Безработные граждане - потенциальные работники!
Особенности трудоустройства лиц, испытывающих трудности в поиске работы
Тема безработицы наиболее актуально звучит сегодня в период набирающего обороты кризиса. Никто не сможет точно ответить, сколько он продлится. Потребности в рабочей силе у работодателей в зависимости от отраслей хозяйствования различны. Автор статьи постарался обратить внимание работодателей на категории граждан, испытывающих трудности в поиске работы, однако являющимися вполне квалифицированными и трудоспособными, но требующими все-таки индивидуального подхода при оформлении трудовых отношений.
В ст. 5 Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (ред. от 18.10.2007, далее - Закон о занятости) особое внимание уделяется гражданам, именуемым как испытывающие трудности в поиске работы. Можно выделить пять оснований, которые лежали в основе отнесения лиц к гражданам, испытывающим трудности в поиске работы:
1) определенные медико-биологические и физиологические особенности граждан (инвалиды, несовершеннолетние, лица предпенсионного возраста);
2) неблагоприятные условия проживания и прежней деятельности (граждане, уволенные с военной службы и члены их семей; граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие Чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф);
3) наличие в семье лиц, которых безработный гражданин обязан содержать или за которыми необходимо осуществлять уход (одинокие и многодетные родители, воспитывающие несовершеннолетних детей, детей-инвалидов);
4) перемена места жительства по независящим от граждан причинам (беженцы, вынужденные переселенцы);
5) особый социальный статус лица и вследствие этого необходимость обеспечения занятости граждан в целях профилактики преступности (освобожденные из учреждений, исполняющих наказания).
Законодатель исходил из того, что следует не ограничиваться лишь материальной поддержкой перечисленных выше слоев населения, надо обеспечить им и особую помощь в трудоустройстве в связи с тем, что они не относятся к числу конкурентоспособных на рынке труда лиц.
К чему ведет изменение формулировки
Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) наименование лиц, о которых идет речь, было изменено. Теперь они называются гражданами, испытывающими трудности в поиске работы. Речь о том, что они особо нуждаются в социальной защите, уже не идет.
Сокращение этой формулировки наполовину на основании вышеназванного федерального закона не следует считать безобидной редакционной правкой. Новая формулировка снимает с государства обязанность проявлять особую заботу об этой группе безработных, поскольку остальные безработные также испытывают трудности (хотя и меньшие) в поиске работы (иначе зачем всем надо было присваивать статус безработного, если найти для них работу сложности не представляет?).
Хотелось бы отметить, что по отношению к тем безработным гражданам, о которых идет речь в п. 2 ст. 5 Закона о занятости, следует говорить не только как об испытывающих трудности в поиске работы, но и как нуждающихся в социальной поддержке. При этом необходимо исходить из того, что в законодательстве (п. 3 ст. 3 Закона N 122-ФЗ) социальная поддержка представлена как "система мер, обеспечивающая социальные гарантии гражданам...", а данные лица имеют не только общие, но и дополнительные гарантии, которые предусмотрены ст. 13 Закона о занятости. В связи с этим целесообразно было бы называть данную категорию в ст. 5 Закона о занятости как "особо нуждающиеся в социальной поддержке и испытывающие трудности в поиске работы".
Инвалид - значит не работник?
Рассмотрим, что представляют собой некоторые из категорий граждан, в частности инвалиды, граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие Чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф, и лица предпенсионного возраста, которые не только испытывают трудности в поиске работы, но и нуждаются в социальной поддержке.
Понятие "инвалид" в русском языке всегда означало лицо, неспособное принимать участие в жизни общества на одном уровне с другими вследствие потери или недостатка в психологической, физиологической или анатомической структуре или функциях. В законодательстве о социальном обеспечении в определениях понятия "инвалид" упор, как правило, делался на присутствующее у таких граждан серьезное расстройство здоровья. Так, в ст. 23 Закона РФ от 20.11.1990 N 340-1 "О государственных пенсиях в Российской Федерации"*(1) было сказано, что инвалидностью считается нарушение здоровья человека со стойким расстройством функций организма, приводящее к полной или значительной потере профессиональной трудоспособности или существенным затруднениям в жизни. Группа инвалидности (I, II или III) устанавливалась в зависимости от того, полностью или частично потеряна профессиональная трудоспособность, а также учитывалось: требуется или нет постоянный уход за нетрудоспособным гражданином. Практически такой подход к определению групп инвалидности существовал более полувека, поскольку аналогичные критерии для определения групп инвалидности были названы еще в 1956 г. в Инструкции по определению групп инвалидности, утв. Минздравом СССР и ВЦСПС.
