предоставление сведений о периоде навигации. Как правило, период навигации зависит от климатических условий и его начало и окончание наступают в один и тот же период. В связи с чем, необходимо ли предоставление такой информации органу, осуществляющему ведение реестра морских портов?
Данный вопрос отнесен к юрисдикции Федерального закона РФ от 14 февраля 2009 г. N 22-ФЗ "О навигационной деятельности", ст. 7 которого предусматривает исключительную компетенцию федеральных органов власти - Президента РФ и Правительства РФ. Органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления вправе получать услуги в сфере навигационной деятельности в установленном ими порядке. Установление периода навигации указанным Федеральным законом отнесено к компетенции органов власти, как правило, федеральных. Если определят навигационный период органы власти, почему предоставление такой информации отнесено к обязанностям администрации порта. Более того, сведения о начале и окончании навигационного периода подлежат официальному опубликованию. Источник такого опубликования может выступать основанием внесения записей в реестр, в этом его основное значение - довести до сведения неопределенного круга лиц официально установленную и утвержденную органами власти информацию.
По сути, предоставление указанной информации администрациями морских портов порождает дублирование деятельности органов власти. Закон "О навигационной деятельности" не определяет конкретного субъекта, к компетенции которого относится определение начала и окончания навигации. Однако, закономерно предположить, что таким органом является Федеральное агентство по морскому и речному транспорту (Росморречфлот) - как специально уполномоченный орган в данной сфере. Этот же орган осуществляет ведение реестра морских портов, т.е. может самостоятельно, без привлечения дополнительных субъектов вносить данные о навигационном периоде в реестр на основании принятых им решений.
Наиболее оптимальным представляется вменение в обязанность тому или иному субъекту представления только тех сведений, формирование которых находится в его компетенции.
4. Ведение реестра морских портов является государственной функцией и отнесено к компетенции Федерального агентства по морскому и речному транспорту, которое реализует его через свои структурные подразделения, а также подведомственные администрации морских портов. Основные положения по реализации норм комментируемой статьи определены Административным регламентом Федерального агентства морского и речного транспорта исполнения государственной функции по ведению реестра морских портов РФ. Данный документ определяет основные процедурные вопросы ведения Реестра, однако, до настоящего времени Министерством транспорта РФ он не утвержден и является проектом нормативного акта.
Ведение Реестра включает следующие административные процедуры:
1) получение Росморречфлотом выписки из Государственного каталога географических названий и копии приказа Министерства транспорта Российской Федерации об открытии морского порта для оказания услуг (для портов, открытых после вступления в силу Закона) - указанные документы являются основанием для внесения соответствующих данных в реестр;
2) рассмотрение Росморречфлотом сведений и документов, предоставляемых администрациями морских портов, необходимых для включения их в Реестр. При рассмотрении документов должностное лицо удостоверяется, что:
документы представлены в полном объеме, в установленных законодательством РФ случаях надлежаще удостоверены, скреплены печатями, имеют подписи уполномоченных должностных лиц;
тексты документов написаны разборчиво, наименования юридических лиц указаны без сокращения и с указанием местонахождения;
в документах нет подчисток, приписок, зачеркнутых слов и иных неоговоренных исправлений;
документы не исполнены карандашом;
документы не имеют серьезных повреждений, наличие которых не позволит однозначно истолковать их содержание;
3) внесение сведений о морском порте в Реестр. Для включения морского порта в Реестр должностное лицо, ответственное за ведение Реестра, готовит проект распоряжения Росморречфлота о внесении морского порта в Реестр и присвоении ему порядкового регистрационного номера.
Распоряжение Росморречфлота о внесении морского порта в Реестр и присвоении ему порядкового регистрационного номера утверждает руководитель Росморречфлота или должностное лицо, исполняющее его обязанности. Ведение реестра может осуществляться на бумажном и электронном носителе. Причем приоритет отдается документам на бумажном носителе, как наиболее достоверным, заверенным подписью ответственного лица и печатью Росморречфлота. После внесения соответствующих записей в реестр, ответственное должностное лицо направляет копию решения о внесении записей в реестр администрации соответствующего порта. Обязательным приложением к такому решению является перечень сведений, вносимых в Реестр морских портов:
опубликование Реестра осуществляется на интернет-сайте Росморречфлота ответственным должностным лицом, осуществившим внесение записи в Реестр;
предоставление выписок из Реестра и информации о морских портах, внесенных в Реестр, может осуществляться только после внесения соответствующих записей в реестр и их официального опубликования. Выписки из Реестра предоставляются заинтересованным лицам на бесплатной основе. Исходя из анализа действующих нормативных правовых актов, сведения, содержащиеся в государственном реестре, носят открытый характер и могут быть представлены любому субъекту по его заявлению. Комментируемый Закон и проект административного регламента предусматривают возможность представления сведений только заинтересованным лицам, не определяя какие лица расцениваются в качестве заинтересованных. Регламента также предусматривает, что выписка из Реестра направляется заявителю по почте, предполагая тем самым, что лично на руки заявителю выписки не выдаются;
изменение содержащихся в Реестре записей - проект Административного регламента предполагает возможность изменения записей в Реестре только в случае выявления технических ошибок, не предусматривая при этом внесение изменений в связи с реально изменившимся статусом порта, например, увеличением или сокращением операторов терминалов порта и т.п. Понятие и порядок исправления технических ошибок нормативными актами, регулирующими деятельность морских портов не предусмотрены. Затруднительным представляется также применение к рассматриваемой категории правоотношений Письма Роснедвижимости от 21 апреля 2006 г. N ВК/0556 "О технических ошибках", хотя ГК РФ предусматривает, что транспортные средства являются объектами недвижимости, а объекты инфраструктуры порта являются таковыми по своей сути;
исключение морского порта из Реестра производится на основании решения Правительства РФ о закрытии морского порта для оказания услуг не ранее чем через год со дня принятия такого решения. Исключение сведений о морском порте из Реестра осуществляется на основании решения (распоряжения) Росморречфлота. При первоначальном рассмотрении указанные положения по сути дублируют друг друга, на самом же деле они являются закономерным продолжением одно другого: Правительство РФ принимает решение о закрытии порта не менее, чем за год до предполагаемой реализации такого решения. На основании решения Правительства РФ, Росморречфлот выносит решение об исключении указанного порта из Реестра морских портов, о чем и производит соответствующую запись в реестре. Исключение морского порта из Реестра возможно только не менее чем через год после принятия решения Правительством РФ о закрытии порта, т.е. не ранее фактического закрытия порта.
Исключение морского порта из реестра применяется в случае его закрытия на длительное время. Исключение морского порта из реестра при его закрытии по решению портовой администрации настоящим Законом не предусмотрено.
В соответствии с общими правилами ведения государственных реестров, в реестре подлежат отражению сведения о любых изменениях, произошедших в статусе объекта, т.е. краткосрочное закрытие морского порта по решению его администрации также должно быт отражено в реестре, обязанность предоставления указанных сведений может быть возложена на администрацию порта. Применение такого порядка может быть актуальным при закрытии порта в связи с окончанием навигации, поскольку данный период является регулярным, время его начала и окончания по временным рамках совпадают. Если же морской порт закрывается по природно-климатическим условиям, такое закрытие, как правило, кратковременное (от одного дня до нескольких недель) и в течение одного навигационного периода может предполагать неоднократное закрытие порта. В связи с чем возникает вопрос о необходимости отражения подобных данных в реестре. На сегодняшний день данный вопрос действующими правовыми нормами не урегулирован, его конкретизация и определение необходимости внесения сведений в реестр возможно только посредством выработки практики, в том числе судебной, направленной на урегулирование указанного правового пробела.
Наиболее ярко и доступно порядок ведения Реестра морских портов отражен в блок-схеме*(44):
  ЪДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДї
  і    Џ®«г祭ЁҐ ђ®б¬®ааҐз䫮⮬ ўлЇЁбЄЁ Ё§ ѓ®бг¤ аб⢥­­®Ј® Є в «®Ј       і
  і    ѓҐ®Ја дЁзҐбЄЁе ­ §ў ­Ё© Ё Є®ЇЁЁ ЇаЁЄ §  ЊЁ­ЁбвҐабвў  ва ­бЇ®ав      і
  і   ђ®ббЁ©бЄ®© ”Ґ¤Ґа жЁЁ ®Ў ®вЄалвЁЁ ¬®абЄ®Ј® Ї®ав  ¤«п ®Є § ­Ёп гб«гЈ   і
  АДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДВДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДЩ
                                       і
  ЪДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДБДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДї
  і   ђ бᬮв७ЁҐ ђ®б¬®ааҐз䫮⮬ ᢥ¤Ґ­Ё© Ё ¤®Єг¬Ґ­в®ў, ЇаҐ¤®бв ў«пҐ¬ле  і
  і  ¤¬Ё­Ёбва жЁп¬Ё ¬®абЄЁе Ї®ав®ў, ­Ґ®Ўе®¤Ё¬ле ¤«п § Є«о祭Ёп Ёе ў ђҐҐбва і
  АДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДВДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДЩ
                                       і
  ЪДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДБДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДї
  і                ‚­ҐбҐ­ЁҐ ᢥ¤Ґ­Ё© ® ¬®абЄ®¬ Ї®а⥠ў ђҐҐбва              і
  АДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДВДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДЩ
                                       і
  ЪДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДБДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДї
  і                         ЋЇгЎ«ЁЄ®ў ­ЁҐ ђҐҐбва                           і
  АДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДВДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДЩ
                                       і
  ЪДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДБДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДї
  і    ЏаҐ¤®бв ў«Ґ­ЁҐ ўлЇЁб®Є Ё§ ђҐҐбва  Ё Ё­д®а¬ жЁЁ ® ¬®абЄЁе Ї®ав е,    і
  і                          ў­ҐбҐ­­ле ў ђҐҐбва                            і
  АДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДВДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДЩ
                                       і
  ЪДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДБДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДї
  і                €§¬Ґ­Ґ­ЁҐ ᮤҐа¦ йЁебп ў ђҐҐбвॠ§ ЇЁбҐ©                і
  АДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДВДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДЩ
                                       і
  ЪДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДБДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДї
  і                  €бЄ«о祭ЁҐ ¬®абЄ®Ј® Ї®ав  Ё§ ђҐҐбва                   і
  АДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДЩ
Проведенный анализ правовых норм позволяет говорить, что независимо от наименования, Реестр морских портов по своей сути и содержанию, а также порядку ведения является Единым государственным реестром морских портов. Изменение наименования Реестра произведено по объекту: как правило, единые государственные реестры ведутся в отношении различных объектов, относимых к одной категории, например, недвижимости, юридических лиц и т.п. Реестр морских портов предусматривает один уникальный объект - морской порт, включение иных объектов в Реестр не допускается.
Таким образом, в реестре морских портов подлежат отражению следующие сведения:
1) порядковый регистрационный номер морского порта, т.е. номер, закрепленный за указанным морским портом Росморречфлотом в реестре;
2) наименование морского порта, закрепленное в установленном действующим законодательством РФ порядке названия морского порта как географического объекта;
3) местонахождение морского порта представляет собой фактическое расположение морского порта на территории Российской Федерации, определяется географическими координатами, которые утверждаются в качестве границ порта;
4) дата и номер решения об открытии морского порта для оказания услуг, рассматриваются в качестве реквизитов документа, выступающего основанием открытия морского порта, закрепления за ним статуса действующего объекта, оказывающего услуги по перевозкам морскими судами. Основанием открытия морского порта является решение правительства РФ об открытии порта;
5) перечень операторов морских терминалов, а также услуг, оказание которых осуществляется операторами морских терминалов, т.е. в реестре должны найти отражения сведения обо всех субъектах предоставляющих услуги по транспортировке грузов, а также перевозке пассажиров и багажа. Исходя из норм комментируемого закона отражению в реестре подлежит наименование операторов терминалов морского порта, однако, действующее законодательство устанавливает перечень сведений, являющихся обязательными применительно к субъектам предпринимательской деятельности, к числу которой относятся перевозки морским транспортом. К числу таких сведений относятся наименование субъекта, с указанием организационно-правовой формы, данные о регистрации оператора морского терминала в соответствующих государственных органах;
6) основные технические характеристики морского порта, в том числе его возможности по перевалке грузов, обслуживанию судов и (или) обслуживанию пассажиров, к данной категории относятся:
пропускные возможности порта;
виды проводимых операций;
виды обслуживаемых морских судов;
возможности лоцманской проводки и буксировки судов в порту;
возможности подхода и отхода судов;
бункеровка судов;
характеристики причального фронта;
технические характеристики отдельных объектов инфраструктуры порта.
7) период навигации представляет собой временной отрезок, в течение которого осуществляется перевозка пассажиров, грузов и багажа. Продление периода навигации происходит за счет применения судов ледокольного флота. В течение всего межнавигационного периода администрация пункта отстоя проводит регулярные проверки обеспечения безопасного отстоя и ремонта судов на пункте отстоя;
8) наименование и адрес администрации морского порта отражает точное указание названия руководящего органа морского порта и место его расположения. Наименование администрации порта указывается в порядке аналогичном сведениям об операторах морских терминалов, с указанием организационно-правовой формы и реквизитов, в случае расхождения юридического и фактического местонахождения администрации порта указываются и фактический, и юридический адрес;
9) основание и дата исключения морского порта из Реестра морских портов Российской Федерации предполагает указание реквизитов решения компетентного органа, которым морской порт исключается из реестра. В качестве основания исключения рассматривается указанное решение, помимо его полного наименования отражению в реестре подлежат и обязательные реквизиты документа, например, дата его принятия и номер. Дата исключения порта в данном случае не совпадает с датой исключения его из Реестра, поскольку, исключение возможно не ране чем через год с момента принятия решения соответствующим компетентным органом. Таким образом, в Реестре морских портов подлежат отражению две даты: дата принятия решения об исключении порта из реестра и дата самого исключения порта.
В отличие от Единых государственных реестров, в Реестре морских портов не предусмотрена графа "Примечание", в которой отражаются все дополнительные сведения, в том числе возможно отражение кратковременных периодов закрытия порта по решению его администрации и т.п. Соответственно, в Реестре морских портов подлежат отражению наиболее важные и значимые сведения о порте, которые характеризуются стабильностью и постоянством.
Статья 10. Администрация морского порта и капитан морского порта
1. Нормами комментируемой статьи определяются субъекты властных отношений, осуществляющие руководство деятельностью морских портов. По смыслу закона такими полномочиями наделены администрации портов.
Данная категория полномочий может рассматриваться двояко. С одной стороны, как полномочия, вытекающие из административных правоотношений, с другой - как направления деятельности, определяемые в силу самого статуса органа, ими наделенного.
Так, администрация порта является органом, осуществляющим текущее руководство деятельностью порта, в силу чего она наделяется рядом полномочий, ее решения являются обязательными для исполнения всеми структурными подразделениями порта и его сотрудниками. Поскольку данные отношения определяются как отношения власти и подчинения, администрация порта выступает обязывающей стороной, которая принимает решения в рамках своей компетенции, остальные субъекты являются обязанными, решения администрации для них являются обязательными для исполнения, любое отклонение от принятого решения может расцениваться как административное правонарушение. Такое положение предопределяется спецификой объекта транспортного комплекса, поскольку деятельность морского порта всегда связана с повышенной опасностью, сопряжена с риском для жизни, здоровья граждан и имущества клиентов (как физических, так и юридических лиц). В ряде случаев деятельность порта может быть связана с удовлетворением международных интересов, в данном случае неукоснительное соблюдение решений администрации порта выступает гарантом выполнения договорных обязательств на должном уровне, без нарушений правовых норм внутригосударственного и международного характера.
Администрация порта презюмируется как портовая власть, тем самым ее компетенция приравнивается к компетенции органов власти, но ограничивается рамками морского порта и подведомственных ему территорий и объектов.
В настоящее время КТМ РФ является основным нормативным актом, регулирующим отношения, возникающие из торгового мореплавания. Данная деятельность осуществляется, как правило, в морских портах, которым в КТМ отводится только одна статья (ст. 9), которая посвящена портовым властям, осуществляющим административно-властные полномочия. В дальнейшем, однако, все административно-властные полномочия по обеспечению безопасности мореплавания и порядка в морском порту КТМ РФ связывает с капитаном морского порта, то есть КТМ РФ предполагает существование в морском порту только капитана морского порта с подчиненным ему аппаратом - администрацией.
Неоднократно поднимался вопрос о том, что функции портовых властей в каждом порту России в настоящий момент должны осуществлять лица, состоящие на государственной службе. Данный вопрос касается реализации полномочий капитана порта издавать обязательные для исполнения любым участником транспортной деятельности обязательных для исполнения распоряжений.
С точки зрения юристов указанные распоряжения, а также обязательные постановления по порту, изданные такими лицами, то есть не федеральными органами исполнительной власти, и не прошедшие обязательную государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, никакой обязательной силы не имеют, и, следовательно, их исполнение поддерживается только морскими традициями портов России.
Основной целью администрации порта является осуществление контроля за безопасностью мореплавания, включая надзор, в пределах установленной компетенции, за соблюдением законодательства, международных договоров, конвенций и иных правовых актов Российской Федерации в области мореплавания и рыболовства, обеспечение порядка в порту, надзора за технической эксплуатацией закрепленных за ней портовых сооружений и объектов, обеспечения ремонта, развития и строительства этих сооружений и объектов, а также организации эффективного использования закрепленного за ней другого имущества.
2. Комментируемый Закон устанавливает четкое распределение полномочий между органами управления порта и приравнивает их по своему статусу к органам власти. В связи, с чем из распоряжения становятся обязательными для всех подчиненных субъектов.
В тоже время администрация порта определяется как федеральное государственное учреждение.
Государственное учреждение - государственная организация, созданная для управления какой-либо сферой или объектом, обслуживания населения, обеспечения деятельности государственных органов, рассмотрения заявлений, жалоб и иных обращений граждан. Государственные учреждения характеризуются наличием штатного персонала сотрудников, являющихся государственными служащими; внутренней структурой и субординацией; сметой расходов, включаемой в соответствующий бюджет, дисциплиной и правилами внутреннего распорядка; наличием прав юридического лица; вхождением в соответствующую отраслевую систему с подчинением ее вышестоящему звену*(45).
Понятие "федеральное государственное учреждение" определяет три основных момента:
организационно-правовая форма организации (некоммерческая организация в форме учреждения, созданная органом государственной власти).
принадлежность учреждения к транспортной инфраструктуре;
уровень подчинения - федеральный, т.е. данные учреждения подчиняются напрямую федеральному органу власти в сфере морского транспорта, минуя иные уровни подчинения.
Рассматривая вопрос о правовом статусе государственного учреждения большинство специалистов однозначно относят государственные учреждения наряду с органами государственной власти к государственному аппарату, таким образом, можно говорить, что несмотря на отсутствие прямого законодательного указания на принадлежность администрации порта к органам государственной власти, он наделяет ее специфическим полномочиями, характерными для субъектов государственно-властных отношений и определяет ее как часть государственного аппарата, осуществляющая руководство деятельностью объектов инфраструктуры морского транспорта.
Однако Закон придает особую значимость морским портам, не включая в предмет своего регулирования речные и иные объекты. В связи с чем возникает вопрос подчинения данных объектов. Если морские порты подчиняются напрямую специально уполномоченному органу в сфере морского транспорта, то речные порты, например, подчиняются Федеральному агентству по рыболовству, таким образом, происходит нарушение вертикали подчинения объектов единого комплекса водного транспорта. Так, в рамках транспортного комплекса целесообразно ввести единую систему вертикального подчинения: Речные порты находятся в территориальном подчинении государственным учреждениям морским портам, которые в свою очередь административно подчиняются Министерству транспорта РФ. Подобное решение будет способствовать созданию единой системы подчинения однородных объектов, осуществляющих однородную деятельность.
Тем не менее, следует учитывать, что государственные учреждения не олицетворяют собой государственную власть и их руководящие решения являются обязательными только в рамках трудового коллектива отдельно взятого морского порта. Администрация морского порта выражает и осуществляет государственную власть в рамках отдельно взятого объекта - морского порта.
В связи с указанными специфическим положением морского порта как федерального государственного учреждения, фактически его руководящие органы (администрация порта) не являются органами государственной власти, хотя они осуществляют отдельные полномочия органов власти, ограничиваясь только трудовым коллективом порта.
В данном случае, следует уделить внимание мнению ряда ученых-юристов, указывающих на необходимость устранения указанной двойственности положения администрации морского порта. В качестве решения указанной проблемы предполагается отнесение должностных лиц администрации портов к государственным служащим.
3. Высшим должностным лицом администрации порта, осуществляющим руководство ее деятельностью указывается капитан порта. Он возглавляет администрацию порта, координирует ее деятельность, а также несет ответственность за принятые администрацией решения.
В соответствии с Положением о капитане морского порта, утвержденном приказом Министерства транспорта РФ 19 декабря 2006 г. N 156 капитан морского порта подчиняется непосредственно Федеральному агентству морского и речного транспорта и назначается на должность и освобождается от должности Федеральным агентством морского и речного транспорта по представлению Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.
Полномочия капитана морского порта распространяются на акваторию и территорию соответствующего морского торгового порта или морского специализированного порта. Распоряжения капитана морского порта по относящимся к его полномочиям вопросам обеспечения безопасности мореплавания и порядка в морском порту обязательны для всех находящихся в морском порту судов, организаций и граждан.
Особое внимание следует обратить на предусмотренные комментируемой статьей полномочия капитана порта по регистрации морских судов и прав на них.
Регистрацию транспортных средств и их учет осуществляют специально уполномоченные государственные органы власти РФ. В целях создания единой государственной системы регистрации объектов и прав в России, государственная регистрация прав на объекты недвижимости, к которым в соответствии с нормами ГК РФ отнесены и морские суда, отнесена к компетенции Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. Однако, нормами комментируемой статьи предусмотрены полномочия капитана порта по регистрации морских судов, а также прав на них.
Закономерно в данном случае разграничивать понятия регистрации и государственной регистрации морских судов. Так, к компетенции капитана порта отнесено проведение регистрации морского судна, в том числе строящихся судов, выдача документов, подтверждающих права указанного субъекта на данное судно. Данные совершенной регистрации подлежат предоставлению в государственный регистрирующий орган для включения сведений в государственные реестры. Ведение государственного реестра морских судов возложено на специально уполномоченный орган в структуре министерства транспорта РФ - Федеральное агентство морского и речного транспорта РФ, в соответствии с п. 2 приказа Министерства транспорта РФ от 1 апреля 2009 г. N 51 "Об утверждении Порядка ведения Реестра морских портов Российской Федерации". Международными правилами и нормами предусмотрены особенности регистрации морских судов, которые будут рассмотрены в рамках комментария к настоящему закону.
Определенная настоящей статьей компетенция капитана порта широка, и включает в себя как совершение юридически значимых действий (например, по регистрации судов, прав на них и выдаче соответствующих документов, в том числе по ипотеке), так и решение технических и технологических задач деятельности порта.
В современных условиях важную роль играет обеспечение безопасности деятельности порта и морских судов, которое также отнесено к компетенции капитана порта. Обеспечение безопасности осуществляется по двум основным направлениям:
обеспечение защищенности порта и систем обеспечения его нормального функционирования;
обеспечение безопасности судоходства.
Основные факторы обеспечения безопасности в порту - содержание в надлежащем состоянии и развитие гидротехнических сооружений, систем радионавигационного оборудования и связи, аварийно-спасательных средств, а также взаимодействие портовых властей со стивидорными компаниями, осуществляющими эксплуатацию причалов.
Таким образом, к компетенции капитана порта относится разработка и принятие мер, направленных на предотвращение аварий и иных угроз безопасной деятельности порта, объектов его инфраструктуры, а также находящихся в порту судов и их грузов. Капитан также обязан принимать все возможные меры по обеспечению безопасности и защищенности судов, приписанных к порту, которым он руководит, перевозимых ими грузов и пассажиров.
Поскольку данный комплекс полномочий предполагает большой объем мероприятий, как плановых, так и экстренных, в случае возникновения угроз, капитан осуществляет координацию такой деятельности, непосредственную разработку и реализацию подобных мероприятий осуществляют специальные службы администрации порта.
В силу своего должностного положения и установленной Законом компетенции капитан порта вправе привлекать по вопросам отнесенным к его ведению всех специалистов порта и его администрации, а также в необходимых случаях привлекать сторонних специалистов для эффективного и быстрого устранения возникающих проблем. Данное полномочие прямо Законом не предусмотрено, однако оно вытекает из самой сущности должностного положения капитана порта как руководителя учреждения.
Капитан порта обязан в пределах своей компетенции принимать все возможные меры по обеспечению безопасности вверенных ему объектов инфраструктуры морского транспорта, а также обеспечение порядка в порту, в том числе привлекать органы государственной власти для решения вопросов, отнесенных к их компетенции.
Капитан порта осуществляет свою деятельность, взаимодействуя со специально уполномоченными органами министерства транспорта РФ по вопросам осуществления морских перевозок и эксплуатации объектов инфраструктуры морского транспорта.
Учитывая, что капитану порта предоставлены широкие полномочия и на него возлагается большая ответственность не только за вверенные объекты, но и за жизнь людей, сохранность грузов. Законом устанавливаются специальные требования к кандидатам на должность капитана в виде специального высшего образования и диплома капитана судна.
Положением о дипломировании членов экипажей морских судов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 4 августа 1999 г. N 900 "Об утверждении Положения о дипломировании членов экипажей морских судов" устанавливается, что диплом капитана судна выдается капитаном морского порта, входящего в перечень, утвержденный Министерством транспорта РФ, лицу не моложе 18 лет, имеющему соответствующее морское образование, стаж работы на морских судах, годному по состоянию здоровья и прошедшему испытания, проводимые квалификационными комиссиями по программам, утвержденным Министерством транспорта РФ.
Указанным положением предусматривается, что диплом капитана судна может выдаваться гражданину РФ либо иностранному гражданину в определенных случаях. Таким образом, права получения диплома капитана судна лишены лица без гражданства, наличие правовой связи с государством становится дополнительным условиям для претендента на должность капитана.
Установление подобных требований обусловлено необходимостью наличия специальных знаний и навыков по работе с объектами инфраструктуры морского транспорта. Капитан порта должен не только указывать какие действия необходимо совершать в той или иной ситуации, но и самостоятельно в экстренных случаях, используя собственные знания и опыт устранять нарушения в деятельности вверенных ему объектов.
В этой связи большое внимание уделяется проверке соответствия лиц, занимающих должности капитанов портов, со стороны прокуратуры РФ.
Так, в 2008 г. при проведении проверки деятельности отдельных морских портов России генеральной прокуратурой РФ было установлено, что ряд нарушений в деятельности портов были допущены в связи с несоответствием руководства порта, предъявляемым Законом требованиям, так, в частности, отсутствие специального высшего образования способствовало не только неэффективному использованию объектов, но и причинению значительного ущерба имуществу и морским судам, утрате грузов*(46). В результате проведенных прокуратурой проверок лица, несоответствующие занимаемым должностям были отстранены от руководства портом.
4. Часть 4 комментируемой статьи предусматривает возможность установления дополнительных требований к претенденту на должность капитана порта. Анализ действующих нормативных правовых актов свидетельствует о следующих требованиях, установленных для замещения должности капитана порта:
наличие полной дееспособности, т.е. достижение претендентом 18 лет, при несоблюдении данного условия специалисту не может быть выдан диплом капитана судна;
наличие гражданства, причем применительно к должности капитана порта приоритет отдается гражданству РФ, несмотря на то, что капитаном судна может быть иностранный гражданин;
наличие высшего морского образования;
стаж работы в должности капитана судна;
диплом капитана судна валовой вместимостью не менее трех тысяч единиц и документы, подтверждающие наличие данного диплома;
удовлетворительное состояние здоровья, подтвержденное специальной врачебной комиссией;
удовлетворительные результаты конкурсных испытаний, проводимые квалификационной комиссией.
Учитывая специфику деятельности, в качестве дополнительного требования к претенденту на должность может выступать знание иностранных языков. Законом прямо не предусмотрено, но является необходимым условием осуществления деятельности порта и руководства им, знание общепризнанных принципов и норм международного морского права, а также правовых норм, регламентирующих деятельность порта.
Любые дополнительно устанавливаемые требования должны быть обоснованными и предъявляться к квалификационным характеристикам претендента, его знаниям, навыкам, умениям. Запрещено устанавливать дополнительные требования, если они затрагивают вопросы личности, расовой, половой, национальной принадлежности и т.п. Также не может выступать в качестве дополнительного требования принадлежность к каким-либо политическим партиям, общественным организациям, либо отказ от членства в таких организациях. Установление подобных ограничений может быть оспорено в судебном порядке, поскольку является ограничением конституционных прав граждан России.
Закон предусматривает особенности деятельности порта при наличии морского терминала для обслуживания судов рыбопромыслового флота. Выработка специфических направлений деятельности в отношении таких объектов отнесена к компетенции правительства РФ.
При наличии в морском порту морского терминала, предназначенного для комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота на органы управления порта возлагаются дополнительные обязанные, вызванные необходимостью взаимодействия с органами государственной власти, поскольку специально уполномоченные органы РФ осуществляют контроль за лицами, осуществляющими рыболовство, а также за использованием рыболовецких судов. Причем в данном случае контроль за рыболовецкими судами осуществляется на основе взаимодействия органов власти различного подчинения: Министерства транспорта РФ, ресурсных органов, таможенных органов и т.п. В этой связи руководство порта обязано:
капитан морского порта представляет на бесплатной основе Федеральному агентству по рыболовству (его территориальным органам) надлежаще оформленные выписки из реестров судов в отношении регистрации судов рыбопромыслового флота и прав на них (по запросу);
администрация морского порта обеспечивает незамедлительную передачу копий, полученных от судовладельцев заявок на заход (выход) судов рыбопромыслового флота, предусмотренных постановлением Правительства РФ от 19 марта 2008 г. N 184 "О порядке оформления судов рыбопромыслового флота, уловов водных биологических ресурсов и продуктов их переработки и государственного контроля в морских портах в Российской Федерации", в территориальные органы Федерального агентства по рыболовству, осуществляющие деятельность в регионе нахождения морского порта в порядке, установленном Минтрансом России по согласованию с Федеральным агентством по рыболовству.
Указанные особенности предусмотрены проектом постановления Правительства РФ "Об особенностях осуществления административно-властных и иных полномочий в морском порту при наличии в нем морского терминала, предназначенного для комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота", однако до настоящего времени указанный нормативный акт не принят.
Установление иных особенностей правового статуса морского порта с рыболовецким терминалом в настоящее время не предусматривается, поскольку введение иных ограничений и дополнительных полномочий и обязанностей приведет к дублированию действующих норм.
Комментируемая статья определяет правовое положение органов управления порта и их основные полномочия, которые в дальнейшем детализируются в других статьях настоящего закона.
Статья 11. Функции администрации морского порта
1. Комментируемая статья предусматривает перечень наиболее важных и значимых полномочий администрации морского порта, как органа управления, по обеспечению нормальной деятельности объектов инфраструктуры морского транспорта, бесперебойной работе порта, соблюдению сроков взятых на себя обязательств по перевозке пассажиров, груза и багажа.
За последнее десятилетие в мире было предотвращено более 25 крупных терактов на территории морских портов. Обеспечение безопасности акватории и береговых структур порта - задача государственной важности. Наличие в арсенале террористических организаций современных технических средств ставит проблему дополнительного оснащения и модернизации охранных систем порта в разряд первоочередных.*(47) В целях эффективной реализации своих полномочий по обеспечению нормального функционирования объектов инфраструктуры порта, администрация порта принимает распоряжения и иные правовые акты, предусматривающие выполнение конкретных мероприятий оп обеспечению безопасности порта и судов, а также по совершенствованию деятельности указанных объектов. Администрация при участии специально уполномоченных органов власти и специализированных организаций проводит внеплановые и внеплановые мероприятия по обеспечению безопасности порта.
Наиболее важной и значимой обязанностью администрации порта является обеспечение его безопасности, а также безопасности судов. Для достижения такой цели администрация должна принимать все возможные меры в рамках действующих правовых норм. В этих целях создана и развивается система управления движением судов, как в рамках отдельных регионов, так и в рамках отдельных портов. В соответствии с международными договоренностями организован также Центр Системы Судовых Сообщений (ССС), который обеспечивает получение информации и регистрацию всех судов, входящих в зону его действия. Введение указанных мер направлено на создание единого информационного пространства в деятельности морского транспорта и объектов его инфраструктуры.
Мировая практика показывает, что наиболее эффективными сегодня являются комплексные системы защиты акватории с применением новейших разработок техники и технологии.
Администрация порта на акватории порта осуществляет Государственный надзор за безопасностью плавания всех судов и плавучих средств, за соблюдением национального законодательства и международных договоров в области безопасности мореплавания, охраны человеческой жизни на море, предупреждения загрязнения окружающей природной среды, а также организует регулирование движением судов, информационное, радиолокационное, лоцманское, буксирное и ледокольное обеспечение мореплавания*(48).
2. С функцией обеспечения безопасности непосредственно связано и обеспечение порядка в порту. Реализация данного полномочия может рассматриваться в различных смысловых аспектах. С технической точки зрения соблюдение порядка предполагает своевременную и регулярную проверку судов, приписанных к данному порту, а также находящихся в данном порту, технических устройств, оборудования на соответствие требованиям ГОСТов, СНИПов и т.п., регулярное техническое перевооружение порта и его объектов в соответствии с требованиями международных норм и правил.
Юридический порядок в порту предполагает соблюдение всего массива правовых норм, действующих на территории РФ, в этой связи помимо правил поведения на территории порта к отдельным группам субъектов предъявляются специальные требования:
администрация порта, экипажи судов обязаны соблюдать правила погрузки-разгрузки морских судов, правила перевозки отдельных видов грузов;
пассажиры - правила пользования морскими судами; соблюдать требования безопасности на воде; неукоснительно следовать распоряжениям капитана порта или капитана судна - на борту судна;
работники порта - правила выполнения отдельных видов работ.
Обеспечение порядка в порту предполагает контроль со стороны администрации порта за движением судов в целях предупреждения и предотвращения возможного столкновения.
К компетенции администрации порта отнесен и контроль за своевременным и регулярным устранением отходов деятельности порта, регулярный осмотр и проведение ремонта судов, приписанных к данному порту, определение порядка оказания технической помощи иностранным судам, находящимся в данном порту.
3. Администрация порта обязана принимать меры по охране объекта от актов незаконного вмешательства и иных угроз его безопасности. Акт незаконного вмешательства может быть совершен посредством исполнения действий, которые данное конкретное лицо совершать не должно, например, нарушение правил перевозки отдельных видов грузов, правил перевозки опасных грузов и т.п. Также акт может реализовываться в случае не совершения лицом действий, которые оно должно было и могло совершить, например, в случае не исполнения должностным лицом порта, членом экипажа судна действия, которые оно должно было совершить в силу своего должностного положения в соответствии с нормами закона, в случаях, когда таковые меры являются необходимыми и обязательными. Данное понятие предусматривает и иные обязательные признаки указанного понятия:
наличие угрозы безопасной деятельности объектов инфраструктуры порта и морских судов, находящихся на территории порта;
причинение вреда жизни, здоровью людей;
наличие материального ущерба.
Анализ правовых норм позволяет определить примерный перечень требований к безопасности порта, предполагающий обеспечение:
механической безопасности, промышленной безопасности, термической безопасности, безопасности излучений, взрывобезопасности, в том числе связанных с движением морских судов в диапазоне допускаемых скоростей, что при определенных нарушениях безопасности движения (отклонениях от требований эксплуатации, отказах или скрытых дефектах) может приводить к аварийным ситуациям;
экологической безопасности, охватывающей возможность возникновения недопустимых сбросов и выбросов загрязняющих веществ, выхлопных газов, шума и электромагнитного излучения в окружающую среду и водные объекты, а также высвобождения опасных грузов в результате аварийных происшествий или инцидентов;
пожарной безопасности;
безопасности, связанной с воздействием вредных и (или) опасных производственных факторов или проявлением нарушений установленного процесса эксплуатация морских судов, погрузки-выгрузки, перевозки пассажиров и отдельных видов грузов;
безопасности, связанной с нарушением санитарно-эпидемиологических, ветеринарно-санитарных и фитосанитарных требований при перевозке людей и животных;
химической безопасности;
электрической безопасности;
электромагнитной совместимости в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования.
единству измерений;
маркировки материальных объектов технического регулирования.
В целом обеспечение безопасности порта направлено на предупреждение, противодействие и пресечение правонарушений и преступлений, включая терроризм, чрезвычайных происшествий природного и техногенного характера; недопущения либо минимизации материального и морального ущерба имуществу и сотрудникам порта, а также пассажирам, перевозимым грузам и судам, находящимся в порту; в целом, система направлена на повышение уровня безопасности морских перевозок, повышению привлекательности морского транспорта.
Обеспечение безопасности порта предполагает реализацию совокупности мер, к которым относятся:
правовые - разработка и принятие документов нормативного характера, определяющих процедуру обеспечения безопасности, ликвидацию угроз, устранение последствий актов незаконного вмешательства;
экономические, к числу которых можно отнести, например, платность пользования объектами инфраструктуры порта и морскими судами;
организационные - мониторинг объектов инфраструктуры порта и судов, учет потенциально опасных объектов, оценка возможного воздействия объектов порта на иные объекты;
иные меры. В данном случае Закон предоставляет возможность совершенствовать механизм обеспечения безопасности. К таким мерам можно отнести техническое переоснащение судов и объектов порта, проведение мероприятий по предотвращению моделированных угроз безопасности порта; разработка научных подходов и критериев в обеспечении безопасности, а также ряд других мер, в том числе, которые направлены на обеспечение иных видов безопасности, но в комплексе затрагивают и объекты инфраструктуры порта и морские суда, находящиеся в порту.
Контроль - это функция органов управления в определенной области. Его основной задачей является обеспечение соблюдения всеми субъектами правоотношений, в том числе и субъектами, инфраструктуры морского транспорта, действующего законодательства РФ, общепризнанных принципов и норм международного права, а также морских обычаев. Посредством контроля в основном обеспечивается принуждение соответствующих субъектов к исполнению предписаний законодательства. В задачи государственного контроля входят наблюдение за состоянием объектов инфраструктуры порта, проверка соблюдения требований законодательства и нормативов, выполнения мероприятий по рациональному использованию объектов, соблюдению экологических и иных нормативов и др.
4. В рамках предоставленных полномочий администрация порта взаимодействует со специально уполномоченными органами, осуществляющими отдельные виды контроля и надзора. Взаимодействие осуществляется по нескольким направлениями:
издание правовых актов, предусматривающих конкретные меры по реализации положений законодательства: органы власти - в рамках своей компетенции по отдельным видам контроля и надзора; администрация порта - локальные акты, действующие в пределах порта, конкретизирующие положения законодательства и подзаконных актов;
проверка деятельности порта: органы власти проверяют отдельные направления деятельности порта, в пределах своей компетенции, администрация вправе участвовать в таких проверках, представлять необходимые документы, давать разъяснения, комментарии. В обязанности администрации порта входит устранение выявленных в ходе проверки нарушений, принятие мер для предотвращения подобных нарушений на будущее время;
запрос необходимой информации: администрация порта вправе обращаться в компетентные органы власти за информацией, необходимой для осуществления деятельности порта, органы власти представляют указанную информацию в форме приказом, распоряжений, разъяснений;
систематическая отчетность администрации порта о своей деятельности и о проведенных мероприятиях по обеспечению безопасности порта представляется в органы власти в соответствии с их компетенцией.
В настоящее время правовое регулирование взаимодействия администрации порта с органами власти направлено на унификацию российских правовых норм требованиям международных правил, в связи с чем в отношении государственного контроля и надзора отмечается упрощение процедуры их проведения. Особенность новой схемы прохождения контроля (таможенного, радиологического, ветеринарного, экологического, санитарно-эпидемиологического, фитосанитарного) в том, что капитан судна, представитель судовладельца или морской агент могут заранее в электронном виде предоставить контролирующим органам информацию о грузе. При отсутствии нарушений к товару будет применяться свободное оформление. Растаможка груза больше не требует наличия в порту транспортных средств для перемещения товара, а разгрузка и загрузка судна разрешается без участия спецкомиссии (входят представители контролирующих органов).
Осмотр контейнеров и товара теперь проводится лишь в четырех случаях, в частности при наличии оперативной информации и нарушении целостности контейнера, упаковки или пломбы. Если проверка груза не выявила нарушений, расходы по проведению проверки берет на себя орган, инициировавший ее, а в случае порчи товара или контейнера - несет административную ответственность*(49).
5. Администрация порта выступает субъектом инфраструктуры морского транспорта, в связи с чем именно на нее возлагается разработка и принятие мер, необходимых для предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, аварий с участием морских судов, последствий разливов нефти и нефтепродуктов, а также проведение мероприятий по спасению людей, устранению пожаров на морских судах.
Данные положения отнесены к компетенции администрации порта, поскольку данный орган является органом непосредственной управляющим деятельностью порта и его инфраструктуры, в его ведении находятся специальные подразделения, созданные в рамках порта, деятельность которых направлена на предотвращение указанных аварийных ситуаций.
Возложение указанных обязанностей не освобождает иные специальные органы от принятия соответствующих мер, однако именно представитель администрации порта обязан уведомлять соответствующие службы о возникновении аварийных или иных ситуаций и принимать меры экстренного реагирования.
6. Первостепенной задачей администрации порта является своевременное выявление и пресечение угроз безопасности порта. С момента обнаружения угрозы администрация планирует мероприятия по ее предотвращению, разрабатывает планы; создает материальные, финансовые и технические резервы на случай возникновения кризисной ситуации; обеспечивает действие сотрудников порта, привлечение спецслужб, участвующих в обеспечении безопасности; подготавливает правовую базу деятельности аварийно-спасательных служб; устанавливает и обеспечивает специальный режим доступа к объекту, в том числе пропускной режим, досмотр, наблюдение за объектом, его охрану и оповещение в случае реализации угрозы его безопасности.
При непосредственной реализации угрозы безопасности порта и его инфраструктуры администрация обеспечивает проведение эвакуационных, поисково-спасательных, аварийно-восстановительных и других неотложных работ на подведомственных объектах в соответствии с законодательством РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права.
Для наиболее эффективной реализации полномочий по обеспечению безопасности порта и предотвращению последствий возможных угроз в администрации порта создаются специальные структурные подразделения, в компетенцию которых входят вопросы обеспечения безопасности порта и находящихся в нем судов, а также ликвидация последствий аварий и иных угроз безопасности порта. К компетенции таких органов, как правило, это комиссии по обеспечению безопасности администрации порта, относится защита морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания.
Подобные органы создаются в каждом отдельно взятом порту в целях выполнения задач по:
защите морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, в части государственного регулирования, управления и контроля;
защите судов, их экипажей и пассажиров, перевозимого груза, объектов управления движения судов, средств связи и объектов навигации, портовых сооружений и обслуживающего персонала от незаконных актов путем их предупреждения, выявления и пресечения;
организации административных, режимных, и других мер, направленных на предупреждение, выявление, пресечение противоправных действий, создающих опасность гибели людей, причинение ущерба, либо наступления иных общественно опасных последствий в отношении морского судоходства;
выявлению и устранению причин и условий, способствующих осуществлению противоправной деятельности в сфере морского судоходства, минимизация ее последствий;
организации и контролю за поддержанием порядка в морском порту, осуществление режимных, противопожарных и иных мероприятий в соответствии с планом обеспечения морской безопасности морского порта*(50).
