Правовое обеспечение экологической безопасности отдельных отраслей промышленности в Российской Федерации
Введение
Промышленная, производственная и хозяйственная деятельность человечества на рубеже веков стала источником масштабного загрязнения природных объектов и комплексов, а также причиной значительного ухудшения состояния здоровья граждан. Участились локальные и региональные экологические катастрофы. К примеру, широко известны масштабные последствия взрывов склада радиоактивных отходов на предприятии "Маяк" в Челябинской области в 1957 г. и аварии на 4-м энергоблоке Чернобыльской АЭС в 1986 г., приведшие к загрязнению радиоактивными веществами огромных территорий.
Серьезный ущерб состоянию экосистемного баланса Земли был нанесен испытаниями ядерного оружия в общепланетарном масштабе. Так, только на полигонах Новой Земли к 1992 г. было произведено 118 поверхностных и подземных ядерных взрывов, характер негативных последствий которых для арктических территорий до сих пор не исследован.
Запасы химического оружия, расположенные на территории Российской Федерации, а также объекты по его уничтожению могут представлять собой потенциальную угрозу окружающей среде, природным ресурсам, а также жизни и здоровью человека, поэтому вся деятельность, связанная с указанным видом оружия, должна осуществляться в строгом соответствии с природоохранными, техническими, технологическими и иными стандартами и требованиями.
Появление в конце 90-х гг. прошлого века критических технологий (био- и нанотехнологий, инновационных технологий ядерного топливного цикла, новых поколений ракетно-космической техники и т.д.) являет собой не только позитивные примеры динамики развития научно-технического прогресса, но и потенциальную угрозу возможных экологических рисков для окружающей среды и здоровья человека в случае ожидаемого в перспективе широкомасштабного использования продуктов указанных технологий.
В августе 2009 г. произошла катастрофа на крупнейшей ГЭС России - Саяно-Шушенской, основными причинами которой стало несоблюдение норм экологической безопасности на производстве, а также непринятие своевременных мер для обеспечения защищенности персонала. Масляное пятно общей площадью до 10 км, появившееся в результате аварии на поверхности реки Енисей, стало значительным источником экологической угрозы для экосистемы территории, а также для питьевого водоснабжения населения.
Согласно официальным данным государственного доклада о состоянии окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, ежегодно подготавливаемым Министерством природных ресурсов и экологии РФ, около 40% территории России (центр и юг Европейской части Российской Федерации, средний и южный Урал, Западная Сибирь, Поволжье), где проживает более 60% ее населения, представляют собой зоны экологического неблагополучия, причинами которой являются радиационное и химическое загрязнение территорий, неконтролируемый рост количества вредных промышленных и бытовых отходов, невосполнимые издержки в организации землепользования и лесного хозяйства, повседневный сброс в воздушное пространство и водный бассейн значительного количества токсичных веществ и т.д.
В настоящее время на территории России в отвалах и хранилищах накоплено около 100 млрд. тонн твердых отходов, опасных для жизни людей. Не отвечают санитарным нормам около 40% поверхностных и более 20% подземных источников питьевого водоснабжения. В некоторых регионах от 35 до 60% питьевой воды не удовлетворяют санитарным нормам. Более чем в 40 регионах загрязнение воды и воздуха достигает угрожающих размеров. Объем сточных вод в России составляет около 70 км3 в год, а объем очищаемых вод - менее 3 км3 из-за несостоятельности действующих очистных сооружений. Ежегодно в атмосферу поступает около 20 млн. тонн химических веществ от действующих предприятий и 17 млн. тонн - от транспорта*(1).
Приведенные выше данные подтверждают наличие серьезных внешних и внутренних угроз для Российской Федерации в области обеспечения экологической безопасности.
В настоящее время на современном этапе развития Российской Федерации разработка комплексной системы правового обеспечения экологической безопасности промышленной, производственной и хозяйственной деятельности весьма актуальна и должна стать приоритетным направлением экологического законотворчества, юридической науки и практики.
Основу указанного процесса должен составлять принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой деятельности для человека и окружающей среды, а также один из базовых принципов международного права - принцип предосторожности, согласно которому в случаях реальной или потенциальной угрозы серьезного или непоправимого ущерба при осуществлении деятельности отсутствие полной научной определенности не должно быть причиной откладывания рентабельных мер, направленных на предотвращение экологической опасности.