Судя по всему, Закон о занятости в его первоначальной редакции имел в виду такие же основания для определения группы инвалидности, когда устанавливал невозможность признания безработными граждан, которым в соответствии с пенсионным законодательством назначена пенсия, кроме граждан, получающих пенсию по инвалидности III группы (ст. 3).
С принятием Федерального закона от 24.11.1995 N 181 "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (ред. от 23.07.2009) появилось новое понятие - "ограничение жизнедеятельности", что стало означать полную или частичную утрату лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью. Группа инвалидности стала устанавливаться в зависимости от степени расстройства функций организма и ограничения жизнедеятельности человека (ст. 1).
Впоследствии появились новеллы и в Законе о занятости. Ст. 3 этого закона (в ред. от 20.04.1996) изменила подход органов службы занятости к подбору подходящей работы инвалидам. Группа инвалидности уже перестала иметь значение для признания инвалида безработным. Все внимание теперь надо было уделять индивидуальной программе реабилитации, в которой бюро МСЭ должны были указывать подходящие для инвалидов условия труда.
При присвоении инвалиду статуса безработного на него стали распространяться все гарантии, предусмотренные законодательством о занятости населения для безработных граждан.
Факторы трудового ограничения
В настоящее время инвалидность рассматривается как социальная недостаточность вследствие нарушения здоровья со стойким расстройством функций организма, приводящая к ограничению жизнедеятельности (в т.ч. и ограничению способности осуществлять трудовую деятельность) и необходимости социальной защиты. Из положений документа, утв. приказом Минздравсоцразвития России от 22.08.2005 N 535, под названием "Классификации и критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы", и из классификации факторов ограничения жизнедеятельности следует, что сама по себе нетрудоспособность уже не является единственным критерием при установлении инвалидности. Однако для органов службы занятости для признания гражданина безработным и при подборе ему подходящей работы она выдвигается на первый план.
Нетрудоспособность определяется как удостоверенное медицинским органом состояние, когда в результате хронического заболевания или систематических дефектов (вызывающих устойчивое, несмотря на лечение, нарушение функций организма) человек не может заниматься длительный срок профессиональным трудом или может работать лишь при значительном изменении обычных условий труда. Нарушение каждой функции организма обуславливает определенные противопоказания в трудовой деятельности человека (они носят название "факторы трудового ограничения"). Именно их и надо учитывать в подборе подходящей работы инвалиду, хотя учреждения МСЭ обычно идут по другому пути: называют одну-две должности (специальности), которые может выполнять проходивший МСЭ гражданин.
Воздействие аварий и катастроф на трудовую функцию
Перечень граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие Чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф, содержится в ст. 13 Закона РФ от 15.05.1991 N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (ред от 25.12.2008).
Данный перечень содержит 12 категорий граждан, и приводить его в тексте данной работы нет необходимости. Хотелось бы обратить внимание на то, что такой перечень должен применяться ко всем случаям радиационных аварий и катастроф, которые произошли до принятия Закона о занятости, и к тем, которые могут произойти в будущем. Сейчас действие норм Закона о занятости распространяется на граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, пострадавших вследствие ядерного выброса в Челябинской области от аварии 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча.
Законодатель признал нуждающимися в защите всех граждан, кто подвергся воздействию радиации. Некоторые авторы утверждают, что считать "воздействие радиации" одним из оснований социальной защиты граждан, просто некорректно [2].
Действительно, воздействие радиации сверх естественного уровня - это возможная причина наступления заболевания, инвалидности, потери кормильца и других видов социальных рисков, но это воздействие не стоит отождествлять с самими социальными рисками. Причин наступления таких рисков может быть много: стихийные бедствия (наводнения, пожары, землетрясения и т.п.), террористические акты, техногенные (в том числе радиационные) катастрофы, эпидемии т.п. Но ни в одном правовом акте, изданном о социальном обеспечении пострадавших (кроме законов о подвергшихся воздействию радиации), социальные риски не отождествляются с их причинами.
В связи с этим представляется, что в ст. 5 Закона о занятости должны значиться только лица, пострадавшие в результате радиационных аварий и катастроф.
Относительно упоминания о радиационных авариях и катастрофах хотелось бы заметить следующее: "радиационные аварии" и "радиационные катастрофы" - понятия идентичные, но применяются к различным по масштабу событиям. Например, авария происходит в масштабах предприятия, а катастрофа в масштабах страны. Возможно, законодатель имел в виду не только радиационные аварии, но и другие виды аварий и катастроф. Это было бы более правильным. Вспомним пенсионное законодательство. В соответствие со ст. 5 Федерального закона от 15.12.2001 N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (ред. от 22.07.2008) одной из категорий граждан, на которую распространяется действие данного закона, являются лица, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф, члены их семей. Упоминание не только о радиационных, но и о техногенных катастрофах представляется весьма важным: граждане, пострадавшие в результате техногенных катастроф не в меньшей степени нуждаются в социальной поддержке, чем пострадавшие в результате радиационных катастроф. В связи с этим соответствующее уточнение желательно внести в ст. 5 Закона о занятости.