7. Комментируемый Закон определяет пределы деятельности администрации порта его территорией и акваторией, однако в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, морскими обычаями в случае возникновения аварийных ситуаций, угрозы гибели людей, разливов нефти, нефтепродуктов, пожаров на морских судах, администрация порта обязана принимать участие в ликвидации указанных ситуаций даже в случае, если это выходит за пределы ее компетенции.
Так, администрация порта обязана оказать помощь морскому судну в случае возникновения угрозы его безопасности, даже если это судно находится за пределами порта, произвести эвакуацию пассажиров и членов экипажа, а также предпринять иные меры, способствующие минимизации возможного ущерба. Данное положение направлено на развитие взаимодействия субъектов инфраструктуры морского транспорта, а также на минимизацию возможных негативных последствий реализации угроз безопасности объектам морского транспорта, развитие данного положения способствует формированию гарантии оказания помощи судну независимо от его территориальной принадлежности и нахождения в момент возникновения угрозы его безопасности.
8. Действующие нормативные правовые акты не предусматривают конкретного порядка получения разрешения на проведение дноуглубительных работ. Решение вопроса о выдаче такого разрешения отнесено к компетенции администрации порта и носит декларативный характер, поскольку данное разрешение предполагает определенные ограничения по использованию объектов порта в районе проведения таких работ. Таким образом, процедура выдачи разрешений на проведение дноуглубительных работ является уведомительной: компания, планирующая проведение работ уведомляет администрацию порта о необходимости и обоснованности поведения данного вида работ именно в указанном месте, на что капитан порта, как руководитель администрации выдает разрешение, фактически выступающее сообщением о том, что администрация предупреждена о проведении работ и берет на себя обязательства по соблюдению ограничений движения морских судов, а также иной деятельности в местах проведения работ.
Поскольку ведение дноуглубительных работ сопряжено не только с ограничением деятельности порта, но и с изменением рельефа местности, причинение вреда рыбным запасам, нарушением экологического баланса в данной местности, то соответственно процедура выдачи разрешение на ведение работ требует проведения определенного согласования с органами государственной власти в первую очередь.
"Вследствие отсутствия нормативно закрепленного порядка, выдача разрешений на проведение таких работ носит формальный, чисто технический характер, - цитирует пресс-служба Росприроднадзора Василия Богословского. При этом экологические аспекты воздействия планируемых работ на акваторию и морские экосистемы не рассматриваются. Этот вопрос мы обсудили с исполняющим обязанности генерального директора ФГУП "Росморпорт" Игорем Русу. И пришли к мнению, что необходимо разработать и принять новый порядок выдачи разрешений. Таким образом, практика выдачи разрешений на проведение дноуглубительных работ без согласования природоохранных органов должна быть прекращена"*(51).
9. Компетенция администрации порта достаточно широка и распространяется на все сферы деятельности порта. Администрация как орган управления деятельностью порта осуществляет не только текущее руководство процессом морской перевозки грузов, пассажиров и багажа, но и планирование мероприятий по обеспечению всесторонней безопасности порта и его инфраструктуры, а также проводит плановые мероприятия, в том числе связанные с мобилизационной подготовкой.
По смыслу Федерального закона от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ" мобилизационная подготовка представляет собой комплекс мероприятий, проводимых в мирное время, по заблаговременной подготовке экономики Российской Федерации, экономики субъектов РФ и экономики муниципальных образований, подготовке органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, подготовке Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" специальных формирований к обеспечению защиты государства от вооруженного нападения и удовлетворению потребностей государства и нужд населения в военное время.
В целях обеспечения мобилизационной подготовки порта администрация в пределах своей компетенции осуществляет следующие мероприятия:
разработка и принятие локальных нормативных актов, предусматривающих мобилизационные мероприятия;
определение условий работы и подготовка порта и всех его объектов к работе в период мобилизации и в военное время;
проведение мероприятий по переводу структурных подразделений порта на работу в условиях военного времени (может быть учебный и реальный перевод);
подготовка военных морских судов, и специальных формирований к мобилизации;
проведение мобилизации в порту;
разработка мобилизационных планов деятельности порта;
подготовка порта и всех его структурных подразделений, морских судов к работе в период мобилизации и в военное время;
проведение мероприятий по переводу порта на работу в условиях военного времени;
создание, развитие и сохранение мобилизационных мощностей и объектов порта для удовлетворения потребностей государства, Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований и нужд населения в военное время;
подготовка техники, предназначенной при объявлении мобилизации для поставки в Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования, органы и специальные формирования или использования в их интересах;
создание, накопление, сохранение и обновление запасов материальных ценностей;
создание и сохранение документации на объекты инфраструктуры морского порта, морские суда и грузы;
разработка мероприятий по оказанию возможной помощи населению в период мобилизации и в военное время;
проведение учений и тренировок по мобилизационному развертыванию и выполнению мобилизационных планов в рамках порта;
международное сотрудничество в области мобилизационной подготовки и мобилизации.
При возникновении угрозы военного вторжения на территорию Российской Федерации администрация порта должна всеми доступными силами и средствами обеспечить реализацию указанных мероприятий по созданию мобилизационного фонда, а также по переводу порта на работу в условиях военного времени.
10. В пределах юрисдикции порта к ведению администрации порта отнесено осуществление контроля не только за безопасностью самого порта и морских судов, но также и за безопасностью портовых гидротехнических сооружений. Безопасность гидротехнических сооружений представляет собой свойство гидротехнических сооружений, позволяющее обеспечить защиту жизни, здоровья и законных интересов людей, окружающей среды и хозяйственных объектов.
В соответствии с положениями Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" собственник либо пользователь гидротехнического сооружения обязательно должен следить за его техническим состоянием. Владелец должен разрабатывать декларацию безопасности гидротехнических сооружений, с указанием всех параметров, технических данных, планов ремонтных и регламентных работ, которые необходимо проводить для поддержания постройки в нормальном состоянии.
Помимо этого одной из важнейших обязанностей эксплуатирующей организации является обеспечение контроля (мониторинга) за показателями состояния гидротехнических сооружений, природных и техногенных воздействий и на основании полученных данных осуществление оценки безопасности сооружений и анализа причин ее снижения. Для наиболее эффективного контроля за состоянием гидротехнических сооружений необходимо разработка унифицированного порядка осуществления контрольных мероприятий с детальным разграничением полномочий органов власти различных уровней, а также администраций предприятий, учреждений, организаций, эксплуатирующих данные сооружения, поскольку отсутствие единых правовых предписаний способствует своеволию и зачастую неэффективному контролю за состоянием сооружений, органы управления эксплуатантов выходят за рамки своей компетенции, подменяя органы власти.
В целом анализ полномочий администрации порта, указанных в комментируемой статье, сводится к двум основным ее обязанностям. Во-первых, администрация должна обеспечивать нормальное функционирование порта и его объектов, а также принимать все возможные меры по быстрому и эффективному устранению возможных и предполагаемых отклонений от нормальной деятельности. Во-вторых, к компетенции администрации порта отнесено обеспечение безопасности порта, объектов его инфраструктуры, морских судов, а также иных объектов, расположенных на территории, подпадающей под юрисдикцию данного порта.
Однако законодатель предоставляет возможность выработки и реализации и иных полномочий, свойственных органам управления учреждения. Перечень данных полномочий будет определяться реальными жизненными обстоятельствами, спецификой объектов, которыми управляет данный орган, а также местом расположения (особым режимом территории, на которой расположен порт) и иными факторами.
Открытость компетенции администрации порта позволяет вносить коррективы, не прибегая к законотворчеству, поскольку предоставление конкретных правомочий может быть вызвано определенными обстоятельствами и применительно к ним необходимо оперативное вмешательство органа управления. Процесс законотворчества достаточно длителен и необходимость внесения изменений в полномочия администрации может отпасть к моменту принятия решения об их внесении в Закон.
Закон предусматривает только специфические, характерные для объектов транспортной инфраструктуры, правомочия управляющего органа, однако, следует отметить, что администрации морского порта присущи и общие полномочия, свойственные органам управления предприятия, учреждения, организации, предусмотренные гражданским законодательством РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, морскими обычаями. Данный постулат применим к администрации морского порта, поскольку по своей сути порт представляет собой крупное предприятия государственного значения и его администрация выступает ни чем иным, как администрацией предприятия, наделенной специфическими полномочиями, предопределенными значением самого предприятия и его участием в мировых морских перевозках.
11. Авторы проекта настоящего Закона ссылались, что Закон содержит нормы прямого действия и никаких дополнительных действий и правовых предписаний не требуется. Однако, с реализацией отдельных норм комментируемого Закона связан ряд проблем, в том числе и в сфере распределения полномочий между органами власти и органами управления порта; в вопросе определения правового статуса порта и его администрации. Закрепление за администрацией статуса государственного учреждения федерального значения предполагает определенные ограничения, установленные российским законодательством в отношении осуществляемых видов деятельности. Однако, администрации порта настоящим Законом предоставлена большая свобода деятельности, нежели предусмотренная для государственных учреждений.
Таким образом, как и в большинстве случаев, принятие нового Закона всегда вызывает столкновение правовых норм, действующих с вновь принимаемыми. Задача законотворческого процесса не столько в создании новых норм, сколько в их оптимизации с уже действующими правовыми предписаниями, в устранении пробелов и коллизий на стадии разработки и принятия нормативного акта.
Статья 12. Акты администрации морского порта
1. Настоящая статья наделяет администрацию правом принятия только актов индивидуального характера, которые не содержат правовых предписаний и распространяют свое действие на определенный в них круг субъектов. Тем не менее действующим законодательством предусмотрено право администрации предприятия, учреждения, организации принимать локальные нормативные акты в пределах своей компетенции.
Исходя из положений комментируемой статьи, администрации морского порта лишены права правотворческой деятельности. Однако каков в данном случае статус решений о закрытии порта?
В соответствии с п. 9 постановления Пленума Верховного суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" под нормативным актом понимается изданные в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом правовые норма, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В соответствии с КТМ РФ (ст. 9), постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 17 декабря 1993 N 1299 "Об организации управления морскими портами" МАП относится к портовым властям и наделена правом осуществлять административно-властные полномочия в области обеспечения безопасности торгового мореплавания и поддержания порядка в порту.
Данное положение в ряде случаев может послужить основанием для отмены решений администрации порта в судебном порядке.
В силу своей специфики деятельность порта требует непрерывного и оперативного регулирования со стороны компетентного государственного органа, чьи распоряжения и решения, принятые в пределах предоставленных полномочий обязательны для всех субъектов права, действующих в порту.
Так, в частности, порядок входа судов в порт, выхода их из порта, перемещения их на акватории порта в каждый конкретный момент определяются совокупностью переменных факторов (погодными условиями (туман, ночное время), штормовой и ледовой обстановкой, интенсивностью движения в порту, что объективно требует постоянной оценки этих факторов и на основании этой оценки регулирования судоходства в портах и на подходах к ним*(52).
2. Закон ограничивает и круг субъектов, на которых распространяются акты администрации порта. К их числу относятся:
капитаны судов;
лица, находящие и осуществляющие свою деятельность в морском порту.
Однако, даже перечень субъектов носит общий характер. Например, капитаны каких судов обязаны исполнять решения администрации порта: тех, которые находятся в порту или тех, которые приписаны к данному порту? Специфика ненормативных (индивидуальных) актов заключается в четком определении их субъектов, которые чаще всего поименованы в самом акте. Команды, а не только капитаны, судов, приписанных к данному порту, являются субъектами всех решений администрации порта. В отношении иных судов, их команды становятся субъектами актов администрации порта с момента захода судна на его территорию, в акваторию.
К категории лиц, находящихся и осуществляющих свою деятельность в порту, относятся, в первую очередь, сотрудники порта, а также юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие отдельные виды деятельности в рамках основной деятельности порта.
Опосредовано круг субъектов определяет Кодекс внутреннего водного транспорта от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ, который в ст. 38 определяет перечень субъектов, для которых решения администрации порта являются обязательными. К таким субъектам относятся:
капитаны находящихся в порту судов,
владельцы иных плавучих объектов,
юридические лица,
индивидуальные предприниматели, осуществляющие предпринимательскую деятельность в порту.
3. Решения портовой администрации являются обязательными для субъектов, как на территории порта, так и в его акватории.
Наиболее ярким примером локального нормативного акта является коллективный договор, который администрация предприятия, учреждения заключает с представителем работников. По смыслу комментируемой нормы, администрация морского порта не вправе заключать даже коллективный договор, представителем работодателя в данном случае может выступать должностное лицо специально-уполномоченного государственного органа в области морского транспорта. Такое положение администрации морского порта предопределено закреплением за ней статуса государственного учреждения, вышестоящим в порядке подчинения руководителем которого является федеральное агентство морского и речного транспорта.
Таким образом, администрация порта вправе принимать только акты индивидуального характера, направленные на урегулирование повседневной деятельности порта, принятие нормативных актов отнесено к компетенции вышестоящего государственного органа. Однако, анализ предоставленных администрации порта полномочий свидетельствует о необходимости ее правотворческой деятельности в виде локальных нормативных актов по отдельным направлениям деятельности, например, при принятии решения о закрытии порта. Указанное решение обладает основными признаками нормативного акта:
круг субъектов, на которых распространяется действие его положений не определен, поскольку невозможно определить какие суда планируют заход в данный порт и в каком количестве, на какой период;
оно может содержать правила поведения неоднократного применения, например, при закрытии порта в связи с окончанием навигационного периода;
срок действия его положений, в отдельных случаях такой срок установить сложно, поскольку окончание обстоятельств, послуживших основанием закрытия порта, можно только прогнозировать.
Детализация статуса решений администрации морского порта может быть определено только в процессе их практической реализации и исполнения.
4. Обязательным требованием для актов администрации морского порта независимо от их статуса является соблюдение требований действующего законодательства и подзаконных нормативных актов. В случае противоречия акта портовой администрации нормативно-правовому акту, применению подлежат правовые нормы. Решение администрации, не смотря на то, что оно является действующим, фактически применению не подлежит на основании предписаний Конституции РФ, требующей соответствия правовым актам, действующим на территории РФ.
Часть 2 комментируемой статьи воспроизводит систему законодательства РФ в порядке соответствия правовым нормам.
Система законодательства РФ включает в себя следующие элементы:
Конституция РФ;
международные договоры, общепризнанные принципы и нормы международного права;
законодательство РФ;
подзаконные нормативные акты;
локальные нормативные акты;
постановления судебных органов.
В теории длительное время ведутся споры о месте международных актов, принципов и норм международного права в системе законодательства. Некоторые ученые настаивают на их приоритете по отношению к внутригосударственным актам. Другие ученые указывают, что международные нормативные акты подлежат применению на территории РФ в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ в случае противоречия между положениями внутригосударственного и международного нормативного акта.
Учитывая специфику рассматриваемой отрасли деятельности, международные принципы и нормы имеют приоритетное значение, поскольку правила перевозки морским транспортом основываются на международных требованиях.
Решения портовой администрации не должны противоречить Конституции РФ, поскольку она обладает верховенством на всей территории РФ, является актом прямого действия, непосредственно регулирующим все категории внутригосударственных отношений.
В своей деятельности и принятии решений администрация морского пота руководствуется международными договорами, при условии, что они ратифицированы Российской Федерацией и подлежат применению на ее территории.
В качестве специального нормативного акта, регулирующего деятельность портовых администраций, Законом указан Кодекс торгового мореплавания РФ, который до принятия настоящего закона был основным кодифицированным нормативным актом, регулирующим деятельность субъектов морских перевозок, детализация его положений в отношении конкретизации статуса морских портов произведена в настоящем Законе.
Настоящий Закон также включен в систему специальных правовых актов, регулирующих порядок принятия решений администрацией морского порта, однако, нормой ч. 2 комментируемой статьи приоритет в регулировании деятельности руководства порта отдан КТМ РФ.
Закон также предусматривает необходимость соблюдения предписаний иных законодательных подзаконных нормативных актов, в том числе локальных, причем речь идет как об актах общего регулирования, так и о специальных нормативных актах.
Особое место в данной системе занимает судебная практика, которая отнесена к категории иных правовых актов РФ. По своей сути судебные акты не создают новых правовых норм. Их основное значение в том, что они разъясняют, конкретизируют правовые предписания, подлежащие применению в той или иной ситуации, способствуют устранению правовых пробелов.
Следует также обратить внимание, что рассматриваемым положением предусмотрена необходимость соблюдения нормативных правовых актов РФ, в первую очередь, это объясняется тем, что морской транспорт и морские порты как объекты его инфраструктуры отнесены к объектам федеральной собственности. Однако, это не освобождает администрации портов, а также иных субъектов от обязанности соблюдать предписания нормативных актов субъектов РФ, актов органов местного самоуправления, а также локальных нормативных актов.
Сам статус актов администрации порта, как актов ненормативного характера, предопределяет необходимость соответствия всей системе российского законодательства с учетом предписаний международных договоров и конвенций.
Статья 13. Общие правила плавания и стоянки судов в морских портах и на подходах к ним
1. Комментируемая статья является первой в настоящем Законе процедурной нормой, определяющей порядок плавания и стоянки морских судов. Однако, по своему содержанию, она является декларативной, определяет содержание правил, а не сами правила.
Определение правил плавания и стоянки судов в морских портах и на подходах к ним отнесено к ведению уполномоченного органа федеральной власти, который на сегодняшний день является Министерством транспорта РФ. Хотя в роли специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере морского и речного транспорта выступает Федеральное агентство морского и речного транспорта.
2. В открытых морях и соединенных с ними водах, по которым плавают морские суда, действует Конвенция о международных правилах предупреждения столкновений судов в море (Лондон, 20 октября 1972 г.)
Плавание по внутренним водным путям, имеющим сравнительно небольшие пространства, строго ограниченные фарватерами и насыщенные интенсивным движением самых разнообразных судов, регламентируется Общими правилами плавания и стоянки морских судов в морских портах и на подходах к ним, утвержденными приказом Министерства транспорта РФ от 20 августа 2009 г. N 140. Указанный правовой акт предусматривает порядок действий, как портовой администрации, так и экипажей судов при нахождении последних на территории, в акватории порта, а также на подходах к ним.
Как и любой нормативный акт, указанные правила, согласно требованиям законодательной техники, имеют четко определенную структуру, построенную по принципу "от общего - к частному".
На основании указанных Общих правил администрации морских портов разрабатывают собственные Правила плавания, несмотря на то, что компетенцией на принятие нормативных актов они не наделены. Например, администрацией морского порта Таганрог разработаны Правила плавания в зоне действия прибрежной Системы управления движением судов порта Таганрог*(53), которые детализируют положения Общих правил применительно к морским судам, находящимся на территории, в акватории порта Таганрог, а также на подходах к ним.
Анализ действующих нормативных актов показал, что в настоящее время действуют Общие правила плавания и стоянки судов в морских портах и на подходах к ним, утвержденные Департаментом морского транспорта в 1992 г., а также Общие правила плавания и стоянки судов в морских портах и на подходах к ним, утвержденные приказом Министерства транспорта РФ 20 августа 2009 г., разработанные в соответствии с комментируемым Законом.
Правила 1992 г. до настоящего времени не отменены и продолжают действовать. В соответствии с общими правилами законодательной техники, нормативный акт может утратить силу в связи с принятием аналогичного нормативного акта с более поздней датой принятия. Таким образом, в настоящее время применению подлежат Правила 2009 г., т.к.:
разработаны в соответствии с положениями комментируемого Закона;
соответствуют положениям действующего законодательства РФ, и, в первую очередь, Конституции РФ;
имеют более позднюю дату принятия.
Правила 1992 г. были разработаны и утверждены до принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г., которая предусматривает, что нормативные акты, принятие до вступления ее в силу действуют в части не противоречащей Конституции РФ. Поскольку в настоящее время принят аналогичный акт, соответствующий требованиям современного законодательства, то правила 1992 г. несмотря на отсутствие специального решения об их отмене, юридически сохраняют свою силу, фактически они ее утратили с принятием нового нормативного акта аналогичного содержания.
3. Комментируемой статьей определено основанное содержание Правил плавания и стоянки судов. Это:
общие положения;
правила плавания судов и управления движением судов в акваториях морских портов и на подходах к ним, в том числе в зонах действия систем управления движением судов;
правила захода судов в морские порты и выхода судов из морских портов;
правила стоянки судов в морских портах и на подходах к ним;
правила обеспечения безопасности и сохранности портовых гидротехнических сооружений;
правила обеспечения экологической безопасности, соблюдения карантина в морских портах;
правила выполнения маневров, связанных с прохождением судов относительно морских дноуглубительных судов при встречном плавании;
правила ледокольной проводки судов;
сигналы, регулирующие заход судов в морские порты и выход судов из морских портов;
сигналы о приливах, об отливах и уровнях воды;
сигналы об ожидаемых штормах и сильных ветрах;
иная предусмотренная законодательством РФ в области торгового мореплавания информацию.
Правовую основу указанных Правил составляют комментируемый Закон и КТМ РФ.
Общие положения Правил определяют основные направления применения нормативного акта, порядок реализации его правовых предписаний.
Правила в отличие от норм комментируемого Закона содержат прямое указание на необходимость разработки в каждом морском порту обязательных постановлений, конкретизирующих положения Правил, предоставляя тем самым, возможность администрации морского порта осуществлять нормотворческую деятельность.
Так, например, большинство портовых Правил плавания и стоянки судов закрепляют официальный язык для ведения переговоров, которым является государственный язык Российской федерации - русский и английский. Общие правила такого положения не предусматривают. Приоритет государственного языка при ведении всех официальных переговоров на любом уровне закрепила Конституция РФ. Английский язык рассматривается в качестве международного языка общения и применяется в переговорах с иностранными судами.
Особое место занимает закрепление в портовых правилах ответственности капитана судна. Несмотря на необходимость соблюдения предписаний Общих правил и Правил порта, в котором находится судно, капитан несет полную ответственность за свое судно и его команду.
Наиболее значительную часть Общих правил составляет порядок перемещения судов на территории, в акватории порта.
Правилами плавания судов предусмотрена обязанность судов по соблюдению порядка движения при заходе в порт или выходе из него, а также порядок расхождения судов при встречном движении.
Правила плавания судов и управления движением судов в акваториях морских портов и на подходах к ним, в том числе в зонах действия систем управления движением судов определяют:
1) обязанность морских судов соблюдать схему движения;
2) входящее судно обязано пропустить выходящее, независимо от местонахождения последнего (порт или фарватер). Исключение может составлять только случай наличия ограничений в свободе маневрирования, ограниченное в возможности маневрировать судно всегда имеет приоритет в движении;
3) скоростной режим движения судна, как при наличии каких-либо препятствий движения, так и при их отсутствии. Такое положение направлено на обеспечение безопасности самого судна, а также иных судов и объектов инфраструктуры порта;
4) порядок и возможные места якорных стоянок судов. Правила запрещают якорные стоянки в фарватере, за исключением строго определенных случаев, к числу которых можно отнести:
угрозы явной опасности при дальнейшем движении судна;
вынужденной остановки судна вследствие технических повреждений;
закрытия прохода другими судами;
5) иные требования движения судов в целях обеспечения безопасности и устранения возможных аварийных ситуаций.
Определение скоростного режима движения судов в акватории порта определятся самими портами, поскольку сопряжен с учетом индивидуальных особенностей каждого отдельно взятого порта, а именно особенностей:
акватории морского порта,
гидротехнических сооружений,
средств навигационного оборудования,
интенсивности движения,
типов и размеров судов.
Все технические и организационные ресурсы морского порта направляются на урегулирование порядка движения судов, а также обеспечение безопасности в порту. В каждом порту разрабатывается график движения судов, включающий в себя регулярно пребывающие в порт суда, а также суда, заход в порт которых заранее согласован. Независимо от включения в график движения судов, для захода в порт капитан судна обязан получить разрешение капитана порта на заход судна в указанный порт. Для судов, включенных в график движения, разрешение считается заранее полученным. Капитан судна обязан уведомить капитана порта о намерении зайти в порт не менее, чем за 72 часа до планируемого захода и получить разрешение на заход с указанием места якорной стоянки, швартовки, погрузки-разгрузки и т.п.
Ни одно судно не может зайти в порт без разрешения капитана порта. Ни Закон, ни Общие правила, ни портовые правила не предусматривают такой возможности даже в экстренных случаях. Более того, указанные нормативные акты содержат предписание, что в случае возникновения нештатных ситуаций судно должно оставаться на рейде, в порт ему заходить запрещено, поскольку это может создать угрозу безопасности людей, находящихся в нем, а также объектам инфраструктуры порта.
Заход в порт российского судна сопровождается соответствующей отметкой в общей декларации. В отношении иностранных судов установлен более жесткий режим пропуска, поскольку это сопряжено, в первую очередь, с пересечением государственной границы РФ. Иностранные суда до получения соответствующей отметки обязаны пройти пограничный, таможенный, фитосанитарный и иные законодательно установленные виды контроля.
Для оптимизации процесса управления движением судов администрациями портов разрабатываются и отражаются в портовых правилах специфичные, характерные именно для этого объекта системы управления движением судов, которые детализируют порядок их движения, предусмотренный Общими правилами.
В отдельных случаях, учитывая специфику перевозимых грузов, предусмотрено внеочередное (приоритетное) право захода в порт. Такое право предоставлено судам:
терпящим аварию или бедствие;
имеющим на борту больного или следующим для оказания помощи;
с опасными грузами;
кораблей, судов, катеров ВМФ и пограничных органов;
прибывающих по приглашению Правительства РФ;
осуществляющих доставку уловов свежих или охлажденных водных биологических ресурсов;
осуществляющих доставку иной продукции морского промысла;
работающих на регулярных линиях;
со скоропортящимися грузами;
с живыми животными, за исключением мелких домашних животных, принадлежащих физическим лицам.
Выход судна из порта предполагает предварительную его проверку администрацией порта с целью установления соответствия выходящего судна заявленному, а также соответствия и надлежащего оформления документов на выход.
В случае установленного несоответствия документов на выход, а также и иных нормативно установленных случаях судно может быть подвергнуто осмотру представителями администрации порта. К числу оснований для осмотра судна могут быть отнесены:
судно не удовлетворяет требованиям безопасности мореплавания,
наличие на судне недостатков, создающих угрозу безопасности мореплавания, жизни и здоровью людей и причинения ущерба морской среде,
аварийные случаи на судне, предшествовавшие заходу в морской порт или имевшие место в морском порту,
невыполнение предписания капитана морского порта или морских властей иностранных государств по соблюдению требований безопасности мореплавания, охране человеческой жизни на море и защите морской среды от загрязнения,
отсутствие информации об осмотре судна в течение последних трех месяцев или иного периода, установленного региональными соглашениями о государственном портовом контроле).
Наличие указанных обстоятельств может послужить основанием для отказа в выдаче разрешения на выход из порта. Разрешение на выход, равно как и разрешение на заход в порт должно отражать идентификационные характеристики судна, позволяющие выделить его из числа однородных объектов. Получив разрешение на выход из порта. судно обязано покинуть его в течение 24 часов с момента получения разрешения, в противном случае разрешение утрачивает свою силу и для выхода из порта судну необходимо повторное его получение.
Как правило, получив разрешение на заход в порт, большинство судов размещаются на стоянку. Стоянки в порту разрешены:
на внутреннем рейде;
на внешнем рейде;
в местах якорных стоянок.
Стоянки в иных местах на территории, в акватории порта запрещены. В местах стоянки судам запрещено спускать на воду какие-либо объекты, поскольку такие действия сопряжены с угрозой безопасности иным судам и объектам инфраструктуры порта. В период стоянки все имеющие на судне неисправности должны быть устранены, стоянки с неисправными элементами также запрещены, как создающие угрозу безопасности.
С момента захода в порт и до выхода из него судно и его команда обязаны соблюдать правила безопасности, утвержденные в порту, оказывать содействие в устранении угроз безопасности, а также не предпринимать действий, которые могут повлечь возникновение такой угрозы.
Обеспечение безопасности в поту предполагает обеспечение безопасности:
объектов инфраструктуры порта;
экологической безопасности;
пассажиров, груза и багажа;
судов.
Обеспечение безопасности морских портов и судов урегулированными международными нормативными актами, в частности, Международным кодексом по охране судов и портовых средств. Росморречфлотом было утверждено "Временное положение по оснащению (дооснащению) портовых средств инженерно-техническими средствами охраны" от 29 июля 2005 г. N ВР-211-р. На основании положений данного документа в морских портах РФ приступили к созданию систем безопасности и противодействия актам незаконного вмешательства для каждого из портовых средств.
4. Основная проблема российских морских портов в области транспортной безопасности - организационно-техническая - заключается в том, что для соблюдения требований международных нормативных актов существует зависимость от того, когда и как решат эту же задачу отдельные стивидорные компании, находящиеся на территории порта. Ситуация усугубляется еще и тем, что до настоящего времени не существует нормативных документов и правил, определяющих координацию локальных систем безопасности между собой и их последующую интеграцию в единую систему безопасности морского порта в целом.
Поиск инвестиций, необходимых для обеспечения транспортной безопасности стивидорными компаниями, - это вторая проблема. Она затрагивает область корпоративных финансов, так как обязательное решение задачи обеспечения безопасности сопровождается привлечением в сжатые сроки значительных инвестиций на реализацию проектов, не приносящих прибыли и не дающих прямой отдачи.
Выход из этой ситуации - создание единой системы безопасности порта в целом. Экономически задача решается либо путем долевого участия каждого хозяйствующего субъекта, либо за счет объединения акционированных стивидорных предприятий вокруг компании-лидера в каждом конкретном порту. Таким образом, при образовании групп и холдингов они, представляя интересы входящих в них компаний, оказываются более успешными участниками рынка, нежели отдельные небольшие компании. Правовой базис такого решения может быть найден в рамках действующего законодательства*(54).
Международный кодекс по охране судов и портовых средств предусматривает обязанность портов (Кодекс ISPS):
произвести оценку степени риска и разработать План мероприятий по ее снижению;
сформировать службу безопасности порта и скоординировать ее деятельность;
определить уровни охраны, для каждого объекта инфраструктуры порта.
Служба безопасности порта должна постоянно, включая ночные часы и периоды ограниченной видимости, наблюдать за портовыми средствами, ближайшими наземными и водными подступами, территориями в пределах порта, судами в гавани и окружающим их пространством. Для этого могут использоваться автоматические детекторы движения и электронное оборудование видеонаблюдения.
Все электронное оборудование видеонаблюдения, способное вести видеозапись активности на территории порта и в прилегающих районах, должно быть постоянно включенным, а время, на протяжении которого может осуществляться видеозапись должно быть максимальным*(55).
Обеспечение экологической безопасности порта, т.е. состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства предполагает комплексный подход к решению указанной проблемы в рамках мирового сообщества. Решение указанной проблемы возможно путем соединения технической модернизации транспортного комплекса (морских судов и иных плавучих объектов), объектов инфраструктуры порта и создание экономической привлекательности портового хозяйства и корреляцией экологических требований и нормативов в транспортное законодательство. Такой комплекс мер обусловлен необходимостью учета требований различных отраслей российского законодательства, международных экологических требований, что предполагает модернизацию портового комплекса, а это, несомненно, требует значительных финансовых вложений в развитие морских портов и объектов их инфраструктуры.
Общими правилами предусмотрен порядок маневрирования судов, требующий соблюдения световых сигналов, а также сопровождение судна дноуглубительным судном, осуществляющим предварительный проход по заданному курсу в целях обеспечения безопасного прохода основного судна. В замерзающий морских портах проход судна в порт, а также маневрирование на его территории требует участия в указанных операциях ледокольного судна, которое обеспечивает путем ледокольной проводки свободный доступ морскому судну в указанное место стоянки, швартовки и т.п. Определение периода работы ледокольного флота также отнесено к ведению администрации порта и, как правило, отражается в Правилах плавания и стоянки судов, разработанных морским портом. Судно, буксируемое ледоколом, осуществляет движение под командованием капитана ледокола, отклонение от установленных требований создает угрозу гибели судна, а также опасность для объектов порта.
Для взаимодействия судов при заходе, выходе из порта, а также маневрирования на его территории разработана универсальная система сигналов, которыми обмениваются суда. Сигналы могут быть:
звуковые,
световые,
буквенные, передаваемые с помощью азбуки Морзе;
в отдельных случаях применяются флажковые сигналы.
С помощью установленной сигнальной системы команды судов оповещаются о:
разрешении на заход в порт;
направлении движения по территории порта;
разрешении выхода из порта;
о погодных условиях (приливах, отливах, уровне воды, штормах и т.п.);
Рассмотренные нормативные акты устанавливают лишь общие, основополагающие моменты, контролирующие движение судов по приближении их к порту, детализация указанных правовых предписаний производится самими портами, с учетом особенностей строения порта, его местоположения, вплоть до определения координат стоянок судов, распределения их на рейде и т.п., т.е. по сути, принимая указанные правила порта, его администрация создает новые правовые нормы, регламентирующие деятельность конкретно определенного порта.
Статья 14. Обязательные постановления в морском порту
1. Настоящая статья предусматривает издание постановлений, которые являются обязательными для исполнения и соблюдения. Однако, Закон не устанавливает субъектный состав данных постановлений: не определяет субъекта, правомочного на их издание, а также круг субъектов, для которых он и являются обязательными. Исходя из анализа действующих нормативных правовых актов, а также с учетом положений ст. 12 настоящего Закона, обязательные постановления в морском порту принимаются администрацией порта. В этой связи закономерно возникает вопрос о статусе таких постановлений. По своей сути постановления являются локальными нормативными актами, однако, администрация порта законодательно не наделена компетенцией на принятие нормативных актов. К ее ведению отнесена только разработка актов ненормативного характера, т.е. в своей практической деятельности администрация порта зачастую превышает свои полномочия и принимает нормативные акты, локального характера - обязательные на территории и в акватории морского порта.
Статус обязательных постановлений определяет и круг субъектов, для которых они обязательны. Если рассматривать такие постановления как локальные нормативные акты, они обязательны для всех физических и юридических лиц, находящихся на территории порта, включая морские суда, их экипажи и владельцев. Если же рассматривать постановления администрации порта как акты ненормативного характера, то они являются обязательными для исполнения только лицами, указанными в самих постановлениях.
Часть 1 настоящей статьи указывает, что обязательные постановления отражают особенности каждого отдельно взятого порта и основываются на Общих правилах, т.е. указанные документы являются обязательными для всех субъектов, находящихся на территории порта, осуществляющих свою деятельность в морском порту. В своем содержании они детализируют общие правовые предписания, создавая, тем самым, новые правовые нормы. Указанные аспекты свидетельствует о правовой природе постановлений администрации порта и их нормативно правовом характере.
Учитывая все вышесказанное, обязательные постановления представляют собой нормативный акт, принимаемый администрацией морского порта в целях установления особенностей плавания и стоянки судов на территории и в акватории отдельно взятого порта, обязательный для исполнения всеми субъектами, находящимися на территории порта или осуществляющими деятельность с использованием морских судов. По своей сути обязательные постановления представляют собой правила плавания и стоянки судов в конкретном порту. Их основное назначение - конкретизация положений Общих правил, отражение специфики конкретного порта с учетом его границ, используемых и имеющихся объектов его инфраструктуры, терминалов и т.п. Однако, на практике основной отражаемой в обязательных постановлениях особенностью порта становятся его границы, в большинстве же случаев положения таких постановлений воспроизводят предписания Общих правил
2. Комментируемая статья также предусматривает необходимость утверждения обязательных постановлений федеральным органом исполнительной власти в области транспорта. Таким органом выступает Министерство транспорта РФ, однако, наиболее эффективно возложение обязанности по утверждению обязательных постановлений Федеральным агентством морского и речного транспорта - специально уполномоченным органом, регламентирующим порядок деятельности морских портов и их администраций, а также непосредственно в рамках своей деятельности учитывающий специфику каждого морского порта.
Целью такого утверждения является согласование содержания обязательных постановлений, установление их соответствия действующему законодательству РФ, Общим правилам плавания и стоянки судов в порту, а также общепризнанным принципам и нормам международного права, международным морским конвенциям. В рамках предусмотренного настоящим Законом утверждения выявлению подлежат специфические особенности морского порта, которые отражены в обязательных постановлениях.
Если же обязательные постановления не отражают особенностей порта, а, по сути, дублируют положения Общих правил, компетентный орган вправе не утвердить такие документы. Однако, Закон такой возможности не предусматривает. Также Закон не указывает порядок взаимодействия органов власти с администрацией порта по вопросу утверждения обязательных постановлений.
Логичным представляется, что утверждение производится по инициативе администрации порта, которая, разработав и приняв обязательные постановления, представляет их федеральному органу власти на утверждение. Закон также не детализирует порядок утверждения указанного документа. Постановления могут утверждаться единоличным решением руководителя органа власти либо коллегиально, например, коллегией Министерства транспорта РФ. Предпочтительным в данном случае представляется коллегиальное утверждение постановлений, поскольку такой порядок свидетельствует не только об объективности принятого решения, но позволяет привлечь необходимых специалистов для оценки представленных обязательных постановлений.
Помимо утверждения органом власти в сфере транспорта, в отдельных случаях Закон предусматривает необходимость согласования обязательных постановлений с Министерством обороны РФ и Федеральной службой безопасности РФ. Закон предусматривает единственный случай такого согласования - смежность акваторий морского порта и военных объектов государства, к которым относятся военно-морская база и пункты базирования военных кораблей и катеров береговой охраны. Указанное согласование необходимо в целях обеспечения безопасности государства, сохранения государственной тайны, а также создание условий для функционирования морского порта без помех для деятельности военно-морских объектов. Указанное согласование может иметь своими целями и возможность использования объектов инфраструктуры морского порта в военных целях в отдельных случаях, предусмотренных действующим законодательством. Так, в соответствии с Положением о Федеральной службе безопасности и ее структуры, утвержденным Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 такое согласование производится в целях:
организации выявления, предупреждения и пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации;
обеспечения защиты сведений, составляющих государственную тайну, и противодействия иностранным организациям, осуществляющим техническую разведку;
координации деятельности органов государственной власти в сфере обороны и морского транспорта, в том числе международных перевозок морскими судами координация деятельности войск, воинских формирований и органов по выполнению задач в области обороны, а также координация строительства войск и воинских формирований;
организации применения Вооруженных Сил в соответствии с Федеральными конституционными законами, Федеральными законами и международными договорами РФ.
3. Закон также устанавливает обязательные языковые требования к обязательным постановлениям. В соответствии с положениями Конституции РФ, государственным языком РФ является русский, в связи с чем, любые документы, как нормативного, так и ненормативного характера на территории России принимаются и издаются на государственном языке. Законодательно также установлена возможность ряда субъектов применять и язык субъекта РФ, например, такое положение действует в республике Башкортостан, Татарстан и т.п. Данная норма нашла свое отражение и правовых актах соответствующих субъектов. В Конституциях (уставах) субъектов РФ закреплено, что официальные документы издаются в указанном субъекте на государственно языке и языке субъекта РФ, например, русском и башкирском. Причем оба варианта документа являются равнозначными и обладают равной юридической силой. Использование языка субъекта РФ настоящим Законом не предусмотрено, но поскольку данное правило закреплено в действующем законодательстве, оно также подлежит применению. Однако, является ли издание обязательных постановлений на языке субъекта РФ обязательным Законом не определено. По общему правилу, использование национального языка отдельного субъекта РФ является его правом, а не обязанностью. Обязательность его использования в официальных документах, как правило, устанавливается конституционными актами самого субъекта. Морские порты являются объектами федерального значение, обязательными для них являются предписания федерального законодательства, тем не менее они не лишены права использовать и язык субъекта РФ, наряду с государственным.
Часть 2 настоящей статьи предусматривает использование наравне с русским и английского языка при принятии каких-либо официальных документов. Данная обязанность вменена морским портам, открытым для международного сообщения и захода иностранных судов. Следует заметить, что открытым признается морской порт, доступный для захода любых торговых судов, т.е. потенциально каждый из морских портов, которые не объявлены закрытыми, может принимать иностранные морские суда и соответственно, должен издавать свои локальные акты на русском и английском языках. В данном случае английский язык рассматривается как официальный язык международного общения.
Обязательные постановления администрации морского пота вручаются капитанам всех кораблей, впервые заходящих в указанный порт, с целью их уведомления о действующих в портах правилах.
4. Законодательно устанавливается общее содержание обязательных постановлений администрации морского порта. К обязательным элементам, подлежащим отражению в таких постановлениях относятся:
описание морского порта;
правила захода судов в морской порт и выхода судов из морского порта;
правила плавания судов в акватории морского порта и на подходах к нему;
описание зоны действия систем управления движением судов и правила плавания судов в этих зонах;
правила стоянки судов в морском порту и указание мест их стоянки;
правила обеспечения экологической безопасности, соблюдения карантина в морском порту;
правила пользования специальными средствами связи на территории и акватории морского порта;
сведения о границах морского порта;
сведения о границах подходов к морскому порту;
сведения о границах морских районов А1 и А2 Глобальной морской системы связи при бедствии и для обеспечения безопасности;
сведения о технических возможностях морского порта в части приема судов;
сведения о периоде навигации;
сведения о районах обязательной и необязательной лоцманской проводки судов;
сведения о глубинах акватории морского порта и подходов к нему;
сведения о переработке опасных грузов;
сведения об организации плавания судов во льдах в морском порту и на подходах к нему;
сведения о передаче информации капитанами судов, находящихся в морском порту, при возникновении угрозы актов незаконного вмешательства в морском порту;
сведения о передаче навигационной и гидрометеорологической информации капитанам судов, находящихся в порту;
иная предусмотренная нормативными правовыми актами РФ в области торгового мореплавания информацию.
Описание морского порта предполагает отражение основных его характеристик, границ, объектов его инфраструктуры, а также транспортных мощностей. Первым и обязательным элементом описания порта является его наименование, т.е. полное его наименование, присвоенное в установленном Законом порядке в соответствии с распоряжением правительства РФ. В обязательных постановлениях отражается как полное наименование порта, так и его официально установленное сокращенное наименование. Обязательному отражению в рамках описания порта подлежит местоположение порта, относительно обособленного водного объекта, привязанность к определенной бухте, заливу и т.п.
Поскольку обязательные постановления являются по своей сути правилами плавания и стоянки судов в порту, в качестве описания порта они определяют:
периодичность приливов и отливов, уровень воды между ними;
навигационные возможности порта;
особенности территории и акватории порта;
перевалочную способность морского порта;
виды осуществляемых перевозок;
общие сведения о морских терминалах и их операторах;
представляемый сервис в порту.
Особую значимость имеет отражение в обязательных постановлениях размеров принимаемых портом судов, поскольку их превышение влечет за собой необходимость тщательного контроля за таким судном, изменение места стоянки (увеличение его размеров пропорционально размерам судна), а также учет особенностей якорной стоянки и расхождения с другими судами. Поскольку заход в порт судна с большими размерами, чем предусмотрено в постановлениях, сопряжено с возникновением затруднений при расхождении судов при одновременном движении, такому судну вменяется в обязанность получить разрешение капитана порта на заход в порт. Выдавая разрешение на заход в порт, его капитан вносит коррективы в график движения судов, давая возможность крупному судну беспрепятственно пройти на территорию порта, не создавая помех другим судам, а также угроз безопасности объектам порта. Капитан порта может отказать судну в разрешении на заход в порт в связи с плотным графиком движения судов, а также отсутствием возможности обеспечения стоянки судна, превышающего допустимые размеры.