В соответствии с Экологической доктриной Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 N 1225-р*(2), среди основных приоритетных направлений экологической безопасности Российской Федерации называется обеспечение экологической безопасности потенциально опасных видов деятельности, в перечне которых ведущее место занимают критические технологии.
При решении рассматриваемой проблемы существенное значение приобретает соблюдение баланса жизненно важных экологических и экономических интересов личности, общества и государства. В настоящее время инновационное развитие Российской Федерации должно рассматриваться через призму устойчивого развития как основы для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления, субъектов промышленной, производственной или хозяйственной деятельности, общественных объединений и граждан по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды.
В Государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, утвержденной Указом Президента РФ от 04.02.1994 N 236*(3), подчеркивается, что основой обеспечения экологически безопасного устойчивого развития является достижение экономического благосостояния в сочетании с экологической безопасностью государства и общества при реализации следующих приоритетных направлений деятельности: экологически безопасного развития всех видов промышленности, энергетики, транспорта, сельского хозяйства, а также расширенного использования вторичных ресурсов, утилизации, обезвреживания и захоронения отходов производства и потребления.
Таким образом, обеспечение экологической безопасности при осуществлении промышленной, производственной или хозяйственной деятельности высокой степени опасности является одним из основных критериев обеспечения устойчивого развития, направленного на комплексное решение текущих социально-экономических задач в неразрывной связи с осуществлением адекватных мер по защите и улучшению окружающей среды, а также сбережению и восстановлению природных ресурсов.
Исследование проблем экологической безопасности становится все более актуальным и в настоящее время активно формируется в междисциплинарный правовой институт, который постепенно становится самостоятельным объектом эколого-правовой науки*(4). Данный институт включает в себя нормы экологического, природоресурсного права, а также широкий перечень технических, технологических, промышленных, строительных и иных регламентов, нормативов, стандартов и требований.
Все вышесказанное обусловило значимость и актуальность изучения отношений, связанных с обеспечением экологической безопасности в различных отраслях промышленности.
В представленной работе рассматриваются проблемные аспекты правового обеспечения экологической безопасности в отдельных отраслях промышленности, связанных с повышенной степенью экологического риска для окружающей среды и здоровья человека, то есть деятельностью, связанной с ионизирующими источниками излучения, генно-инженерной деятельностью, уничтожением химического оружия, использованием атомной энергии, потенциальных экологических рисков применяемых нанотехнологий и их продуктов. В действующем законодательстве перечисленные отрасли промышленности отнесены к инновационным, связанным с применением критических технологий, при реализации которых, как уже отмечалось, необходимо строго соблюдать существующие нормативы в сфере обеспечения экологической безопасности.
Материал, изложенный в издании, является весьма актуальным и представляет несомненный исследовательский интерес как с теоретической, так и с практической точки зрения для всех студентов, обучающихся по специализации "Юриспруденция", а также для всех категорий специалистов, вовлеченных в процесс подготовки, принятия и реализации решений, связанных с обеспечением экологической безопасности всех видов промышленной, производственной и хозяйственной деятельности.
Глава 1. Понятие и правовое регулирование экологической безопасности как разновидности национальной безопасности Российской Федерации
Безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Безопасность является основным критерием, обеспечивающим гарантии личных, естественных и неотчуждаемых прав и свобод личности, а также национальные интересы государства и общества в экономической, политической, экологической, социально-демографической и иных сферах.
С теоретической точки зрения понятие безопасности может рассматриваться в узком и в широком смыслах.
В широком смысле это национальная безопасность Российской Федерации как безопасность многонационального народа РФ - носителя суверенитета и единственного источника власти в РФ.
Основы национальной безопасности РФ изложены в Концепции национальной безопасности Российской Федерации*(5) (далее - Концепция), утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. N 24), где определяются начала государственной политики как системы взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. В Концепции сформулированы важнейшие направления государственной политики Российской Федерации в указанной области.
В узком смысле безопасность может рассматриваться как безопасность личности, ее прав, свобод и интересов, меры обеспечения которой состоят в реализации конституционных гарантий личной безопасности, в повышении качества и уровня жизни, в физическом, духовном и интеллектуальном развитии человека и гражданина, в упрочении демократии, в создании правового, социального государства, в достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России.
Интересы личности должны рассматриваться в неразрывной взаимосвязи с национальными интересами государства и общества, которые состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка, в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества.
Экологическая безопасность как фактор устойчивого развития государства и общества. Основные составляющие национальной безопасности России (в том числе и экологическая безопасность) рассматриваются в Концепции через призму стратегии и показателей устойчивого развития государства и общества, принятых странами мирового сообщества в конце ХХ в.