Дискриминация или объективные причины?
Категория граждан, относящихся к лицам предпенсионного возраста, четко определена в ст. 5 Закона о занятости: это граждане из числа официально признанных безработными, которым осталось не более 2 лет до наступления возраста, дающего право выхода на пенсию по старости (возрасту), в том числе досрочно назначаемую трудовую пенсию по старости. У лиц указанного возраста, как правило, пониженная трудовая мобильность, пониженный уровень состояния здоровья по сравнению с молодыми работниками.
Практика свидетельствует, что работодатель неохотно принимает таких граждан на работу, отказывая им под любым благовидным предлогом, хотя ст. 3 ТК РФ запрещает дискриминацию в сфере труда, в том числе по возрасту. Более того, работодатели часто считают возможным уволить пожилого, а не молодого человека, при сокращении штатов, хотя у первого больше опыта и профессиональных знаний. Не видят они и целесообразности переобучения лиц предпенсионного возраста с целью получения новой профессии (специальности).
Законодатель предусмотрел всего лишь 2 вида социальной поддержки лиц предпенсионного возраста:
продление сроков выплаты пособия по безработице;
назначение досрочной пенсии по старости на условиях, определенных ст. 32 Закона о занятости.
Поскольку иных гарантий для лиц предпенсионного возраста нет, продление сроков выплаты пособия применяется редко, то можно говорить, что круг безработных из этой категории на практике сведен к уволенным по п.п. 1 и 2 ст. 81 ТК РФ.
Досрочная пенсия не имеет однозначной оценки. С одной стороны, гражданину, проработавшему всю жизнь при отсутствии возможности трудоустройства, психологически трудно состоять на учете в органах службы занятости оставшееся до назначения пенсии по возрасту время. С другой стороны, гражданин, которому назначена пенсия досрочно, находится еще в трудоспособном возрасте, но при выплате ему пенсии, у него, как правило, полностью отсутствует мотивация к труду, хотя он еще мог бы работать.
Между тем практика свидетельствует, что включение этих граждан в сферу труда важно как для них самих, так и для государства: повышается их жизненный уровень, увеличивается платежеспособность, растут налоговые отчисления в бюджеты всех уровней.
Вооружившись зарубежным опытом
Можно было бы пойти по такому пути: отказаться от назначения безработным досрочных пенсий, но увеличить продолжительность периода выплаты пособия по безработице сверх установленного срока (п. 1 ст. 32), но с некоторыми изменениями. При этом желательно учесть зарубежный опыт.
Пример
Так, во Франции продление выплаты пособия безработным в возрасте 50-55 лет возможно дважды на 9 месяцев. Когда будет исчерпана возможность выплаты основного пособия, может быть назначена поддержка за счет страхового пособия. Оно предоставляется безработным в возрасте до 55 лет, имеющим 6 месяцев страхового стажа, на период до 18 месяцев. Затем, если использовано право на выплату страхового пособия, возможна выплата так называемого пособия солидарности, которое выплачивается в этот срок неограниченное количество раз.
*
В Швеции пособия по безработице как по системе страхования (300 дней), так и по системе вспомоществования (до 150 дней) могут быть продлены на более длительный срок лицам старших возрастов.
*
В Японии продолжительность выплаты страхового пособия составляет от 90 до 300 дней в зависимости от возраста.
*
Увеличение срока выплаты пособия российским безработным, имеющим длительный страховой стаж, для федерального бюджета было бы дешевле, чем выплата досрочных пенсий.
Литература
1. Конвенция МОТ 1981 г. N 156 "О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящихся с семейными обязанностями" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - N 32. - Ст. 3284.
2. Шенкарев О.А. Социальное обеспечение граждан, подвергшихся воздействию радиации (правовой аспект). - М:. 2002. - С. 10
3. Право социального обеспечения: Учеб. пособие. Особенная часть. М.: Изд-во "Ноллидж", - 1997.
4. Социальное обеспечение и страхование в СССР. - М.: Юридическая литература. 1979. - С. 455.
Е. Орлова,
к.ю.н.,
доцент кафедры гражданского права и процесса
Тамбовского государственного технического университета
"Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 5, май 2009 г.
ДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДД
*(1) Утратил силу с 1 января 2002 г. (Федеральный закон от 17.12.2001 N 173-ФЗ).