В описании морского порта могут отражаться основные перспективы развития порта и его объектов.
5. Правила захода в морской порт и выхода из него предполагают конкретизацию Общих правил плавания и стоянки судов с учетом индивидуальных особенностей каждого порта. Указанные правила в целом должны соответствовать предписания установленным Общими правилами плавания и стоянки судов, конкретизируя их положения. Однако, на практике зачастую можно выделить ряд существенных отличий. Например, Общие правила предусматривают необходимость уведомления капитана порта о намерении судна зайти в порт не менее чем за 72 часа, обязательные постановления администрации порта Туапсе предусматривают необходимость такого уведомления не менее, чем за 24 часа до планируемого захода. Указанное противоречие является только видимым, поскольку по Общим правилам предусмотрено предварительное уведомление, срок которого должен составлять 72 часа, по обязательным постановлениям предусмотрено уведомление о подходе к порту, которое производится за 24 часа до захода в порт и предполагает наличие разрешения капитана порта на заход судна. Первое уведомление предполагает запрос разрешения на заход в порт, второе указывает на то, что судно направляется именно в указанный порт, имея разрешения на заход. Обязательными постановлениями Калининградского морского рыбного порта предусмотрена необходимость предварительного уведомления за 48 часов, повторное уведомление производится за 24 часа до планируемого захода судна в порт.
В уведомлении отражаются наиболее важные и значимые характеристики:
название судна, его флаг, наименование владельца;
порт отправления (последний порт захода), район промысла, буровая установка и т.п.);
наибольшую длину судна;
осадку судна носом и кормой;
число пассажиров;
название груза, его особые свойства, название фумиганта (если груз подвергался фумигации на судне), количество (массу) груза, размещение груза на судне: на палубе, твиндеке, по трюмам (при наличии сквозных трюмов - по каждому люку), длину одного места длинномерных и массу тяжеловесных (свыше 3 тонн) грузов, а для танкера при следовании под погрузку - массу балласта и время дебалластировки у причала, название предыдущего перевезенного груза;
наименование грузополучателей;
потребность в бункере, пресной воде, снабжении и т.п.;
потребность в выполнении вспомогательных технических и ремонтных операций.
В уведомлении о подходе судна сообщается о наличии каких-либо неисправностей. Данная информация необходима для определения места стоянки судна, а также обеспечения его всем необходимым для устранения указанных неисправностей.
В случае нарушения требований к подаваемой заявке, либо предоставления несоответствующих действительности сведений, вызванный такими нарушениями простой судна относится на счет судна.
Непосредственно порядок движения судна при заходе в порт и выходе из него регламентируется Общими правилами, обязательные постановления не детализируют их требований, принимая их в полном объеме. В большинстве случаев обязательные постановления содержат ссылку на Общие правила, регламентирующие порядок захода в порт и выхода из него.
На выход из порта судно также обязано получить разрешение капитана порта. Портовые постановления предусматривают возможность отказа в выдаче разрешения на выход из порта. Основаниями такого отказа могут быть:
непригодность судна к плаванию;
нарушение требований к загрузке, снабжению судна, комплектованию экипажа судна;
наличие других недостатков судна, создающих угрозу безопасности его плавания, жизни или здоровью находящихся на судне людей либо угрозу причинения ущерба морской среде;
нарушение требований, предъявляемых к судовым документам;
предписания санитарно-карантинной и миграционной служб, таможенных, пограничных органов и других уполномоченных на то государственных органов;
неуплата установленных портовых сборов.
Также в соответствии со ст. 81 КТМ РФ портовые власти по просьбе лица, имеющего требование, возникающее в связи с осуществлением спасательных операций, со столкновением судов, с повреждением портовых сооружений, водных бассейнов, судоходных путей и средств навигационной обстановки или в связи с иным причинением вреда, могут задержать судно и груз впредь до предоставления судовладельцем и грузовладельцем достаточного обеспечения.
Ответственность за убытки, причиненные необоснованным задержанием судна и груза, несет лицо, по требованию которого состоялось задержание.
Распоряжение портовых властей о задержании судна действительно в течение 72 часов, за исключением дней, официально рассматриваемых как нерабочие. В случае, если в течение указанного срока не вынесено постановление о наложении ареста на судно и груз судом, арбитражным судом или управомоченным Законом налагать арест третейским судом*(56).
Для получения разрешения на выход из морского порта капитану судна необходимо представить администрации морского порта необходимо представить перечень документов, который, как правило, устанавливается обязательными постановлениями:
общую декларацию или заявление на право отхода;
судовую роль;
дипломы и другие квалификационные свидетельства членов экипажа;
список пассажиров;
разрешение санитарно-карантинной службы на выход в море;
свидетельство пожарной охраны на право выхода судна из порта;
расчет остойчивости;
свидетельство о годности к плаванию;
мерительное свидетельство;
свидетельство о безопасности пассажирского судна или пассажирское свидетельство;
свидетельство о безопасности грузового судна по конструкции, приложения к нему, а для танкера - дополнения к нему;
свидетельство о безопасности грузового судна по оборудованию и снабжению, приложения к нему, а для танкера - дополнения к нему;
свидетельство о безопасности грузового судна по телеграфной радиосвязи;
свидетельство о безопасности грузового судна по телефонной радиосвязи;
свидетельство об обеспечении гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью (для судна, перевозящего более 2000 тонн нефти);
международное свидетельство о предотвращении загрязнения нефтью;
свидетельство о минимальном составе экипажа, обеспечивающем безопасность судна;
при приемке палубных и тяжеловесных грузов - расчет крепления их на судне или акт крепления в соответствии с типовыми схемами действующих технических условий (правил) крепления тяжеловесных и крупногабаритных грузов на морском судне;
при приемке сыпучих грузов - карты технологических режимов и Типовые планы загрузки или сертификат на груз с указанием влажности и угла естественного откоса груза;
международное свидетельство о грузовой марке;
классификационное свидетельство;
книгу конверсии;
свидетельство Регистра РФ о соответствии конструкции и оборудования судна требованиям правила 54 гл. П-2 поправок 1981 г. Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г.;
документы, подтверждающие уплату установленных портовых сборов.
6. Правила плавания судов в акватории порта и на подходах к нему детально регламентируются Общими правилами, обязательные постановления в большинстве своем содержат отсылку к положениям Общих правил. Особенностью плавания судов является необходимость получения разрешения инспекции государственного надзора порта. Разрешение на движение на внутренней акватории порта действительно в течение 5 мин. после его получения. Если по истечении этого периода движение не начато, разрешение на движение запрашивается повторно. Если Общие правила четко определяют скорость судна при заходе в порт, выходе из него, а также плавании на территории порта, то обязательные постановления предусматривают: "Скорость судна при входе в порт и при выходе из порта, а также при плавании на внутренней акватории должна быть минимальной, обеспечивающей его необходимую управляемость"*(57).
Описание зоны действия системы управления движения судов и правила плавания судов в этих зонах применяется только к Региональной системе движения судов, разрабатываемой морским портом и действующей на его территории. Общая система управления движением судов детально регламентирована Общими правилами.
Региональная система управления движением судов (РСУДС) подразделяется на портовую и прибрежную. В случае объединения в одном морском порту нескольких портом, портовая система управления движением разрабатывается для каждого из них. Например, подобная система действует в рамках "Большого порта Санкт-Петербург" и включает в себя:
портовая СУДС порта Санкт-Петербург;
прибрежная СУДС восточной части Финского залива;
портовая СУДС порта Приморск;
портовая СУДС порта Выборг-Высоцк;
портовая СУДС порта Усть-Луга*(58).
Координация действий и оперативное управление производится из Регионального центра управления движением судов. На основе информационной интеграции в Региональный Центр передается информация от всех вышеуказанных элементов системы управления движением о движении судов в их зоне действия.
Портовая система управления дает возможность лоцманам-операторам определять и передавать на любое судно, находящееся в зоне ответственности, информацию о:
смещении судна относительно оси фарватера,
расстоянии и времени до ближайшей точки поворота,
курс, скорость судна,
расстоянии и времени кратчайшего сближения с другими судами,
положении судна в географической системе координат.
Система имеет световую и звуковую сигнализацию об опасном приближении судна к бровке канала или опасном сближении с другим судном, о превышении судном разрешенной скорости, о смещении судна с якорной стоянки, о смещении со штатного места буя. В настоящее время в целях повышения эффективности портовой системы управления движения разрабатывается автоматизированная информационная система, которая способствует более эффективному и быстрому взаимодействию системы с судами, время на получение и предоставление информации судам значительно сокращается. Автоматизированная система разрабатывается как элемент региональной системы, в целом же планируется повсеместная замена региональной системы управления движением судов на автоматизированную, что значительно сократит расходы на реализацию целей и задач такой системы, а также будет способствовать повышению уровня безопасности судов во время движения на территории и в акватории порта.
Для быстрого обмена информацией между операторами морских терминалов и капитанами судов в портах разрабатывается система судовых сообщений, которая впоследствии также планируется в виде автоматизированной системы.
Однако, на сегодняшний день автоматизированные системы находятся в стадии развития и формирования, апробации их на практике с целью устранения возможных нарушений и отклонений в деятельности такой системы.
В отношении стоянки судов в порту обязательные постановления определяют точные места стоянок, путем указания их географических координат(районы стоянок с указанием их границ определяются приложением к обязательным постановлениям). Особенности швартовки судна определяются путем установления разрешенной скорости в зависимости от водоизмещения судна, а также определение участков территории, акватории порта, в которых стоянка, швартовка судов запрещена.
Наиболее актуальным представляется определение обязательными постановлениями порядка обеспечения экологической безопасности в порту, а также соблюдение карантина, поскольку Общие правила лишь указывают на необходимость соблюдения требований по охране окружающей среды, не конкретизируя их. Обеспечение экологической безопасности предусматривается Международной конвенцией по предотвращению загрязнения судов. С учетом требований международных правил и норма, а также российских нормативных актов по охране окружающей среды, обязательные постановления устанавливают ряд запретов действий экипажей судов, которые могут повлечь причинение вреда окружающей среде, водным объектам, биологическим ресурсам и т.п. К таким запретам относятся:
запрещение открытия клапанов забортных балластно-осушительных систем и систем сточных вод;
откачка за борт загрязненных вод, в том числе и очищенных сточных вод и выброс за борт отходов любого рода;
разведение открытого огня и сжигание судовых отходов любого рода на борту судна;
проведение работ по очистке и окраске корпусов судов, в том числе и подводная очистка;
осуществление выброса вредных веществ в атмосферу с нарушением установленных нормативов;
дымление в порту.
Помимо установления запретов, администрация морского порта обязана реализовывать меры правовой охраны окружающей среды от негативного воздействия морских судов, причем как организационно-правового характера, так и экономические. К организационно-правовым мерам охраны окружающей среды относится проведение оценки воздействия на окружающую среду, планирования природоохранных мероприятий, экологическая экспертиза и т.п. наиболее эффективной экономической мерой является экологическое страхование, которое, к сожалении, до настоящего времени не получило достаточной реализации в российской действительности, оставшись только декларированным законодательным положением, закрепленным как на международном уровне, так и в государственных документах.
Наиболее действенной мерой является учет негативного воздействия судов на окружающую среду. Однако учету подлежат не все загрязняющие факторы, что требует дальнейшего развития и детализации экологических норм в транспортном законодательстве.
Еще одной из мер охраны окружающей среды является платность природопользования, плата за пользование природными объектами и ресурсами, а также за загрязнение окружающей среды является компенсационной платой за выбросы загрязняющих веществ, средства которой направляются на снижение уровня негативного воздействия, улучшение экологической обстановки в порту.
Все суда, находящиеся на территории, в акватории порта и на подходах к порту, независимо от наличия проводной телефонной связи, несут постоянную радиовахту на установленном радиоканале. Обязательными постановлениями определяется выделенный канал радиосвязи для общения капитанов судов с субъектами инфраструктуры морского порта, а также устанавливаются позывные таких субъектов. Поскольку обязательные постановления представляются капитанам всех судов, при первом заходе в порт, экипажи судов имеют возможность определения позывных и канала радиосвязи для общения с тем или иным субъектом порта, в зависимости от местоположения судна.
Отражению в обязательных постановления подлежат сведения о границах морского порта, как правило, такие сведения указываются в общем описании порта на основании соответствующего распоряжения Правительства РФ об установлении границ морского порта, путем указания географических координат нахождения морского порта на местности. Устанавливая границы морского порта, правительство РФ определяет и границы подходов к морскому порту посредством определения точки удаления подхода к порту от крайнего объекта инфраструктуры порта. В аналогичном порядке устанавливаются и границы для связи при бедствии и для обеспечения безопасности. Указанные разделы обязательных постановлений воспроизводят положения нормативных правовых актов РФ об установлении тех или иных границ морского порта.
В описании морского порта также указываются технические возможности порта по части приема судов, определяя максимально допустимые размеры принимаемых судов, а также порядок приема судов, превышающих указанные размеры. В зависимости от возможностей объектов инфраструктуры порта, в первую очередь, морских терминалов, может быть указано максимальное количество принимаемых одновременно морских судов. Предельное количество одновременно находящихся в порту судов регламентируется графиком движения судов, устанавливающем сроки заходы судна в порт и выхода из него.
Распоряжением капитана порта устанавливается период начала и окончания навигационного периода. Аналогично определяются сроки ледокольной навигации. Наиболее значимым положением в определении периода навигации является установление особых правил поведения судов в порту и на подходах к нему в условиях ледокольной навигации, а также порядок выхода судов из порта в связи с окончанием навигационного периода. Общее руководство ледокольной навигацией порта осуществляет капитан порта. К плаванию во льдах Финского залива допускаются суда, удовлетворяющие соответствующим требованиям "Правил классификации и постройки морских судов РМРС" и имеющие соответствующую категорию ледовых усилений установленную классификационными обществами.
Суда, подходящие с моря, заблаговременно должны получить необходимую информацию от агента, а именно:
ледовую обстановку;
точку формирования караванов (ТФК);
название ледоколов, обеспечивающих проводку судов от кромки льда;
канал радиосвязи с ледоколами.
Формирование караванов судов производится капитанами ледоколов. Капитаны судов, следующих самостоятельно с разрешения ледокола, информируют ледокол о проходе контрольных точек рекомендованного маршрута и сообщают ледовую обстановку в районе. При застревании судов ледоколы производят их обколку и корректируют маршрут или организуют караван для их проводки. Проводка судов во льдах осуществляется, как правило, в составе каравана маршрутом, определяемым капитаном ледокола.
Суда, включенные в состав каравана, по команде ведущего ледокола переходят на канал УКВ внутрикараванной связи управления, указанный ледоколом, и без разрешения капитана ведущего ледокола не имеют права самостоятельно переходить на другие каналы если это не связано с экстренными передачами команд и сигналов для предотвращения аварийных ситуаций.
Разговоры на канале управления караваном, не имеющие непосредственного отношения к проводке во льдах, запрещаются. Сообщение сведений о судне, не соответствующих действительности, может служить основанием для капитана ледокола прекратить его проводку.
Если судно по своим техническим возможностям не способно соблюдать установленную между судами в караване дистанцию и выдерживать скорость движения каравана, оно переставляется в конец каравана или выводится в безопасное место до устранения недостатков или до формирования тихоходного каравана.
Капитаны ледоколов вправе изменять порядковые номера и установленную дистанцию между судами в караване в процессе проводки в зависимости от ледовой обстановки.
Сохранение назначенной дистанции является обязанностью капитана проводимого судна. При внезапных обстоятельствах капитаны судов вправе самостоятельно изменить дистанцию между судами, немедленно известив об этом капитана ледокола и сообщив ему причину, вызвавшую эти действия*(59).
7. Глубины акватории морского порта и подходов к нему определяются посредством установления максимально допустимого водоизмещения судна, принимаемого портом, поскольку превышение такого водоизмещения указывает на невозможность прохождения судна в морской порта в связи с несоответствием глубины его акватории и подходов к порту. В зависимости от установленных глубин акватории порта устанавливаются места стоянки, швартовки судов, а также места якорных стоянок и дрейфа судов на рейде.
8. Сведения о переработке опасных грузов, в большинстве своем, предполагают возможность совершения операций с нефтепродуктами. В отношении судов, осуществляющих транспортировку нефтепродуктов обязательными постановлениями устанавливаются дополнительные требования по соблюдению режима нахождения судна в порту, захода в порт и выхода из него. Так, в обязанности капитанов судов вменяется принятие всех возможных мер по обеспечению безопасности объектов инфраструктуры порта от воздействия нефтепродуктов. При бункеровке нефтепродуктами суда должны ограждаться боновыми заграждениями.
Бункеровка нефтепродуктами запрещается, если:
не соблюдены меры контроля безопасности бункеровки. Перед началом бункеровки участвующие стороны согласовывают и заполняют "Лист контроля безопасности при бункеровке (чек-лист)" с последующим сообщением о готовности в инспекцию государственного контроля порта;
на судне производятся огневые работы;
на судне имеются пассажиры;
неисправна хотя бы одна стационарная система пожаротушения;
бункеровка производится через корпус другого судна.
Общая ответственность за правильную организацию судовых операций по бункеровке горюче-смазочных материалов, передаче лояльных и хозяйственных вод, соблюдение действующих правил техники безопасности, пожарной безопасности и требований "Наставления по предотвращению загрязнения с судов" возлагается на судовую администрацию и судовладельца.
За нарушения, следствием которых явилось загрязнение окружающей среды, виновные подвергаются штрафу и взысканию ущерба в соответствии с Федеральным законом РФ "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ Наложение штрафных санкций не освобождает виновную сторону от оплаты стоимости фактических расходов по ликвидации загрязнений окружающей среды*(60).
При возникновении угрозы незаконного вмешательств, капитан судна, находящегося в порта обязан незамедлительно уведомить о возникшей угрозе капитана порта, а также принять все возможные меры по предотвращению такой угрозы, минимизации последствий ее реализации. В соответствии с требованиями Федерального закона "О транспортной безопасности" от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ капитан морского судна в случае возникновения угрозы незаконного вмешательства обязан:
незамедлительно информировать в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, об угрозах совершения и о совершении актов незаконного вмешательства на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах;
выполнять предписания, постановления должностных лиц уполномоченных федеральных органов исполнительной власти об устранении нарушений требований по обеспечению транспортной безопасности в соответствии со статьей 8 настоящего Федерального закона;
оказывать содействие в выявлении, предупреждении и пресечении актов незаконного вмешательства, а также в ликвидации их последствий, установлении причин и условий их совершения.
В соответствии со ст. 4 указанного Федерального закона обязанность по обеспечению безопасности возлагаются на капитана морского судна. Капитан судна несет ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности в соответствии с законодательством РФ.
В целях обеспечения безопасности движения морских судов на территории, в акватории порта, а также на подходах к ним, обязательными постановлениями возлагается обязанность портовой администрации своевременно представлять информацию капитанам морских судов, движущихся в направлении порта об условиях навигации и гидрометеорологической обстановке, а также о любых изменениях погодных условий. Порядок предоставления такой информации постановлениями не детализирован. Однако, оптимальным представляется предоставление такой информации с момента первичного уведомления капитаном судна о намерении захода в порт. Информация может также предоставляться по запросу капитана судна. После предоставления судну разрешения на заход в порт, ему должны сообщаться все изменения в погодных условиях в районе порта. При поступлении в администрацию порта запроса разрешения на выход из порта, предоставление такого разрешения должно сопровождаться сведениями о климатических условиях за пределами порта, в том числе в его акватории.
В зависимости от особенностей порта, а также предоставляемых им услуг в обязательных постановлениях может отражаться иная информация. Закон предусматривает возможность расширения перечня сведений о морском порте, не регламентируя какого рода информация подлежит отражению в постановлениях. Определение перечня такой информации отнесено к юрисдикции самого порта и его администрации. Так, в ряде обязательных постановлений отражаются вопросы строительства, эксплуатации и сохранности объектов инфраструктуры порта, положения об особенностях осуществления отдельных видов деятельности и т.п.
Обязательные постановления являются законодательно установленной возможностью портовой администрации к самостоятельному правотворчеству. Что позволяет своевременно и в необходимом объеме урегулировать отношения, связанные с деятельностью порта, а также определить особенности данного морского порта.
Статья 15. Обеспечение безопасности в морском порту
1. Настоящая статья предполагает обеспечение состояния защищенности интересов личности, общества и государства при осуществлении морским портом своей деятельности, что представляет собой обеспечение безопасности морского порта и его объектов. Установление общих требований защиты от незаконного вмешательства в морском поту отнесено к компетенции федеральных органов власти, однако, Закон не конкретизирует, какие именно органы власти осуществляют разработку таких требований.
Законодательство о транспортной безопасности определяет состав субъектов, ответственных за ее обеспечение. Общие требования по обеспечению безопасности в морском порту, в том числе по предотвращению актов незаконного вмешательства осуществляет специально уполномоченный орган в области транспорта, т.е. Министерство транспорта РФ, при условии обязательного согласования с Министерством обороны РФ и Федеральной службой безопасности РФ. Необходимость такого согласования объясняется тем, что к компетенции указанных органов отнесено обеспечение безопасности государства как единого комплексного объекта, а также его отдельных частей, в том числе морских портов и иных объектов транспортной инфраструктуры.
Особое значение в отношении обеспечения безопасности морских портов приобретает Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ), в ведении которой находится обеспечение безопасности не только стратегически важный объектов государства, к числу которых можно отнести морские порты, но и безопасность иностранных судов и их экипажей в период пребывания на территории, находящейся под российской юрисдикцией.
Помимо специально уполномоченных органов значительную роль в обеспечении безопасности морских портов играют и органы общей компетенции. Так, отдельные вопросы обеспечения безопасности государства и морских портов, как его неотъемлемых элементов, отнесены к компетенции Президента РФ и Правительства РФ. Президент РФ как глава государства определяет основные направления внутренней политики государства, определяет основные направления развития транспортного комплекса страны, а также обеспечение его безопасности. К компетенции Правительства РФ отнесены разработка и принятие подзаконных нормативных актов в области обеспечение безопасности морских портов, контроль за соблюдение требований законодательства и международных правил и норм.
2. Постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2000 г. N 324 утверждено Положение о Федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания. Федеральная система защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, представляет собой комплекс:
правовых;
организационных;
административных;
оперативных;
режимных;
военных;
технических;
иных мер, направленных на предупреждение, выявление, пресечение противоправных действий, создающих опасность гибели людей, причинения имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий в отношении морского судоходства, минимизацию их последствий, выявление и устранение причин и условий, способствующих осуществлению противоправной деятельности в сфере морского судоходства. В пределах территорий и акваторий морских торговых портов и акваторий морских специализированных портов защита морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, возлагается на морские администрации портов, которые в пределах своей компетенции осуществляют разработку, контроль и выполнение мероприятий, направленных на защиту судов, персонала морских торговых портов и судовладельцев.
Указанным нормативным актом определяется, что обеспечение безопасности морского порта и судов, находящихся на его территории является первостепенной задачей и осуществляется на основе скоординированных действий всей системы органов исполнительной власти, администрации морского порта. Разработка и реализация мер по обеспечению защищенности осуществляется в отношении:
судов, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации, во внутренних водах, в территориальном море Российской Федерации, в открытом море;
судов, плавающих под флагом иностранного государства, во внутренних водах, территориальном море Российской Федерации;
судов, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации, во внутренних водах и территориальном море иностранного государства, а также судов, плавающих под флагом иностранного государства, с гражданами Российской Федерации на борту за пределами ее территориального моря по разрешению (просьбе) прибрежного государства или государства флага в согласованном с этим государством порядке в ситуации, когда жизни этих лиц непосредственно угрожает опасность и устранить эту опасность другими средствами не представляется возможным;
находящихся на территории Российской Федерации объектов управления движением морских судов, средств связи и объектов навигации, портовых сооружений и обслуживающего их персонала.
Действующие нормативные акты, в том числе и комментируемый Закон, в качестве угрозы безопасности морского порта и морских судов выделяют только возможность незаконного вмешательства в их деятельность. Однако, на практике перечень факторов, создающих такую угрозу более широк. К числу угроз безопасности морского порта можно отнести, например, особые климатические условия, несоблюдение правил стоянки, швартовки судов, правил погрузки-выгрузки отдельных видов перевозимых грузов и т.п.
Более того, в отношении безопасности морского порта следует говорить о нескольких видах безопасности, которые предусматриваются и действующим законодательством, и обязательными постановлениями администраций морских портов:
1) транспортная безопасность, состояние защищенности морских судов, объектов инфраструктуры морского порта, а также находящихся на его территории людей, грузов и багажа от различных негативных факторов, создающих угрозу его безопасности, в том числе и актов незаконного вмешательства, включающих в свой состав и террористические акты;
2) безопасность гидротехнических сооружений морского порта, предполагающая устранение угроз отдельным наиболее важным элементам морского порта, что в целом может повлечь приостановление, а в ряде случае и прекращение деятельности порта;
3) пожарная безопасность, обеспечение защищенности всех объектов инфраструктуры порта, судов и иного имущества порта, пассажиров и иных субъектов от уничтожения. Указанный вид наиболее важен для морского порта, поскольку возгоранию подвержены практически все объекты его инфраструктуры, что может повлечь причинение значительного ущерба, а в случае возгорания отдельных видов грузов, непринятие мер по обеспечению пожарной безопасности может привести к катастрофе, например, в случае возгорания нефтепродуктов;
4) экологическая безопасность, предполагает обеспечение защищенности природных объектов, природных ресурсов и природных комплексов от негативного воздействия объектов инфраструктуры порта и морских судов на них. Требования данного вида безопасности предусмотрены не только объективной реальности и нормативными актами государства, они в качестве первоочередных мероприятий разработаны и утверждены на международном уровне.
Система безопасности морского порта должна включать в себя организационные меры и технические средства. К последним относятся:
1) система инженерной защиты периметра и прилегающей акватории (ограждения, контрольно-пропускные пункты, ворота, и т.д.);
2) интегрированная система охраны портовых средств (или комплексная система безопасности - КСБ), которая включает в себя системы:
охранной сигнализации;
тревожной сигнализации;
охранную телевизионную (систему видеонаблюдения);
контроля и управления доступом;
отображения всей поступающей информации для ее анализа и принятия соответствующих решений*(61).
3. Комментируемой статьей предусмотрен ряд обязанностей субъектов, находящихся в морском порту, соблюдение которых направлено на минимизацию возможных угроз его безопасности. К первой категории лиц отнесены лица, осуществляющие деятельность на территории порта, а именно:
операторы морских терминалов;
владельцы объектов инфраструктуры порта;
капитаны судов;
иные лица, осуществляющие деятельность или находящиеся на территории порта.
Частью 2 настоящей статьи обособленно выделены капитаны судов, однако, обязанности по обеспечению безопасности возлагаются не только на капитана морского судна, а на всю его команду, капитан же несет ответственность как руководитель за деятельность команды своего судна.
Комментируемая норма позволяет расширительно трактовать субъектный состав лиц, в обязанности которых входит обеспечение безопасности порта. К категории иные лица, осуществляющие деятельность или находящиеся на территории порта относятся:
пассажиры,
команды морских судов,
предприниматели, физические и юридические лица, осуществляющие деятельность в морском порту по договора оказания услуг, выполнения работ, подряда и т.п.
Таким образом, практически любой субъект, попадая на территорию порта, обязан предпринимать все возможные меры для обеспечения безопасности порта, предотвращению возможных угроз, а также минимизации ущерба их реализации.
Указанным субъектам вменяется в обязанности:
своевременно информировать администрацию морского порта о возникновении ситуаций, создающих угрозу безопасности мореплавания и (или) осуществлению деятельности в морском порту, а также об актах незаконного вмешательства в морском порту для принятия соответствующих мер. Закон не раскрывает понятие своевременного извещения портовой администрации, закономерным представляется рассмотрение принципа своевременности с точки зрения возможности предотвращения угроз и их реализации, т.е. своевременным представляется такое извещение администрации порта, которое позволит предотвратить возможность реализации угрозы безопасности, а также предпринять все возможные меры для минимизации последствий реализации акта незаконного вмешательства либо иных угроз безопасности порта. Закон также не устанавливает каких-либо специальных требований к извещению администрации: оно может быть как устным, так и письменным, допускается также сообщение с использованием оргтехники: факса, электронной почты и т.п. Однако, следует заметить, что действующим законодательством предусмотрена необходимость соблюдения одного обязательного требования: лицо, сообщившее о возникновении угрозы безопасности порта либо его объекта, обязано назвать свои фамилию, имя и иные необходимые данные, к числу которых могут быть отнесены адрес проживания, паспортные данные, возможность связи с указанным субъектов. В случае поступления анонимного сообщения, администрация порта вправе не рассматривать его в качестве такового. Заведомо ложное сообщение об угрозе безопасности порта и его объектов, предполагает применение к такому субъекту мер ответственности, установленной действующим законодательством РФ;
соблюдать порядок в морском порту. Данная обязанность предполагает соблюдение требований действующего законодательства, а также правил пребывания и осуществления деятельности в порту, предписаний администрации порта. В зависимости от правовых предписаниях соблюдение порядка в морском порту предполагает в одних случаях неукоснительное соблюдение правовых предписаний, а в других - исполнение прямых указаний администрации порта и иных субъектов, осуществляющих регулирование деятельности порта;
обеспечивать меры по предотвращению загрязнения акватории и территории морского порта отходами производства и потребления, сточными и (или) нефтесодержащими водами, нефтью и другими опасными и (или) вредными для здоровья человека и (или) окружающей среды веществами - любые субъекты, находящие в порту и осуществляющие на его территории разрешенные виды деятельности, обязаны предпринимать все возможные меры, направленные на снижение риска реализации угроз безопасности порта, а также на предотвращение ущерба от актов незаконного вмешательства и иных действий, направленных на дестабилизацию деятельности порта. Для субъектов, осуществляющих деятельность в порту предусмотрены особые требования по обращению с пожароопасными и легковоспламеняющимися веществами. Так, например, обязательными постановлениями администрации порта установлен запрет на слив сточных вод, иных опасных веществ на территории, в акватории порта, для чего предусмотрены закупорка и опломбирование спусковых клапанов. Особое внимание на территории порта уделяется деятельности, связанной с использованием нефтесодержащих и иных опасных веществ - запрет на загрязнения окружающей среды указанными веществами установлен и транспортным, и экологическим законодательством;
способствовать проведению объективного, полного и всестороннего расследования причин возникновения происшествий в морском порту. В рамках реализации данной обязанности субъекты, находящиеся на территории порта не вправе препятствовать деятельности администрации порта и иных компетентных органов по расследованию причин происшествий на территории порта. Указанные субъекты обязаны оказывать возможное содействие в установлении истинных причин происшествия, а также лиц, виновных в его совершении. Сокрытие каких-либо обстоятельств происшествие, равно как и укрывательство виновных лиц представляет собой правонарушений, за совершение которого законодательством РФ установлены различные виды ответственности, вплоть до уголовной.
Таким образом, настоящий Закон устанавливает общие обязанности субъектов, реализация которых осуществляется в рамках повседневной деятельности таких субъектов и не требует специальных мероприятий, финансовых вложений и специальных навыков.
4. Особое место в системе субъектов отведено администрации морского порта, поскольку она осуществляет руководство его деятельностью и несет ответственность за нормальное функционирование порта, а также сохранность его объектов и имущества иных лиц, находящегося на территории порта. В обязанности администрации морского порта, как специального субъекта, вменяется принятие всех возможных мер по предотвращению ущерба, его сокращению, а также наиболее быстрому и эффективному устранению последствий реализации угроз безопасности порта. При получении сообщения о возникновении угрозы безопасности порта администрация обязана сообщить о ней специально уполномоченным органам исполнительной власти, к ведению которых отнесено устранение возникшей угрозы. Перечень таких органов устанавливается в зависимости от целей их деятельности применительно к конкретным угрозам безопасности порта. В большинстве случаев администрация порта обязана уведомить структурные подразделения Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также в отдельных случаях Министерство обороны РФ и ФСБ РФ, обязательному извещению подлежат и органы внутренних дел, основным назначением которых выступает обеспечение правопорядка и безопасности.
Приоритетными направлениями в работе портовых администраций по обеспечению безопасности порта являются:
определение в рамках работы комиссий по морской безопасности мер по предотвращению незаконных актов;
организация и проведение мониторинга выполнения мероприятий по защите морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания; проведение мониторинга внедрения планов охраны на портовых средствах;
разработка и внедрение документов, определяющих режим на территории и акватории морского порта;
проведение проверок и согласования отчетов об оценке охраны и планов охраны портовых средств на предмет соответствия плану обеспечения морской безопасности порта;
разработка порядка взаимодействия Администрации морского порта и портовых средств с подразделениями федеральных органов исполнительной власти, имеющих обязанности по обеспечению безопасности;
мониторинг поддержания на уровне современности планов охраны портовых средств;
подготовка и проведение учений в морском порту;
проведение тренировок по оповещению должностных лиц Администрации морского порта и портовых средств в случаях повышения уровней охраны или угрозе совершения террористического акта*(62).
Эффективность любых мероприятий по обеспечению безопасности морского порта зависит от слаженного и оперативного взаимодействия органов власти и администрации порта. Обязанность взаимодействия предусмотрена ч. 3 комментируемой статьи. Инициатором такого взаимодействия моет выступать любая из сторон, хотя в большинстве случаев, инициатором выступает администрация порта.
Указанное взаимодействие органов власти и администрации порта осуществляется путем выработки единообразных правил устранения возникающих угроз безопасности порта, а также проведения профилактических мероприятий, направленных на предотвращение возникновения угроз, и принятие экстренных мер реагирования в случае возникновения угрозы и попытки ее реализации. Профилактические мероприятия по предупреждению происшествий в порту могут проводиться как в рамках отдельного ведомства по предметам его компетенции, так и межведомственные мероприятия, направленные на выработку комплексного пути устранения возникающих угроз.
Обязанности администрации порта по обеспечению его безопасности условно разделены на три этапа:
1-й этап: проведение оценки охраны и разработка плана охраны портового средства;
2-й этап: организационные мероприятия и оснащение (дооснащение) портовых средств и его отдельных объектов инженерно-техническими средствами (системами) охраны (ИТСО) в соответствии с положениями плана охраны;
3-й этап: проведение освидетельствования системы охраны портовых средств на соответствие требованиям международных правил.
На сегодняшний день большая часть первого этапа реализована, в активной стадии разработки находится второй этап, без их полноценной реализации достижение третьего уровня невозможно.
Большинство портовых средств оснащается различными системами охранной сигнализации, телевизионного наблюдения и системами контроля и управления доступом, поскольку имеют в своем составе береговую часть и участок прилегающей акватории. В то же время, развитие экономики привело к увеличению строительства новых нефтеперевалочных и газовых терминалов. Характерной особенностью таких терминалов стали выносные причалы и приемные устройства, расположенные на значительных расстояниях (до 5 км. и более) от береговой черты. Межведомственное взаимодействие формируется на всех этапах нейтрализации угроз, в том числе и при проведении расследования происшествий в порту. В указанном случае к расследованию привлекаются специалисты различных органов и ведомств, для максимально быстрого установления истинных причин происшествия в порту, оценки причиненного ущерба и т.п.
5. Законодательно установлен перечень субъектов, осуществляющих охрану морского порта. К таким структурам относятся:
ведомственная охрана МВД РФ;
ведомственная охрана Министерства транспорта РФ;
организации, находящиеся в ведении МВД РФ;
юридические лица, имеющие лицензии на оказание охранных услуг.
Ведомственная охрана органов власти осуществляет охрану объектов инфраструктуры порта, границ порта в целях выявления, предупреждения, пресечения противоправных действий в морском порту. Перечень морских портов, отнесенных к компетенции ведомственной охраны органов власти утверждается Правительством РФ.
Ведомственная охрана Министерства транспорта РФ в течение 2008 г. приняла под охрану такие крупные объекты транспорта как Новороссийский морской торговый порт, порты Санкт-Петербурга.
На текущий момент ведомственной охраной Минтранса России охраняется 19 морских портов. Активно развивается охранный комплекс Мурманского, Архангельского, Новороссийского, Таганрогского морских торговых портов.
Наметились серьезные сдвиги в проведении специальных учений во взаимодействии с администрацией и работниками охраняемых объектов, подразделениями МВД, ФСБ, МЧС России.
Приказом Министра транспорта РФ от 24 ноября 2008 г. N 192 "Об утверждении Порядка организации охраны объектов ведомственной охраной Министерства транспорта Российской Федерации" на ведомственную охрану возложены функции ведомственного пожарного контроля.
Актуальной задачей Министерства транспорта РФ является активизация работы по организации приема под охрану объектов морских портов, которые до настоящего времени не охвачены ведомственной охраны Минтранса России, и взять под охрану все намеченные морские порты до формирования перечня портов, подлежащих охране подразделениями ФГУП "УВО Минтранса России" и подразделениями МВД России. Прежде всего, это касается таких крупных морских торговых портов, как Владивосток, Санкт-Петербург, Калининград, Туапсе*(63). При заключении новых договоров аренды государственного имущества в морских портах РФ Федеральное Агентство морского и речного транспорта Министерства транспорта РФ планирует ввести новое обязательное требование - договор арендатора причалов с ведомственной охраной Минтранса РФ.
В настоящее время сформирован перечень объектов, подлежащих ведомственной охране в рамках "Большого порта Санкт-Петербург". В Перечень объектов морского и речного транспорта на Северо-Западе РФ, подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны Минтранса РФ входят:
ФГУП "Севмормонтаж";
ФГУ "Гидрографическое предприятие Министерства транспорта РФ" (с гидробазами в арктических морских портах);
ФГУП "Балтийское бассейновое аварийно-спасательное управление";
ФГУ "Морская администрация порта Санкт-Петербург";
ФГУ "Морская администрация портов Выборг и Высоцк";
ФГОУВПО "Санкт-Петербургский государственный университет водных коммуникаций";
Санкт-Петербургский филиал ФГУП "Росморпорт" Выборгский филиал ФГУП "Росморпорт"*(64).
Перечни объектов ведомственной охраны иных морских портов разрабатываются и утверждаются по мере утверждения границ порта и установления его правового статуса.
Перечень объектов, охрана которых осуществляется подразделениями МВД РФ, утвержден распоряжением Правительства РФ от 2 ноября 2009 г. N 1629-р, к ним относятся места стоянок и (или) обслуживания судов и иных плавсредств с ядерными энергетическими установками и радиационными источниками в морских портах, в которые разрешен их заход.
Если объекты инфраструктуры морского порта не включены в перечни объектов, подлежащих ведомственной охране структурными подразделениями Министерства транспорта РФ или МВД РФ, заинтересованные субъекты, в первую очередь, администрация морского порта вправе осуществлять охрану силами и средствами самого порта, создавая специальную Службу безопасности морского порта. На сегодняшний день аналогичные службы созданы практически во всех морских портах, их правовое положение закреплено в обязательных постановлениях администрации морского порта или иных локальных актах порта.
Дополнительным средством охраны может быть использование специализированных юридических лиц, имеющих соответствующие лицензии. Взаимодействие таких субъектов с администрацией морского порта осуществляется в рамках договоров гражданско-правового характера.
Каждый порт самостоятельно определяет и устанавливает необходимость дополнительных мер охраны порта с учетом значимости охраняемых объектов, возможностей порта, а также имеющегося охранного оборудования.
Эффективность обеспечения безопасности порта зависит не от количества охранных служба, а от качества осуществляемой ими деятельности, взаимодействия таких структур с администрацией порта и иными лицами, осуществляющими деятельность в порту.
Статья 16. Основные требования к владельцам объектов инфраструктуры морского порта
1. Настоящая статья детализирует положения ст. 15 комментируемого Закона, устанавливая дополнительные обязанности владельцев инфраструктуры морского порта, к числу которых отнесены и операторы морских терминалов. К числу обязанностей указанных субъектов отнесены:
соблюдение требований обеспечения промышленной безопасности, экологической безопасности, пожарной безопасности и требований технических регламентов при эксплуатации объектов инфраструктуры порта;
реализация мероприятий, связанных с обеспечением защиты объектов инфраструктуры морского порта от актов незаконного вмешательства в морском порту;
соблюдение условий равного доступа к услугам в морских портах, открытости сведений о таких услугах;
соблюдение ограничений, установленных Федеральными законами о монополистической деятельности;
предотвращение недобросовестной конкуренции.
Основные требования промышленной безопасности установлены Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ. По смыслу сказанного нормативного акта промышленная безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий. Требования промышленной безопасности - условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в нормативных правовых актах РФ, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.
Законодательством устанавливаются требования к промышленной безопасности при строительстве и реконструкции объектов, а также при их эксплуатации.
Основным требованием при строительстве и реконструкции морского порта является необходимость получения положительного заключения экспертизы промышленной безопасности проекта. Указанная экспертиза предполагает проверку соответствия представленного проекта строительства или реконструкции порта требованиям технической документации по данному виду объектов. Отклонения от представленного проекта в ходе его реализации не допускаются. Внесение изменений в проект, прошедший экспертизу, требует ее повторного проведения. Разработчики проекта осуществляют контроль за его реализацией в течение всего процесса исполнения проектных решений.
При сдаче объекта в эксплуатацию необходимо проведение проверки объекта требованиям проекта и технической документации для данного вида объектов. Принятие готового объекта предполагает готовность эксплуатирующей организации к его использованию в соответствии с установленными видами пользования как всем портовым комплексом в целом, так и его отдельными объектами. Только в случае готовности эксплуатирующей организации объект может быть принят и допущен к эксплуатации. Готовность организации к использованию портового комплекса предполагает разработку мер по обеспечению безопасности объекта, а также по своевременному и эффективному устранению последствий аварий и катастроф в порту.
При эксплуатации объекта требованиями промышленной безопасности установлена необходимость совершения ряда действий:
соблюдение требований нормативных правовых актов РФ, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности;
наличие лицензий на отдельные виды деятельности, лицензирование которых предусмотрено законодательством;
соблюдение требований, предъявляемых законодательством к квалификации работников;
разработка и утверждение локальных нормативных актов, устанавливающих порядок осуществления деятельности в порту;
осуществление контроля и надзора за деятельностью в порту;
экспертиза промышленной безопасности отдельных объектов инфраструктуры порта;
предупреждение и ликвидация угроз безопасности портовых объектов;
охрана жизни и здоровья граждан, находящихся в порту, в том числе работников порта, обеспечение сохранности имущества;
взаимодействие с органами власти по вопросу обеспечения промышленной безопасности.
2. Обеспечение экологической безопасности в порту в большинстве своем передано в ведение портовых администраций. В соответствии с предоставленными полномочиями в структуре администрации порта созданы специальные структурные подразделения, предметом деятельности которых является обеспечение экологической безопасности. Указанные подразделения разрешают следующие вопросы:
обращение с судовыми отходами в порту, в том числе, сбор отходов с судов посредством специализированных средств сбора (судов и автомашин)
предотвращение и ликвидация разливов нефти и других вредных веществ в зоне ответственности АМП, с использованием специального оборудования и обученного персонала морспецподразделения по борьбе с разливами нефти;
другие аспекты природоохранной деятельности АМП, такие как: - контроль соблюдения природоохранных требований организациями и предприятиями, осуществляющими свою деятельность в зоне, прилегающей к порту - контроль соблюдения экологических норм и правил при проведении разного рода работ на акватории порта (например, дноуглубление)*(65).