Показателями устойчивого развития называют критерии и индикаторы, с помощью которых оценивается уровень развития того или иного географического региона (города, страны, региона, континента, всего мирового сообщества), прогнозируется его будущее состояние (экономическое, политическое, экологическое, демографическое и т.д.). На основании этих показателей делаются выводы об устойчивости этого состояния. Показатели служат базой для планирования деятельности в направлении устойчивого развития, разработки политики в этой области.
Впервые о необходимости разработки показателей устойчивого развития было сказано в "Повестке дня на XXI век", принятой на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г. Задача разработки индикаторов устойчивого развития еще далека от решения, однако уже имеются рекомендации по методологии выбора индикаторов для систем разных масштабов: глобального, регионального, национального, локального, отраслевого. Например, в Программе развития ООН ежегодно в Докладах о развитии человека используется индекс развития человеческого потенциала, который включает продолжительность ожидаемой жизни в момент рождения, грамотность взрослого населения и реальный валовой внутренний продукт на душу населения. Экологические индикаторы включают в себя характеристики воды, земли, атмосферы, природных ресурсов и отходов; институциональные индикаторы включают в себя программирование и планирование политики, научные разработки, международные правовые инструменты, информационное обеспечение, усиление роли основных групп населения и т.д. США в своей стратегии устойчивого развития использовали 56 индикаторов, большинство из которых качественные.
Термин "устойчивое развитие" получил широкое распространение после публикации доклада "Наше общее будущее", подготовленного в 1987 г. Международной комиссией по окружающей среде и развитию, где устойчивое развитие понимается как такое развитие государства и общества, при котором удовлетворяются потребности настоящего времени, но не ставится под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности.
Стратегия устойчивого развития направлена на достижение гармонии между людьми и между обществом и природой. Следовательно, устойчивое развитие должно быть в одинаковой степени направлено как на выживание человечества, так и на сохранение природы. Это означает сохранение биосферы как естественной основы всей жизни на Земле, сохранение ее устойчивости и возможности естественно эволюционировать.
Комиссией Государственной Думы по проблемам устойчивого развития в 2002 г. были разработаны Научные основы стратегии устойчивого развития Российской Федерации*(6) (далее - Стратегия), где излагаются новая парадигма и социальные и экономические критерии устойчивого развития России, обосновывается необходимость комплексного учета экологических, геополитических других аспектов развития.
Научное обоснование стратегии устойчивого развития Российской Федерации появилось как результат исследования проблем выхода из социально-демографического, экономического и экологического кризиса, а также разработки направлений долгосрочного развития России, отвечающих ее национальным интересам.
Обоснование Стратегии было скоординировано с документами, принятыми саммитом и конференцией ООН по окружающей среде и развитию ("Декларация об устойчивом развитии" и "Повестка дня на ХХI век"), дополняющими их документами Генеральной Ассамблеи ООН (июнь 1997 г.), а также утвержденными Указами Президента Российской Федерации основными положениями о государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития и Концепцией перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Одной из нормативно-правовых основ Стратегии также выступил Проект Государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации*(7), разработанный Правительством Российской Федерации.
В Стратегии подчеркивается, что выживание человечества существенно зависит от того, насколько оно научится хозяйствовать по-новому, то есть максимально сберегать природу и ресурсы, использовать сберегательные и наукоемкие технологии, получать доход при ограниченных вещественно-энергетических ресурсах.
Для достижения указанных целей необходимо сформулировать новую социоприродную систему, способную разрешить совокупность таких противоречий, как противоречия между ограниченными возможностями природы и стремительным ростом потребностей человеческого сообщества, между развитыми и развивающимися странами, глобальными требованиями перехода к устойчивому развитию и национальными интересами, между настоящим и будущими поколениями, богатыми и бедными, уже существующими потребностями людей и разумными потребностями людей, между Востоком и Западом, Севером и Югом и т.д., которые проявляются в наше время как результат глобализации.
Важнейшим критерием устойчивого развития в мире является такое достижение стратегического баланса между деятельностью человека и поддержанием воспроизводящих возможностей биосферы, когда деятельность человека не будет приводить к необратимым нарушениям в природе. Однако, обсуждая содержание перехода к устойчивому развитию, неправильно сводить все вопросы только к проблемам экологии, хотя понятно, что они являются основными. Переход к устойчивому развитию требует кардинальных преобразований, в центре которых экологизация всех основных видов деятельности человечества, самого человека, изменение его сознания и созидание нового "устойчивого общества" как сферы разума. Такие изменения должны происходить не стихийно, а целенаправленно, осознанно, и одним из главных механизмов управления этим процессом может стать нравственный, гуманный разум объединенного человечества, использующий все возможные социально-экономические, политические и технические средства.