Обеспечением экологической безопасности порта также занимаются специализированные организации, созданные при специально уполномоченных органах власти в области морского транспорта.
К компетенции указанных организаций отнесены:
оценка риска при транспортировке нефти и нефтепродуктов морем, расчет частоты и объемов вероятных разливов нефти и других вредных веществ;
подготовка заключений о соответствии разрабатываемых документов международным и национальным правилам и требованиям по охране окружающей среды на морском транспорте;
оценка эффективности химических средств ликвидации разливов нефти и других вредных веществ (диспергентов, сорбентов, собирателей нефти, инициаторов горения нефти на поверхности воды);
анализ нефтесодержащих вод;
обучение специалистов и руководителей организаций по программе Международной морской организации (ИМО) планированию и методам ликвидации разливов нефти и очистки загрязненных территорий;
обучение специалистов и руководителей организаций по программе Международной морской организации (ИМО) планированию и методам ликвидации разливов нефти и очистки загрязненных территорий;
консультирование специалистов по вопросам предотвращения загрязнения окружающей среды и ликвидации разливов нефти и других опасных химических веществ*(66).
Таким образом, обеспечение экологической безопасности предполагает скоординированную деятельность подразделений морского порта, а также органов государственной власти, направленную на обеспечение состояния защищенности окружающей среды, особенно водных объектов, почв и земельных участков от негативного воздействия объектов инфраструктуры порта.
3. Требования пожарной безопасности в морском порту устанавливаются Федеральными законами, а также подзаконными нормативными актами.
Так, Федеральным законом "О пожарной безопасности" от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ устанавливаются общие требования: разработка и реализация мер пожарной безопасности для организаций, зданий, сооружений и других объектов, в том числе при их проектировании, должны в обязательном порядке предусматривать решения, обеспечивающие эвакуацию людей при пожарах.
Для объектов транспортной инфраструктуры в обязательном порядке разрабатываются планы тушения пожаров, предусматривающие решения по обеспечению безопасности людей.
Федеральный закон РФ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ устанавливает, что каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности. Целью создания системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты является предотвращение пожара, обеспечение безопасности людей и защита имущества при пожаре.
Система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты включает в себя систему предотвращения пожара, систему противопожарной защиты, комплекс организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной безопасности.
Пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной, если:
в полном объеме выполнены обязательные требования пожарной безопасности, установленные Федеральными законами о технических регламентах;
пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных законодательством.
Министерством транспорта РФ утверждены специальные Правила пожарной безопасности при проведении огневых работ на судах, находящихся у причалов морских портов и судоремонтных предприятий от 12 февраля 2004 г. N 12. В соответствии с положениями указанных Правил установлены специальные требования к осуществлению отдельных видов пожароопасных работ на морских судах. Каждое место проведения огневых работ, кроме специальных судовых помещений для электрогазосварочных работ, должно быть обеспечено первичными средствами пожаротушения:
пенным (при низких температурах - порошковым) огнетушителем;
покрывалом для тушения пламени размером 1,5 х 2 м.;
ведром с водой;
комплектом металлических экранов для защиты сгораемых конструкций в количестве 4 шт.
При наличии вблизи места проведения огневых работ пожарного крана необходимо проложить от него к месту проведения работ рукав со стволом.
К обязанностям владельцев объектов инфраструктуры порта настоящей статьей отнесена реализация мероприятий, связанных с защитой объектов от актов незаконного вмешательства.
4. Защита порта от актов незаконного вмешательства может осуществляться владельцами объектов порта, как в рамках плановых мероприятий, так и в экстренных ситуациях. Плановые мероприятия предполагают проведение систематических проверок объекта на наличие угрозы его безопасности, а также принятие предусмотренных Законом "О транспортной безопасности" мер по обеспечению его безопасности. В первую очередь, владельцам необходимо произвести оценку риска причинения вреда объекту посредством акта незаконного вмешательства, в зависимости от результатов такой оценки разрабатываются конкретные мероприятия по устранению возможных угроз.
Экстренные меры принимаются владельцем объекта инфраструктуры порта при возникновении реальной угрозы безопасности принадлежащего ему объекта и направлены на недопущение акта незаконного вмешательства, а также на минимизацию возможного ущерба от совершения такого акта. В первую очередь, владельцы объектов порта обязаны обеспечить безопасность пассажиров и иных лиц, находящихся в порту, сохранность их имущества, а также грузов, размещенных в порту и подготовленных к перевозке. Особую важность приобретает минимизация ущерба объекту инфраструктуры порта, поскольку такой объект является стратегически важным, его дестабилизация ведет к возникновению значительного ущерба в связи с невыполнением принятых портом на себя обязательств, а также по восстановлению указанного объекта либо его частей.
В этой связи важную роль играют профилактические мероприятия, направленные на предотвращение угроз актов незаконного вмешательства в деятельность объекта порта, а также дестабилизации его деятельности. Конкретные меры по предотвращению актов незаконного вмешательства разрабатываются владельцами объектов инфраструктуры порта с учетом особенностей порта и его отдельных объектов.
В обязанности владельцев объектов инфраструктуры порта вменено обеспечение равного доступа к оказываемым портом услугам, недопущение дискриминации по какому-либо признаку.
Поскольку деятельность морского порта осуществляется в рамках публичных договоров, никому не может быть отказано в предоставлении услуг, поскольку ГК РФ предусматривает неограниченный круг субъектов публичного договора. Услуги портовых объектов должны быть оказаны всем субъектам, пожелавшим ими воспользоваться. Отказ от заключения публичного договора недопустим, кроме случаев прямо предусмотренных действующим законодательством. Однако, на практике морские порты допускают нарушения указанного положения, что влечет за собой применение мер ответственности. Так, к ответственности был привлечен Находкинский торговый порта, администрация которого отказала в заключении договора агентской компании со ссылкой на ст. 421 ГК РФ*(67). Предусматривающую свободу договора. Применительно к публичным договорам принцип свободы договора не действует, поскольку круг его субъектов не ограничен, он подлежит заключению с любым обратившимся субъектом.
Обеспечение равного доступа к услугам порта основывается на открытости и общедоступности сведений о деятельности порта. Принцип открытости предполагает возможность любого лица ознакомиться с перечнем услуг, оказываемых морским портом, а также в общем порядке воспользоваться любыми услугами, включенными в такой перечень без каких-либо дополнительных условий. В этой связи морским портам вменено в обязанность закрепление перечня оказываемых ими услуг в обязательных постановлениях, а также вывешивание такого перечня для всеобщего ознакомления с учетом установленных цен и условий предоставления таких услуг. Если круг субъектов, которым предоставляются отдельные виды услуг ограничен законодательством, применительно к такой услуге должны быть указаны основания вводимого ограничения со ссылкой на соответствующий нормативный акт, а также перечень субъектов, которым предоставлено право воспользоваться указанной услугой.
Реализация указанных выше положений направлена на обеспечение деятельности в условиях свободной конкуренции с учетом ограничений, установленных законодательством о естественных монополиях.
5. В соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях" от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ установлено, что деятельность по оказанию услуг морским портам и является естественной монополией. В целях проведения эффективной государственной политики в сферах деятельности субъектов естественных монополий органы регулирования естественных монополий осуществляют контроль за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и которые могут иметь своим результатом ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом, либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.
Субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями на оказание услуг, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Законом о естественных монополиях, при наличии у субъекта естественной монополии возможности оказать такие услуги.
В соответствии с требованиями Федерального закона "О защите конкуренции" от 26 июня 2006 г. N 135-ФЗ запрещаются действия (бездействие) морских портов, как субъектов, занимающих доминирующее положение хозяйствующих субъектов, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе следующие действия (бездействие):
установление, поддержание монопольно высокой или монопольно низкой цены товара;
изъятие товара из обращения, если результатом такого изъятия явилось повышение цены товара;
навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (экономически или технологически не обоснованные и (или) прямо не предусмотренные Федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных прав, а также согласие заключить договор при условии внесения в него положений относительно товара, в котором контрагент не заинтересован, и другие требования);
экономически или технологически не обоснованные сокращение или прекращение производства товара, если на этот товар имеется спрос или размещены заказы на его поставки при наличии возможности его рентабельного производства, а также если такое сокращение или такое прекращение производства товара прямо не предусмотрено Федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами;
экономически или технологически не обоснованные отказ либо уклонение от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) в случае наличия возможности производства или поставок соответствующего товара, а также в случае, если такой отказ или такое уклонение прямо не предусмотрены Федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами;
экономически, технологически и иным образом не обоснованное установление различных цен (тарифов) на один и тот же товар, если иное не установлено Федеральным законом;
установление финансовой организацией необоснованно высокой или необоснованно низкой цены финансовой услуги;
создание дискриминационных условий;
создание препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам;
нарушение установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования.
Недобросовестная конкуренция представляет собой любые действия морских портов, которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству РФ, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам-конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации. В целях недопущения недобросовестной конкуренции запрещаются соглашения между хозяйствующими субъектами или согласованные действия хозяйствующих субъектов, если такие соглашения или согласованные действия приводят или могут привести к:
экономически или технологически не обоснованному отказу от заключения договоров с определенными лицами, если такой отказ прямо не предусмотрен нормативными правовыми актами;
навязыванию контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (необоснованные требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных прав, а также согласие заключить договор при условии внесения в него положений относительно товаров, в которых контрагент не заинтересован, и другие требования);
Услуги по перевозки морским транспортом являются комплексным непрерывным процессом, занимающим длительный временной период, в связи с чем необходимо наличие определенной договоренности между субъектами, оказывающими различные услуги в пределах одного порта. В соответствии с положениями комментируемой статьи такие договоренности реализуются в рамках соглашений между владельцами объектов инфраструктуры порта, причем следует отметить, что Закон рассматривает заключение указанных соглашений как обязанность таких субъектов, а не как их право. Однако, нарушение обязанностей в большинстве случаев предусматривает различные меры ответственности. В рассматриваемом вопросе, Закон не предусматривает каких-либо санкций в случае не подписания соглашений, отказа от них и т.п. По аналогии к сложившейся ситуации можно применить положения ГК РФ, регламентирующие принуждение уклоняющейся стороны к заключению договора, поскольку предусмотренные ч. 2 настоящей статьи соглашения владельцев инфраструктуры порта по своей сути являются договорами гражданско-правового характера.
6. Гражданский кодекс РФ предусматривает для каждого вида договора существенные условия, отсутствие которых влечет недействительность такого договора. Однако, ГК РФ указывает, что существенные условия отдельных видов договоров могут быть предусмотрены специальными нормативными актами. Так, настоящий Закон предусматривает, что в качестве существенных условий соглашений владельцев объектов инфраструктуры порта выступают:
организация и обеспечение непрерывности технологического процесса оказания услуг;
установление порядка технического обслуживания и эксплуатации портовых объектов;
ответственность сторон, в том числе перед пользователями.
Указанные положения свидетельствуют, что основной и главной задачей таких соглашения является качественное и своевременное оказание услуг морским портом, независимо от статуса отдельных субъектов, оказывающих такие услуги, а также от иных условий, устанавливаемых такими субъектами.
Отнесение к существенным условиям соглашения вопросов применения ответственности не всегда оправдано, поскольку конкретные составы правонарушений, а также применяемые за их совершение меры предусмотрены специальными нормативными актами, например, уголовным, гражданским, трудовым и иными кодексами РФ. В данном случае подлежат применению меры ответственности, предусмотренные ГК РФ за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора (соглашения), которые выражаются в принуждении обязанного субъекта оказать услуги, предусмотренные договором, а также возместить ущерб, причиненный неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств одной из сторон.
Порядок технического обслуживания и эксплуатации портовых объектов строго определен законодательством, конкретизирован обязательными постановлениями администраций морских портов, в связи с чем отнесение его к обязательным условиям соглашения повлечет дублирование в соглашении правовых предписаний. Основная же цель соглашений - установление порядка оказания услуг различными субъектами в пределах морского порта.
Глава 4. Основы оказания услуг в морском порту.
Тарифы на услуги в морском порту
Статья 17. Правила оказания услуг в морском порту
1. При исследовании положений настоящей статьи следует указать, что ряд услуг, в соответствии с утвержденными государственными органами перечнями оказывается в соответствии с установленным государством порядком их предоставления. Отдельные виды услуг могут оказываться морским портом самостоятельно, без вмешательства государства в порядок их предоставления и взимания соответствующей платы за них.
Правительством РФ утверждены Правила обслуживания пассажиров и оказания иных услуг, обычно оказываемых в морском порту и не связанных с осуществлением пассажирами и другими гражданами предпринимательской деятельности от 19 августа 2009 г. N 676. Указанные Правила представляют собой нормативно правовой акт, изданный в установленном порядке, утвержденный компетентным органом власти, регламентирующий виды оказываемых портом услуг и порядок их оказания. Как и любой нормативный акт, указанные Правила являются обязательными для неопределенного круга субъектов, границы которого обозначены формулировкой "участники правоотношений, регулируемых данными правилами". Условно можно выделить несколько направлений предоставления услуг морским портом:
услуги по обслуживанию судов;
услуги по осуществлению операций с грузами;
услуги по обслуживанию пассажиров;
иные услуги.
Указанные виды услуг регламентированы ч. 1 настоящей статьи. Предмет регулирования настоящей статьи составляют отношения, возникающие при оказании услуг юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями пассажирам и другим гражданам при их обслуживании в морских портах Российской Федерации, в том числе при оказании услуг в отношении ручной клади, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
К услугам, оказываемым морским портом, по обслуживанию пассажиров относятся:
организация отдыха пассажиров, в том числе комнат отдыха, залов ожидания и т.п.;
организация экскурсионно-прогулочных мероприятий;
организация услуг общественного питания, обмена валют, услуг связи и т.п.;
по хранению вещей;
по продаже при наличии свободных мест на судах перевозочных документов (билетов) до указанных пассажирами пунктов назначения, предусмотренных расписанием движения судов, согласно установленному тарифу с учетом предусмотренных законодательством РФ льгот и преимуществ для потребителей определенных категорий;
по перемещению ручной клади, багажа и грузобагажа;
по предоставлению потребителям отдельной информации.
Потребитель обязан соблюдать порядок в морском порту; оплатить согласно установленным тарифам оказание услуг, предоставляемых в морском порту; соблюдать другие требования при нахождении в морском порту, установленные законодательством РФ, в том числе связанные с осуществлением пограничного, таможенного и других видов контроля.
Потребитель имеет права, предусмотренные законодательством РФ, в том числе право на получение от исполнителя достоверной и полной информации об услугах, оказываемых в морском порту, и об их исполнителях; на оказание исполнителем услуг надлежащего качества.
Исполнитель обязан обеспечить качественное обслуживание потребителей при предоставлении услуг; своевременное информирование потребителей об изменениях в сроках выполнения, стоимости и качестве оказываемых услуг. Запрещается для выполнения одних услуг ставить условие об обязательном приобретении иных услуг. Убытки, причиненные потребителю вследствие нарушения его прав на свободный выбор услуг, возмещаются исполнителем в полном объеме.
Правила обслуживания пассажиров направлены на обеспечение максимальных видов информации, например, о наличии билетов, о расписании движения судов и т.п.
Согласно вышеуказанным Правилам, при оказании услуг потребителям предоставляются одинаковые условия обслуживания и оплаты услуг. В соответствии с законодательством РФ, для отдельных категорий потребителей может быть предусмотрено предоставление льгот и преимуществ.
Исполнитель не вправе навязывать потребителю оказание платных услуг.
Исполнитель не вправе ставить возможность оказания услуг по перевозке пассажиров в зависимость от необходимости оказания платных услуг, стоимость которых не входит в стоимость перевозки пассажиров.
Потребитель обязан соблюдать порядок в морском порту; оплатить согласно установленным тарифам оказание услуг, предоставляемых в морском порту; соблюдать другие требования при нахождении в морском порту, установленные законодательством РФ, в том числе связанные с осуществлением пограничного, таможенного и других видов контроля.
Потребитель имеет права, предусмотренные законодательством РФ, в том числе право на получение от исполнителя достоверной и полной информации об услугах, оказываемых в морском порту, и об их исполнителях; на оказание исполнителем услуг надлежащего качества.
Исполнитель обязан обеспечить качественное обслуживание потребителей при предоставлении услуг; своевременное информирование потребителей об изменениях в сроках выполнения, стоимости и качестве оказываемых услуг. Запрещается для выполнения одних услуг ставить условие об обязательном приобретении иных услуг. Убытки, причиненные потребителю вследствие нарушения его прав на свободный выбор услуг, возмещаются исполнителем в полном объеме.
Правила обслуживания пассажиров направлены на обеспечение максимального комфорта для лиц, воспользовавшихся услугами морского порта, а также их безопасности. Указанные правила предусматривают максимальные возможности сервиса по обслуживания пассажиров. Такой подход способствует повышению привлекательности морского порта для пассажиров, поскольку объем предоставляемых услуг свидетельствует о возможности получить определенные блага без приложения дополнительных усилий и затрат времени. Чем шире перечень услуг, предоставляемых портом пассажирам, тем большее количество людей пожелает стать пассажирами морских судов и воспользоваться предлагаемыми портом услугами.
2. Комментируемый Закон предусматривает необходимость предоставления комплекса услуг, который включает в себя обслуживание судов, операции с грузами и иные услуги. Правила перевалки грузов должны предусматривать порядок приема-сдачи отдельных видов грузов, их хранения, выдачи иным субъектам. Указанные правила разрабатываются с учетом особенностей отдельных видов грузов: скоропортящиеся, смерзающиеся и т.п. Унификация подобных правил позволит создать единообразный комплекс услуг, предоставляемых российскими морскими портами по перевалке (перевозке) грузов. Однако, на сегодняшний день правила оказания услуг по перевалке грузов морскими портами не разработаны. В сложившейся ситуации установление порядка оказания подобных услуг производится администрациями морских портов, посредством издания временных порядков оказания услуг по перевалке грузов. Само наименование указанного акта предполагает ограниченность периода его действия - до принятия единого общероссийского нормативного акта, который установит общие правила оказания услуг для всех морских портов на территории России с учетом их индивидуальных особенностей.
Ассортимент, количество/объем грузов к перевалке, перечень услуг, стоимость услуг согласовываются Сторонами в письменной форме на основании договора-заявки, подписанного уполномоченными представителями Заказчика и Исполнителя. Предоставление услуг по перевалке грузов предполагает подачу заявки на перевалку, форма которой утверждается администрацией порта (ввиду отсутствия единой формы заявки). Сроки подачи заявки также определяются администрацией порта, как правило, заявка подается не менее чем за сутки до предполагаемого срока перевалки грузов. Однако, поскольку в большинстве своем отношения по перевалке грузов регулируются договором между грузоотправителем и оператором терминала морского порта, то в отношении отдельных видов грузов могут быть установлены иные сроки по договоренности сторон. Срок предоставления услуг по перевалке - не позднее 30 дней с даты согласования договора-заявки обеими сторонами. Конкретный день выполнения услуг устанавливается после его согласования Заказчиком и агентом линии путем составления плана движения судов, с учетом возможностей морского порта. Оказание услуг по перевалке грузов удостоверяется подписями грузоотправителя и грузополучателя. Услуги по перевозке грузов морским транспортом могут предусматривать несколько схем их реализации, например:
грузоотправитель - перевозчик (морской порт) - грузополучатель;
грузоотправитель - склад - перевозчик - грузополучатель.
В зависимости от порта отправки и доставки, в указанных схемах могут быть задействованы несколько перевозчиков.
Факт приема груза на склад оформляется в виде акта приема-передачи - тальманской расписки. В роли сдающей стороны выступает морской перевозчик или его уполномоченный агент, в роли принимающей стороны - Грузополучатель.
В области оказания услуг по перевалке грузов оператор терминала морского порта, заключивший договор на перевозку груза обязан:
осуществлять перевалку груза в соответствии с поданной Договором-заявкой, в том числе, технологическое накопление, документальное оформление, ведение складского и таможенного учета приема/выдачи груза в соответствии с действующими Правилами, таможенным и иным законодательствами РФ;
выполнять размещение, сепарирование и крепление груза в транспортном средстве в соответствии с действующими нормативными документами, Правилами безопасности морской перевозки грузов и технологическими условиями погрузки и крепления грузов;
выделять складскую площадь (без соблюдения температурно-влажностного режима и дополнительного укрытия грузов от атмосферных осадков) для технологического накопления (хранения) груза, в соответствии с существующей технологией и схемой размещения;
осуществлять прием штучных грузов на склад и выдачу их со склада по количеству, счету мест, и за весом, указанным грузоотправителем в товарно-транспортных документах (коносаментах, накладных и т.д.);
обеспечивать своевременный прием груза на складские площади и сдачу груза представителю Заказчика;
обеспечивать надлежащее складирование груза по накладным, коносаментам на/в открытых/крытых складских площадях, согласно действующим нормам, правилам и письменным указаниям Заказчика;
обеспечивать сохранность груза при перевалке и хранении его на складских площадях в объеме, указанном в договоре-заявке;
производить ремонт поврежденной тары за собственный счет;
удостоверять получение груза путем подписания документа идентифицирующего груз (тальманской расписки), удостоверяющего факт и дату получения груза и указывающий состояние и количество груза в той степени, в какой они могут быть установлены с помощью разумных средств проверки;
своевременно предоставлять Заказчику пакет оформленных документов на прием/выдачу грузов на/со склад(а) и товарно-транспортные документы;
выполнять по возможности и за отдельную плату дополнительные работы и услуги в соответствии с заявками Заказчика;
составлять приемо-сдаточные документы (складские расписки) по факту выполнения работ и услуг, в том числе дополнительных работ и услуг, подтверждающие объем выполненных работ и услуг;
выполнять все принятые на себя обязательства согласно полученным от Заказчика доверенностям и полномочиям;
вручать Заказчику под роспись локальные нормативные документы, утвержденные администрацией морского порта и действующие на территории порта, а также своевременно, в письменной форме, под роспись, уведомлять Заказчика обо всех изменениях в вышеуказанных документах*(68).
Расчеты за услуги по перевалке грузов в отличие от обслуживания пассажиров, как правило, производятся безналичным путем. Нормативными актами порта могут быть предусмотрены различные варианты расчетов:
полная предоплата;
частичная предоплата с полным расчетом по мере доставки груза получателю;
расчет по факту получения груза адресатом.
С момента получения груза и до момента его выдачи получателю перевозчик несет ответственность за его сохранность.
3. Третьим наиболее важным направлением нормотворчества в области оказания услуг морскими портами является разработка правил обслуживания судов на территории порта, а также на подходах к нему, т.е. определение условий обслуживания судов.
На сегодняшний день унифицированные правила обслуживания судов морскими портами РФ не разработаны, отдельные положения, касающиеся предоставления рассматриваемой категории услуг отражены в актах администрации морского порта.
Обслуживание судов необходимо рассматривать в комплексе, предполагая необходимость предоставления разносторонних услуг. В большинстве своем действующие положения об обслуживании судов касаются обеспечению его технического обслуживания.
Анализ действующих документов свидетельствует о предоставлении узкого круга услуг по обслуживанию судов в морских портах. К таким услугам относятся:
осмотр судов, грузов и иных объектов;
морское страхование;
выдача заключений о техническом состоянии судна, характере и масштабах повреждений, мореходности судна и т.п.;
ремонт морских судов;
техническое обслуживание.
Формирование перечня услуг, оказываемых конкретным портом, зависит от технических возможностей порта, наличия специального оборудования, объемов работ и иных факторов. Как правило, обслуживание судов направлено на устранение поломок и неисправностей, восстановление мореходности судна, т.е. проведение необходимых работ для самостоятельного движения судна до порта приписки либо порта назначения. Капитальный ремонт судов, по общему правилу, проводится в порту приписки судна, путем временного снятия судна с эксплуатации. Во всех остальных случаях проводятся восстановительные работы, капитальные работы по восстановлению судна могут быть проведены в отдельных случаях в соответствии с заключенными договорами. Экстренное проведение капитальных работ возможно в случае, если иным образом восстановить мореходность судна невозможно, равно как и невозможно перенаправить перевозимый им груз в порт назначения другим судном.
Морской порт вправе также оказывать и иные услуги. Критерием определения таких услуг является:
обычность оказания услуг для порта;
оказываемые услуги связаны с основной деятельностью порта;
техническая оснащенность порта позволяет оказывать такие услуги без ущерба основной деятельности.
На федеральном уровне перечень иных услуг определен применительно к обслуживанию пассажиров. Однако, морской порт вправе оказывать любые услуги, не противоречащие его основной деятельности, а также разрешенных законодательством. Перечень таких услуг может быть установлен самим портом, причем расширительная формулировка нормы комментируемой статьи предполагает возможность периодического обновления такого перечня в зависимости от возможностей порта и его оснащенности.
Правила оказания услуг морским портом подлежат утверждению федеральным органом исполнительной власти, приме правила обслуживания пассажиров утверждаются правительством РФ, прочие правила - специально уполномоченным органов власти в области транспорта, т.е. Министерством транспорта РФ. Такое разделение подведомственности предопределено содержанием указанных правил. Так, Правила обслуживания пассажиров устанавливают общие требования по предоставлению стандартного перечня услуг, направленных на обеспечение удобства и комфорта для пассажиров, повышения привлекательности морского транспорта. Иные правила, к числу которых относятся:
правила обслуживания судов;
правила перевалки грузов;
правила оказания иных услуг
требуют наличия специальных знаний и навыков, предполагают проведение специальных процедур, направленных на достижение конечного результата. В связи с чем оценку целесообразности и обоснованности применения той или иной процедуры при оказании отдельных видов услуг может оценить специалист в данной отрасли деятельности, что явилось основанием для утверждения указанных правил специально уполномоченным органом власти, а не органом общей компетенции.
Закон устанавливает свободу предпринимательской деятельности в порту, закрепляя возможность осуществления деятельности по оказанию услуг как юридическими лицами, так и индивидуальными предпринимателями. Для осуществления деятельности по оказанию услуг в морских портах указанные субъекты должны пройти процедуру государственной регистрации, порядок которой определен действующим законодательством РФ. Наиболее важным и существенным условием допуска к указанному виду деятельности является включение указанных субъектов в соответствующий реестр. В отношении отдельных видов деятельности законодательно установлен обязательный порядок лицензирования и сертификации, что также выступает в качестве условия допуска субъекта к осуществлению деятельности в порту.
Юридические лица, как и индивидуальные предприниматели вправе осуществлять оказание услуг в морском порту в соответствии с целями и задачами, закрепленными в уставе таких субъектов. Осуществление видов деятельности, не предусмотренных уставом, кроме сопутствующих, не допускается. Поскольку морские порты являются федеральными государственными учреждениями, а также субъектами естественных монополий, Министерством транспорта РФ могут быть предусмотрены дополнительные условия допуска указанных лиц к осуществлению деятельности в порту. Так, например, для приграничных портов, в отношении индивидуальных предпринимателей в качестве дополнительного требования установлено отсутствие судимости. Такое требование является закономерным, поскольку помимо особого статуса самого порта, в данном случае объекты портовой инфраструктуры располагаются на особой территории - в приграничном районе.
4. Юридические лица и индивидуальные предприниматели осуществляют деятельность по оказанию услуг в морском порту в соответствии с действующим законодательством РФ, обязательными постановлениями порта, на основании заключенных ими договоров гражданско-правового характера.
Отдельные виды услуг оказываются в соответствии с заключенными договорами гражданско-правового характера. К числу таких услуг относятся:
буксировка судов;
морское агентирование;
морское посредничество;
морское страхование;
услуги по проведению спасательных операций в морском порту.
Указанные виды услуг отнесены к категории обычно оказываемых морским портом услуг. Порядок оказания таких услуг регламентируется государством только в общих положениях, разработка и конкретизация порядка предоставления таких услуг регламентируется ГК РФ в рамках отдельных видов договоров, специфика предоставляемых услуг определяется нормами КТМ РФ.
По договору буксировки владелец одного судна обязуется за вознаграждение буксировать другое судно или иной плавучий объект на определенное расстояние (морская буксировка) либо для выполнения маневров на акватории порта, в том числе для ввода судна или иного плавучего объекта в порт либо вывода их из порта (портовая буксировка).
Договор морского агентирования предусматривает обязанность морского агента за вознаграждение совершать по поручению и за счет судовладельца юридические и иные действия от своего имени или от имени судовладельца в определенном порту или на определенной территории.
Договор морского посредничества предполагает деятельность посредника (морского брокера, который) обязуется от имени и за счет доверителя оказывать посреднические услуги при заключении договоров купли-продажи судов, договоров фрахтования и договоров буксировки судов, а также договоров морского страхования.
По договору морского страхования страховщик обязуется за обусловленную плату (страховую премию) при наступлении предусмотренных договором морского страхования опасностей или случайностей, которым подвергается объект страхования (страхового случая), возместить страхователю или иному лицу, в пользу которого заключен такой договор (выгодоприобретателю), понесенные убытки.
В отношении услуг по проведению спасательных операций нормативными актами устанавливаются общие положения, которые могут быть изменены соглашением сторон.
Таким образом, в рамках договорной деятельности стороны правомочны самостоятельно устанавливать права и обязанности по совершению юридически значимых действий, связанных с оказанием услуг в морском порту.
Статья 18. Тарифы на услуги в морском порту
1. Тарифы на услуги представляют собой перечень расценок за оказание услуг субъектами инфраструктуры морского транспорта. Поскольку морские порты имеют стратегическое значение для государства, утверждение тарифов на их услуги отнесено к компетенции специально уполномоченного органа исполнительной власти - Федеральной службы по тарифам. Субъекты, осуществляющие оказание услуг в порту, вправе предложить свои расценки на оказываемые услуги с учетом особенностей порта, его местоположения, а также иных факторов, но утверждение осуществляет указанный орган власти. Самостоятельно устанавливать расценки субъекты не вправе, поскольку подобные действия рассматриваются как правонарушения. Субъекты могут быть подвергнуты административному, а в отдельных случаях, уголовному преследованию.
Морские порты вправе определять тарифы на перевозки пассажиров, груза и багажа морским транспортом. Указанные тарифа изменяются в зависимости от комфортабельности во время поездки для пассажиров, а также государства, в которое направляется морское судно.
Исходя из вышеизложенного, можно условно разделить морские тарифы на две группы:
тарифы для пассажиров;
тарифы на перевозку грузов.
Как правило, величина тарифа является максимальной, морские порты при оказании услуг вправе применять тарифы ниже или аналогично установленным. Превышать тарифы, установленные на федеральном уровне субъекты не имеют права.
В зависимости от вида перевозок грузов тарифы классифицируются на:
тарифы по экспорту - для грузов, отправляемых с территории Порта за границу;
тарифы по импорту - для грузов, прибывших в Порт из-за границы;
тарифы по каботажу - для грузов, перевозимых между морскими портами РФ;
В зависимости от схемы перегрузки грузов тарифы подразделяются на две группы:
прямой вариант (транспортное средство - транспортное средство);
с внутрипортовым перемещением (транспортное средство - склад - транспортное средство).
В зависимости от количества производимых Портом грузовых операций тарифы с внутрипортовым перемещением подразделяются на три категории:
1-я категория: судно - склад - транспортное средство или обратно;
2-я категория: судно - склад или обратно;
3-я категория: склад - транспортное средство или обратно.
Порядок определения тарифов на услуги, оказываемые в морских портах, определяется в соответствии с требованиями законодательства о естественных монополиях. Так, Правительством РФ принято постановление о государственном регулировании и контроле цен (тарифов, сборов) на услуги естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей от 23 апреля 2008 г. N 293. Тарифы на услуги субъектов регулирования устанавливаются органами регулирования применительно к каждому конкретному субъекту в соответствии с утвержденными Правительством РФ перечнями услуг субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах и услуг по использованию инфраструктуры внутренних водных путей, тарифы на которые регулируются государством.
Тарифы устанавливаются в виде фиксированных (предельных максимальных или минимальных) ценовых ставок тарифов. Фиксированные (предельные максимальные или минимальные) ставки тарифов могут устанавливаться как в виде абсолютных значений, так и в виде индексов к действующему уровню тарифов.
Минимальная величина тарифов должна обеспечивать покрытие расходов субъектов регулирования на оказываемые услуги с учетом объема этих услуг.
Для расчета тарифов определяется размер необходимой валовой выручки, при этом учитываются:
1) расходы, связанные с оказанием услуг субъектами регулирования, в том числе:
расходы, связанные с обычными видами деятельности, за исключением суммы начисленной амортизации;
расходы, связанные с оплатой услуг, оказываемых кредитными организациями, а также расходы, связанные с участием в совместной деятельности;
2) отчисления на амортизацию основных средств, которые определяются с использованием данных бухгалтерского учета субъекта регулирования;
3) нормативная прибыль, определяемая исходя из стоимости основных средств и иных активов, необходимых для оказания соответствующих услуг субъектами регулирования, по данным бухгалтерского учета, и нормы прибыли (рентабельности) на капитал. Норма прибыли (рентабельности) на капитал определяется органом регулирования для каждого субъекта регулирования в соответствии с методикой расчета размера экономически обоснованных затрат и нормативной прибыли, учитываемых при формировании регулируемых тарифов, утверждаемой Федеральной службой по тарифам в установленном порядке;
4) налоги и иные обязательные платежи и сборы, уплачиваемые в соответствии с налоговым законодательством РФ;
5) субсидии и субвенции за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Законодательно установлен перечень услуг, тарифы на которые регламентируются государством. К таким услугам относятся:
обеспечение безопасности мореплавания и порядка в порту;
обеспечение прохода судов по подходным каналам;
обеспечение лоцманской проводки судов;
ледокольное обеспечение круглогодичной навигации;
предоставление судам маячных сооружений и оборудования, створных знаков;
предоставление судам акватории, рейдов, якорных стоянок и услуги систем управления движением судов в порту и на подходах к нему;
предоставление причалов;
обеспечение экологической безопасности в порту;
погрузка и выгрузка грузов;
хранение грузов;
услуги буксиров;
обслуживание судов на железнодорожно-паромных переправах;
обслуживание пассажиров;
Помимо указанных государственному регулированию подлежат тарифы на следующие виды услуг:
обеспечение безопасности плавания судов по внутренним водным путям;
навигационно-гидрографическое обеспечение условий плавания судов по внутренним водным путям;
обеспечение лоцманской проводки судов;
ледокольное обеспечение в зимних условиях навигации;
обеспечение прохода судов по судоходным гидротехническим сооружениям;
обеспечение прохода иностранных судов по внутренним водным путям;
погрузка и выгрузка грузов (за исключением услуг по погрузке и выгрузке нефти и нефтепродуктов, осуществляемых в едином технологическом процессе транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам);
хранение грузов*(69).
Несмотря на государственное регулирование тарифов на услуги морских портов, они выступают в качестве самостоятельных субъектов правоотношений. В связи с чем администрации морских портов вправе в пределах своей компетенции заключать договоры на оказание отдельных видов услуг. Самостоятельное регулирование цен морскими портами возможно в отношении тех услуг, которые не включены в перечень услуг, тарифы на которые устанавливаются государством. Однако, при самостоятельном определении цен на свои услуги администрации морских портов должны руководствоваться принципов рациональности и разумности установления цен. Цена на услуги порта должна компенсировать затраты порта на оказание конкретной услуги, но не быть искусственно завышенной и необоснованной.
2. Несмотря на статус естественных монополий и сопряженные с ним ограничения в реализации ценовой политики, морские порты остаются полноправными участниками правоотношений, субъектами транспортных отношений. Государство определяет сферу своей деятельности в вопросе урегулирования тарифов на отдельные виды услуг, оказываемых морскими портами, оставляя им право распоряжаться своей деятельностью за пределами установленных ограничений самостоятельно.
Государственное регулирование деятельности морских портов в вопросах ценообразования направлено на устранение произвола портовых властей, неоправданного завышения цен, а также оказания одинаковых услуг по разным тарифам. Определение ценовой политики является основным направлением деятельности федеральных органов власти.
Статья 19. Портовые сборы
1. Портовые сборы представляют собой платежи, взимаемые в портах с судов и грузов, исчисляемые по установленным и официально публикуемым тарифам. Это денежные сборы (платежи), взимаемые с судовладельцев и грузовладельцев портовыми, городскими властями, таможенными и другими органами для покрытия затрат на строительство и содержание портов, подъездных путей к ним, маяков, надзорных органов и т.п. Сборы по принадлежности подразделяются на государственные и местные; по условиям взимания - на обязательные (корабельный маячный, тоннажный, навигационный, якорный, причальный, домовый, канальный, ледовый, речной, шлюзовой, таможенный, грузовой, пожарный сборы) и за предоставленные услуги (лоцманская проводка, пользование буксирами, санитарный, больничный, сбор за чистку причалов и т.п.).
Факторами, определяющими подлежащую уплате сумму сбора, являются:
вместимость,
длина,
посадка судна,
время стоянки в порту,
количество груза и пассажиров.
Уровень портового сбора зависит от:
вида плавания,
формы судоходства,
флага судна,
классификации флота,
рода груза,
количества судозаходов*(70).
Портовые сборы устанавливаются в едином размере для всех портов России.
Ставки морских сборов являются предельно максимальными, их увеличение недопустимо, кроме случаев утверждения новых ставок портовых сборов. Однако, установление максимальных пределов портовых сборов не лишает администрации порта права уменьшать сумму сбора в зависимости от указанных выше обстоятельств и факторов, определяющих ставку сбора.
Портовые сборы взимаются с российских и иностранных судов:
заходящих в порт;
выходящих из порта;
проходящих через акваторию порта транзитом.
Портовые сборы являются компенсацией за оказанные услуги, обеспечение безопасности и порядка в порту. В соответствии с Конституцией РФ все расчеты на территории РФ осуществляются в государственной валюте - рублях.
Портовые сборы при входе судна в порт оплачиваются по рейсу, каким судно вошло в порт. При выходе судна из порта сборы с судов оплачиваются по рейсу, каким судно выходит из порта. Экологический сбор оплачивается по рейсу (каботажному или заграничному), каким судно вошло в порт.
Судно, поданное в порт в балласте, оплачивает портовые сборы (в том числе и экологический сбор) по рейсу, для выполнения которого оно подано. Судно, выходящее из порта в балласте, оплачивает портовые сборы по рейсу, которым оно вошло в порт.
Судно, заходящее в порт без выполнения грузовых и пассажирских операций, а также проходящее акваторию порта транзитом, оплачивает портовые сборы по ставкам рейса (каботажного или заграничного), исходя из последнего порта (российского или иностранного) захода судна.
Сборы с судов, заходящих в порт без выполнения грузовых и пассажирских операций, проходящих акваторию порта транзитом (кроме навигационного сбора для транзитных судов), оплачиваются с применением коэффициента 0,5*(71).
Взимание портовых сборов отнесено к компетенции администрации морского порта, как субъекта, осуществляющего оказание услуг, обеспечение безопасности и порядка в порту. Администрация порта вправе делегировать полномочия по взиманию портовых сборов отдельным хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на территории порта.
Федеральная служба по тарифам осуществляет регулирование ценовой политики в сфере оказания услуг морскими портами. Своим приказом указанный орган власти определил перечень судов, освобождаемых от уплаты всех портовых сборов. К таким судам относятся:
учебные и учебно-тренажерные суда;
учебно-производственные суда, находящиеся на балансе учебных заведений морского и речного транспорта;
суда, предназначенные для выполнения государственных надзорных и контрольных функций;
служебно-вспомогательные и технические суда, суда портофлота, работающие в пределах акватории и оборудованных якорных стоянок одного порта или смежных акваторий нескольких портов;
российские военные корабли и военно-вспомогательные суда;
госпитальные суда;
аварийно-спасательные суда, в том числе суда, предназначенные для ликвидации разливов нефти;
ледоколы;
гидрографические суда;
экскурсионные и прогулочные суда прибрежного плавания.
Федеральной службой по тарифам также установлены отдельные исключения по уплате портовых сборов. Так, например, иностранные военные корабли, научные и исследовательские суда освобождаются от уплаты всех портовых сборов, кроме лоцманского. Суда, приходящие с моря на внешний рейд порта и уходящие с него в море, без выполнения на рейде каких-либо операций, а также суда, заходящие в порт для аварийного ремонта без производства в порту грузовых и пассажирских операций обязаны уплачивать лоцманский и навигационный сборы.
Сборы в морских портах взимаются с судовладельцев (сборы судовые) и грузовладельцев для покрытия затрат на строительство, реконструкцию, эксплуатацию гидротехнических и навигационных сооружений портов и подходных к ним путей, а также за выполнение работ и услуг (лоцманская проводка, швартовые операции, снабжение водой, грузовые операции, обслуживание агентствами и др.)*(72).
2. Часть 3 комментируемой статьи определяет основные виды взимаемых портовых сборов:
корабельный - взимается за вход в порт и выход судна из порта. Сбор взимается один раз в год с прибывающих в порт судов, исходя из их регистровой вместимости. Указанный сбор взимается за 1 куб.м. условного объема судна отдельно за каждый вход в порт и выход из порта. Корабельный сбор с российских судов в заграничном плавании и судов, плавающих под флагами государств, с которыми Россия имеет договоры, предусматривающие предоставление судам национального режима или режима наиболее благоприятствуемой нации, взимается по льготным ставкам. Корабельный сбор с иностранных судов, плавающих под флагами государств, с которыми Россия не имеет вышеуказанных договоров, взимается по обыкновенным ставкам. Корабельный сбор с российских судов в каботажном плавании взимается по ставкам каботажного плавания*(73);
канальный - плата за прохождение судна по каналу при входе в порт и выходе из порта, или проходе акватории порта транзитом. Средства от канального сбора расходуются на содержание, обслуживание, ремонт и обеспечение судоходства на судоходных путях общегосударственного значения и подходных каналах портов, дноуглубительные работы на каналах, содержание и ремонт навигационного оборудования и т.д.;
ледокольный - взимается за вход в порт и выход судна из порта или проход акватории порта транзитом. Портовый ледокольный сбор рассчитывается исходя из условного объема судна, исчисляемого в кубических метрах. Условный объем судна определяется произведением трех величин, указанных в судовых документах: наибольшей длины судна, наибольшей ширины судна, наибольшей высоты борта судна. Условный объем баржебуксирных составов, караванов и прочих составных плавучих объектов определяется как сумма объемов отдельных элементов. Портовый ледокольный сбор взимается отдельно за вход судна в порт и выход его из порта, а также за проход судна транзитом в один конец*(74). В отношении указанного портового сбора отмечается ряд существенных различий в обязательных постановлениях. Так, одни порты взимают ледокольный сбор только в период ледовой навигации, другие - круглый год с изменением ставок в зависимости от периода захода в порта, выхода из него, снижая ставку в летний период;
лоцманский - сбор взимается за лоцманскую проводку судна по подходным каналам и фарватерам (внепортовая проводка) и лоцманскую проводку на внутренней акватории порта (внутрипортовая проводка). Лоцманский сбор включает в себя плату за транспортные средства, используемые для доставки и снятия лоцмана с судна. Средства от уплаты указанного сбора направляются на содержание лоцманских служб. Однако, перечисление указанных средств производится в бюджет, в связи с чем финансирование лоцманских служб осуществляется по остаточному принципу, что сдерживает их развитие. С судов, пользующихся услугами лоцмана, взимается лоцманский сбор.
Ставки сборов разрабатываются в соответствии с действующим временным "Порядком установления и применения тарифов на перевозки грузов и сборов за работы и услуги, связанные с перевозками, выполняемыми предприятиями речного транспорта в Российской Федерации". Ставки сборов за услуги, оказываемые акционерными обществами, другими организациями, устанавливаются этими организациями. Капитан, вызвавший лоцмана и после прибытия последнего отказавшийся от его услуг, обязан заполнить и подписать лоцманскую квитанцию для взыскания полностью лоцманского сбора, причитающегося за проводку, для которой был вызван лоцман*(75);
маячный - взимается за вход в порт и выход судна из порта или проход акватории порта транзитом. Маячный сбор предназначен для покрытия расходов по содержанию маячного оборудования, маячных сооружений (в том числе гидротехнических оснований), средств навигационного обслуживания и створных знаков в зоне ответственности морской администрации порта, а также на содержание служб, ответственных за состояние указанного оборудования;
навигационный - сбор взимается за вход в порт и выход судна из порта или проход акватории порта транзитом. Для судов, проходящих акваторию порта транзитом, установлена ставка - навигационный сбор. Навигационный сбор взимается за 1 куб.м. условного объема судна в портах, оборудованных береговыми радиолокационными системами управления движением судов, при каждом входе в порт, выходе из порта, проходе его транзитом. От оплаты сбора освобождаются суда служебные и гидрографические, суда, заходящие в порт вынужденно и для аварийного ремонта, а также суда группы "Д", если они не производят в порту грузовых и пассажирских операций коммерческого характера;
причальный - взимается с судов, стоящих у причала. С судов групп "А", "Б" и "З" причальный сбор взимается за 1 куб.м. условного объема судна за каждые сутки стоянки у причала. Время стоянки у причала округляется в большую сторону до 0,5 суток. С судов групп "В", "Г", "Д", "Е" и "Ж" причальный сбор взимается за 1 куб.м. условного объема судна за судозаход. С судов, стоящих лагом к другому судну, ошвартованному у причала, либо ошвартованных у причала носом или кормой, взимается 50% причального сбора;
экологический - взимается в портах, располагающих техническими средствами для приема с судов всех видов предъявляемых судовых отходов без каких-либо ограничений (за исключением балластных вод) за все время нахождения в порту. В целях сохранения окружающей среды судно обязано сдать порту, взимающем экологический сбор, все имеющиеся на борту отходы. Сдача отходов удостоверяется соответствующей справкой Морской администрации порта (морского порта). Судам, оснащенным природоохранным оборудованием для полной утилизации всех видов судовых отходов и загрязнений и имеющим международные свидетельства о предотвращении загрязнения моря нефтью, сточными водами и мусором (экологически чистым), с экологического сбора предоставляется скидка в размере 50%. Пассажирские и несамоходные суда от оплаты экологического сбора освобождаются*(76).
3. Портовые сборы используются морскими администрациями портов на обеспечение безопасности мореплавания и порядка в порту, осуществление надзора за технической эксплуатацией закрепленных за ними портовых сооружений, объектов и средств навигационного оборудования, обеспечение их ремонта, развития и строительства, проведение экологических мероприятий, содержание персонала и социальное развитие, научные исследования и проектные работы, уплату налогов и других обязательных платежей, иных выплат, установленных законодательством*(77).
Детализация видов портовых сборов отнесена настоящим Законом к компетенции Министерства транспорта РФ. Определение видов взимаемых в каждом отдельно взятом порту сборов может производиться только в отношении тех портов, которые признаны государством. Посредством утверждения их наименования и границ. Виды портовых сборов утверждены приказом Министерства транспорта РФ от 17 декабря 2007 г. N 189 "Об утверждении перечня портовых сборов в морских портах РФ". Так, указанным нормативным актом установлены виды сборов в указанных портах:
Архангельск - корабельный, канальный, лоцманский, маячный, навигационный, ледокольный сборы.
Игарка - корабельный, лоцманский сборы.
Кандалакша - корабельный, лоцманский, маячный сборы.
Выборг - корабельный, канальный, лоцманский, маячный, навигационный, ледокольный, экологический сборы.
Сочи - корабельный, маячный, навигационный, лоцманский, экологический сборы.
Ванино - корабельный, лоцманский, маячный, навигационный, экологический, ледокольный сборы.
Ставки указанных сборов конкретизируются по их видам действующим транспортным законодательством, нормативными актами о естественных монополиях, а также обязательными постановлениями администраций морских портов, которые предусматривают конкретные ставки портовых сборов для отдельных видов судов.
Глава 5. Особенности оказания услуг по перевалке грузов в морском порту
Статья 20. Договор перевалки груза
1. Настоящая статья предусматривает, что услуги по перевалке грузов оказываются оператора морских портов на основании соответствующего договора. Договором в соответствии со ст. 420 ГК РФ признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей.
Договор перевалки грузов представляет собой соглашение двух или нескольких лиц о перевозке грузов различными видами транспорта. По своей сути договор перевалки грузов представляет собой предусмотренный ГК РФ договор перевозки, спецификой которого является использование в рамках одной операции доставки груза нескольких видов транспорта, например, морского и железнодорожного.
Договор перевозки грузов определяется как соглашение между грузоотправителем и перевозчиком, по которому перевозчик обязуется доставить вверенный ему отправителем груз в пункт назначения и выдать его управомоченному на получение груза лицу (получателю), а отправитель обязуется уплатить за перевозку установленную плату.
В договоре перевозки грузов участвуют транспортная организация, которая осуществляет перевозку, и грузоотправитель, сдающий груз для перевозки и уплачивающий провозную плату. Обычно грузоотправитель сдает груз транспортной организации, называя третьего участника транспортного процесса - грузополучателя, с которым он связан обязательством и которому груз должен быть выдан в пункте назначения.
Специфика договора перевалки грузов состоит в том, что транспортная организация выступает в своеобразном качестве - перевозчика - посредника. С одной стороны оператор морского терминала, оказывающий услуги перевалки грузов, является перевозчиком, поскольку осуществляет доставку грузов до перевалочного пункта. С другой стороны - он осуществляет не только услуги по перевозке грузов, его обязанности по договору гораздо шире. Так, оператор морского терминала обеспечивает доставку грузов до перевалочного пункта, перевалку груза и ряд иных установленных Законом или договором услуг. По сути, доставив груз до места перевалки оператор морского терминала становится грузоотправителем, передавая груз другому перевозчику, использующему иной вид транспорта. Указанное специфическое положение оператора морского терминала отражено в ч. 2 комментируемой статьи, которая предусматривает, что заказчиком по договору перевалки груза может выступать перевозчик, экспедитор или иное лицо, т.е. заказчиком по перевозке груза иным, кроме морского, видом транспорта выступает оператор морского терминала, осуществляющий передачу груза.
Договор перевозки грузов носит публичный характер. Однако для признания договора перевозки грузов публичным договором необходимо соблюдение определенных условий, предусмотренных ст. 789 ГК РФ. К числу таких условий относится перевозка грузов транспортом общего пользования, в качестве которой признается перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, если из закона, иных правовых актов или выданного этой организации разрешения (лицензии) вытекает, что она обязана осуществлять перевозки грузов по обращению любого физического или юридического лица. И второе не менее важное условие: перечень организаций, обязанных осуществлять перевозки грузов, признаваемые перевозками транспортом общего пользования, должен быть обязательно опубликован в установленном порядке.
В соответствии со ст. 426 ГК РФ, коммерческая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения договора. Цена услуг, работ, оказываемых коммерческой организацией при перевозке грузов, устанавливается одинаковой для всех потребителей, за исключением случаев, когда Законом или иным правовым актов допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей. Отказ коммерческой организации от заключения договора при наличии такой возможности не допускается.
Содержание договора перевалки грузов объединяет содержания ряда договоров:
перевозки морским транспортом;
перевалку груза с судов или на суда;
складирование грузов в порту;
хранение складированных грузов и т.п.
Указанный договор предполагает необходимость совершения ряда действий, направленных на реализацию договора перевалки:
погрузку на суда;
выгрузку с судов;
перевеску;
накопление мелких отправок;
оформление документов по передаче грузов;
иные действия, предусмотренные Законом или договором.
Поскольку договор перевалки грузов является комплексным и предусматривает обширный спектр действия, затрагивает права и интересы нескольких перевозчиков, большинство его положений формируются сторонами самостоятельно. На практике, операторами морских терминалов разрабатываются примерные формы договоров, содержащие совокупность условий договора. Сторонам при заключении такого договора предоставляется право вносить свои коррективы в договор.
2. Основным нормативным актом, регламентирующим порядок заключения и исполнения договоров, является Гражданский кодекс РФ, который предусматривает и детализирует условия отдельных видов договоров, определяя существенные условия договоров, специфику их реализации и т.п.
Однако, договор перевалки грузов ГК РФ не предусматривает, что, в первую очередь, объясняется комплексностью и соединением нескольких видов договоров в одном.
Существенные условия договора - это положения договора, без которых он признается недействительным. По общему правилу к таким условиям отнесены стороны и предмет договора, в большинстве случаев существенным условием выступает цена договора.
Относительно существенных условий договора перевозки пассажиров в литературе также существуют различные мнения. Наверное, единственным недискуссионным существенным условием этого договора является его предмет. "Предметом договора перевозки пассажира является перевозка пассажира, его багажа и ручной клади туда, куда хочет пассажир и куда есть возможность доставить его у перевозчика".
Срок в договоре перевозки пассажира согласно действующего ГК РФ не является существенным условием договора. Однако следует учесть тот факт, что транспортное законодательство (в частности, ст. 184 КТМ РФ), определяют срок в качестве существенного условия договора перевозки пассажира*(78). Объясняется такое положение тем, что транспортные документы имеют строго ограниченный срок действия.
Учитывая специфику перевалки грузов к существенным условиям договора можно отнести вид используемого транспорта, т.е. договор непосредственно должен предусматривать куда перегружается груз: автомобильный или железнодорожный транспорт либо складируется в порту.
Также как существенное условие договора перевалки грузов можно рассматривать и определение перевалочного пункта, согласование маршрута движения морского судна с грузом до места его перевалки и т.п.
К существенным условиям договоров складирования и хранения относятся предмет договора, его срок и цена.
Исходя из вышесказанного можно определить существенные условия договора перевалки груза. К их числу относятся:
предмет договора;
цена договора;
срок договора;
стороны договора, в том числе определение перевозчиков грузов различными видами транспорта;
стороны договора.
Комментируемая статья предусматривает, что сторонами договора перевалки грузов выступают:
перевозчик: оператор морского терминала, иная транспортная организация, осуществляющая перевозку грузов различными видами транспорта;
заказчик, в роли которого могут выступать грузоотправитель, грузополучатель, перевозчик, экспедитор либо иное физическое или юридическое лицо.
В отношении указанного перечня лиц, которые могут выступать в качестве заказчика перевалки грузов, возникает ряд закономерных вопросов. Например, в каком случае заказчиком перевалки может выступать грузополучатель или экспедитор?
По общему правилу, экспедитором является лицо, осуществляющее сопровождение груза и действующее от имени грузоотправителя. Экспедитор имеет четкие указания грузоотправителя по организации перевозки груза, в ряде случаев определение условий перевозки груза, в том числе и перевалка груза предусматривается в рамках основного договора между транспортной организацией и грузоотправителем. Экспедитор в большинстве случаев выступает только как представитель грузоотправителя, выполняя его указания.
Грузополучатель - это лицо, в адрес которого направлен груз в соответствии с условиями договора, как правило, порядок перевозки грузов определяется договором между грузоотправителем и грузополучателем по передаче прав на указанный груз. В соответствии с условиями указанного договора грузоотправитель заключает договор перевалки груза.
Понятие иное физическое или юридическое лицо применительно к рассматриваемому договору является неоправданным. Указанные лица могут выступать субъектами договора перевалки только в качестве представителей одной из сторон, в связи с чем самостоятельных прав и обязанностей такие лица не приобретают, осуществляя полномочия, предоставленные одной из сторон договора, направленные на исполнение договора перевалки грузов.
3. Настоящая статья характеризует договор перевалки груза как возмездный, т.е. одна сторона обязуется оплатить другой стороне договора определенной вознаграждение за оказанные услуги, порядок выплаты, а также сумма вознаграждения определяется сторонами самостоятельно с учетом установленных государством тарифов на услуги транспортных организаций. Так, государством установлены тарифы на отдельные виды услуг, которые являются обязательными для любых субъектов. Это предопределено сущностью рассматриваемого договора, который является публичным. Однако, в договоре перевалки субъекты вправе предусматривать различный спектр услуг, оказываемых по данному договору. В зависимости от перечня оказываемых услуг, закрепленного в договоре, складывается общая цена договора - стоимость всех услуг, составляющих предмет договора.
Государством регламентированы правила перевозки отдельных видов грузов различными видами транспорта. Указанные правила регламентируют специфику перевозки, например, скоропортящихся, смерзающихся и иных видов грузов и подлежат отражению в условиях договора. Так, например, в отношении скоропортящихся грузов не допускается складирование с целью формирования укрупненных партий грузов, их перевозка и перевалка осуществляется в кратчайшие сроки.
Перевозка и перевалка жидких грузов производится специальными транспортными средствами, например, танкерами. Запрещается использование иных видов судов для перевалки подобных видов грузов.
Указанные положения подлежат обязательному включению в условия договора. В связи с чем, стороны при заключении договора перевалки грузов самостоятельно определяют объем (размер) партии груза, подготовленной к перевозке. Такая регламентация размеров отдельных партий способствует соблюдению специальных условий перевалки отдельных видов грузов, а также определение условий складирования и хранения таких грузов. Одни грузы могут складироваться на открытом пространстве, другие только на закрытых складах, различия также производятся по срокам хранения отдельных видов грузов.
Гражданский кодекс РФ предусматривает, что договор является сделкой, стороны которой свободны в своем волеизъявлении и вправе самостоятельно определять условия договора. Закон устанавливает минимальные перечень существенных условий договора, их конкретизация производится в рамках заключенного договора сторонами.
Единственным ограничением, установленным законодательством, в отношении свободы договора является необходимость включения в содержание договора существенных условий, предусмотренных Законом. Их отсутствие влечет недействительность договора.
Настоящий Закон, расширяя принцип свободы договора, относит к компетенции его участников решение следующих вопросов:
определение объема, сроков перевалки грузов;
определение условий оказания услуг и выполнения работ оператором морского терминала;
условия предъявления груза для перевалки;
иные условия договора, признанные сторонами существенными.
Договором перевалки груза может быть предусмотрено оформление документов на грузы, подлежащие перевалке, а также осуществление иных дополнительных услуг и работ.
Основанием для подготовки договора на выполнение погрузо-разгрузочных работ, складирование, хранение, транспортно-экспедиторское обслуживание, выполнение других работ и услуг является распоряжение капитана порта, либо его заместителя по эксплуатации в виде резолюции на письменном обращении (заявке) заказчика, планирующей перевалку грузов через порт.
Для рассмотрения возможности заключения договора Заказчик должен предоставить следующие документы:
заявку-обращение, которая подается на фирменном бланке организации и должна содержать сведения о виде услуг, на которые Заказчик предлагает заключить договор, номенклатуре груза и общем объеме в тоннах на год или с разбивкой по месяцам;
свидетельство о регистрации юридического лица;
устав;
статистическую карточку;
свидетельство о государственной регистрации налогоплательщика;
копии учредительных документов с нотариально заверенным переводом на русский язык*(79).
В общем виде содержание договора перевалки грузов морским транспортом определено ст. 4 настоящего Закона, регламентирующей понятие перевалки грузов.
Статья 21. Особенности приема и сдачи грузов
1. Настоящая статья предусматривает особенности сдачи и приемки грузов в морском порту. Однако, в целом указанные особенности сводятся к определению места приемки - передачи груза, не предусматривая специфику приемки самого груза. Так, например, при приемка грузов производится в трюме судна, но как она производится, на каком основании, в каком порядке Закон не предусматривает.
Закон также не указывает на нормативные акты, подлежащие применению к данным отношениям. Приемка любого товара осуществляется в соответствии с Инструкциями П-6 и П-7 о приемке товара по количеству и качеству. Однако, Закон не регламентирует подлежат ли указанные нормативные акты применению, либо к отношениям по передаче груза в морском порту должны применяться специально разработанные нормативные акты. Определение же мест погрузки-выгрузки судов произведено в иных статьях комментируемого закона, т.е. по сути, рассматриваемая норма дублирует положения комментируемого закона. Не предусматривая при этом специфики сдачи груза в морском порту.
В соответствии с действующими на транспорте правилами перевозок грузов получатель груза, под которым по смыслу настоящей статьи понимается оператор морского терминала либо иное лицо, осуществляющее деятельность по оказанию услуг в порту, обязан проверить, обеспечена ли сохранность груза при перевозке, в частности:
проверить в надлежащих случаях наличие на транспортных средствах (барже, трюме судна, и т.п.) или на контейнерах пломб отправителя или пункта отправления (станции, пристани, порта), исправность пломб, оттиски на них, состояние транспортных средств или контейнера, наличие защитной маркировки груза, а также исправность тары;
проверить соответствие наименования груза и транспортной маркировки на нем данным, указанным в транспортном документе, и потребовать от органов транспорта выдачи груза по количеству мест и весу во всех случаях, когда такая обязанность возложена на них правилами, действующими на транспорте, и другими нормативными актами.
В случае выдачи груза без проверки количества мест или веса получатель в порядке, установленном правилами оформления выдачи грузов, обязан потребовать от органов транспорта, чтобы на транспортном документе была сделана соответствующая отметка.
2. Комментируемая статья устанавливает, что погрузка, разгрузка судов производится в строго установленных местах. Обработка судна, которая включает в себя погрузку и выгрузку грузов, производится у причалов морских терминалов, операторами которых оказываются услуги. Данное правило установлено в целях обеспечения безопасности морского порта и находящихся в нем судов, а также для соблюдения непрерывного графика движения судов. Для погрузки-выгрузки судна также устанавливается график, причем морским портом может быть предусмотрена круглосуточная обработка судов без выходных дней. Такой порядок устанавливается в отношении крупных портов, принимающих большое количество судов. на практике, подобный режим разгрузки судов не действует в пунктах пропуска через Государственную границу, поскольку указанные пункты имеют строгий график работы и его нарушение не допускается, в связи с чем в таких портах возможно распределение судов в пределах рабочего дня, рабочей смены.
Судно считается готовым к грузовым операциям при выполнении следующих условий:
постановки судна к причалу; готовности трюмов и палубы, всех грузовых средств и люков судна (включая их открытие и подготовку для производства погрузочно-разгрузочных работ в соответствии с действующими нормативами и техническими возможностями), освещения мест производства работ (в трюмах, на палубе, у борта судна) в соответствии с требованиями пожарной инспекции и правилами безопасности труда в морских портах;
по навалочным и насыпным грузам, кроме того, наличия четкой грузовой марки на штевнях и по миделю, легко читаемой шкалы углублений, информации о балластных водах и судовых запасах, позволяющих определить количество погруженного груза по осадке.
Независимо от местонахождения судна: морской терминал, внутренний рейд, сдача, приемка грузов производится в трюме судна или на палубе. Приемка грузов у борта судна допустима только, если судно находится у причала в морском порту. Прием груза у борта судна не допускается в случае нахождения судна на внутреннем рейде. В отношении такого судна груз принимается либо непосредственно в трюме, либо на палубе судна.
В соответствии со ст. 4.6 Свода обычаев морских портов Темрюк и Кавказ прием и сдача грузов производится у борта судна:
генеральных грузов - в районе вылета стрелы портового крана или судовых грузовых устройств с обязательным оформлением подписанной сторонами тальманской расписки на каждый "подъем" груза. В случае, если судно не выставляет своих тальманов, принимается счет тальманов оператора морского порта;
навалочных и насыпных грузов, перегружаемых через склад - по акту осадки судна; перегружаемых по прямому варианту - по весу, указанному в железнодорожной накладной*(80).
Во всех остальных случаях сдача, приемка грузов производится в трюме судна. Судно обязано обеспечить выдачу груза по каждому коносаменту отдельно.
Порядок приемки, сдачи грузов детализируется в зависимости от условий каждого порта в его локальных актах. В связи с чем, морской порт вправе самостоятельно определить в каких случаях приемка грузов производится у борта, в каких в трюме судна.
3. Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ предусматривает возможности использования различных видов транспорта при перевалке грузов:
железнодорожного;
автомобильного;
воздушного.
Однако на практике, договор перевалки грузов предусматривает использование наряду с морским транспортом железнодорожного либо автомобильного. Использование воздушного транспорта представляется затруднительным, поскольку требует создание дополнительной инфраструктуры воздушного транспорта для осуществления перевалки. Например, морские порты должны иметь достаточной длины взлетную полосу, а также средства заправки самолетов и т.п. В связи с чем использование воздушного транспорта является нерентабельным.
Возможность оказания услуг в рамках договорам перевалки грузов предполагает наличие определенных объектов для возможности использования иных видов транспорта. При перевалке грузов с использованием автомобильного транспорта необходимо обеспечить подъездные пути, а также специальные средства погрузки, выгрузки. В отдельных случаях погрузка грузов с автомобиля на судно (особенно в отношении сыпучих грузов), может производиться непосредственно на самом судне, что требует наличия средств для въезда автомобиля на судно. Как правило, в таких случаях используются самосвалы. Использование для перевалки грузов автомобильного транспорта значительно снижает затраты на обеспечение возможности его использования, т.к. по сути не требует создания специальных объектов инфраструктуры, практически любой порт может оказывать услуги по перевалке грузов с использованием автомобильного транспорта.
Использование железнодорожного транспорта сопряжено с организацией дополнительных объектов, обеспечивающих возможность доставки подвижного состава железнодорожного транспорта к морскому судну, например, требуется прокладка железнодорожный путей необщего пользования, обеспечивающих подачу вагонов к судну. Для перевалки грузов с использованием железнодорожного транспорта зачастую требуется складирование грузов до момента комплектования определенной партии, что требует создания специальных складских и иных помещений для хранения таких грузов. В большинстве случаев использование железнодорожного транспорта могут себе позволить крупные торговые порты, территория которых позволяет создать дополнительные объекты для такой перевалки.
Также морские порты могут быть ограничены в выборе транспорта в связи с его отсутствием. Для некоторых портов единственным перевалочным транспортом может быть автомобильный, поскольку железнодорожных путей вблизи порта не предусмотрено.
4. Местами перевалки грузов при использовании железнодорожного транспорта являются участки путей необщего пользования, примыкающие к причалу морского терминала. При использовании автомобильного транспорта перевалка грузов может осуществляться по общим правилам с учетом вида судна.
Наиболее значимым при перевалке грузов является вопрос об ответственности за его сохранность. Стороны зачастую не желая принимать на себя дополнительные обязательства, предусматривают в договоре обязанность оператора морского терминала по приемке груза от перевозчика либо сдаче его перевозчику.
Применительно к данным условиям приемка, сдача грузов производится оператором морского терминала по общим правилам. Качество груза определяется путем внешнего осмотра на предмет целостности упаковки, наличия пломб отправителя и т.п. Количество груза определяется путем его взвешивания и пересчет количества мест.
Грузы взвешиваются в пунктах перевалки грузов по требованию стороны, принимающей грузы, при передаче их с транспорта одного вида на транспорт другого вида на вагонных весах железными дорогами, на товарных весах организациями, осуществляющими перевалку грузов в портах.
Взвешивание грузов проводится в присутствии представителя организации транспорта смежного вида.
При отсутствии весовых приборов передача грузов осуществляется согласно их массе, указанной в транспортной накладной.
При приемке, передаче груза оператором морского терминала нарушение упаковки или тары груза не допускается, в связи с чем можно говорить об ограниченной ответственности оператора за сохранность груза, поскольку проверка его соответствия осуществляется поверхностно.
Статья 22. Обеспечение вывоза грузов из морского порта
1. Перевозка грузов морским транспортом осуществляется в рамках договоров гражданско-правового характера, которые определяют порядок и сроки совершения всех операций, предусмотренных договором, в том числе порядок и сроки вывоза грузов из порта.
Вывоз грузов может осуществляться как самим Заказчиком, так и уполномоченным им лицом от оператора морского терминала. В случае получения груза уполномоченным лицом, оно обязано предъявить оператору морского терминала надлежащим образом оформленную доверенность. Однако, Закон не предусматривает обязательной формы для такой доверенности. В соответствии с требованиями ГК РФ нотариально удостоверенная доверенность требует только в тех случаях, которые прямо предусмотрены Законом, например, в отношении сделок с недвижимостью. Морские суда, а также иные объекты инфраструктуры морского порта отнесены ГК РФ к объектам недвижимости, в связи с чем в отношении таких объектов необходима заверенная нотариусом доверенность. Однако, комментируемой статьей предусматриваются операции не с самими объектами инфраструктуры порта, а с перевозимыми грузами. Применительно к указанным операциям достаточно доверенности, заверенной самим Заказчиком. Нотариальная доверенность в подобных случаях комментируемым Законом прямо не предусмотрена, что в соответствии с гражданским законодательством предполагает наличие доверенности, совершенной в простой письменной форме, заверенной самим доверителем.
Настоящий Закон предполагает своевременный вывоз груза с территории порта, не раскрывая при этом понятие своевременности. Не содержат такого понятия ни нормативные акты порта, ни его обычаи. Настоящий Закон содержит указание на необходимость установления такого срока в договоре, а также Правилами оказания услуг по перевалке грузов в морском порту. Однако, на сегодняшний день указанные Правила не приняты. По общему правилу, поскольку указанные отношения регламентируются договором, то и срок вывоза товара должен быть определен в договоре. Применительно к договору перевалки грузов, срок является существенным условием. Не смотря на такое положение, в качестве существенного условия стороны обычно рассматривают срок доставки груза, срок вывоза может быть договором не предусмотрен.
Если срок вывоза груза предусмотрен договором, то в качестве своевременного вывоза рассматривается вывоз груза с территории порта в пределах установленного договором срока. Если же срок в договоре не определен, понятие своевременности должно определяться либо морским портом самостоятельно с учетом его возможностей по хранению и складированию грузов, либо федеральным органом власти.
Исходя из положений ч. 5 ст. 23 комментируемого Закона, заказчик должен распорядиться продовольственными и скоропортящимися грузами в течение четырех суток. Указанный срок можно рассматривать в качестве срока, предусмотренного для вывоза указанных видов грузов из порта. Сводом обычаев Калининградского морского рыбного порта предусмотрено, что порт вправе самостоятельно распорядиться грузами, не вывезенными с территории порта в месячный срок, если такие грузы не приняты получателем*(81). Таким образом, обычаями делового оборота морские порты самостоятельно предусматривают срок для вывоза грузов из порта.
Если же груз принят получателем, но не вывезен с территории порта, администрация морского порта вправе в судебном порядке определить порядок взаимодействия с таким получателем.
Предусматривая необходимость своевременного вывоза грузов с территории порта, Закон не устанавливает каких-либо санкций за нарушение указанного положения.
2. Часть 3 комментируемой статьи указывает на перечень необходимых действий со стороны оператора морского порта в случае, если груз с территории порта своевременно не вывезен, со ссылкой на Правила оказания услуг по перевалке грузов. Однако, поскольку указанные правила не приняты до настоящего времени, комментируемая статья выступает единственным регулятором рассматриваемых отношений. На основании изложенного, указанный перечень действия является обязательным для оператора морского терминала.
Определение действий, подлежащих применению в каждой конкретной ситуации, отнесено к компетенции оператора морского терминала, который должен принять все возможные меры, направленные на обеспечение сохранности грузов, не вывезенных с территории порта, а также на урегулирование вопроса организации такого вывоза с грузополучателем.
При обеспечении сохранности не вывезенных грузов оператором морского порта должны быть рассмотрены все возможные варианты хранения, в том числе выбор складских помещений. Если груз возможно сохранить на открытой площадке, он складируется на территории порта, в иных случаях хранение грузов допускается только в специально оборудованных складских помещениях.
В отношении складских помещений наиболее для обеспечения сохранности грузов необходимо соблюдение:
температурного режима хранения отдельных видов грузов;
режима влажности в складском помещении;
требований к вентилируемости и кондиционируемости помещений.
При отсутствии в морском порту возможностей для сохранения грузов, оператор морского терминала вправе заключить договор хранения грузов с третьим лицом, с отнесением затрат по такому договору на счет грузополучателя. В отдельных случаях по решению суда допускается отнесение затрат на счет грузоотправителя.
Сводами обычаев морских портов также предусматривается право оператора морского терминала в случае нарушения сроков вывоза грузов с территории морского порта применить повышенные ставки за хранение грузов.
3. По истечении срока вывоза груза, оператор обязан уведомить заказчика об истечении такого срока в порядке, установленном договором. Если договором порядок такого уведомления не предусмотрен, заказчик уведомляется в письменной форме.
Письменная форма указанного уведомления предполагает наличие документа, содержание которого в данном случае отражает неисполнение обязанности по договору перевалки грузов одним из контрагентов.
Каково же содержание подобного уведомления? Является ли оно обязательным для Заказчика, и какие меры он должен принять на основании указанного уведомлении? На указанные вопросы Закон ответа не дает.
В уведомлении должны быть отражены:
наименование оператора морского порта;
реквизиты договора перевалки грузов;
наименования грузов, не вывезенных с территории порта;
последствия невывоза грузов с территории порта, в том числе суммы дополнительно произведенных оператором морского терминала расходов, произведенных в связи с невывозом груза;
сроки хранения груза в порту;
иные данные, свидетельствующие о надлежащем исполнении оператором морского терминала своих договорных обязанностей.
На основании полученного уведомления оператора морского терминала, заказчик обязан принять все возможные меры по вывозу груза из порта, урегулированию взаимоотношений с грузополучателем, а также возместить затраты оператора, вызванные нарушением условий договора. После оплаты затрат морского порта, Заказчик вправе в судебном порядке взыскать уплаченные им суммы с грузополучателя.
По своей сути такое уведомление должно носить претензионный характер, однако, Закон этого не предусматривает, устанавливая порядок направления претензий в качестве самостоятельной меры по урегулированию отношений в рамках договора перевалки груза.
4. В случае непринятия сторонами договора перевозки морским транспортом мер по вывозу груза с территории порта, оператору морского терминала предоставлено право удержания указанного груза в порядке, предусмотренном настоящим Законом.
Закономерным представляется рассмотрение в качестве удержания груза, деятельности оператора морского терминала с момента истечения срока вывоза груза. Поскольку удержание груза также предполагает принятие всех возможных мер по обеспечению сохранности груза, а также по достижению согласия с участниками договора в вопросе вывоза груза и оплаты услуг, предоставленным морским оператором.
Порядок и особенности деятельности оператора порта предусмотрены ст. 23 комментируемого Закона и их исследование проводится применительно к положениям указанной статьи.
В случае, если груз находится под таможенным контролем и своевременно не вывезен с территории морского порта, участником отношений по разрешению указанной ситуации становится таможенный орган РФ.
Такие грузы подлежат передаче таможенному органу, который, в свою очередь, обеспечивает вывоз их с территории порта, организуя временное хранение.
В регулировании данного аспекта широк спектр полномочий, как федерального таможенного органа, так и таможенных органов на местах. Федеральная таможенная служба определяет общие правила и условия размещения указанных грузов на складах временного хранения. Определение же механизма их реализации возложено на руководство таможен.
Таможенный кодекс РФ от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ предусматривает, что складами временного хранения являются специально выделенные и обустроенные для этих целей помещения и (или) открытые площадки, соответствующие законодательно установленным требованиям. Склады временного хранения являются зоной таможенного контроля.
На склады временного хранения могут быть помещены любые иностранные товары, в том числе ввезенные на территорию РФ, с нарушением таможенных правил.
В соответствии с требованиями таможенного законодательства, таможенные органы также обязаны соблюдать правила хранения отдельных видов товаров при размещении их на складах временного хранения. Однако, в отличие от хранения в порту, сроки хранения на складах таможенными органами строго регламентированы и составляют два месяца, в отдельных случаях предельный срок хранения грузов не может превышать четырех месяцев.
Таким образом, оператор морского терминала в любом случае невывоза грузов с территории порта обязан обеспечить сохранность такого груза. По истечении срока его хранения, который обычно устанавливается Сводами обычаев морского порта вправе реализовать такой груз, возместив свои затраты на оказание услуг. В отношении грузов, находящихся под таможенным контролем, морской оператор не вправе распоряжаться ими, он обязан уведомить специально уполномоченные органы и передать им груз для размещения на складах временного хранения. По истечении предельных сроков нахождения грузов на складах временного хранения, таможенный орган также вправе реализовать указанный груз через публичные торги, полученные средства направляются на возмещение затрат таможенной службы, а также морского порта на оказание услуг, связанных с доставкой данного груза.
Статья 23. Право удержания грузов
1. Возможность удержания грузов допускается Законом только в случае отсутствия специального порядка распоряжения им в договоре.
Удержание груза представляет собой отказ оператора морского терминала от выдачи груза его получателю, поименованному в документах, либо его уполномоченному лицу по основаниям, предусмотренным настоящим Законом. К числу таких оснований относятся:
неоплата, равно как и несвоевременная, а также не в полном объеме оплата услуг оператора морского терминала;
невывоз грузов с территории морского порта в установленные сроки;
невостребованность груза.
Указанные правила распространяются на любые виды грузов, за исключением изъятых из оборота либо ограниченных в обороте грузов. Примером таких грузов могут выступать драгоценные металлы и драгоценные камни, оружие, боеприпасы, валюта, ресурсы недр и т.п. Удержание таких грузов запрещено. При возникновении указанных оснований такие грузы подлежат передаче специально уполномоченным органам РФ.
В отношении удерживаемых грузов допустимы различные процедуры возмещения затрат перевозчика:
заказчик либо грузополучатель вправе погасить сумму задолженности в добровольном порядке;
оператор морского терминала вправе возместить произведенные им затраты по договору перевозки морским транспортом посредством реализации удерживаемых грузов.
Частичное погашение задолженности по перевозке грузов не является основанием для выдачи груза его получателю либо заказчику. Закон также не регламентирует возможность разделения груза на части и выдачу их пропорционально произведенной оплаты.
Выдача удерживаемых грузов при добровольном погашении задолженности производится в полном объеме после окончательного погашения задолженности. Причем следует отметить, что в сумму образовавшейся задолженности включается не только суммы, подлежащие уплате по договору перевозки морским транспортом, а также расходы оператора терминала по удержанию груза, в том числе, связанные с обеспечением сохранности груза, размещением его на складах и т.п.
В случае отказа участников договора перевозки от добровольного возмещения расходов, а также, если груз не вывезен в установленные сроки и не востребован, морской оператор вправе обратиться в суд с заявлением о возмещении понесенных им убытков посредством реализации удерживаемых грузов через публичные торги. Решение суда по указанному вопросу является основанием для организации и проведения торгов по продаже удерживаемых грузов. Продаже на торгах подлежат только грузы, поименованные в судебном решении. Причем Закон не воспрещает участие в торгах отправителю либо получателю указанного груза.
2. Оператор морского порта вправе самостоятельно организовать и провести торги по реализации удерживаемого груза, в отношении которого вынесено соответствующее решение суда, так и обратиться за проведением торгов к специализированным организациям. Затраты на организацию и проведению торгов также подлежат возмещению за счет продажи груза. Нормами ч. 2 п. 1 ст. 359 ГК РФ предусмотрено, что удержанием вещи могут обеспечиваться также требования, хотя и не связанные с оплатой вещи или возмещением издержек на нее и других убытков, но возникшие из обязательства, стороны которого действуют как предприниматели, поэтому перевозчики вправе удерживать принадлежащий отправителю груз до удовлетворения последним требований перевозчика, возникших из любых обязательств между перевозчиком и отправителем.
В соответствии с п. 2 ст. 349 ГК РФ требования залогодержателя(в рассматриваемом случае - перевозчика, удерживающего груз) удовлетворяются за счет заложенного (удерживаемого) имущества по решению суда, если иное не предусмотрено соглашением залогодателя с залогодержателем. Комментируемый Закон конкретизирует указанное положение ГК РФ, предусматривая возможность реализации удерживаемых грузов только на основании судебного решения. Положения, предусмотренные сторонами в договоре не являются основанием для реализации груза и требует подтверждения их действительности судом.
За счет вырученных от продажи груза сумм погашаются требования перевозчика к отправителю и связанные с продажей груза разумные расходы. Оставшаяся сумма передается отправителю.
В случае, если суммы, вырученной от продажи груза, недостаточно для уплаты причитающихся перевозчику сумм, перевозчик вправе взыскать недополученную им сумму с фрахтователя (отправителя) по решению суда.
На основании решения суда выдается исполнительный лист на взыскание суммы долга с фрахтователя. По исполнительному листу возбуждается исполнительное производство, в рамках которого на имущество фрахтователя может быть наложен арест в обеспечение исполнения требований по исполнительному листу.
Арест и реализация имущества должника - организации осуществляются в очередности, установленной Законом "Об исполнительном производстве":
в первую очередь - имущества, непосредственно не участвующего в производстве (ценные бумаги, денежные средства на депозитных и иных счетах должника, валютные ценности, легковой автотранспорт, предметы дизайна офисов и иное);
во вторую очередь - готовой продукции (товаров), а также иных материальных ценностей, непосредственно не участвующих в производстве и не предназначенных для непосредственного участия в нем;
в третью очередь - объектов недвижимого имущества, а также сырья и материалов, станков, оборудования, других основных средств, предназначенных для непосредственного участия в производстве.
При отсутствии или недостаточности имущества одной очереди, взыскание обращается на имущество последующей очереди*(82).
Указанный порядок реализации распространяется на следующие объекты:
удерживаемые оператором морского терминала грузы;
средства транспортировки грузов, принадлежащие на праве собственности обязанной стороне, т.е. грузоотправителю;
упаковку грузов, принадлежащую на праве собственности грузоотправителю.
По общему правилу, обращение взыскания допустимо только на имущество должника, принадлежащее ему на праве собственности.
Ни гражданское, ни транспортное законодательство не регламентирует порядок обращения взыскания в случае, если груз принадлежит его отправителю на праве собственности, а средства транспортировки являются арендованными либо используются грузоотправителем в соответствии с иными вещными правами. По сути, в рассматриваемой ситуации груз может быть реализован, а средства транспортировке подлежат возврату законному владельцу, удержание средств транспортировки в данном случае будет рассматриваться как незаконное. Однако, морской оператор не вправе производить какие-либо операции с грузом до вынесения судебного решения о продаже удерживаемого груза, в связи с чем указанные средства также подлежат удержанию вместе с грузом.
Анализ действующих нормативных актов свидетельствует о том, что применительно к данной ситуации, расходы законного владельца средств транспортировки, удерживаемых вместе с грузом, подлежат отнесению на счет владельца груза, как стороны, не исполнившей свои обязательства по договору.
3. Порядок организации и проведения публичных торгов по продаже удерживаемых грузов в настоящее время регламентируется распоряжением Российского фонда федерального имущества "Об утверждении порядка организации и проведения торгов по продаже арестованного и изъятого имущества, а также конфискованного, бесхозяйного и иного имущества, обращенного в собственность РФ" от 29 ноября 2001 г. N 418.
Торги проводятся по поступившим заявкам, являются открытыми по составу участников и проводятся в форме аукциона. По общему правилу, торги должны быть проведены в течение двух месяцев момента вынесения судом решения о реализации удерживаемого груза, если судом не установлен иной срок проведения торгов.
Для проведения торгов распоряжением (приказом) организатора торгов создается комиссия по проведению торгов в количестве не менее трех человек.
Численный и персональный состав комиссии устанавливается в зависимости от места проведения торгов, категории и количества реализуемого имущества.
Комиссия осуществляет следующие функции:
подводит итоги приема и регистрации заявок и принимает решение о допуске претендентов к участию в торгах;
принимает решение об определении победителя торгов;
принимает решение об объявлении торгов несостоявшимися, аннулировании результатов торгов;
принимает иные решения, предусмотренные Федеральным законодательством, нормативными правовыми актами и настоящим Порядком.
Решения комиссии принимаются простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии.
Организатор торгов обязан разместить в средствах массовой информации сообщение о проведении торгов не позднее, чем за месяц до дня проведения торгов.
Продажа выставленного на торги имущества осуществляется по наивысшей предложенной цене, при этом цена продажи не может быть ниже установленной минимальной начальной цены продажи имущества.
В день проведения торгов комиссия определяет и объявляет победителя, с которым в течение установленного срока должен быть заключен договор, произведена передача приобретенного удерживаемого груза, а также оплата приобретенного имущества.
Средства, полученные от реализации удерживаемого груза, направляются на погашение задолженности оператору морского порта в полном объеме, включая расходы на организацию и проведение торгов по продаже имущества. Оставшаяся после произведенных расчетов сумма подлежит возврату заказчику. Порядок передачи указанных средств не регламентирован. В большинстве случаев, указанные средства направляются на расчетный счет заказчика, в отношении заказчиков - физических лиц - могут быть направлены в адрес такого лица почтовым переводом.
Если же суммы от реализации удерживаемого груза недостаточно для погашения задолженности по договору перевозки, взыскание в рамках исполнительного производства на основании решения суда может быть обращено на иное имущество должника. Закон предусматривает право требования оператора морского терминала возмещения расходов на оказание услуг по договору перевозки в полном объеме в судебном порядке. В данном случае обращение в суд является правом перевозчика, а не его обязанностью.
4. Аналогичный порядок возмещения затрат перевозчика предусмотрен и для случаев изъятия грузов органами государственной власти, например, таможенными органами в связи с нарушением правил пересечения Государственной границы РФ, а также в отношении грузов, от которых их владелец либо уполномоченное им лицо отказались в пользу государства.
Указанное имущество подлежит реализации, полученные по результатам торгов средства направляются на возмещение расходов морского порта, а оставшаяся часть подлежит зачислению в доходную часть федерального бюджета.
5. Указанный порядок возмещения расходов перевозчика на оказание соответствующих услуг не распространяется на скоропортящиеся и продовольственные товары. Удержание таких грузов представляется затруднительным, поскольку срок их годности невелик, их хранение, а также обеспечение сохранности влекут дополнительные затраты перевозчика, которые в большинстве случаев значительно превышают стоимость таких грузов. В связи с чем Закон предусмотрел возможность самостоятельной реализации указанных видов грузов оператором морского терминала, если в течение четырех суток с момента прибытия груза в порт, он не был принят грузополучателем и вывезен с территории порта.
О принятом решении реализовать продовольственные и скоропортящиеся грузы оператор порта обязан в письменной форме уведомить заказчика. Такое уведомление носит характер запроса у собственника указанных грузов решения судьбы груза, а также сообщает о намерениях перевозчика по реализации груза.
Указанное уведомление, по своей сути, носит уведомительный характер, направляется заказчику по истечении срока, предоставленного ему для решения судьбы груза. В большинстве случаев такое уведомление не требует принятия каких-либо мер со стороны заказчика, однако, в рамках договоренности сторон может быть предусмотрен иной порядок реализации указанных правомочий. Наиболее оптимальной формой такого уведомления является телеграмма либо факсовое сообщение, поскольку срок хранения указанных видов грузов невелик, а направленное почтой уведомление будет доставлено по истечении сроков хранения груза.