Последовательный переход России к устойчивому развитию должен осуществляться в соответствии с принципами, изложенными в Декларации и других документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), а также в материалах ХIХ специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН (Нью-Йорк,1997 г.). Вместе с тем, принимая свою национальную стратегию устойчивого развития, Российская Федерация трансформирует общие принципы в соответствии с конкретными условиями, с учетом своих особенностей.
Основные принципы устойчивого развития применительно к России в Стратегии формулируются следующим образом:
- устойчивое развитие должно учитывать все аспекты национальной безопасности страны;
- демографическая политика должна учитывать стратегические цели устойчивого развития и формировать у населения сознательное отношение к планированию семьи;
- необходимы постепенный отказ от потребления, рационализации масштабов и структуры личного потребления населения;
- сохранение для всех народов и этносов, проживающих в Российской Федерации, их культур, традиций, среды обитания, должно быть одним из приоритетов национальной политики государства на всех этапах перехода к устойчивому развитию;
- стратегия постепенного регулируемого государством перехода к устойчивому развитию должна осуществляться с учетом особенностей отдельных регионов России. В отдельных регионах, городах и субъектах Российской Федерации темпы и сроки преобразований могут быть различными, но экологический императив следует строго согласовывать с требованием общей стабильности, с реальной ситуацией, а не с абстрактными нереализуемыми лозунгами радикальных экологов;
- переход к устойчивому развитию должен осуществляться на основе международного сотрудничества и глобального партнерства и подкрепляться принятием соответствующих международных соглашений и иных правовых актов. Тесное сотрудничество со странами СНГ и устойчивые добрососедские отношения с ними должны быть всегда одним из важнейших приоритетов внешней политики России;
- суверенные права каждого государства на разработку собственных природных ресурсов должны реализовываться без ущерба экосистем за пределами государственных границ; в международном праве - признание принципа дифференцированной ответственности государств за нарушение глобальных экосистем. Необходимо повышать ответственность за экологические правонарушения, учитывать экологические последствия принимаемых решений;
- свободный доступ к экологической информации;
- сохранение крупнейших экологически устойчивых зон Земли должно стать предметом заботы и ответственности всех государств мира. В связи с этим Россия должна настаивать на введении глобальной экологической ренты;
- ведущая роль в реализации устойчивого развития государства как гаранта обеспечения экономического развития, социальной справедливости и охраны окружающей природной среды;
- каждый человек имеет право на здоровую и деятельную жизнь в гармонии с природой в экологически чистой и благоприятной для него окружающей среде;
- социально-экономическое развитие необходимо направить на улучшение жизни всех людей, сохранение природы и природных ресурсов, усиление ответственности за деятельность, наносящую ущерб окружающей среде;
- право на развитие должно осуществляться так, чтобы обеспечить равенство возможностей развития и сохранение окружающей среды как нынешнего, так и будущих поколений. Экономическая эффективность, социальная справедливость и экологическая безопасность в равной степени определяют основные критерии развития;
- рациональное природопользование должно основываться на неистощительном использовании возобновляемых и экономном использовании невозобновляемых ресурсов, на своевременной утилизации отходов и их безопасном захоронении;
- защита окружающей среды является важной частью устойчивого развития. Необходимо опережающим образом принимать эффективные меры по недопущению ухудшения состояния окружающей природной среды, предотвращению экологических и техногенных катастроф;
- хозяйственная деятельность должна становиться социально и экологически безопасной и сопровождаться уменьшением различия в уровне жизни людей, масштабов бедности и нищеты, усилением взаимосвязи экономики и экологии, формированием единой (сбалансированной) экологизированной системы экономического развития;
- укрепление российской экономики, осуществление структурных преобразований, повышение ее эффективности необходимо осуществлять на базе современных экологически безопасных технологий с использованием современного мирового опыта. Следует оказывать государственную поддержку развитию высокоэффективных производств, малого и среднего предпринимательства, отказаться от реализации проектов, наносящих ущерб окружающей среде, либо таких, последствия которых недостаточно ясны. В рамках этого процесса важно начать процесс общей стабилизации экологической ситуации в стране, ее улучшения в наиболее неблагополучных регионах;
- хозяйственную деятельность необходимо вести преимущественно на уже освоенных территориях, постепенно отказываясь от хозяйственного использования новых территорий.