Порядок реализации скоропортящихся грузов морскими портами до настоящего времени не разработан. Аналогичный порядок утвержден приказом Московской западной таможни от 28 августа 1998 г. N 207. Решение о реализации продовольственных и скоропортящихся грузов принимает капитан порта либо уполномоченное должностное лицо администрации порта.
К скоропортящейся продукции относятся товары, требующие специальных условий хранения (холодильные, морозильные камеры либо отапливаемые помещения - в осенне-зимний период), и товары, срок реализации которых ограничен. Для исключения случаев порчи товаров, относящихся к скоропортящейся продукции, все должностные лица администрации морского порта должны решать вопросы, связанные с этим, в приоритетном (первоочередном) порядке.
Реализация скоропортящихся грузов предполагает наличие специального структурного подразделения в структуре администрации морского порта, к компетенции которого относится реализация удержанных грузов. Реализация скоропортящихся грузов может производиться как силами администрации порта, так и посредством заключения договоров со специализированными организациями и магазинами на его приобретение.
Наиболее важным моментом реализации удерживаемых грузов является определение цены. Цена реализуемого груза определяется, исходя из:
цены груза, указанной в документах об их оплате;
цены, указанной в договоре;
цены на аналогичные товары, с учетом условий реализации таких товаров;
цены, установленной в рамках экспертной оценки (как правило, таким образом, определяется рыночная цена груза).
Экспертная оценка предполагает проведение независимой экспертизы для определения цены реализуемого груза с учетом его качественных характеристики, а также тенденций на отдельном сегменте рынка.
Установленная указанным способом цена груза выступает в качестве первоначальной, исходной цены на торгах. В ходе торгов ее размер увеличивается систематически на равную сумму (шаг аукциона). Предельной ценой груза на торгах является максимально высокая предложенная цена, заявитель которой объявляется победителем торгов.
Перечень реализованных оператором морского терминала грузов подлежит учету специально уполномоченным органом государственной власти. Однако, порядок учета до настоящего времени не разработан.
6. В настоящее время осуществляется двухуровневый учет реализованных грузов: администрациями морских портов, а также Федеральным агентством морского и речного транспорта. В рамках осуществляемого учета обязательному отражению в документах учета подлежат следующие сведения:
наименование должника - владельца груза;
основания реализации груза;
перечень реализуемых грузов;
полученные по итогам торгов суммы;
порядок распределения полученных сумм;
порядок погашения задолженности морскому порту;
иные сведения, характеризующие сущность проводимой операции.
Данные такого учета подлежат хранению органом государственной власти. Срок такого хранения будет установлен Правилами ведения учета реализуемых грузов. В настоящее время наиболее актуальным представляется установление трехлетнего срока хранения данных учета, поскольку в течение указанного срока действует исковая данность и владелец реализованного груза вправе в судебном порядке оспорить законность проведенной операции, а также потребовать возврата груза.
Статья 24. Основания ответственности оператора морского терминала
1. Настоящая статья предусматривает меры ответственности оператора морского терминала за несохранность либо нарушение правил выдачи грузов. Ответственность предполагает обязанность оператора порта претерпевать неблагоприятные последствия вследствие:
необеспечения сохранности груза;
повреждение груза;
утраты груза;
нарушение порядка выдачи груза его получателю.
Оператор морского терминала несет ответственность с момента получения груза до его выдачи получателю либо иному уполномоченному лицу. Моментом передачи груза оператору терминала, а также оператором получателю груза, по общему правилу выступает момент подписания двухстороннего акта приема-передачи груза либо иного документа, свидетельствующего о переходе груза в ведение оператора порта либо грузополучателя. В ряде случаев арбитражными судами моментом перехода ответственности за сохранность груза признавалась фактическая передача груза независимо от момента подписания специального документа.
Ответственность оператора морского терминала носит гражданско-правовой характер и заключается в обязанности оператора возместить причиненный ущерб владельцу груза либо его получателю.
Применение мер ответственности к оператору морского порта возможно только, если ущерб возник по его вине. Вина предполагает психическое отношение лица к совершенным им действиям (бездействию). Вина может быть умышленной и неосторожной. При умышленной форме вины оператор должен знать о последствиях своего деяния, предвидеть возможность причинения ущерба и желать наступления указанных последствий. При неосторожной форме вины - оператор может предполагать наступление негативных последствий, но не желает их наступления.
Специфика деятельности операторов морских терминалов такова, что в большинстве случаев ущерб возникает под воздействием обстоятельств непреодолимой силы: шторм, наводнение и т.п. В указанных случаях оператор морского терминала освобождается от ответственности в связи с отсутствием его вины в причинении ущерба.
2. В рамках государственного регулирования деятельности морских портов, в том числе в вопросах ответственности операторов терминалов, нормативными правовыми актами предусмотрено страхование ответственности операторов.
Страхование производится в отношении следующих видов услуг, оказываемых морскими портами:
обработка грузов, судов и других транспортных средств;
хранение и экспедирование грузов;
лоцманская проводка судов, буксировка судов и плавучих объектов на территории транспортного терминала и прилегающей акватории порта;
выполнение землечерпальных, спасательных, водолазных работ;
уборка отходов;
осуществление шипчандлерского обслуживания, бункеровка и буксировка судов и плавучих объектов, проведение ремонтных работ.
В рамках заключенного договора страхования ответственности оператора морского порта производится возмещение убытков, связанных с возникновением ответственности оператора порта или транспортного терминала за гибель, повреждение или утрату груза в результате:
выполнения операций по обработке грузов, судов, вагонов и других транспортных средств;
пожара, действий по его тушению а так же взрыва, в том числе опасных веществ;
кражи со взломом складских помещений на территории транспортного терминала;
грабежа в пределах территории страхования;
выполнения землечерпательных, спасательных, водолазных работ, уборки отходов;
шипчандлерского обслуживания, бункеровки и буксировки судов и плавучих объектов, ремонтных работ;
разрушения технических устройств, используемых операторами транспортного терминала*(83).
3. Пределы ответственности в отношении любых требований установлены Международной конвенцией об ограничении ответственности по морским требованиям 1976 г. (Лондон, 19 ноября 1976 г.) и предусматривают:
1 миллион расчетных единиц - для судна вместимостью не более 2000 тонн;
для судна вместимостью, превышающей указанную выше, добавляется следующая сумма:
на каждую тонну от 2001 до 30000 тонн - 400 расчетных единиц;
на каждую тонну от 30001 до 70000 тонн - 300 расчетных единиц;
на каждую тонну свыше 70000 тонн - 200 расчетных единиц.
Комментируемый Закон устанавливает обязанность оператора возместить реальный ущерб, причиненный утратой или повреждением груза. Размер такого ущерба определяется:
за утрату груза - стоимость утраченного груза либо его недостающей части, а при передаче их оператору с объявлением стоимости - в размере объявленной стоимости грузов;
за повреждение грузов - в размере суммы, на которую снизилась стоимость груза, а при невозможности его восстановления - в размере стоимости груза;
за невыдачу груза, а также нарушение сроков выдачи - в размере стоимости груза, поскольку такой груз рассматривается настоящим Законом в качестве утраченного.
Утраченным признается груз, если он не выдан по какой-либо причине грузополучателю либо иному уполномоченному лицу в течение тридцати дней с момента, определенного договором перевалки груза. Однако, на практике при реализации указанного положения возникает проблема, поскольку не всегда в договоре определяется момент выдачи груза. В большинстве случаев стороны в данном вопросе руководствуются обычаями морского порта, в связи с чем определить конкретный момент признания груза утраченным, затруднительно.
Настоящим Законом предусмотрено право оператора морского терминала на удержание груза, что также может послужить основанием для признания груза утраченным и применения к оператору мер ответственности.
Таким образом, для устранения указанных противоречий необходима четкая регламентация причин невыдачи груза его получателю. Закон не содержит никаких указаний на причины невыдачи груза, такой причиной может быть неоплата услуг оператора морского порта грузополучателем. В указанном случае действия оператора являются правомерными, однако, Закон допускает и в этом случае признание груза утраченным, т.е. субъект, не оплативший услуги по доставке груза вправе требовать и возмещения стоимости груза в связи с признанием его утраченным.
4. Подача заявления об утрате, повреждении груза должно быть подано непосредственно по окончании приемки груза от оператора морского терминала, что предполагает соблюдение требований нормативных актов, регламентирующих приемку грузов по количеству и по качеству. Статья 23 предусматривает лишь установление соответствия общих параметров груза, что может способствовать выявлению недостачи груза после его приемки. В данном случае грузополучатель лишается права на привлечение оператора к ответственности. Поскольку несвоевременность выявление нарушений в доставленном грузе свидетельствует о том, что груз получен в полном объеме надлежащего качества. В связи с чем отсутствуют основания для привлечения оператора морского терминала к ответственности.
Закон предписывает подавать заявление о выявленных недостатках груза в момент его приемки оператору морского терминала, т.е. по сути, жалоба на действия оператора подается лицу, действия которого обжалуются. В этой связи необходима законодательная регламентация порядка рассмотрения заявлений об установление соответствия полученного груза. Так, заявление может подаваться оператору морского терминала, а обоснованность указанных в нем обстоятельств проверяется администрацией морского порта в лице его капитана либо иного должностного лица. Либо для проверки соответствия доставленного груза сопроводительным документам может создаваться комиссия в рамках морского порта.
Даже если получателем груза нарушены правила подачи заявления о несоответствии груза документам, он не лишается права обращения в суд с заявлением о привлечении оператора морского терминала к ответственности за необеспечение сохранности, утрату груза. Доказывание вины оператора в данном случае возлагается на заявителя. Только при установлении наличия вины оператора и признания этого факта судом, оператор порта может быть привлечен к ответственности.
Помимо предусмотренной настоящим Законом обязанности возместить стоимость утраченного, поврежденного груза на него могут быть возложены судебные расходы, в частности, расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение дела судом, а также расходы по привлечению специалистов, экспертов и т.д.
Также наряду с обязанностью возмещения реального ущерба грузополучателю, на оператора морского терминала налагается обязанность возвратить заказчику ранее полученную плату за технологическое накопление грузов, если таковое было предусмотрено договором. Возврат ранее внесенной платы производится при соблюдении следующих условий:
внесения платы заказчиком при заключении договора;
наличие в договоре обязанности по технологическому накоплению грузов;
плата не входит в стоимость грузов.
В случае отсутствия хотя бы одного из указанных условий, плата возврату не подлежит.
Таким образом, в большинстве случаев возмещению в связи с утратой, повреждением грузов при морской перевозке подлежит реальный ущерб, выявленный при приемке груза. Иные суммы, подлежащие возмещению взыскиваются в особом порядке.
Для возмещения реального ущерба важное значение имеет определение цены груза, поскольку в зависимости от установленной цены определяется сумма, подлежащая возмещении.
Цена груза может определяться в соответствии с данными, указанными в:
сопроводительных документах на груз;
документах об оплате стоимости приобретенного товара, например, договор о приобретении указанного груза;
иных документах, подтверждающих уплаченную за указанный груз цену.
В случае отсутствия указанных документов сумма возмещения определяется в зависимости от цены на аналогичные товары в данной местности в подобных ситуациях. Тем не менее грузополучатель не лишен возможности провести экспертную оценку утраченного, поврежденного груза, по результатам которой будет установлена сумма, подлежащая возмещению оператором морского порта. Однако, на практике, как правило, при определении суммы возмещения посредством экспертной оценки причиненного ущерба, заключение эксперта подлежит утверждению в судебном порядке. Настоящий Закон не предусматривает напрямую необходимости какого-либо подтверждения результатов экспертной оценке, но и не устанавливает возможность принятия таких результатов как истинных. Если цена изначально указывалась в документах на груз, а также представлены документы, подтверждающие оплату стоимости указанного груза, он и принимаются как истинные и указанная в них сумма подлежит возмещению пропорционально размеру причиненного ущерба. В отношении экспертной оценки, любое заключение эксперта может быть оспорено в судебном порядке.
Статья 25. Претензии и иски. Исковая давность
1. В настоящее время использование претензионного порядка урегулирования возникших споров не является обязательным, кроме случаев, когда такой порядок специально оговорен в Законе или ином нормативном акте.
Настоящий Закон предусматривает обязательный претензионный порядок урегулирования спора по делам об оказании услуг морским портом.
Под претензионным или иным досудебным порядком урегулирования спора понимается одна из форм защиты гражданских прав, которая заключается в попытке урегулирования спорных вопросов непосредственно между предполагаемыми кредитором и должником по обязательству до передачи дела в арбитражный суд или иной компетентный суд*(84).
Прежде чем предъявлять иск в арбитраж, в ряде случаев необходимо предъявить стороне претензию-уведомление. Таковым считается документ, в котором организация-кредитор предъявляет должнику требования о добровольном урегулировании спора, связанного с нарушением прав. Несоблюдение претензионного порядка служит, в соответствии со ст. 128 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ, основанием оставления искового заявления в суде без движения, а это уже чревато для стороны, защищающей свою правоту в суде. Исключением из правила об обязательности претензионного урегулирования споров являются споры, возникающие из договора оказания услуг для личных, семейных, домашних и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд. В отношении указанных исключений, заявитель вправе обратиться в судебные органы за защитой своих прав и интересов без предъявления претензии. В первую очередь, такой порядок предопределен тем, что, как правило:
оспариваемые сделки носят разовый характер;
связаны с участием в них физических лиц;
содержанием такой сделки является получение личной выгоды для самого заказчика;
сделки не связаны с осуществлением предпринимательской деятельности.
Согласно ст. 403 КТМ РФ до предъявления перевозчику иска в связи с перевозкой груза в каботаже обязательным является предъявление ему претензии. Претензии предъявляются к перевозчику, который осуществлял перевозку груза, и, если перевозка груза не была осуществлена, к перевозчику, который в соответствии с договором морской перевозки груза был обязан осуществить ее. Претензии, вытекающие из перевозки груза в смешанном сообщении, предъявляются к перевозчику, доставившему груз в конечный пункт перевозки. Требования к претензии и условия ее предъявления установлены в ст. 405 КТМ РФ. Настоящий Закон детализирует положения КТМ РФ, регулируя порядок предъявления претензии и обращения в суд за защитой своих прав.
2. При обращении в Арбитражный суд заявителю необходимо представить доказательства отправки претензии ответчику: это могут быть штамп организации-ответчика и подпись уполномоченного лица на экземпляре документа (если претензия подается нарочно) и почтовое уведомление (если претензия отправляется по почте).
Таким образом, при подаче искового заявления в Арбитражный суд обязательно приложение документов, которые служат доказательством соблюдения претензионного порядка урегулирования споров. Это может послужить одним из оснований для быстрого и верного рассмотрения спора*(85).
В большинстве случаев сама претензия должна содержать сроки ответа на нее, однако настоящий Закон четко регламентирует как сроки подачи претензии, так и срок для ответа на нее. Законом установлен шестимесячный срок для предъявления претензии, причем течение срока начинается с момента возникновения обстоятельств, послуживших основанием для предъявления претензии. Нормами ГК РФ течение претензионного срока связано не только с моментом возникновения обстоятельств, но и с моментом, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав.
Поскольку в случае возникновения коллизии применению подлежат нормы специального нормативного акта, которым является комментируемый Закон, моментом начала претензионного срока признается момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для предъявления претензии.
Претензия может быть предъявлена и по истечении указанного Законом срока, однако в этом случае обязанности оператора морского терминала возникают только в случае признания им уважительности причин пропуска срока, например, болезнь, длительная командировка и т.п. На практике довольно сложно доказать наличие уважительных причин пропуска срока для предъявления претензии, поскольку в большинстве случаев грузоотправителем выступает юридическое лицо и отсутствие какого-либо работника, вплоть до руководителя, не лишает его возможности предъявления претензии.
Оператор морского терминала обязан принять решение по полученной претензии в течение месячного срока, о чем письменно уведомляет ее отправителя. Течение срока рассмотрения претензии начинается с момента ее получения оператором порта, т.е., в отличие от срока предъявления, начало течения указанного срока определяется точно. Датой его начала признается отметка почтового органа о вручении письма, либо дата на регистрационном штампе морского порта, если претензия была направлена с нарочным.
Независимо от принято решения, оператору надлежит письменно уведомить заявителя о своем решении. Оператор морского порта вправе:
признать требования претензии обоснованными и возместить указанный в ней ущерб;
признать претензию в части и произвести соответствующие выплаты;
отклонить претензию как необоснованно заявленную.
Принятие указанных решение должно быть основано на всестороннем, полном и объективном исследовании представленных документов, подтверждающих правопритязания заявителя. Представление документов, подтверждающих законность требований заявителя является его обязанностью. В случае непредставления соответствующих документов, оператор вправе не рассматривать полученную претензию, которая в данном случае признается непредъявлявшейся.
3. На оператора морского терминала возлагается обязанность обоснования принятого им по претензии решения, в частности представления документов, обосновывающих отклонение претензии либо ее частичное удовлетворение. Принятое оператором решение должно быть мотивированным и обоснованным, в связи, с чем в уведомлении о принятом решении оператор отражает положения нормативных актов и иных документов, обосновывающие принятие того или иного решения.
Закон предусматривает необходимость возврата приложенных к претензии документов в случае отклонения претензии либо ее частичного удовлетворения. Такое правило действует, если к претензии прилагались подлинники документов, послуживших основанием для ее предъявления. Однако, на практике, к претензии прилагаются копии таких документов, заверенные подписью заявителя и его печатью. Такие документы могут не возвращаться оператором.
Обмен претензиями помогает согласовать и упорядочить позиции сторон, что в результате может способствовать более быстрому и эффективному урегулированию спора.
Требование предъявителя должно быть сформулировано предельно конкретно, с учетом таких обязательных элементов, как:
материально-правовое требование, то есть определение желаемых действий со стороны адресата претензии (уплатить, передать, выполнить, устранить и т.д.);
объект претензии (работы, услуги, имущество и т.д.)*(86).
При предъявлении требования денежного характера необходимым условием является его подробный расчет.
Обоснованность требований, предъявляемых в претензии, должна быть подтверждена ссылкой на соответствующую норму закона или условия договора, устанавливающие обязанность и предусматривающие соответствующую санкцию за ее неисполнение.
Юридические лица и предприниматели, допуская возможность возникновения разногласий, нередко предусматривают порядок урегулирования споров уже при заключении договоров, делая в них соответствующие оговорки, допускающие передачу дел на рассмотрение, например, в третейский суд. Если в договоре не предусмотрен иной порядок урегулирования споров, экономические споры между юридическими лицами и (или) предпринимателями рассматриваются арбитражными судами.
При составлении договора (имеется в виду договор гражданско-правового характера) целесообразно указывать в его тексте полное наименование и место нахождения арбитражного суда, на рассмотрение которого предполагается передача возможных споров между сторонами. При этом следует учитывать, что отказ сторон от права на обращение в суд является недействительным (п. 3 ст. 4 АПК РФ).
В случае, если спор не урегулирован в рамках претензионного и иных досудебных порядков, заявитель вправе обратиться в суде или арбитражный суд по подсудности. В рассматриваемых случаях ГПК РФ допускается подсудность по выбору, т.е. наименование суда, правомочного рассматривать указанный спор, может быть определено сторонами в договоре. В этом случае дело подлежит передаче именно в суд, указанный в договоре. Если договор не содержит такой оговорки, то иск направляется в суд по общим правилам определения подсудности, т.е. в большинстве случаев по месту нахождения ответчика.
4. Настоящий Закон устанавливает специальный срок исковой давности для заявлений, вытекающих из договора морской перевозки, перевалки грузов. Указанный срок давности составляет один год, по истечении которого заявитель утрачивает право на обращение в суд за восстановлением его нарушенных прав. Однако, решением суда указанный срок может быть продлен, если заявитель докажет, что срок был пропущен по уважительной причине.
Исковая давность представляет собой срок, предоставленный лицу для защиты его нарушенного права в суде.
Исковая давность охраняет как интересы управомоченного, так и его контрагента, правовая сфера которого не должна находиться бесконечно в состоянии неопределенности, под угрозой судебного решения против него. Тем самым исковая давность способствует устойчивости гражданского оборота.
Исковая давность как срок, в течение которого управомоченное лицо может путем заявления иска в суд и разрешения спора получить удовлетворение своих требований к обязанному по отношению к нему лицу, отличается от иных сроков: приобретательной давности, пресекательных и претензионных сроков*(87).
Начало течения срока исковой давности совпадает с моментом возникновения у заинтересованной стороны права на иск, т.е. возможности реализовать его в принудительном порядке через суд. Для ответчика с началом течения исковой давности начинается отсчет его окончания, что может быть использовано для защиты против иска. Приостановление срока исковой давности означает, что ее течение не происходит на отрезке времени, когда по предусмотренным Законом обстоятельствам защиту прав осуществить невозможно. Исчерпывающий перечень таких обстоятельств содержится в Законе. Настоящим Законом предусмотрено, что течение срока исковой давности приостанавливается с момента предъявления претензии оператору морского терминала и до получения ответа на претензию либо истечения срока представления такого ответа. По окончании срока приостановления течения исковой давности, течение срока продолжается.
Соблюдение установленного настоящей статьей порядка защиты нарушенных прав с учетом предусмотренных ею сроков такой защиты способствует наиболее эффективному использованию всех предусмотренных Законом механизмов обеспечения законных прав и интересов лица, обратившегося за такой защитой.
Статья 26. Требования к перевалке опасных грузов
1. Конструкция данной правовой нормы не в полной мере соответствует требованиям законодательной техники. Так, законодательная техника предписывает построение правовой нормы от общего к частному, т.е. определение основного понятия данной нормы, а затем установление его требований, критериев, условий реализации и т.п.
Понятие опасных грузов рассматривается в ч. 2 комментируемой статьи, оставляя приоритет положениям об обеспечении безопасности грузов. Однако, понятие безопасности деятельности в порту, а также безопасность морских судов, грузов, пассажиров и багажа красной нитью проходит через весь Закон, и не требует дополнительного закрепления применительно к отдельным видам грузов либо отдельным видам операций в порту.
По смыслу настоящего закона опасными являются грузы, которые в силу своих свойств либо особенностей совершения с ними отдельных операций могут создавать угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства. Указанные интересы выражаются в обеспечении сохранности имущества пассажиров и грузов, перевозимых морским транспортом, не причинении вреда жизни и здоровью граждан и т.п.
Опасными указанные грузы являются в силу своей сущности и не требуется совершения каких-либо специальных действий с грузами для приобретения ими статуса опасных. Критерий опасности предполагает возможность причинения вреда, независимо от того будет ли реально причинен вред или нет.
В общем объеме грузов, перевозимых в России всеми видами транспорта, доля опасных грузов составляет порядка 20% или примерно 800 миллионов тонн, из них примерно 5% - на долю речного и морского транспорта*(88).
Опасный груз - это груз, который в результате транспортного происшествия нанесет вред здоровью или жизни людей и/или окружающей среде.
2. Организацией объединенных наций создан список опасных веществ, в котором каждое вещество имеет идентификационный номер, который позволяет отнести то или иное вещество к определенному классу опасности.
В основу классификации опасных грузов положены следующие критерии:
главная опасность вещества во время его транспортировки;
физическое состояние вещества во время транспортировки.
Наиболее опасными признаются грузы, имеющие несколько видов опасностей, причем в договоре должна быть определена главная - основная опасность и дополнительные (например, метанол имеет главную опасность - огнеопасность и дополнительную - ядовитость). Искусственно созданные опасности в данном случае не учитываются.
Среди факторов, представляющих опасность для перевозки грузов, можно выделить следующие: взрывоопасность, огнеопасность, ядовитость, едкость, радиоактивность, окисление.
3. Понятие "маркировать" в соответствии с предписаниями о перевозке опасных грузов охватывает применение знаков опасности. Посредством знаков опасности о вероятных опасностях, должны быть оповещены не только специальный персонал и спасательные службы, но по возможности, все окружающие. В соответствии с ГОСТом 19433-88 "Грузы опасные. Классификация и маркировка" на транспортную тару и транспортные средства с опасными грузами наносят знаки опасности, соответствующие классу и подклассу, к которому отнесен данный груз. На транспортную тару и транспортные средства, содержащие остатки опасных грузов, также наносят знаки опасности. Если груз обладает несколькими видами опасности, на упаковку и транспортные средства наносят все знаки, соответствующие видам опасности. Маркировка опасного груза должна отражать надпись, характеризующую опасность грузов с указанием аварийной карточки.
Соответствующие знаки опасности должны быть укреплены:
на транспортных средствах со встроенными цистернами: с боковых сторон и сзади;
на транспортных средствах со съемными цистернами: с боковых сторон и сзади;
на транспортных средствах с батареями сосудов: на боковых сторонах батареи сосудов;
на транспортных средствах с цистерновыми контейнерами: на боковых сторонах контейнеров-цистерн;
если знаки не видны снаружи - также на обеих боковых сторонах и сзади транспортного средства.
К маркировке неочищенных порожних транспортных средств применяются те же предписания, что и к груженым. Знаки опасности, которые не соответствуют перевозимым опасным грузам или их остаткам, должны быть сняты или прикрыты.
Знаки опасности должны быть прикреплены на транспортные средства грузоотправители и удалять после выгрузки грузополучатели, располагая их таким образом, чтобы они были видны аварийно-спасательному персоналу*(89).
Требования к обозначению и маркировке грузов установлены ООН в рамках международных конвенций и являются универсальными для всех субъектов, осуществляющих перевозки.
Распоряжением Министерства транспорта РФ "О порядке и требованиях при подготовке опасных грузов к морской перевозке" от 23 марта 1998 г. N МФ-34/195 предусматривается обязанность владельца опасного груза произвести соответствующую маркировку, а также уведомить надлежащим образом оператора морского терминала о качествах и свойствах перевозимых грузов, а также об особенностях их перевозки.
Отправляемые морем опасные грузы должны быть надлежащим образом подготовлены к перевозке и сопровождаться соответствующими сертификатами и декларациями, которые отправители всех видов грузов обязаны представлять порту отправления до их завоза в порт, фрахтователю и перевозчику - при заключении договора на перевозку. Декларирование и сертификация опасных грузов является обязанностью грузоотправителя (грузовладельца) и осуществляется в соответствии с установленными требованиями о порядке декларирования, сертификации и контроля за выдачей сертификатов на опасные грузы.
Опасные грузы должны быть классифицированы грузоотправителем в соответствии с ГОСТ 19433-88 "Грузы опасные. Классификация и маркировка" и Рекомендациями ООН по перевозке опасных грузов. К транспортированию как опасные грузы должны быть заявлены:
грузы, подпадающие под классификацию опасных грузов;
порожние грузовые единицы, не очищенные из-под опасных грузов.
В случае нарушения указанных правил подготовки опасных грузов к перевозке морским транспортом, грузоотправитель несет предусмотренную действующим законодательством ответственность.
4. Ответственность оператора морского порта возникает с момента приема им груза и действует до фактической передачи груза его получателю.
Оператору морского терминала в подобной ситуации предоставляется право принимать все возможные меры по устранению создаваемой таким грузом угрозы, в том числе его уничтожение и обезвреживание. Уничтожение или обезвреживание грузов морским оператором допускается в случае возникновения угрозы жизненно важным интересам личности, общества государства. Однако, Закон не предусматривает критерии определения реальности такой угрозы. Исходя из формулировки ч. 3 комментируемой статьи, оператор морского терминала самостоятельно оценивает степень опасности груза и риск возникновения угрозы безопасности. На практике подобная ситуация может вызвать необоснованно уничтожение либо обезвреживание грузов со стороны морских операторов.
Наиболее закономерным представляется определение критериев реальности угрозы опасного груза Правительством РФ в рамках определения порядка уничтожения, обезвреживания грузов.
Одним из общих положений предусматривается, что оператор вправе произвести уничтожение, обезвреживание груза в случае нарушения правил маркировки груза, а также отсутствия специальных обозначений на упаковку, тару груза. Данное положение реализуется в том случае, если оператор лишен возможности посредством наружного осмотра определить особенности и опасность груза, а также условия и порядок его перевозки.
В случае отсутствия необходимой маркировки и обозначений, но при уведомлении оператора порта иным способом о свойствах и качествах груза, он утрачивает право на уничтожение, обезвреживание груза. При таком способе уведомления, заказчику необходимо представить подтверждение того, что оператор порта проинформирован надлежащим образом.
Однако, в случае подобного уведомления оператор морского терминала может в судебном порядке оспорить правомерность действий заказчика, поскольку императивными законодательными нормами предусмотрен порядок извещения любых субъектов об опасности груза посредством нанесения на него соответствующей маркировки и иных обозначений.
5. Определение порядка уничтожения, обезвреживания опасных грузов отнесено к компетенции Правительства РФ, которое в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 7 апреля 2008 г. N 447-р "Об утверждении плана подготовки актов правительства РФ, необходимых для реализации ФЗ "О морских портах" должно было разработать указанный порядок в ноябре 2008 г. на основе взаимодействия со структурными подразделениями Министерства транспорта РФ и иными государственными органами власти. Однако, до настоящего времени указанный порядок не разработан. В сложившейся ситуации применению подлежат требования к перевозке опасных грузов, а также к уничтожению и обезвреживанию остатков опасных грузов, утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача России от 4 апреля 2003 г. N 32.
Указанные требования предусматривают уничтожение опасных грузов в специально отведенных местах, наиболее безопасным способом. Оператор морского терминала обязан обеспечить безопасность окружающих при уничтожении, обезвреживании опасных грузов, недопущение в места проведения указанных операций посторонних лиц, а также соблюдения всеми участниками операции правил работы с отдельными видами опасных веществ.
При обезвреживании и уничтожении опасных грузов должны быть использованы только установленные вещества, подлежащие применению к конкретным видам опасных элементов. Например, основными средствами обезвреживания являются растворы щелочей (3% каустическая сода, 5% кальцинированная сода, 10% свежегашеная известь), кашица хлорной извести (одна часть хлорной извести на три части воды). Аналогичным образом производится очистка тары после обезвреживания опасного груза.
Уничтожение перевозимых опасных грузов допускается как крайняя мера и разрешается в каждом конкретном случае отдельно. Способ уничтожения в каждом случае зависит от количества уничтожаемого вещества и местных условий, в которых оно производится: например, препараты мышьяка и ртути уничтожают путем закапывания в землю. Для этого на расстоянии 1 км. от жилья, водных, пищевых объектов, пастбищ выкапывают яму глубиной не менее 1 м. В одном месте разрешается закапывать не более 100 г препарата, которые предварительно смешивают с 10% раствором щелочи, равномерно заливают в яму и засыпают землей. Учитывая опасный характер грузов, как правило, их обезвреживание или уничтожение производятся на открытых местах либо в хорошо проветриваемых помещениях, при этом должны быть соблюдены все возможные меры безопасности не только для окружающих, но также для имущества порта и морского судна, осуществлявшего перевозку опасного груза.
Об уничтожении веществ должен быть составлен акт, и проводиться оно должно в присутствии ответственных лиц, согласно распоряжению по морскому порту. Указанный акт является основанием для взыскания с заказчика расходов по проведению обезвреживания либо уничтожения груза, поскольку именно заказчик обязан информировать оператора порта о качествах груза и его опасности.
Предусматривая обязанность по возмещению расходов морского порта, Закон не указывает порядок взыскания таких расходов. По общему правилу, оператор порта может предъявить заказчику претензию о возмещении сумм затрат на уничтожение, обезвреживание груза. В случае отказа добровольно возместить указанные расходы, они могут быть взысканы в судебном порядке. Согласно положениям действующего законодательства, претензионный порядок не является общим правилом и подлежит применению в случаях, прямо предусмотренных Законом. Настоящий Закон предусматривает только возможность предъявления претензии оператору морского порта. Учитывая изложенное, оператор морского терминала вправе обратиться непосредственно в суд с заявлением о возмещении расходов. Если же заказчик не возражает возместить произведенные расходы в добровольном порядке, как он может это сделать? В соответствии с рассмотренным порядком, стороны вправе заключить мировое соглашение и произвести возмещение в добровольном порядке даже на стадии судебного рассмотрения дела.
Статья 27. Регулирование правоотношений между оператором морского терминала и перевозчиками
1. Настоящая статья предусматривает взаимодействие операторов морских терминалов с иными участниками отношений по перевозке пассажиров, грузов и багажа. Взаимодействие операторов морского терминала с перевозчиками регулируется договором перевалки грузов, а конкретизация положений нормативных актов и договора производится в рамках узловых соглашений. В рамках указанных документов регулируются взаимоотношения операторов морского порта с перевозчиками различных видов транспорта, использование которых предусмотрено договором перевалки груза:
автомобильного;
железнодорожного;
морского;
иных видов транспорта.
Положения настоящей статьи распространяются на международные и смешанные перевозки, которые, в свою очередь, могут быть прямыми и непрямыми.
Перевозкой груза в смешанном сообщении называется перемещение вещей, в котором принимают участие, по крайней мере, два вида транспорта, причем подтверждением факта заключения договора перевозки и его содержания является единый транспортный документ; оплата перевозки производится по единой сквозной тарифной сетке и ответственность за всю транспортировку груза перед грузовладельцем несет только одно лицо*(90).
Прямая перевозка осуществляется по единому документу, при непрямой перевозке каждый вид перевозки производится по отдельным документам.
Смешанные перевозки, предполагающие использование нескольких видов транспорта, могут осуществляться как в рамках территории государства, так и в международном масштабе.
Настоящая статья осуществляет регулирование следующих видов транспортных отношений:
прямое сообщение - осуществляется в пределах двух и более дорог;
прямое смешанное сообщение осуществляется по одному перевозочному документу несколькими видами транспорта;
прямое международное сообщение реализуется по одному транспортному документу с использованием объектов транспортной инфраструктуры нескольких государств;
непрямое смешанное сообщение предполагает наличие не только нескольких видов транспорта, но и оформления разных транспортных документов;
непрямое международное сообщение осуществляется по различным транспортным документам с использованием транспортной инфраструктуры нескольких государств.
2. Порядок взаимодействия перевозчиков в рамках договора перевалки грузов регламентируется узловым соглашением.
Узловое соглашение - договор, заключаемый между перевозчиками различных видов транспорта и содержащий: расписание, объем работы, нормы перегрузочных работ, порядок взаимного информирования, санкции и др.*(91).
Заключение узлового сообщения направлено на обеспечение слаженного и последовательного взаимодействия различных перевозчиков, а также оператора морского терминала по своевременной доставке груза в пункт назначения.
Узловое соглашение регулирует только отношения, связанные с перевалкой грузов с одного вида транспорта на другой.
Существенно значение при заключении узлового соглашение имеет вопрос определения инициатора заключения такого соглашения. Ни гражданское, ни транспортное законодательство не содержат указаний на этот счет. По общему правилу, инициатором заключения соглашения может выступать любая из его сторон. Однако, на практике в этой связи возникает ряд проблем, например, несвоевременное заключение узлового соглашения ведет к тому, что фактически отношения между перевозчиками и морскими оператора ничем не урегулированы и нарушение графика перевозок, условий предоставления транспортных средств по сути никаких последствий для такого нарушителя не влекут, операторы морских терминалов в указанном случае привлекаются к ответственности за нарушение условий договора перевозки груза.
В этой связи необходима правовая регламентация порядка заключения узловых соглашений, а также порядка их изменения и расторжения. Применительно к указанным вопросам комментируемая статья содержит отсылку к нормам гражданского законодательства, предусматривающим общие положения о порядке заключения договора транспортными организациями.
По своей правовой природе соглашение и договор понятия взаимосвязанные, зачастую договор рассматривается как соглашение двух или более лиц о совершении каких-либо юридически значимых действий, т.е. к такому соглашению могут быть применены общие положения о договоре, с учетом особенностей его субъектов - транспортных организаций.
В узловых соглашениях обусловливается порядок перевалки грузов, подачи и использования вагонов и судов, а также использования складских помещений и открытых площадок, в частности обусловливаются место передачи грузов (фронт погрузки и разгрузки), время совершения передаточных операций, нормы суточной перевалки (количество подвижного состава, которое может одновременно находиться под грузовыми операциями), сроки погрузки и выгрузки, порядок информации о подходе транзитных грузов, условия и порядок взаимного пользования складами, весами, механизмами и прочим оборудованием, освещением, а также ответственность сторон за невыполнение обязательств соперевозчика и т.д. Условия узлового соглашения являются обязательными для сторон и суда, рассматривающего дело по иску из перевозки грузов в прямом смешанном сообщении*(92).
Наиболее рациональным представляется заключение узловых соглашений одновременно всеми морскими портами, например, их заключение необходимо на момент открытия навигации, поскольку именно с этого момента начинаются активные морские перевозки и заключение соглашения после открытия навигации создает дополнительные препятствия и задержки в исполнении договорных обязательств.
3. При определении срока заключения узловых соглашений законодатель придерживается принципа "золотой середины", предусматривая пятилетний срок для данного вида соглашений, что предполагает отнесение их к категории среднесрочных. Установление такого срока направлено на обеспечение стабильности взаимодействия транспортных субъектов, что при краткосрочных соглашениях невозможно, поскольку срок соглашения истекает раньше, чем организации отрегулируют все возникающие на практике проблемы реализации отдельных положений таких соглашений. Заключение соглашений на длительный срок (свыше 10 лет) неактуально для самих транспортных организаций, поскольку изменение реальной действительности потребует внесения соответствующих изменений и в соглашения, т.е. к окончанию срока их действия они превратятся в огромный объемный документ, изучение и применение которого затруднительно.
Поскольку узловые соглашения рассматриваются в качестве договора гражданско-правового характера, то и порядок изменения и расторжения аналогичен порядку, предусмотренному для договоров. Соглашение может быть изменено как полностью, так и в определенной части по соглашению сторон. Односторонний отказ от исполнения соглашения не допускается, кроме случаев предусмотренных законодательством. Однако, транспортное законодательство в настоящее время таких оснований не предусматривает, а ГК РФ в качестве такого основания рассматривает существенное нарушение другой стороной условий соглашения.
По общему правилу, соглашение может быть изменено или расторгнуто в судебном порядке, однако, такая процедура является длительной и характеризуется высокими затратами, как финансовыми, так и временными.
С учетом изложенного наиболее оптимальным и рациональным способом изменения соглашения выступает соглашение сторон, по которому одна сторона (инициатор) предлагает другой стороне узлового соглашения внести изменения в предложенной редакции, вторая сторона, рассмотрев поступившее предложение, может согласиться с ним и в этом случае изменения вносятся в соглашения и принимаются к исполнению. В случае несогласия второй стороны, она может составить протокол разногласий, который рассматривается стороной - инициатором изменения соглашения и может быть утвержден либо признан необоснованным. Все разногласия в данном случае разрешаются посредством переговоров, а при невозможности разрешения спорного вопроса, он передается на разрешение судебных органов, в том числе допустимо участие третейского суда либо иного посредника по выбору сторон.
4. Особый интерес представляет содержание ч. 2 комментируемой статьи, которая предусматривает, что порядок взаимодействия, права и обязанности операторов и перевозчиков при оказании услуг в морском порту регулируются узловыми соглашениями, предусмотренными ст. 799 ГК РФ. Указанная ст. 799 ГК РФ, в свою очередь, содержит отсылку к транспортному законодательству: "Между организациями различных видов транспорта могут заключаться договоры об организации работы по обеспечению перевозок грузов (узловые соглашения, договоры на централизованный завоз (вывоз) грузов и другие).
Порядок заключения таких договоров определяется транспортными уставами и кодексами, другими законами и иными правовыми актами".
Таким образом, отсылая друг к другу, нормативные акты оставляют порядок заключения, а также содержание узловых соглашений вне пределов правового регулирования. В этой связи возникает ряд проблем, в частности, указанная выше проблема, вызванная несвоевременностью заключения соглашения, поскольку не определен инициатор его заключения.
Устраняя указанные отсылочные нормы, ч. 4 комментируемой статьи предусматривает общее содержание узлового соглашения. Закрепление положений, подлежащих отражению в соглашении, предопределяет их статус в качестве обязательных условий такого соглашения.
Узловое соглашение направлено на обеспечение взаимодействия участников перевалки грузов, в связи с чем необходимо определить места и нормы перегрузки грузов, а также объемы перевозимых грузов. Указанные места должны соответствовать условиям использования различных видов транспорта, в частности иметь не только места швартовки морских судов, но и железнодорожные пути необщего пользования при перевалке грузов с (на) железнодорожного транспорта, а также подъездные пути для автомобильного транспорта, иные объекты инфраструктуры отдельных видов транспорта, использование которых предполагается в рамках перевалки грузов по данному узловому соглашению. Различные виды транспорта могут единовременно перевозить различные объемы грузов, например, автомобиль перевозит значительно меньше груза, чем железнодорожный вагон или контейнер, в связи с чем при определении участников узлового соглашения необходимо установить объемы перевозок, а также нормы одновременной погрузки. В случае, если указанные показатели не определены, объем доставленного груза может значительно превышать возможности транспортной организации по его дальнейшей после перевалки перевозке, что вызывает дополнительные затраты на организацию хранения излишне доставленного груза с учетом особенностей обеспечения его сохранности, а также комплектование партий для дальнейшей перевозки, т.е. в данном случае необходимо создание дополнительной транспортной инфраструктуры, либо участие посредника, что является невыгодным для участников соглашения.
5. Обязательными постановлениями морских портов установленные нормативы временных затрат на совершение отдельных видов операций с грузом, а также на оказание отдельных видов услуг.
Например, обязательными постановлениями морского порта Туапсе установлены следующие временные нормативы:
Нормы времени на осмотр судов Государственной хлебной инспекцией перед выгрузкой хлебных грузов (час. мин.)
ЪДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДВДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДї
і        • а ЄвҐа а Ў®вл         і                  ѓа㧮Ї®¤кҐ¬­®бвм бг¤­ , в.                   і
і                                ГДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДВДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДВДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДґ
і                                і       ¤®1500        і     1501-5000      і    5001 Ё Ў®«ҐҐ    і
ГДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДЕДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДЕДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДЕДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДґ
іЋб¬®ва Ја㧮ўле Ї®¬ҐйҐ­Ё© бг¤­  і        0-30         і        1-00        і        1-30        і
АДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДБДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДБДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДБДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДЩ
Нормы времени на подготовку одного грузового помещения сухогрузного судна к грузовым операциям (час. мин.)
ЪДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДВДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДї
і           • а ЄвҐа а Ў®вл            і                ѓа㧮Ї®¤кҐ¬­®бвм бг¤­ , в                і
і                                      ГДДДДДДДДДДВДДДДДДДДДДВДДДДДДДДДДВДДДДДДДДДДДВДДДДДДДДДДДДґ
і                                      і ¤® 1000  і1001 1500 і1501 3000 і 3001 6000 і бўлиҐ 6000 і
ГДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДЕДДДДДДДДДДЕДДДДДДДДДДЕДДДДДДДДДДЕДДДДДДДДДДДЕДДДДДДДДДДДДґ
і1.‘ге п § зЁбвЄ  Ї®б«Ґ:               і          і          і          і           і            і
і ) е«ҐЎ­ле Ја㧮ў                     і   1-00   і   2-00   і   2-30   і   4-00    і    5-00    і
іЎ) б е а -блаж                        і   2-00   і   2-20   і   4-00   і   6-00    і    8-00    і
іў) бўЁ­ж®ў®Ј® Є®­жҐ­ва в , ¬Ґ¤­®Ј®    і   1-30   і   2-20   і   2-30   і   3-00    і    4-00    і
іЄ®­жҐ­ва в                            і          і          і          і           і            і
ГДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДЕДДДДДДДДДДЕДДДДДДДДДДЕДДДДДДДДДДЕДДДДДДДДДДДЕДДДДДДДДДДДДґ
і2. Ќ бвЁ« агЎҐа®Ё¤  ­  Ї ©®« вао¬     і   1-30   і   2-00   і   4-00   і   6-00    і    8-00    і
і(Є«ҐвЄ®ў ­ЁҐ) ¤«п ЇҐаҐў®§ЄЁ згЈг­     і          і          і          і           і            і
АДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДБДДДДДДДДДДБДДДДДДДДДДБДДДДДДДДДДБДДДДДДДДДДДБДДДДДДДДДДДДЩ
Ћд®а¬«Ґ­ЁҐ Ја㧮ўле ¤®Єг¬Ґ­в®ў                             2-00 з б*(93).
Установление временных нормативов позволяет определить сроки выполнения отдельных операций в рамках договора перевалки грузов, предусмотреть одновременное прибытие транспортных средств в место перевалки груза, а также сформировать график оказания услуг по перевалке грузов с использованием имеющихся морских судов.
Закон предусматривает необходимость определения временных затрат на следующие виды операций:
расформирование поездов, групп вагонов, подачу и уборку вагонов предполагает разделение транспортных средств на отдельные единицы, в которые будет производиться перевалка грузов;
сортировку вагонов и других транспортных средств относительно грузоотправителей (отправителей), грузополучателей (получателей) предполагает формирование комплекса транспортных средств, получающих грузы от одного отправителя либо доставляющих грузы в адрес одного получателя, отправители при этом могут быть разными, при получении грузов от одного отправителя, разными могут быть адресаты доставки грузов. При направлении транспортных средств в один адрес получателя может быть использована дополнительная операция по формированию поездов и т.п. в целях наиболее эффективной и безопасной доставки груза;
осуществление операций по приему и сдаче грузов, предусматривает взаимоотношения сторон договора перевалки грузов по оценке качества и количества доставленного груза, прием-сдача груза производится по общим правилам, в порядке, предусмотренном настоящим Законом посредством внешнего осмотра груза;
оформление и выдачу документов - в большинстве случае такая операция предусматривается для смешанных перевозок в непрямом сообщении, когда на каждое транспортное средство выписываются самостоятельные сопроводительные документы, в том числе накладные на груз, также в рамках данной операции производится подписание актов о приемке-передаче груза;
подачу вагонов на весы и уборку вагонов с весов, по сути, данная операция является логическим продолжением предыдущей, поскольку взвешивание груза предполагает операции по приему груза по количеству. В соответствии с требованиями настоящего закона, приемка грузов по количеству производится путем определения общего веса, а также количества мест груза;
оборудование вагонов под погрузку грузов, т.е. подбор и установка необходимого оборудования и специальных устройств для перевалки грузов;
погрузку грузов в вагоны, выгрузку грузов из вагонов, указанная операция составляет перевалку грузов с одного вида транспорта на другой, посредством загрузки груза на морские суда либо выгрузки с судов и размещения на транспортных средствах иного вида транспорта, предусмотренного договором перевалки;
очистку вагонов от приспособлений для погрузки, размещения, крепления и перевозки грузов, остатков ранее перевезенных грузов, производится по окончании погрузочно-разгрузочных работ и предполагает устранение всех специальных приспособлений, использовавшихся для перевалки груза с транспортных средств. На данном этапе в транспортном средстве должен быть размещен только доставляемый груз, предусмотренный транспортными документами, например, накладными, а также договором перевалки груза, расхождения в наименовании груза не допускаются;
осмотр вагонов и других транспортных средств в части их пригодности в коммерческом отношении и технической пригодности для погрузки грузов - указанная операция предполагает проверку возможности использования конкретного транспортного средства для транспортировки груза, а также оценку эффективности использования указанного средства и возможность обеспечения сохранности груза и предотвращения потерь из-за неисправностей транспортного средства. В случае выявления каких-либо неисправностей они должны быть устранены на месте либо транспортное средство должно быть заменено на пригодное для подобных целей. В этой связи осмотр транспортных средств необходимо производить до загрузки груза, поскольку в случае выявления ряда неисправностей, транспортной средство подлежит разгрузке, что потребует повторного проведения операций с грузом.
Данный перечень свидетельствует о необходимости детализации временных затрат на подготовку транспортных средств для оказания услуг в рамках договора перевалки грузов. Однако, следует заметить, что в большинстве своем указанный перечень операций предусмотрен для перевалки грузов с морских судов на железнодорожный подвижной состав, специфика использования иных видов транспорта указанным перечнем не предусмотрена. Это объясняется тем, что на практике такое совмещение железнодорожного и морского транспорта является наиболее удобным и встречается значительно чаще других видов транспорта. Тем не менее Закон является специальным нормативным актом, регулирующим деятельность морских портов, и должен предусматривать возможность использования инфраструктуры различных видов транспорта.
Обязательным условием большинства договоров, узловое соглашение не является исключением из указанного правила, является цена договора. Применительно к рассматриваемому положению сторону определяют не только цену договора, но и порядок производства расчетов.
Применительно к оказанию услуг морским транспортом в большинстве случаев предусматривается безналичный расчет, исключение могут составлять только договоры на перевозку пассажиров. При внутригосударственной перевалке грузов расчеты производятся в российской государственной валюте - в рублях; при оказании услуг в международном сообщении - в долларах США. Однако, с введением единой европейской валюты, применение долларового эквивалента утратило свою актуальность. Поскольку законодательство представляет собой сложный механизм, изменения которого производятся в определенном порядке, то в большинстве своем нормы правовых актов устаревают и не всегда соответствуют реальной действительности, что и произошло с положениями, определяющими порядок расчетов. Законом предоставлено право сторонам договора перевалки самостоятельно определить порядок производства расчетов, в том числе применительно к международным перевозкам и валюту, в которой будет производиться оплата услуг. В рамках соглашения стороны могут самостоятельно определить подлежат ли применению авансовые платежи либо расчет будет производиться по факту оказания услуг, а также определить субъекта, производящего расчет: грузоотправитель, грузополучатель или иное третье лицо, указанное в договоре. Стороны вправе по взаимному согласия предусмотреть полную или частичную предоплату. Таким образом, Закон предусматривает необходимость отражения ценовых условий в соглашении, сами же условия определяются сторонами по взаимному согласию.
6. При осуществлении перевалки грузов в узловом соглашении подлежат отражению специальные условия погрузки, перевозки отдельных видов груза. В соответствии с требованиями настоящего закона, такие условия должны быть сообщены перевозчику либо оператору порта заказчиком, при осуществлении перевалки грузов, стороны соглашения включают указанные специфические особенности груза в соглашение. Не предоставление информации об особых условиях погрузки и транспортировки полученного груза влечет применение мер ответственности к стороне, которая не представила такие сведения, хотя должна была и могла их представить.
Поскольку рассматриваемое соглашение действует в статусе договора стороны вправе самостоятельно определять иные условия, которые, по их мнению, подлежат отражению в соглашении. К числу таких условий могут быть отнесены обычные условия, т.е. обстоятельства, которые не имеют нормативного закрепления, но применяются в рамках обычаев морского порта. Определение иных условий, подлежащих включению в узловое соглашение, производится по соглашению между его сторонами.
Часть 5 комментируемой статьи свидетельствует о приоритете железнодорожного транспорта при оказании услуг по перевалке грузов и предусматривает условия, которые могут быть в качестве иных включены в узловое соглашение. Поскольку такое соглашении направлено на всесторонне взаимодействие перевозчиков, то при невозможности обеспечения надлежащих условий для перевалки грузов одним из перевозчиков, эти обязанности возлагаются на другого перевозчика. Так, в случае отсутствия у оператора морского терминала возможности обеспечить подачу и уборку вагонов к местам погрузки, разгрузки, в частности, по причине отсутствия маневрового локомотива, доставка вагонов осуществляется за счет средств другого перевозчика, в данном случае перевозчика железнодорожного транспорта. При этом оператор морского порта обязан обеспечить доступ транспортных средств железнодорожного перевозчика, в том числе маневрового локомотива на территорию порта.
Закон предусматривает, что услуги морского порта оказываются операторами его терминалов, тем не менее, комментируемая статья предоставляет возможность выбора субъекта, который будет оказывать услуги по перевозке морскими судами. К числу субъектов, которые правомочны на оказание услуг в рамках заключенного узлового соглашения отнесены не только операторы морских терминалов, но и иные владельцы объектов инфраструктуры порта. Такие субъекты могут выступать участниками соглашений и наряду с операторами терминалов, в рамках оказания специальных услуг, предоставление которых входит в их компетенцию. В рамках данной дефиниции реализуется принцип свободы договора, который позволяет самостоятельно выбирать контрагентов по договору и соглашению.
Глава 6. Земельные и имущественные отношения в морском порту
Статья 28. Земельные участки для обеспечения деятельности в морском порту
1. Земельные участки морских портов предназначены для осуществления их деятельности, а также оказания услуг морским портам. В большинстве случаев земельные участки являются объектами государственной собственности, тем не менее, Закон допускает нахождение земельных участков в иных видах собственности при соблюдении условий, предусмотренных комментируемой статьей.
Закон предусматривает возможность установления охранных, санитарно-защитных и иных зон с особыми условиями использования земельных участков.
Порядок установления указанных зон определяется Правительством РФ в отношении объектов инфраструктуры иных видов транспорта, применительно к морским портам указанный порядок не разработан. По общему правилу, границы указанных зон определяются собственником земельного участка, на территорию которого распространяется действие указанной зоны, границы зоны определяются федеральным органом исполнительной власти. Указанные комментируемым Законом специальные зоны подлежат маркировке путем установки предупреждающих знаков, содержащих указание на размер охранной или санитарно-защитной зоны, информацию о соответствующей организации, осуществлявшей организацию такой зоны, а также необходимость соблюдения предусмотренных нормативными актами ограничений.
В охранных зонах запрещается осуществлять любые действия, которые могут нарушить безопасную работу объектов инфраструктуры порта, привести к их повреждению или уничтожению, или повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан и имуществу физических или юридических лиц, а также повлечь нанесение экологического ущерба и возникновение пожаров. К таким действиям, в частности, относится размещение любых объектов и предметов в пределах проходов и подъездов для доступа к объектам инфраструктуры порта, размещение в охранных зонах свалок, производство работ ударными механизмами, сбрасывание тяжестей массой свыше 5 тонн, сброс и слив едких веществ и материалов и т.п.
Некоторые действия в пределах охранных зон юридические и физические лица могут совершать только при наличии письменного разрешения администрации морского порта. К таким действиям, в частности, относятся строительство, капитальный ремонт, реконструкция или снос зданий и сооружений, посадка и вырубка деревьев и кустарников, земляные работы, проезд машин и механизмов большого, определенного Правилами размера, полив сельскохозяйственных культур, если струя воды превышает определенный уровень (3 метра), и т.д.
Установление указанных особых зон предполагает введение специального режима использования земельных участков, на которых они расположены.
Плановые работы по техническому обслуживанию объектов инфраструктуры порта должны производиться с предварительным уведомлением собственников (землепользователей, землевладельцев, арендаторов) земельных участков. Уведомление направляется не позднее чем за 7 рабочих дней до даты начала проведения соответствующих работ. В уведомлении указывается продолжительность работ, а также их содержание.
В случае если охранные зоны установлены на сельскохозяйственных угодьях, проведение плановых работ по техническому обслуживанию объектов порта должны осуществляться в период, когда эти угодья не заняты сельскохозяйственными культурами или когда возможно обеспечение сохранности этих культур.
Окончание любых видов работ в особых зонах должно сопровождаться устранением последствий таких работ, обеспечением возможности пользователем осуществлять разрешенные виды пользования указанными земельными участками в полном объеме.
Целью установления санитарно-защитных зон является снижение до допустимого минимума вредного воздействия производственной деятельности морских портов на здоровье населения. Под санитарно-защитной зоной понимается территория, которая отделяет промышленную площадку порта от жилой застройки с обязательным обозначением границ специальными информационными знаками.
В соответствии с Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ при решении вопросов размещения объектов промышленного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных объектов должны соблюдаться санитарные правила. Соответствие таких объектов санитарным правилам должно подтверждаться положительным заключением органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
Согласно данным правилам территория санитарно-защитной зоны предназначена для:
обеспечения снижения уровня воздействия до требуемых гигиенических нормативов по всем факторам воздействия за ее пределами;
создания санитарно-защитного барьера между территорией порта и территорией жилой застройки;
организации дополнительных озелененных площадей, обеспечивающих экранирование, ассимиляцию и фильтрацию загрязнителей атмосферного воздуха и повышение комфортности микроклимата.
При этом не допускается:
сокращение величины санитарно-защитной зоны порта на основании данных, полученных только расчетным путем;
размещение на ее территории объектов для проживания людей, а также коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков.
Санитарно-защитные зоны или какая-либо ее часть не могут рассматриваться как резервная территория объекта и использоваться для расширения промышленной или жилой территории без соответствующей обоснованной корректировки ее границ.
Согласно ст. 87 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (далее по тексту ЗК РФ), включенные в состав охранных или защитных зон земельные участки у их собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов не изымаются, но в границах этих участков может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон. Такой режим является ограничением прав на землю и подлежит государственной регистрации в установленном законом порядке. С момента регистрации ограничения права на земельный участок оно считается принадлежностью данного земельного участка, следует его судьбе и не может отчуждаться отдельно от него*(94).
2. Правовое положение морского порта и его значение для экономики страны предопределяет субъектный состав собственников земельных участков в границах морского порта. Указанная норма закона устанавливает указанный перечень путем определения субъектов, которым земельные участки на праве собственности не предоставляются.
К таким субъектам отнесены:
иностранные граждане;
лица без гражданства;
иностранные юридические лица;
индивидуальные предприниматели;
юридические лица.
Таким образом, Закон воспрещает предоставление земельных участков в собственность юридических лиц независимо от их принадлежности к тому или иному государству.
Анализ положений ст. 28 настоящего Закона свидетельствует о возможности предоставления земельных участков в собственность гражданам РФ, поскольку указанные субъекты не предусмотрены указанной правовой нормой. Однако, Закон не регламентирует в каком порядке и для каких целей гражданам могут предоставляться такие участки в границах морского порта.
3. Основным видом разрешенного использования земельных участков в границах морского порта является осуществление деятельности объектов инфраструктуры морского порта, оказание услуг по перевозке пассажиров, грузов и багажа морским транспортом. Указанные земельные участки отнесены ЗК РФ к категории земель транспорта. В соответствии со ст. 90 ЗК РФ землями транспорта признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов морского и иных видов транспорта и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Для обеспечения деятельности объектов инфраструктуры морского порта земельные участки могут предоставляться для реализации следующих целей:
размещения искусственно созданных внутренних водных путей;
размещения морских портов, причалов, пристаней, гидротехнических сооружений, других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов морского транспорта;
выделения береговой полосы.
Учитывая положения Земельного кодекса РФ, а также разрешенные виды использования земель транспорта, передача земельных участков в собственность граждан представляется необоснованной. Совокупность правовых норм транспортного и земельного законодательства предоставляет приоритет государственной собственности на земельные участки в границах морского порта, в большинстве случаев федеральной государственной собственности.
Закон предусматривает исключения из положений о собственности на земли морских портов. Так, транспортные земли могут предоставляться в собственность индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам в случаях, если указанные субъекты выступают в качестве:
инвесторов объектов морского порта - в собственность таких лиц могут передаваться земельные участки, занятые объектами (зданиями, строениями, гидротехнические сооружения) морского порта, созданные или приобретенные за счет инвесторов;
собственников зданий, строений и иных объектов порта - в собственность могут передаваться земельные участки, занятые объектами, находящимися в собственности указанных лиц;
Таким образом, Закон предусматривает возможность передачи земельных участков в границах порта в собственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их непосредственном участии в создании объектов инфраструктуры порта, а также их модернизации.
3. Особым случаем собственности юридических лиц и иных субъектов на земельные участки морского порта выступает включение участков, принадлежащих таким субъектам в границы морского порта. Данное положение предполагает наличие права собственности на земельный участок до утверждения его границ. В указанном случае земельные участки могут быть переведены в государственную собственность в соответствии с положениями действующего законодательства, либо включены в состав земель порта как собственность самостоятельного субъекта. На практике, в большинстве случаев сохранение права собственности за юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем происходит в случае, если такой субъект непосредственно участвует в деятельности порта посредством оказания отдельных видов услуг, предусмотренных основным назначением порта.
Однако, чаще всего производится изъятие земельного участка для государственных нужд посредством выкупа либо продажи через публичные торги. Порядок изъятия земельного участка регламентируется гражданским и земельным законодательством, однако, комментируемый Закон предусматривает отсылку к нормам гражданского законодательства, игнорируя земельное, которое применительно к рассматриваемым отношениям выступает в качестве специального. Так, ГК РФ предусматривает общий порядок изъятия земельного участка для государственных нужд, Земельный кодекс РФ - определяет основания для такого изъятия.
Настоящий Закон относит к компетенции земельного законодательства определение органа власти, компетентного проводить изъятие земельного участка, а также порядок подготовки и принятия решений об изъятии, что, по сути, является дублированием положений ч. 2 ст. 279 ГК РФ.
Перечень объектов, для осуществления деятельности которых, производится изъятие земельных участков, строго регламентирован законодательством, в качестве одного из таких объектов указаны федеральные объекты транспорта, а также объекты естественных монополий, к числу которых относятся морские порты.
Собственник земельного участка должен быть не позднее, чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника. Принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда.
В выкупную цену земельного участка включаются:
рыночная стоимость участка;
рыночная стоимость расположенного на нем недвижимого имущества (жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений);
убытки, причиненные изъятием участка.
Если по соглашению с собственником ему предоставляется другой земельный участок, его стоимость засчитывается в выкупную цену. Решение об изъятии участка подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Возмещение убытков осуществляется за счет бюджетных средств бюджетов, либо лицами, в пользу которых изымаются земельные участки, либо лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарно-защитных зон*(95).
Статья 29. Ограничение оборота объектов инфраструктуры морского порта
1. Оборотоспособность объектов гражданских прав означает допустимость совершения сделок и иных действий, направленных на их передачу в рамках гражданско-правовых отношений. По общему правилу, объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться и передаваться от одного субъекта другому. Исключения из указанного правила могут устанавливаться Законом. В частности, ограничение оборотоспособности отдельных объектов морского порта производится в рамках разграничения видов собственности на такие объекты. Так, объекты частной собственности могут свободно отчуждаться по решению собственника, единственным обязательным условием такого отчуждения является обязательная государственная регистрация перехода права собственности.
В отношении объектов государственной и муниципальной собственности законодательно установлен порядок их отчуждения, а также определен перечень объектов, которые отчуждению не подлежат.
В соответствии с положениями ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.
Ограничение оборотоспособности заключается в том, что отдельные объекты могут принадлежать лишь определенным участникам гражданского оборота либо их приобретение и (или) отчуждение допускаются только на основании специальных разрешений. Виды таких объектов определяются в порядке, установленном Законом. Это означает, что в Законе должны предусматриваться исходные критерии отнесения объектов к ограниченно оборотоспособным и указываться государственные органы, уполномоченные определять конкретные их виды*(96).
Порядок разграничения форм собственности в настоящее время регулируется постановлением Верховного Совета РСФСР "О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" от 27 декабря 1991 г. N 3020-1. Указанное постановление действует в части, не противоречащей действующему законодательству РФ. Указанным постановлением определен перечень объектов, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности. К федеральной собственности относятся объекты,
составляющие основу национального богатства страны;
необходимые для обеспечения деятельности органов власти, управления и решения общероссийских задач;
оборонного производства;
отраслей хозяйства, обеспечивающих деятельность хозяйства России в целом и развитие его отдельных отраслей;
Предприятия и объекты инфраструктуры морского транспорта отнесены в целом к категории отраслей, обеспечивающих деятельность и развитие всех отраслей хозяйства России, особое внимание в этом вопросе уделяется определению статуса подходных каналов, подводных сооружений, созданных в результате дноуглубительных работ. Однако, отдельные объекты, поименованные в ст. 29 комментируемого Закона, могут быть отнесены и к иным категориям объектов федеральной собственности.
Объектами оборонного производства являются объекты связи, а именно радиолокационные системы управления движением судов, объекты порта, необходимые для функционирования Глобальной морской системы связи при бедствии и для обеспечения безопасности.
Объектами, необходимыми для обеспечения деятельности органов власти, управления и решения общероссийских задач являются средства навигационного оборудования и другие объекты навигационно-гидрографического обеспечения морских путей, а также объекты и средства автоматической информационной системы, единой службы контроля судоходства и управления им.
Основным критерием отнесения объекта к исключительной федеральной собственности является его применение на всей территории государства, а также в международных отношениях. Исключительная федеральная собственность предполагает реализацию полномочий в отношении таких объектов непосредственно федеральными органами власти и запрещает передачу таких полномочий иным органам.
В отношении отдельных объектов государственной собственности полномочия могут передаваться субъектам РФ. Перечень таких объектов указан в комментируемой статье. К ним относятся:
береговые сооружения, волноломы, дамбы, молы, пирсы, причалы;
объекты инфраструктуры порта, используемые для обеспечения деятельности органов контроля и надзора;
железнодорожные и автомобильные подъездные пути, линии связи, устройства тепло-, газо-, водо- и электроснабжения, иные устройства, инженерные коммуникации, используемые при эксплуатации двух и более терминалов порта;
ледоколы и специальные спасательные суда.
Указанные объекты могут находиться как в совместном ведении федеральных и региональных органов государственной власти, так и в ведении органов власти субъектов РФ, что предполагает государственную собственность субъекта РФ.
В соответствии с указанным выше постановлением N 3020-1, к объектам, которые могут передаваться в собственность субъектов РФ отнесены предприятия автомобильного транспорта и их инфраструктура, т.е. автомобильные подъездные пути, и иные объекты автомобильного транспорта, предусмотренные ч. 2 комментируемой статьи. Отнесение иных указанных объектов к собственности субъектов РФ постановлением не предусмотрено, в этой связи необходима разработка и принятие соответствующего нормативного акта, разграничивающего объекты государственной собственности в морском порту, учитывая специфику их правового положения, а также значения указанных объектов для развития региона и экономики государства в целом.
Исключения, предусмотренные ст. 28 комментируемого Закона в отношении частной собственности на земельные участки сохраняют свое действие и применительно к иным объектам инфраструктуры порта.
2. В собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей могут находиться объекты:
созданные или приобретенные за счет средств таких субъектов;
созданные или приобретенные за счет средств таких субъектов до введения настоящего закона.
Положение о закреплении указанных в настоящей статье объектов в государственной собственности приобретает юридическую силу с момента введение в действия комментируемого закона, в связи с чем на отношения, существовавшие до вступления в силу закона введенные им ограничения не распространяются.
Объекты, отнесенные к государственной собственности, могут предоставляться в пользование и владение субъектам, осуществляющим деятельность по оказанию услуг в морском порту. Ограничения пользования и владения объектами морского порта, отнесенными к государственной собственности, могут быть установлены специальными нормативными актами. В случае отсутствия таких ограничений, использование объектов морского порта, отнесенных к государственной собственности, осуществляется в общем режиме - для целей деятельности морского порта, а также оказания услуг по перевозке пассажиров, грузов и багажа морским транспортом.
3. Особое ограничение предусмотрено ч. 5 настоящей статьи, предусматривающей запрет на включение объектов государственной собственности в конкурсную массу предприятия, признанного несостоятельным (банкротом), а также продажа таких объектов с торгов в рамках процедур, применяемых в деле о банкротстве.
Такое ограничение является обоснованным и закономерным, поскольку включению в конкурсную массу подлежат только объекты, являющиеся собственностью предприятия-должника, арендованное или полученное по иному титулу имущество подлежит возврату его собственнику. В данном случае имущество является государственной собственностью и предоставлено морскому порту для осуществления его основной деятельности на праве оперативного управления либо хозяйственного ведения.
Определение юридической судьбы имущества, принадлежащего иному субъекту в рамках процедур, применяемых в деле о банкротстве не допустимо, поскольку в отношении такого имущества право распоряжения им морскому порту либо назначенному в рамках дела о банкротстве арбитражному управляющему не предоставлено.
Статья 30. Управление государственным имуществом в морском порту
1. Имущество морских портов в большинстве своем является объектом государственной собственности, в связи с чем управление такими объектами осуществляют компетентные органы государственной власти. Общее управление портовым имуществом осуществляется Президентом РФ и Правительством РФ в рамках определения основных направлений развития инфраструктуры портов и осуществления ими деятельности.
В отношении объектов исключительной федеральной собственности управление осуществляется федеральными органами власти, управление объектами, переданными в ведение субъектов РФ, осуществляют региональные органы власти в соответствии с основными направлениями деятельности, определенными в масштабах государства.
Организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий государства. В нее включаются:
определение государственной политики в области государственной собственности;
образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией), учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, осуществить учет и регистрацию);
учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними);
распределение объектов государственной собственности между субъектами;
осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.)*(97).
Осуществление государственного управления, а также его эффективность напрямую зависят от определения целей деятельности государственных органов власти по реализации правомочий собственника государственного имущества. Настоящий Закон в качестве целей государственного управления указывает:
создание условий для обеспечения и развития деятельности в порту;
эффективность использования государственного имущества и соответствии с целевым назначением;
обеспечение сохранения и воспроизводства государственной собственности.
Анализ действующих нормативных актов позволяет конкретизировать и расширить указанные цели государственного регулирования, предусматривая в качестве таковых:
увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;
оптимизация структуры собственности в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;
вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;
использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.
Основным направлением государственного управления имуществом морских портов можно назвать совершенствование и развитие инфраструктуры морского транспорта с целью повышения уровня его доходности, рентабельности и активного вовлечения в экономическую деятельность государства.
2. Настоящий Закон указывает субъектов государственного управления имуществом морских портов, которыми являются федеральные органы власти. Так, наряду с общим управлением, осуществляемым Президентом РФ, Правительством РФ, Федеральным собранием и иными органами, федеральными органами власти осуществляется и специальное управление. Такой вид управления осуществляется органами власти, специально на то уполномоченными, в частности Министерством экономического развития РФ. Полномочия Министерства экономического развития РФ определены постановлением Правительства РФ "О министерстве экономического развития" от 5 июня 2008 г. N 437, к ним относятся:
утверждение перечня и порядка определения показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных учреждений;
установление норм и правил выполнения геодезических и картографических работ федерального назначения, обязательных для федеральных органов исполнительной власти и государственных учреждений;
принятие нормативных правовых актов по вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно Федеральными конституционными законами, Федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ;
осуществление иных полномочий государственного органа власти по распоряжению федеральным имуществом.
К числу специально уполномоченных органов, по управлению государственным имуществом относится также входящее в структуру указанного министерства Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, к ведению которого отнесено оказание государственных услуг и управление государственным имуществом в сфере морского транспорта. Полномочия агентства определены постановлением Правительства РФ "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом" от 5 июня 2008 г. N 432. В соответствии с указанным нормативным актом, Агентство осуществляет:
размещение заказов и заключение государственных контрактов и иных гражданско-правовых договоров на использование объектов инфраструктуры морского транспорта;
полномочия собственника государственного имущества федеральный государственных унитарных предприятий и учреждений;
осуществляет в установленном порядке учет федерального имущества, ведение реестра федерального имущества и выдачу выписок из указанного реестра;
осуществляет контроль за деятельностью администраций морских портов, операторов морских терминалов и иных владельцев объектов инфраструктуры морского порта;
организует оценку имущества в целях осуществления имущественных, иных прав и законных интересов Российской Федерации, определяет условия договоров о проведении оценки федерального имущества;
иные полномочия, в соответствии с действующим законодательством.
Отдельные полномочия в отношении имущества морских портов, являющегося федеральной государственной собственностью осуществляет Федеральное агентство морского и речного транспорта Министерства транспорта РФ. Постановлением Правительства РФ "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта" от 23 июля 2004 г. N 371 предусмотрены следующие полномочия в отношении государственного имущества, закрепленного за подведомственными ему субъектами, осуществляющими деятельность в морском порту:
согласование сделок с недвижимым имуществом;
организует оценку федерального имущества в целях осуществления имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации, а также определяет условия договоров о проведении оценки федерального имущества;
закрепляет федеральное имущество в хозяйственном ведении и оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и производит в установленном порядке правомерное изъятие этого имущества;
закрепляет федеральное имущество в оперативном управлении федеральных государственных учреждений и производит в установленном порядке изъятие излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного в оперативном управлении указанных учреждений;
осуществляет контроль за распоряжением, использованием по назначению и сохранностью федерального имущества;
проводит в пределах своей компетенции проверку использования федерального имущества, назначает и проводит документальные и иные проверки, в том числе организует проведение ревизий и принимает решение о проведении аудиторских проверок федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений.
Комментируемый Закон предусматривает дополнительные полномочия Федерального агентства морского и речного транспорта в части распоряжения имуществом морских портов. Однако, в качестве изменений и дополнений в подзаконные нормативные акты, регламентирующие компетенцию специально уполномоченного органа, указанные положения не вносятся.
Настоящим Законом Федеральному агентству морского и речного транспорта предоставлены следующие полномочия:
1) организация оценки федерального имущества в целях осуществления имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации, определяет условия договоров о проведении оценки федерального имущества. Оценка имущества производится по каждому объекту отдельно. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации имеют право на проведение оценщиком оценки любых принадлежащих им объектов оценки на основаниях и условиях, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Право на проведение оценки объекта оценки является безусловным и не зависит от установленного законодательством РФ порядка осуществления государственного статистического учета и бухгалтерского учета и отчетности. Данное право распространяется и на проведение повторной оценки объекта оценки. Результаты проведения оценки объекта оценки могут быть использованы для корректировки данных бухгалтерского учета и отчетности;
2) осуществляет в отношении федеральных государственных унитарных предприятий:
согласование сделок с недвижимым имуществом предполагает получение одобрения условий сделки собственником имущества, поскольку именно собственнику принадлежит право распоряжения своим имуществом, морским портам предоставлено право владения и пользования федеральным имуществом;
согласование решений об участии унитарного предприятия в коммерческих и некоммерческих организациях, а также о заключении договора простого товарищества. Поскольку участие морских портов в иных юридических лицах является формой распоряжения имущества в связи с чем на совершение указанных юридически значимых действий необходимо согласие собственника либо предоставление соответствующих полномочий в специальном акте о передаче части полномочий федеральных органов самому субъекту хозяйственной деятельности;
согласование распоряжения вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ или товариществ, а также принадлежащими унитарному предприятию акциями. Федеральное агентство как уполномоченный орган осуществляет взаимодействие с акционерами по вопросам распоряжения акциями морского порта. В большинстве случаев значительная часть акций морских портов принадлежит государству, в связи с чем указанное Агентство осуществляет распоряжение принадлежащими государству акциями. Морской порт как субъект хозяйственной деятельности вправе быть участником иных хозяйствующих субъектов, порядок распоряжения и использования вкладов, долей в уставном капитале таких субъектов определяется государством и в большинстве случаев требует получения согласия соответствующего органа власти на вложение государственного имущества в указанные хозяйствующие субъекты;
утверждение аудитора и определение размера оплаты его услуг. Утверждения аудитора применительно к любому хозяйствующему субъекту производится его собственником. Федеральное агентство объявляет тендер на проведение аудиторской проверки, с победителем которого заключается договор на условиях, определенных собственником имущества порта. Порядок оплаты услуг аудитора определяется выставленным на тендер предложением. Изменение его условий не допускается;
3) закрепляет федеральное имущество в хозяйственном ведении и оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и производит в установленном порядке правомерное изъятие этого имущества. В соответствии с ч. 2 ст. 295 ГК РФ собственник самостоятельно осуществляет распоряжение объектами собственности, вправе передать принадлежащее ему имущество государственным унитарным предприятиям на праве оперативного управления или хозяйственного ведения. Собственник самостоятельно определяет перечень имущества, подлежащего передаче на указанных титулах, а также основные направления и цели его использования. Ст. 297 ГК РФ ограничивает правомочия морского порта по распоряжению имуществом, переданным ему в порядке оперативного управления или хозяйственного ведения, устанавливая необходимость получения согласия собственника такого имущества на совершение сделок с ним;
4) закрепляет федеральное имущество в оперативном управлении федеральных государственных учреждений, производит в установленном порядке изъятие излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного в оперативном управлении указанных учреждений. Право хозяйственного ведения или право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за морским портом, возникает у порта с момента передачи имущества, если иное не установлено Законом и иными правовыми актами или решением собственника. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за морским портом либо приобретенное им за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у морского порта, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению;
5) осуществляет контроль за распоряжением, использованием по назначению и сохранностью федерального имущества. Проведение указанных контрольных мероприятий осуществляется в соответствии с приказом Министерства государственного имущества "Об утверждении Порядка осуществления мероприятий по контролю за использованием по назначению и сохранностью федерального имущества" от 2 марта 2000 г. N 34. Указанные контрольные мероприятия направлены на установление следующих обстоятельств:
соответствие учредительных документов проверяемой организации действующему законодательству;
наличие контрактов с руководителями государственных унитарных предприятий и учреждений, их соответствие действующему законодательству;
включение имущества в реестр федерального имущества;
проверка использования по назначению и сохранности имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также переданного в установленном порядке иным лицам, правомерность распоряжения им и списания;
наличие признаков несостоятельности (банкротства);
наличие договоров аренды федерального имущества, их соответствие действующему законодательству и нормативным правовым актам, полнота и своевременность перечисленных арендных платежей в федеральный бюджет;
наличие договоров простого товарищества (о совместной деятельности), инвестиционных договоров, их соответствие требованиям законодательства;
наличие мобилизационных мощностей (резервов), объектов и имущества гражданской обороны, а также наличие договоров (контрактов) о выполнении мобилизационных заданий;
заключение о не используемом в хозяйственной деятельности (не установленном) оборудовании;
наличие не завершенных строительством объектов и предложения по их дальнейшему использованию;
причины выявленных нарушений, рекомендации по их устранению, сведения о конкретных лицах, виновных в допущенных нарушениях;
предложения о повышении эффективности использования федерального имущества;
6) проводит в пределах своей компетенции проверку использования федерального имущества, назначает и проводит документальные и иные проверки, в том числе организует проведение ревизий и принимает решение о проведении аудиторских проверок федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений Собственник имущества осуществляет контроль за целевым и рациональным использованием принадлежащего ему имущества, используя все предусмотренные Законом механизмы такого контроля. В большинстве случаев указанные проверки сводятся к аудиторским проверкам Статья 5 ФЗ "Об аудиторской деятельности" от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ предусматривает, что морские порты подлежат обязательному аудиту, который предполагает ежегодные проверки деятельности порта, выбор аудитора, а также определение условий его деятельности отнесено к компетенции собственника имущества.
Статья 31. Условия предоставления имущества, находящегося в государственной собственности и расположенного в морском порту, во владение и в пользование
1. Настоящая статья предусматривает порядок предоставления земельных участков и иного имущества морского порта:
на праве аренды;
по договору концессии.
Концессия - это договор, по которому компании концессионеров предоставляется право пользования объектом государственной или муниципальной собственности либо право осуществлять деятельность, которая властями монополизирована*(98).
По договору аренды собственник имущества передает арендатору принадлежащее ему на праве собственности имущество во владение и пользование, либо в пользование в соответствии с основным целевым назначением передаваемого имущества.
Прежде чем сдать здание, помещение в аренду, предприятие должно оформить согласие соответствующего органа Госкомимущества РФ на сдачу помещений в субаренду. Если помещение сдается в субаренду организацией, не являющейся собственником имущества, то такой договор может быть признан недействительным, а сумма полученной арендной платы изъята в бюджет. В договоре аренды необходимо сделать ссылку на наличие указанного свидетельства.
2. Условия договора аренды определяются по усмотрению сторон, и в нем, в частности предусматривают:
состав и стоимость передаваемого в аренду имущества, его точное описание;
сроки действия договора аренды;
распределение обязанностей сторон по полному восстановлению и ремонту арендованного имущества;
права и обязанности арендатора в отношении арендованного имущества;
размеры и порядок внесения арендной платы;
возможности и условия выкупа арендованного имущества;
обязанность арендодателя предоставить имущество в соответствии с договором (инструкции по эксплуатации, технический паспорт, укомплектованность и т.п.);
возвращение имущества после аренды (могут быть оговорены и другие условия).
Под договором аренды (имущественного найма) понимается гражданско-правовой договор, по которому одна сторона - арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить другой стороне - арендатору (нанимателю) за плату определенное имущество во временное владение и пользование или во временное пользование.
Гражданским законодательством установлен ряд существенных условий договора аренды без которых он признается недействительным. Одно из таких условий - обязательное указание данных, позволяющих определить имущество, подлежащее передаче арендатору (ст. 607 ГК РФ).
Статьей 609 ГК РФ предусмотрено второе существенное условие - договор аренды на срок более года, а также в том случае, если хотя бы одной из сторон договора является юридическое лицо, независимо от срока должен быть заключен в письменной форме.
Третьим условием оформления договора аренды является государственная регистрация договора аренды недвижимого имущества (п. 2 ст. 609 ГК РФ).
3. Существенные условия отдельных видов договоров могут быть предусмотрены специальными нормативными актами, регулирующими отдельные виды общественных отношений. В частности, дополнительные существенные условия договора аренды портового имущества предусматривает настоящий Закон. К таким условиям относятся:
использование объекта аренды, объекта концессионного соглашения по назначению. Указанное положение предусмотрено ЗК РФ и ГК РФ, которые закрепляют цели использования отдельных объектов имущественного комплекса, передача имущества по договору аренды или концессионному соглашению производится для извлечения из передаваемого имущества прибыли, т.е. использование и такое использование должно осуществляться в соответствии с требованиями законодательства, т.е. с соблюдением основного назначения использования имущества;
равный доступ к услугам в морском порту, оказываемым с использованием объекта аренды, объекта концессионного соглашения. Договор оказания услуг по перевозке морским транспортом пассажиров, грузов и багажа является публичным договором, что предполагает неограниченный круг субъектов данного договора: в заключении договора не может быть отказано субъекту, обратившемуся за услугами перевозки морским транспортом. Правила заключения публичного договора предполагают обеспечения равных условий предоставления услуг морскими портами для всех субъектов, независимо от их организационно-правовой формы, правового статуса и иных обстоятельств;
беспрепятственный доступ представителей органов государственного контроля и надзора для осуществления своих полномочий, предусмотренных законодательством РФ. По договору аренды, концессионному соглашению собственник передает лишь часть принадлежащих ему правомочий в отношении указанного имущества, сохраняя при этом право осуществления контроля за использованием переданного имущества. Применительно к имуществу морских портов, контролирующие органы занимают двойственное положение. С одной стороны, такие органы выступают как государственные контролеры, проводящие регулярные проверки соблюдения требований действующего законодательства при осуществлении деятельности морских портов. С другой стороны, указанные органы выступают в качестве представителей собственника имущества, которые контролируют порядок использования полученного морскими портами имущества. Указанные государственные органы при осуществлении контроля за деятельностью морских портов обладают правом беспрепятственного доступа на территорию морского порта, к объектам контроля и т.п. такие правомочия предоставлены государственным контролерам действующими нормативными правовыми актами, определяющими статус контроллеров, а также вопросы использования имущественного комплекса.
4. Предусмотренные настоящей статьей договоры аренды и концессии являются возмездными и предусматривают оплату за использование предоставленного по договору имущества. Если концессионное соглашение допускает как разовые, так и регулярные платежи, то арендные отношения предполагают систематическое внесение платы за предоставленное имущество.
Арендная плата устанавливается за все арендуемое имущество в целом или отдельно по каждой из его составных частей. ГК РФ предусматривает различные формы арендной платы от денежных сумм до результатов, плодов использования предмета аренды.
Земельный кодекс РФ предусматривает платность землепользования. В зависимости от правомочий субъекта, осуществляющего деятельность на индивидуально определенном земельном участке за его пользование могут взиматься следующие виды платы:
земельный налог;
арендная плата.
Земельный налог уплачивают собственники земельных участков, с иных субъектов взимается арендная плата, которая уплачивается собственнику земельного участка.
Настоящий Закон устанавливает размеры арендной платы за использование отдельных видов имущества. Так, например, арендная плата за использование земельных участков, на которых размещены портовые гидротехнические сооружения устанавливается собственником таких земельных участков в пределах размеров земельного налога, взимаемого с собственников таких участков в соответствии с Налоговым кодексом РФ и иными нормативными актами РФ. Такое ограничение предопределено спецификой собственника земельных участков порта под гидротехническими сооружениями, которым является государство. Земельный налог, равно как и арендная плата в рассматриваемом случае уплачиваются государству путем зачисления соответствующих сумм в доходную часть федерального бюджета. Применительно к рассматриваемому случаю арендная плата, по сути, приравнивается к земельному налогу.
В соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 394 Налогового кодекса РФ в отношении земель транспорта применяется налоговая ставка 1,5% кадастровой стоимости земельного участка. Налоговой базой принята кадастровая стоимость земельного участка, а размер конкретного земельного налога стал определяться как процент от этой кадастровой стоимости.
Не признаются объектом налогообложения следующие земельные участки:
изъятые из оборота в соответствии с законодательством РФ;
ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда, за исключением земельных участков, занятых обособленными водными объектами.
Определение стоимостного фактора в большинстве случаев применительно к объектам инфраструктуры морского порта основывается на результатах независимой экспертной оценки. Критерием определения арендной платы за пользование объектами инфраструктуры порта выступает рыночная стоимость таких объектов, определенная в отчете независимого эксперта.
Рыночная оценка - это оценка рыночной стоимости имущества, а также других объектов гражданских прав, в отношении которых законодательством РФ установлена возможность их участия в гражданском обороте.
Рыночная оценка устанавливает наиболее вероятную рыночную стоимость, по которой данный объект может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине стоимости сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства, то есть оценка рыночной стоимости необходима когда:
одна из сторон сделки не обязана отчуждать объект рыночной оценки, а другая сторона не обязана принимать исполнение;
стороны сделки хорошо осведомлены о предмете сделки и действуют в своих интересах;
объект рыночной оценки представлен на открытый рынок в форме публичной оферты;
стоимость сделки представляет собой разумное вознаграждение за объект рыночной оценки и принуждения к совершению сделки в отношении сторон сделки с чьей-либо стороны не было;
платеж за объект рыночной оценки выражен в денежной форме*(99).
Оценка недвижимости может производиться для:
совершения сделок;
налогообложения недвижимости;
государственного и муниципального управления.
Оценка недвижимости является обязательной в случае вовлечения в сделку объектов недвижимости, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам Российской Федерации либо муниципальным образованиям, в том числе:
при определении стоимости объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, в целях их приватизации, передачи в доверительное управление либо передачи в аренду;
при использовании объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации либо муниципальным образованиям, в качестве предмета залога;
при продаже или ином отчуждении объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям;
при переуступке долговых обязательств, связанных с объектами оценки, принадлежащими Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям;
при передаче объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, в качестве вклада в уставные капиталы, фонды юридических лиц, а также при возникновении спора о стоимости объекта оценки, в том числе при национализации имущества*(100).