Стратегией устанавливается, что основной целью устойчивого развития России является повышение уровня и качества жизни населения на основе научно-технического прогресса, динамического развития экономики и социальной сферы при сохранении воспроизводственного потенциала природного комплекса страны как части биосферы Земли, а также технологического потенциала в интересах нынешнего и будущих поколений.
Подчеркивается, что основными предпосылками устойчивого развития России являются большая территория с сохранившимися невозобновляемыми природными ресурсами и естественными экосистемами, человеческий потенциал и экономические ресурсы. Для достижения устойчивого развития необходимо в максимальной степени сохранять территории с естественными экосистемами, рационально использовать невозобновляемые природные ресурсы и человеческий потенциал, а также в силу особой демографической ситуации направлять экономические ресурсы на развитие человеческого потенциала.
Целью первого этапа устойчивого развития России (краткосрочная перспектива) является преодоление длительно развивающегося социально-экономического, экологического и структурного кризиса, охватившего период перехода страны к рыночной экономике и к демократическому гражданскому обществу.
Задачи первого этапа должны реализовываться в действиях Правительства Российской Федерации по преодолению социально-экономического кризиса и обеспечению условий для перехода страны к стабильной, социально ориентированной рыночной экономике на базе использования преимущественно ее внутренних ресурсов: ренты за природные ресурсы, интеллектуального потенциала и высокотехнологических производств.
На первом этапе должны быть заложены основы новой российской экономики, обеспечивающей эффективное воспроизводство и обладающей потенциалом долгосрочного динамичного роста, позволяющей решать задачи повышения уровня и качества жизни, модернизации государственного аппарата, сохранения целостности и безопасности страны. Это потребует усиления экономической функции государства по корректировке рыночного механизма и его регуляторов.
На втором этапе (среднесрочная перспектива) целью устойчивого роста является обеспечение динамичного социально-экономического развития страны на базе эффективного использования ее экономических ресурсов (включая достижения научно-технического прогресса) и преимуществ международного разделения труда при сохранении воспроизводственного потенциала природного комплекса и установления более справедливых мирохозяйственных связей.
Достижение указанной цели потребует решения основных задач в экологической сфере, среди которых сохранение и восстановление естественных экосистем, стабилизация и улучшение качества окружающей среды, снижение сбросов и выбросов вредных веществ в водные объекты и атмосферу, сокращение образуемой массы отходов, особенно токсичных, организация их безопасной переработки и утилизации.
Целью третьего этапа устойчивого развития (долгосрочная перспектива, несколько десятилетий ХХI в.) является гармонизация взаимоотношений общества и природы в глобальном масштабе и в стране за счет развития хозяйственной деятельности в пределах воспроизводственных возможностей биосферы; переноса акцента в системе человеческих ценностей с материально-вещественных на духовно-нравственные, что соответствует дальнейшей ноосферной ориентации развития общества; осознания большинством граждан страны необходимости рационального потребления.
Стратегией неоднократно подчеркивается, что в России без возрождения ее духовного потенциала невозможно реализовать путь устойчивого развития. Необходимо связать концепцию устойчивого развития с формированием духовных и нравственных ценностей, ориентирующих на выживание всего человечества, но при условии соблюдения национальных интересов России. Для реализации идей устойчивого развития необходимо изменение мировоззрения до глобального понимания идеи ноосферогенеза как общечеловеческой и вместе с тем подлинно российской идеи, как составной части российского менталитета.
Экологическая безопасность как разновидность национальной безопасности. Концепцией национальные интересы России определяются как совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Они носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства. Национальные интересы обеспечиваются институтами государственной власти, осуществляющими свои функции, в том числе во взаимодействии с действующими на основе Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации общественными организациями.
Национальные интересы могут рассматриваться применительно к внутриполитической, социальной, духовной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и иным областям общественно-политической жизни государства, следовательно, национальная безопасность является комплексным понятием, содержание которого следует рассматривать во многих аспектах применительно к различным областям общественно-политической жизни. Так, выделяются такие разновидности национальной безопасности как, социальная (правовая, интеллектуальная, духовная, культурная и др.); экономическая (финансовая, хозяйственная, налоговая и др.); техногенная (пожарная, промышленная, радиационная, химическая, техническая и др.), территориальная (экологическая, биологическая, сырьевая, продовольственная и др.), информационная и иные виды безопасности личности, государства и общества.