По результатам проведенной оценки прав на имущество морского порта, независимый оценщик составляет отчет, в котором указывает установленную рыночную стоимость объекта оценки. Указанная стоимость выступает критерием определения размера арендной платы, подлежащей уплате арендатором. По общему правилу, установление конкретного размера платы за использование объектов морского порта устанавливается арендодателем, применяемые ставки земельного налога, а также определенная рыночная стоимость объектов принимаются в расчет как максимальные размеры платы. При заключении договора аренды, концессионного соглашения может быть установлен меньший размер платы либо равный, превышение установленных пределов не допускается.
5. По общему правилу, арендная плата уплачивается арендодателю, которым в данном случае выступает государство, т.е. в соответствии с указанным положением арендная плата подлежит зачислению в доходную часть бюджета. Однако, ФЗ "О федеральном бюджете" не предусматривает подобных источников финансирования.
В отношении порядка уплаты арендной платы за пользование объектами инфраструктуры морского порта, законодатель установил иной порядок ее взимания. Арендная плата подлежит перечислению лицам, на балансе которых числится объект морского порта, выступающий предметом аренды, правила бюджетного законодательства применяются только в отношении объектов, числящихся на балансе федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, т.е. если арендуемое имущество находится на балансе морского порта, арендная плата подлежит зачислению в бюджет. Если же предмет аренды находится на балансе иного субъекта, например, юридического лица, осуществляющего деятельность в морском порту, арендная плата выплачивается такому субъекту.
Порядок индексации арендной платы отнесен на усмотрение сторон договора аренды, однако включение подобных условий в содержание договора на практике редки. В большинстве случаев индексация производится посредством заключения дополнительного соглашения к договору аренды, предусматривающему изменение размера арендной платы. Такая ситуация характерная для договоров, определяющих размер арендной платы в твердой денежной сумме. Если же размер арендной платы установлен в процентах от стоимости объекта аренды, иных стоимостных характеристик такого объекта, изменение размера платы может производиться пропорционально увеличению (уменьшению) стоимостных характеристик объекта, послуживших основанием для определения размера арендной платы.
Настоящий Закон не предусматривает индексацию ставки арендной платы применительно к изменениям уровня инфляции, хотя действующим гражданским законодательством такая зависимость установлена. Разрешение данного вопроса применительно к объектам инфраструктуры порта отнесено к компетенции сторон договора.
В отношении рассматриваемого договора в наибольшей мере реализуется принцип свободы договора, предполагающий в данном случае, что чем подробнее стороны урегулируют свои отношения в рамках договора. Тем более они будут защищены от существующей нестабильности.
6. Еще одним существенным условием договора аренды, определение которого осуществляется сторонами самостоятельно является срок договора. Срок договора аренды определяет комплекс прав и обязанностей субъектов, в частности в вопросе распределения бремени ответственности и содержания арендуемого имущества, например, большинство договоров аренды различных видов имущества предполагают, что текущий ремонт арендуемого объекта осуществляет арендатор, а капитальный - арендодатель. В случае заключения долгосрочного договора аренды, подобное распределение обязанностей по содержанию объекта необоснованно, что порождает отражение в договоре обязательств сторон по содержанию имущества. Настоящий Закон содержит существенное положение, предусматривающее установление минимального временного предела для договора аренды в случае возложения обязанностей по содержанию объекта договора на арендатора. В случае, если договором установлена обязанность арендатора по осуществлению капитального ремонта объекта, срок договора не может быть менее пятнадцати лет. Закрепление указанного положения выступает законодательной гарантией прав арендатора на осуществление деятельности с использованием имущества в соответствии с договором аренды.
Срок договора аренды является до настоящего времени самым спорным вопросом среди юристов. Заключение договора на срок до десяти лет способствует реализации принципа свободы договора, предоставляя возможность арендодателю, по истечении указанного срока. Рассмотреть иные варианты заключения договора аренды имущества, в том числе на более выгодных условиях. Однако, такой срок не отвечает требованиям рационального и эффективного использования арендованного имущества. Установление подобного срока договора выступает препятствием для комплексного, в полном объеме развития объектов морского порта, поскольку арендаторы не заинтересованы в инвестировании таких объектов. Результаты произведенных инвестиций дают результаты по прошествии определенного срока, к тому моменту срок договора аренды может истечь и арендатор не получит желаемых результатов, т.е. произведя определенные затраты, результаты достигнуты не будут. Такое положение способствует только использованию объекта - извлечению из него полезных свойств, без вложений в его реконструкцию и развитие, что приводит к значительному износу объектов, непригодности из к использованию.
В этой связи законодателем признано наиболее обоснованным и разумным установление длительного срока аренды, который не может превышать сорок девять лет. Установление такого срока аренды требует от арендаторов бережного и разумного отношения к имуществу, полученному в рамках договора и определенных вложений в его развитие, модернизацию, поскольку естественный износ будет создавать препятствия для осуществления деятельности именно этому арендатору. Тем не менее, Закон не воспрещает заключать договоры аренды на более короткий срок, такой срок определяется по соглашению сторон с учетом специфики арендуемого объекта.
Аренда большинства объектов сопряжена с получением наряду с указанным в договоре объектом и земельного участка. Анализ действующего законодательства свидетельствует о некоторых противоречиях правовых норм в отношении аренды земель. Так, ГК РФ устанавливает, что максимальный срок аренды недвижимого имущества, и земельных участков, в том числе не может превышать сорок девять лет, Земельный кодекс РФ предусматривает в качестве максимального срока аренды сорок девять половиной лет, т.е. земельный участок можно арендовать на срок больший, чем находящиеся на нем здания и сооружения. Комментируемый Закон устанавливает единый предельный срок аренды независимо от объекта аренды.
7. Поскольку Законом установлен длительный срок аренды объектов инфраструктуры порта, то в течение указанного срока интересы сторон могут изменяться и полученное имущество может использоваться не в полном объеме. В целях предотвращения подобной ситуации законодатель предусматривает право арендатора заключать договоры субаренды на указанное имущество. Главной особенностью таких договоров является срок их действия - он не может превышать срок действия основного договора аренды, оставшийся на момент заключения договора субаренды. В целом, на договор субаренды распространяются общие положения о договоре аренды, он должен соответствовать условиям договора аренды и не выходить за пределы его предмета: нельзя сдать в субаренду имущество, которое не было арендовано. При заключении договора субаренды, арендодатель должен получить согласие собственника имущества на передачу его в субаренду. Договор субаренды, заключенный без согласия собственника (арендодателя) признается недействительным.
В случае утраты интереса к отдельным объектам морского порта, полученным в рамках договора аренды, заключение договора субаренды выступает средством сохранения арендных отношений, поскольку утрата интереса либо иные подобные основания способствуют тому, что часть арендованного имущества не используется по основному назначению. Такое положение вещей является основанием к расторжению договора аренды. Так, настоящий Закон указывает, что неиспользование в течение года, а также нецелевое использование имущества, полученного по договору аренды, является существенным нарушением условий договора и ведет к досрочному расторжению такого договора в одностороннем порядке. Для досрочного расторжения договора аренды в связи с существенным нарушением его условий предусмотрен судебный порядок.
8. Настоящий Закон предусматривает особенности заключения договоров аренды отдельных видов имущества. Как правило, договор аренды заключается по итогам конкурса с его победителем. Данное правило не применяется в отношении объектов недвижимости морского порта, которые передаются в аренду владельцам смежных объектов при условии их неразрывной связи и технической целостности в рамках единого технологического процесса. В указанном случае договор аренды объекта недвижимости заключается с владельцем смежного объекта без проведения конкурса, т.е. закрепляется приоритет такого субъекта на получение объекта в аренду. Указанное положение реализуется при соблюдении следующих условий:
смежный объект принадлежит лицу на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления;
объект относится к недвижимому имуществу;
объекты являются неразрывно связанными и обеспечивают единый технологический процесс оказания услуг в морском порту.
Для заключения договора аренды смежных объектов без проведения конкурса необходимо наличие заключения Федерального агентства морского и речного транспорта о неразрывной связи и взаимодействии в рамках единого технологического процесса смежных объектов. Однако, Закон не устанавливает форму такого заключения, а также порядок его получения. По общему правилу, заключение должно быть подготовлено в письменной форме и является неотъемлемой частью договора аренды, по которому передается один из смежных объектов.
Если же претендентов на смежный объект несколько и по каждому из них имеется заключение федерального органа власти о неразрывной связи и единстве таких объектов, то среди таких субъектов, претендующих на заключение договора аренды, обязательно проведение конкурса. Правила его проведения и порядок объявления победителя предусмотрены действующими нормативными правовыми актами и являются общими. Победителем признается лицо, предложившее наивысшую цену договора, а также наиболее выгодные условия аренды. Договор аренды, заключенный без проведения конкурса, по инициативе заинтересованного лица может быть признан судом недействительным.
Также Закон предусматривает особый порядок заключения договоров аренды в отношении имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям и учреждениям. Порядок передачи такого имущества в аренду устанавливается Министерством транспорта РФ по согласованию с Министерством экономического развития РФ.
Федеральное государственное унитарное предприятие (далее - ФГУП), которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с ГК РФ (ст. 294 ГК РФ). При этом согласно п. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие, которому принадлежит на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, не вправе сдавать его в аренду без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных Законом или иными правовыми актами. Территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (далее - Территориальное управление), подписав договор аренды, в соответствии с п. 2 ст. 295 ГК РФ фактически выражает свое согласие на заключение договора, действуя от имени собственника имущества. При этом субъектом договора аренды Территориальное управление не является. Арендодателем имущества по договору аренды является ФГУП, арендатором - коммерческая организация*(101).
В настоящее время Порядок сдачи в аренду проходит согласование в Минэкономразвития России. Вместе с тем, протоколом Росморречфлота от 10 ноября 2008 г. N ИР-99 ФГУП "Росморпорт" при оформлении новых договоров аренды рекомендовано руководствоваться его проектом. Однако, до вступления в силу нормативного акта, его правовые нормы не действуют и применению не подлежат. По общему правилу, нормативный акт подлежит применению только к отношениям, которые возникли с момента вступления его в силу и обратной силы он не имеет.
Юридические лица или индивидуальные предприниматели, желающие заключить договор аренды объекта инфраструктуры морского порта, являющегося объектом федерального недвижимого имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия, обращаются в ФГУП "Росморпорт" с заявкой о намерении заключить договор аренды с указанием интересующих его объектов инфраструктуры и сроков аренды*(102). Поданные в соответствии с требованиями действующего законодательства заявки с приложением необходимых документов могут быть допущены к участию в конкурсе, с победителем которого заключается договор аренды имущества морского порта.
Глава 7. Заключительные положения
Статья 32. Переходные положения
1. Переходные положения представляют собой ряд предписаний нормативного правового акта, направленные на обеспечение его вступления в силу. Указанные положения направлены на подготовку и проведение мероприятий по реализации правовых предписаний нормативного акта в период приобретения им юридической силы, адаптацию нормативного акта к условиям объективной реальности, к использованию в системе действующих правовых актов.
Положения настоящего Закона подлежат применению к отношениям, возникшим с момента приобретению Законом юридической силы. По общему правилу, Закон обратной силы не имеет и не применяется в регулировании существовавшим на момент его введения в действие отношениям. Ограничения, устанавливаемые настоящим Законом не препятствуют деятельности морских портов, существовавших до его принятия. Однако, настоящий Закон вводит обязательную процедуру государственной регистрации морских портов с утверждением федеральными органами власти его границ и наименования. Порядок создания и установления границ морского порта до принятия закона, специальной процедуры не предусматривал, порты созданные до введения в действие настоящего закона. по общему правилу, могут осуществлять свою деятельность без соблюдения процедур, предусмотренных настоящим Законом. Однако, для этого необходимо включением соответствующего положения в настоящий Закон.
2. Все морские порты, действующие на территории РФ подлежат включению в реестр морских портов с присвоением им порядкового регистрационного номера, только после этого морской порт признается открытым для оказания услуг и может осуществлять свою деятельность в отношении любых торговых судов. Морские порты признаются открытыми для оказания услуг независимо от даты присвоения им регистрационного номера, т.е. возможность деятельности морского порта и обслуживания торговых судов не зависит от прохождения портом государственной регистрации.
Независимо от момента создания морского порта и периода осуществления им деятельности, порт подлежит учету в Реестре морских портов в соответствии с порядком ведения такого реестра, установленным настоящим Законом. Субъекты инфраструктуры морского порта обязаны представить органу, осуществляющему ведение Реестра морских портов, всю необходимую информацию и документацию.
Земельный кодекс РФ устанавливает, что земельный фонд РФ разделен на семь основных категорий в зависимости от целевого назначения и разрешенного использования земельных участков. В соответствии с указанными критериями земельные участки морских портов отнесены к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики.
Отдельные земельные участки могут бить отнесены к иным категориям земель, в частности землям обороны, безопасности, землям специального назначения и иным категориям. Отнесение земельных участков морского порта к указанным категориям земель предопределено видами использования таких участков, а также размещенными на них объектами. Использование земельных участков морского порта осуществляется в строгом соответствии с их целевым назначением, которое определяется, исходя из категории земель. Особенностью использования всех земельных участков является то, что любой вид землепользования должен быть направлен на обеспечение деятельности морского порта, реализации его основного назначение - оказания услуг по перевозке пассажиров, грузов и багажа морским транспортом.
Аналогичным образом определяется правовой статус земельных участков, отведенных для строительства, возведения морского порта или создания отдельных объектов его инфраструктуры. Принятие решения о строительстве морского порта отнесено к компетенции Правительства РФ, на основании принятого решения производятся землеустроительные работы по выделению земельных участков для возведения объектов инфраструктуры порта. Исходя из предписаний ч. 3 комментируемой статьи, в указанном случае земельные участки, выделенные для обеспечения деятельности морского порта подлежат переводу в категорию земель транспорта, обороны или иного специального назначения. Конкретная категория земель определяется в зависимости от целей использования земельного участка, а также от видов размещаемых на нем объектов инфраструктуры порта.
3. В соответствии с требованиями настоящего Закона в отношении каждого морского порта, осуществляющего деятельность на территории РФ, Правительством РФ должны быть утверждены его границы, а также наименование порта как географического объекта. Как показывает практика, установление и утверждение границ морского порта процесс длительный и сложный, встречающий ряд противоречий действующих нормативных актов, которые препятствую определению границ порта. На сегодняшний день Правительством РФ утверждены границы девятнадцати морских портов, однако, это не означает, что иные морские порты должны прекратить свою деятельность. Часть 4 комментируемой статьи предписывает осуществление деятельности морского порта до утверждения его границ Правительством РФ производить в рамках сложившихся границ порта. В качестве сложившихся границ морского порта Законом рассматриваются географические координаты его местоположения с учетом всех максимально удаленных объектов его инфраструктуры, предусмотренные обязательными постановлениями морского порта либо опубликованные в "Извещениях мореплавателям". Сложившиеся границы морского порта применяется в отношении портов:
границы которых не утверждены Правительством РФ;
сведения о границах порта включены в обязательные постановления либо опубликованы в "Извещениях мореплавателям" до вступления в силу настоящего закона.
Применение сложившихся границ не освобождает морской порт от обязанности его регистрации в реестре морских портов, а также от утверждения границ порта в установленном настоящим Законом порядке.
Поскольку порядок применения сложившихся границ порта определен переходными положениями, он применяется в течение короткого периода после введения в действие настоящего закона, т.е. в период "адаптации" закона в массиве действующего законодательства, а также к реальным условиям правоприменительной практике, сложившейся в деятельности морских портов.
4. Порядок пропуска судов через Государственную границу регламентируется настоящим Законом в совокупности с таможенным законодательством РФ и предусматривает организацию в морском порту пунктов пропуска через границу РФ, с установлением жесткого графика работы таких пунктов. Деятельность морского порта, в частности, определение режима оказания услуг портом напрямую зависит от графика работы таких пропускных пунктов. Создание пунктов пропуска через Государственную границу отнесено к компетенции Правительства РФ, до принятия соответствующего решения о создании таких пунктов на территории морского порта, настоящий Закон возлагает обязанности таможенных органов по пропуску морских судов через Государственную границу РФ на администрацию морского порта. Полномочия руководителя такого пропускного пункта возлагаются на капитана морского порта. Действующее таможенное законодательство предусматривает возможность передачи части полномочий структурным подразделениям Федеральной таможенной службы в порядке подчиненности, передачу полномочий субъектам, не входящим в систему таможенных органов России законодательством не допускается. Устанавливая возможность наделения отдельным таможенными полномочиями администраций морских портов, Закон не предусматривает какие именно полномочия могут быть переданы администрациям портом и в каком порядке. Подзаконными актами указанные вопросы также не урегулированы. По сути, закрепив возможность осуществления администрациями морских портов пропуска через Государственную границу РФ, Закон не определил правовое положение портовых властей в данной сфере.
5. Размещение новых объектов морских портов, равно как и новых морских портов производится в соответствии с планами застройки и схемами территориального планирования размещения объектов транспортной инфраструктуры.
Положения о территориальном планировании, содержащиеся в схемах территориального планирования Российской Федерации, включают в себя:
цели и задачи территориального планирования;
перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения.
Материалы по обоснованию проектов схем территориального планирования Российской Федерации в текстовой форме включают в себя:
обоснование вариантов решения задач территориального планирования;
перечень мероприятий по территориальному планированию;
обоснование предложений по территориальному планированию, этапы их реализации;
перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
На картах (схемах) в составе материалов по обоснованию проектов схем территориального планирования Российской Федерации отображаются:
информация о состоянии соответствующей территории, возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования;
предложения по территориальному планированию*(103).
Схемы территориального планирования Российской Федерации, в том числе внесение изменений в такие схемы, утверждаются Правительством РФ. Подготовка проектов схем территориального планирования Российской Федерации осуществляется на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов, с учетом федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации, положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования субъектов Российской Федерации, документах территориального планирования муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.
Проекты схем территориального планирования Российской Федерации до их утверждения подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Проекты схем территориального планирования Российской Федерации подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования нормативных правовых актов РФ, иных официальных документов, не менее чем за три месяца до их утверждения и размещаются на официальном сайте Правительства Российской Федерации в сети "Интернет".
До утверждения схемы территориального планирования в указанном порядке размещение объектов инфраструктуры порта осуществляется в пределах зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения. Порядок определения зон планируемого размещения объектов определен приказом Министерства регионального развития РФ "О составе и объеме инженерных изысканий, необходимых для определения границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения" от 11 июля 2008 г. N 92, которое устанавливает состав и объем инженерных изысканий, необходимых для определения границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения в составе проектов схем территориального планирования Российской Федерации.
Инженерные изыскания, выполняемые для подготовки проектов схем территориального планирования Российской Федерации, должны выполняться в объеме, обеспечивающем получение необходимых для определения границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения материалов о природных условиях территории, на которой планируется строительство объектов капитального строительства, и факторах техногенного воздействия на окружающую среду, о прогнозе их изменения.
Настоящий Закон предусматривает временное ограничение применение зон планируемого размещения - 1 января 2012 г., по истечении указанного Законом срока размещение вновь возводимых объектов инфраструктуры порта будет осуществляться только на основании схем территориального планирования.
Утверждение границ размещения вновь возводимых объектов порта осуществляется в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ, который предусматривает порядок согласования границ зон планируемого размещения между органами власти различных уровней. Проект границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства федерального значения подлежит согласованию в случае, если предполагается размещение такого объекта на земельном участке, который находится в собственности субъекта Российской Федерации или государственная собственность на который не разграничена либо в муниципальной собственности в месячный срок с момента направления проекта на согласование.
Порядок согласования, а также инициатор всех необходимых юридических действий определяется действующим градостроительным законодательством.
Статья 33. О внесении изменения в Федеральный закон "О естественных монополиях"
Указанная статья вводит морские порты в сферу действия законодательства о естественных монополиях, предполагая установление специального режима осуществления деятельности морских портов в качестве естественных монополий, т.е. субъектов, выступающих единственным либо приоритетным участником рынка услуг перевозки пассажиров, грузов и багажа морским транспортом.
Статья 34. О внесении изменений в Федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"
Изменения, вносимые ст. 34 настоящего Закона, предусматривают корректировку положений специального закона - Федерального закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ", предусматривает единый правовой режим для всех морских портов, осуществляющих деятельность на территории РФ. В полной мере данные положения могут реализовываться по истечение периода действия переходных положений, после утверждения в порядке, предусмотренном настоящим Законом утверждения границ и наименований морских портов.
Понятие правового режима включает в себя:
понятие морского порта и объектов его инфраструктуры;
порядок и виды управления морским портом;
право собственности на объекты инфраструктуры порта;
разрешенные вида использования объектов морского порта;
порядок реализации мер, направленных на обеспечение охраны объектов порта, а также природных объектов и окружающей среды.
Указанные составляющие понятия "правовой режим морского порта" детализированы настоящим Законом, в связи с чем нет необходимости дублирования их в законодательстве о внутренних морских водах.
Установление единого режима морского порта предполагает законодательное закрепление унифицированных правил деятельности всех существующих на территории России морских портов, границы которых могут быть и утвержденными, и не утвержденными, с учетом переходных положений настоящего закона.
Внесение указанных изменений сопровождается возложением дополнительных обязанностей на капитана порта:
определение порядка захода судов в порт и выхода из него;
обеспечение безопасности порта и мореплавания в целом.
Закрепление указанных обязанностей за высшим должностным лицом порта предусмотрено настоящим Законом и является обычной деятельностью руководителя. Поскольку капитан порта рассматривается Законом как руководитель федерального государственного унитарного предприятия, на него возлагаются обязанности по определению порядка деятельности всех объектов инфраструктуры порта, использование его объектов, а также соблюдение правил обеспечения различных видов безопасности в морском порту. Боле того законодательно установлены не только обязанности капитана порта по соблюдению правовых предписаний нормативных актов, но и его ответственность за неисполнение таких обязанностей.
Функции капитана порта определяются специальным законодательством, применяемым к отношениям с использованием объектов инфраструктуры порта. К числу таких нормативных актов относятся законы и подзаконные акты, регулирующие:
деятельность морских портов и использование их объектов;
использование водных объектов для целей торгового мореплавания;
порядок осуществления деятельности федеральными государственными унитарными предприятиями;
порядок обеспечения безопасности морского порта, пассажиров, грузов и багажа, а также экологической и иных видов безопасности.
Предусмотренные настоящей статьей изменения предполагают применение к отношениям, связанным с использованием морских судов и объектов морского порта, только нормативных актов РФ, в то время, как большинство правовых предписаний закреплены международными документами, общепризнанными принципами и нормами международного права.
Статья 35. О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации
До принятия комментируемого Закона КТМ РФ длительное время являлся единственным законодательным актом специального регулирования применительно к отношениям с использованием морских судов и объектов инфраструктуры порта.
Вносимые в КТМ РФ изменения предполагают унификацию используемых понятий в целях обеспечения торгового мореплавания, в связи с чем в качестве одного из основных назначений морского порта выделяется обслуживание судов, используемых в целях торгового мореплавания, комплексного обслуживания рыбопромысловых судов, осуществления операций с грузами, обслуживания пассажиров.
Закон рассматривает обслуживание судов как комплексное понятие, направленное на осуществление всех возможных мероприятий по соблюдению правил пользования судами, а также оказания услуг морским портом по перевозке пассажиров, грузов и багажа. Такое обслуживание предполагает осуществление действий, предусмотренных комментируемым Законом, КТМ РФ, а также нормативными актами, регламентирующими оказание отдельных видов услуг.
Положение администрации порта закрепляется в качестве субъектов распорядительно-властных полномочий, что, по сути, предполагает руководство текущей деятельностью морского порта. С одной стороны, администрация морского порта выступает в качестве субъекта, осуществляющего управление объектами государственной собственности, переданными в ведение морского порта, а с другой - органом власти, осуществляющим руководство текущей деятельностью морского порта в рамках полномочий, предоставленных законодательством. Такое положение администрации порта обосновывает ее определение в качестве портовой власти, в соответствии с вносимыми в ст. 9 КТМ РФ изменениями.
Существенным положением является указание, что деятельность в морских портах осуществляется в соответствии с Федеральным законом. Такое положение указывает на необходимость соблюдения требований Закона всеми субъектами - участниками правоотношений с использованием объектов инфраструктуры порта. К таким субъектам относятся:
пассажиры;
грузоотправители;
грузополучатели;
операторы морских терминалов и иные владельцы инфраструктуры морского порта;
команды морских судов, находящихся в порту;
администрация порта;
иные лица, находящиеся на территории порта либо осуществляющие деятельность на его территории.
Соблюдение требований законодательства предполагает:
исполнение императивных предписаний закона;
осуществление разрешенных видов деятельности на территории морского порта в соответствии с положениями закона.
Отражению в КТМ РФ подлежат также нормы, регламентирующие регистрацию морских судов. Поскольку с принятием настоящего закона КТМ становится законом общего регулирования и распространяет свое действие на морские суда, осуществляющие оказание услуг в рамках торгового мореплавания, в нем подлежат отражению лишь общие положения, касающиеся вопроса регистрации морских судов, в частности, определение субъектов осуществляющих такую регистрацию, а также утверждающих порядок ее проведения. Настоящим Законом предусмотрена обязательная регистрация морских судов, которая осуществляется капитаном морского порта, в соответствии с правилами регистрации, утвержденными Министерством транспорта РФ. Министерство рассматривается как специально уполномоченный орган в области морского транспорта, в то же время он является федеральным органом исполнительной власти, координирующим деятельность морских портов. В связи с изложенным за Министерством транспорта РФ закреплены обязанности по разработке и утверждению Правил регистрации морских судов, а также по их учету на основании данных, ежеквартально представляемых капитаном морского порта. Капитан порта как непосредственный руководитель транспортного комплекса осуществляет исполнение обязанностей по регистрации судов на местах, т.е. в рамках подведомственного ему морского порта.
К компетенции капитана морского порта отнесено также определение минимальной численности экипажа судна, о чем выдается специальное свидетельство капитаном порта капитану судна. Данное свидетельство подтверждает, что указанная в нем численность экипажа судна достаточна для осуществления его деятельности, а также безопасного предоставления услуг по перевозке пассажиров, грузов и багажа. Свидетельство выдается капитаном порта, который осуществлял регистрацию морского судна. В случае выдачи такого свидетельства на капитана порта возлагается ответственность за принятое решение.
Значительная часть вносимых изменений касается видов судов. Так, КТМ РФ регламентирует деятельность торговых судов. В свете принятия настоящего Закона, применение норм Кодекса осуществляется в отношении всех морских судов, за исключением морских судов Вооруженных сил РФ. В этой связи в большинстве положений Кодекса исключены указания на принадлежность судна к торговым.
Вносимые в КТМ РФ изменения воспроизводят нормы настоящего Закона, определяющие статус капитана порта. В частности, устанавливают иерархию подчиненности должностных лиц портовой администрации и нормативное регулирование их деятельности. Так, капитан порта осуществляет свою деятельность в соответствии с положением о нем, которое разрабатывается и утверждается Министерством транспорта РФ, как специально-уполномоченным органом в области морского транспорта. Указанному органу капитан подчиняется, поскольку по своему статусу является должностным лицом федерального государственного унитарного предприятия, контроль за деятельностью которого осуществляется только федеральными органами исполнительной власти.
В соответствии с положениями комментируемого Закона внесены корректировки и в функциональные обязанности капитана порта, которые представляют собой основные направления деятельности должностного лица морского порта в целях обеспечения эффективности и безопасности использования объектов морского порта и морских судов для оказания услуг по перевозке пассажиров, грузов и багажа, а также оказания иных, обычно оказываемых в морском порту, услуг. На капитана морского порта возложены обязанности по:
обеспечению безопасности функционирования порта;
оформлению прихода судов в морской и порт и выхода из него;
обеспечению лоцманской проводки судов в морском порту.
Указанные обязанности являются комплексной собирательной формулировкой должностных обязанностей капитана порта, закрепленных настоящим Законом и осуществляемых им в рамках обычной деятельности порта. Указанные обязанности предполагают проведение капитаном порта мероприятий, направленных на обеспечение безопасной и эффективной деятельности порта с использованием всех его мощностей и ресурсов.
Статья 35 настоящего Закона предусматривает положения об учете строящихся судов. Учет строящихся судов производится в рамках Реестра строящихся судов, который ведется капитаном морского порта в соответствии с порядком учета строящихся судов, который утверждается Министерством транспорта РФ. Регистрация строящихся судов и учет их в Реестре производится капитаном ближайшего морского порта. Такое распределение обязанностей по регистрации строящихся судов, которые впоследствии станут морскими судами, предопределено территориальным расположением судостроительных организаций и морских портов. Капитан морского порта, производивший регистрацию строящихся судов, предоставляет информацию о зарегистрированных судах в специально уполномоченный орган в сфере морского транспорта - Министерство транспорта РФ.
Статья 36. О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации
Статья 37. О внесении изменения в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации
Изменения предполагаемые указанными статьями по своему содержанию выступают текстовыми уточнениями существующих правовых предписаний.
Статья 38. О внесении изменения в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества"
Настоящая статья детализирует ограничения оборота земельных участков, предусмотренные ЗК РФ и комментируемым Законом, запрещая отчуждение земельных участков в составе земель:
водного фонда;
общего пользования (набережные, водные объекты, пляжи и другие объекты);
не подлежащие отчуждению в соответствии с законодательством РФ.
Рассматриваемой нормой установлен запрет отчуждения земель, зарезервированных для государственных нужд, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также земельные участки в составе земель транспорта, предназначенные для обеспечения деятельности в морских портах или отведенные для их развития.
Действующее гражданское законодательство предусматривает необходимость прямого указания на объекты, которые не могут свободно использоваться в рамках гражданского оборота. Перечень земельных участков, изъятых и ограниченных в обороте, предоставленных морским портам и используемых для осуществления их деятельности предусмотрен настоящим Законом и подлежит конкретизации в иных действующих нормативных актах, применительно к предмету их правового регулирования.
В связи с чем в Закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" внесен перечень объектов, приватизация (передача в частную собственность) которых запрещена в силу закона.
Статья 39. О внесении изменения в Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"
Комментируемым Законом предусмотрена возможность использования земельных участков для осуществления деятельности морских портов, а также создание искусственных земельных участков посредством проведения дноуглубительных работ. Правовой статус искусственных земельных объектов действующее законодательство не регламентирует. В этой связи актуальным и обоснованным является определение правового положения таких земельных участков применительно к вопросу перевода земель из одной категории в другую. Закреплением указанных положений правовой режим естественных земельных участков распространяется и на искусственно созданные.
Статья 40. О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях"
Указанная статья предусматривает правовое регулирование использования искусственных земельных участков, в частности, земельных участков предназначенных для создания или реконструкции гидротехнических сооружений портов. Указанный в настоящей статье Закон N 115-ФЗ регламентирует реализацию права распоряжения отдельными объектами порта, в частности, земельными участками по передаче их иным лицам.
В большинстве случае действующее законодательство регламентирует использование и распоряжение объектами естественного происхождения. Комментируемым Законом предусмотрена возможность создания искусственных земельных участков, и внесение соответствующих изменений в действующие документы является необходимостью, поскольку созданные участки также могут быть использованы для обеспечения деятельности порта, однако, наравне с естественными требует правового регулирования.
Настоящий Закон вводит ограничение по времени осуществления арендных отношений с концессионером, предоставляя сторонам договора концессии право заключения договора аренды земельного участка (предполагается искусственный земельный участок) в течение шестидесяти дней с момента проведения кадастрового учета земельного участка. Такое временное ограничение обусловлено необходимостью совершения всех юридически значимых действий по государственной регистрации и учету земельного участка.
Статья 41. Вступление в силу настоящего Федерального закона
1. Юридическая сила закона - возможность применения Закона или иного юридического документа в данное время на данной территории. По общему правилу нормативные акты действуют с момент вступления в силу и до утраты силы.
Вступление закона в силу предполагает определение момента, с которого он подлежит применению к регулированию фактических правоотношений. С этого момента Закон должен исполняться всеми субъектами на территории Российской Федерации. Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, неопубликованные законы в действие вступать не могут.
Федеральный закон от 14 июля 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу Федеральных конституционных законов, Федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" воспроизводит эту норму в другой редакции: на территории Российской Федерации применяются только опубликованные Федеральный конституционные и федеральные законы. Они вступают в силу одновременно на всей территории страны по истечении десяти дней после официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.
Законы в течение семи дней после их подписания официально публикуются в еженедельном бюллетене "Собрание законодательства Российской Федерации", в "Российской газете" и "Парламентской газете".
Кроме общего порядка вступления в силу указанных нормативно-правовых актов, существуют следующие варианты вступления в силу:
порядок вступления в силу документа может быть определен в самом документе: называется конкретная дата или, что встречается наиболее часто, дается следующая формулировка: "Вступает в силу после официального опубликования";
порядок вступления в силу закона нередко определяется отдельным документом - Законом о введении его в действие.
2. Вступление в силу законов, устанавливающих новые налоги или вносящих изменения в действующее налоговое законодательство, имеет свои особенности. В соответствии с п. 1 ст. 5 Налогового кодекса РФ Федеральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс РФ в части установления новых налогов и (или) сборов, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия.
Налоговый кодекс РФ предусматривает также, что акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1 числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования*(104).
Такой порядок применения новых положений, касающихся вопросов налогообложения предопределяет порядок вступления в силу ст. 36 настоящего Закона, которая предусматривает внесение изменений в Налоговый кодекс РФ.
Применительно к настоящему Закону можно отметить соединение нескольких вариантов приобретения юридической силы нормативным актом. Так, законы вступают в силу по истечение десяти дней с момента их официального опубликования, либо с даты указанной в самом Законе.
Настоящий Закон вступает в силу с даты, указанной в комментируемой статье Закона, которая предусматривает общие правила приобретения силы - через десять дней с момента опубликования. Текст комментируемого Закона был опубликован в "Парламентской газете" от 14 ноября 2007 г. N 156-157, в "Российской газете" от 14 ноября 2007 г. N 254, в Собрании законодательства РФ от 12 ноября 2007 г. N 46 ст. 5557.
Особенностью приобретения силы нормами настоящего Закона является ст. 36, которая предусматривает необходимость внесения изменений в налоговое законодательство, чем предопределяется особый порядок приобретения ею юридической силы. Положения указанной статьи подлежат применению с начала нового отчетного квартала, которое наступает не менее чем через месяц с момента опубликования настоящего закона.
Бевзюк Е.А.
ДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДД
*(1) http://www.mintrans.ru/pressa/Novosty_041117_2.htm
*(2) Исаков Н.А., Логвинович Э.Г., Никулин А.Е., Яковлев А.Н. Перспективы развития системы перевозок через порт Ненецк // Морская биржа. 2008. N 4 (26). С.24
*(3) Доклад "The main seaport of the Community", подготовленный Рабочей группой по портам. Комиссия европейских сообществ, ноябрь 1986 года
*(4) http://www.murman.ru/themes/transport-30032007.shtml
*(5) http://www.nta-nn.ru/news/item/?ID=109132&v=print
*(6) http://www.mbsz.ru/11/11.php
*(7) Конвенция о Международной морской организации от 6 марта 1948 г.
*(8) http://www.un.org/ru/development/progareas/global/imo.shtml
*(9) http://www.mintrans.ru/pressa/Klyavin_Colleg_31052006.htm
*(10) http://www.transafety.ru/issue/2006-1/articals/140.htm
*(11) http://legallib.ru/teoriya-prava/pravovoi-obychai-i-ego-vidy.html
*(12) http://lawguard.net/pravovoy-obychay-kak-istochnik-prava.html
*(13) http://kmrp.ru/o-porte/svod-obychaev/statya10.html
*(14) http://www.seaport.ru/rus/position/p8.phtml
*(15) http://www.morvesti.ru/analytics/index.php?ELEMENT_ID=2559
*(16) http://www.tpprf.ru/ru/activities/legal/ved/witnessing/
*(17) http://www.eastgulf.ru/index.php?x=help_port18
*(18) http://www.gsverf.ru/dock.htm
*(19) http://www.mnsspb.ru/oborud/OBORUD.htm
*(20) http://metal.agroserver.ru/b.pl?id=83150
*(21) http://www.bm-trans.ru/service/port
*(22) http://www.asstra.ru/ru/transshipment-in-the-ports/
*(23) http://www.vpnet.ru/rus/press/courier/200903/page23.htm
*(24) http://www.100rm.ru/sf/docs/docs_11.12.06_1.html
*(25) Савицкая В. Как установить границу? // Морской бизнес северо-запада. 2008. 11 июня.
*(26) http://asninfo.ru/asn/57/13374
*(27) Письмо директора Института языкознания РАН профессора В.А. Виноградова
*(28) http://www.inventech.ru/lib/finances/finances-0049/
*(29) http://market-pages.ru/realnieinvist/2.html
*(30) http://www.morvesti.ru/analytics/index.php?ELEMENT_ID=2559
*(31) http://www.morvesti.ru/analytics/index.php?ELEMENT_ID=2559
*(32) http://www.morvesti.ru/analytics/index.php?ELEMENT_ID=2559
*(33) http://www.regnum.ru/allnews/98116.html
*(34) http://www.transport.ru/2_period/Bti/8_97/5.htm
*(35) http://www.connect.ru/article.asp?id=7593
*(36) Постановление Правительства РФ от 11 апреля 2000 г. N 324 "Об утверждении положения о федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания"
*(37) Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г., утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537
*(38) http://www.ncstu.ru
*(39) http://www.mbsz.ru/04/01.php
*(40) www.cniimf.ru/doc/o_n_p.doc
*(41) http://www.fstrf.ru/otrasli/viewdoc?url=/dep/transport/releases/201
*(42) http://www.rostransnadzor.ru/sea/news_detail.php?ID=1533
*(43) http://www.morskayakollegiya.ru/morsk/voenno-morskaja_/navigatsionno-gi/
*(44) http://www.mintrans.ru/pressa/Zakon_MRT/Proekt/09102009/2.doc
*(45) http://mirslovarei.com/content_yur/GOSUDARSTVENNOE-UCHREZHDENIE-27200.htm l
*(46) http://www.rbc.ru/rbcfreenews/20081204114355.shtml
*(47) http://www.mbsz.ru/02/32.php
*(48) http://www.mapm.ru/enactment/enactment1.asp
*(49) http://pro-consulting.com.ua/news/2009/04/03/upros_hen_tamozhenny_24916.h tml
*(50) http://www.pasp.ru/rus/msdr/comission/normbase/doc/polcomission.html
*(51) http://portnews.ru/news/44924/
*(52) http://legalcentre.ru/?id1=bibl2
*(53) http://www.mapt.ru/spinform/pravila_plavaniya.htm
*(54) Стулов С.Б. Теория и практика обеспечения транспортной безопасности морских портов в РФ // Системы безопасности. 2008. N 6.
*(55) http://www.tssec.ru/pub/pelco-port.php
*(56) http://www.kmrp.ru/port-online/slugba-kapitana-porta/obyazat_postanovleni ya.html#vhod-sudov
*(57) http://www.tuapseport.ru/regulations/reg2_rus.htm#2.1.
*(58) http://www.pasp.ru/rus/geninfo/ports/spb/
*(59) Положение об организации ледокольного обеспечения судоходства в восточной части Финского залива в период зимней навигации.
*(60) Обязательные постановления по Калининградскому морскому рыбному порту.
*(61) http://www.secuteck.ru/articles2/kompleks_sys_sec/teoriya-i-praktika-obes pecheniya-transportnoi-bezopasnosti
*(62) http://www.securpress.ru/issue.php?m=40&art=428
*(63) http://www.mintrans.ru/pressa/guard/News/New_090227.htm
*(64) http://portnews.ru/comments/122/
*(65) http://www.mapkld.ru/IGPK/ecology
*(66) http://www.cniimf.ru/ecology.htm
*(67) http://www.regnum.ru/news/977978.html
*(68) http://www.translog.org/pub/luga_docs/
*(69) Постановление Правительства РФ от 23 апреля 2008 г. N 293 "О государственном регулировании и контроле цен (тарифов, сборов) на услуги субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей".
*(70) http://dic.academic.ru/dic.nsf/dic_economic_law/11219/ПОРТОВЫЕ
*(71) Приказ Федеральной службы по тарифам (ФСТ России) от 20 декабря 2007 г. N 522-т/1 "Об утверждении ставок портовых сборов и правил их применения в морских портах Российской Федерации"
*(72) http://dic.academic.ru/dic.nsf/bse/130397/Сборы
*(73) http://port.kamchatka.ru/to_sailors/port_dues.shtml?2
*(74) http://www.pasp.ru/rus/rules/sbor/ledokol_sbor.asp
*(75) Приказ Министерства транспорта РФ от 3 февраля 1995 г. N 11 "О введении в действие Положения о лоцманской службе и лоцманской проводке судов по внутренним судоходным путям РФ".
*(76) http://www.novoport.ru/ntu_content.php?id=7705#hd7
*(77) Порядок взимания и использования портовых сборов морскими администрациями портов, утвержден Минтранс РФ 17 декабря 1997 г. N МФ - 35/2321.
*(78) Сколота П. Срок действия договора - это существенно! // Юридическая практика. 2004. N 47. С.16
*(79) http://www.portaktau.kz/ru/forclients/uslugi/dogovor/
*(80) Комментарий к Международным правилам толкования торговых терминов "Инкотермс 2000" (под ред. Галенской Л.Н.) - Система ГАРАНТ, 2007 г.
*(81) http://www.kmrp.ru/o-porte/svod-obychaev.html
*(82) http://www.orc.ru/~legist/stat8.html
*(83) http://www.delavshok.nvr.ru/terminal_rus.htm
*(84) http://www.lawmix.ru/comm/3567/
*(85) http://lawfirm.ru/article/index.php?id=349
*(86) http://www.4dk.ru/process/consultations/2009/6/1122/
*(87) http://www.j-service.ru/auto2.php?id=3
*(88) http://www.transport.ru/1/4/i77_19068p0.htm
*(89) http://www.chgorod.ru/article1.html
*(90) http://www.oao-alfatrans.ru/01.php
*(91) http://www.pravoteka.ru/enc/6180.html
*(92) Сборник постановлений Пленума и определений коллегии Верховного Суда за 1993 г. С. 247.
*(93) http://www.tuapseport.ru/code/CCSup6.html
*(94) http://zemleproekt.ru/eco/02/
*(95) http://www.garant.ru/dpe/9_77/
*(96) http://www.labex.ru/page/kom_gk_129.html
*(97) http://www.oprave.ru/statii/Administrativnoe-texts02.html
*(98) http://www.ulges.mv.ru/PRESS_RELISE/KONCESSIYA.htm
*(99) http://www.bk-arkadia.ru/publication15.htm
*(100) http://www.kribel.ru/ocenka/002.html
*(101) http://www.dom-i-zakon.ru/pravovoi_navigator/arenda_zemli/arendodatel/sta ti/pravovye_otnoshenija_storon_po_dogovoru_arendy_gosudarstvennogo_imushh estva/
*(102) http://www.rosmorport.ru/property.html
*(103) Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ
*(104) http://zakon.rin.ru/cgi-bin/view.pl?id=479&idr=472