Следует отметить, что приведенная классификация является весьма условной, так как в случае возникновения угрозы каким-либо отдельным объектам общественных отношений потенциальный ущерб может быть нанесен всем вышеперечисленным объектам. Невозможно рассматривать, к примеру, возникновение чрезвычайной ситуации техногенного характера (промышленную аварию или инцидент) как угрозу промышленной безопасности без нанесения ущерба экономическим, экологическим и территориальным интересам общества и государства. Соответственно все разновидности национальной безопасности имеют смежный характер и находятся в непосредственной взаимосвязи и взаимовлиянии друг на друга.
Ряд специалистов поднимают вопрос о становлении нового самостоятельного междисциплинарного направления науки - теории безопасности, которая призвана защищать жизненно важные интересы человека, общества и государства от различных и возрастающих угроз в природно-техногенной и социально-экономической сферах (Е.В. Грацианский и др.). К числу объектов исследования указанной теории относятся закономерности перехода естественных природных систем, техногенных, биологических, экологических и иных объектов от нормальных к аварийным и катастрофическим состояниям, качественные и количественные показатели состояния этих объектов на разных стадиях (возникновение, развитие, завершение аварий и катастроф, иных бедствий, появления и проявления их последствий во времени и в пространстве, а также по кругу затронутых ими лиц), объективные (в том числе и правовые) основы диагностирования, мониторинга, предупреждения, ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий, построение систем защиты и реабилитации населения и территорий, правовые, организационные и материально-ресурсные условия обеспечения функционирования таких систем.
В теории экологического права имеются различные подходы к определению понятия "экологическая безопасность". Так, по мнению А.Г. Хуршудова, "экологическая безопасность - это совокупность природных, социальных и других условий, обеспечивающих безопасную жизнь и деятельность проживающего (либо действующего) на данной территории населения"*(8).
Ряд авторов считает, что экологическая безопасность - это совокупность состояний, процессов и действий, обеспечивающая экологический баланс в окружающей среде и не приводящая к жизненно важным ущербам (или угрозам таких ущербов), наносимым природной среде и человеку. Это также процесс обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества, природы, государства и всего человечества от реальных и потенциальных угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду*(9).
По мнению М.М. Бринчука, экологическая безопасность - это основной принцип охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая деятельность, связанная с вредным воздействием на окружающую среду, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике правовые и иные природоохранительные меры должны оцениваться с позиции экологической безопасности*(10).
А.И. Лагунова определяет экологическую безопасность как состояние защищенности, как категорию, которая нацелена, охраняя, оградить от посягательств, от враждебных действий, от опасности объекты природы. Она предназначена предохранять, обезопасить от определенных угроз окружающую среду; создать защиту, оборону, эффективное отражение всякого, кто незаконно посягает на природную среду*(11).
Н.Ф. Реймерс рассматривает экологическую безопасность в двух аспектах:
1) как совокупность действий, состояний и процессов, прямо или косвенно не приводящих к жизненно важным ущербам (или угрозам таких ущербов), наносимым природной среде, отдельным людям и человечеству;
2) как комплекс состояний, явлений и действий, обеспечивающих экологический баланс на Земле и в любых ее регионах на уровне, к которому физически, социально-экономически, технически и политически готово (может без серьезных ущербов адаптироваться) человечество.
Проблема экологической безопасности, по мнению автора, основывается на осознании взаимозависимости человечества и природы; на признании необходимости выработки превентивных экологических запретов на загрязнение природных объектов; на понимании обязательности создания социально-экономического механизма при взаимодействии общества и природы: "природа - товар - деньги - природа"; на признании приоритета экологической безопасности при организации любых видов деятельности*(12).
По мнению В.В. Петрова, "экологическая безопасность представляет собой состояние защищенности жизненно важных экологических интересов человека, прежде всего прав на чистую, здоровую окружающую среду"*(13).
Проанализировав литературу, можно сделать вывод о том, что существует достаточно широкий спектр определений, понятий и трактовок экологической безопасности как политического и правового института, дифференцирующихся в зависимости от обеспечения экологических прав и законных интересов человека и гражданина, защиты экологических интересов общества и государства до обеспечения рационального использования, воспроизводства и повышения качества окружающей среды.
Понятие "экологическая безопасность" следует рассматривать в экологическом и правовом аспектах.
Экологическая безопасность в экологическом аспекте представляет собой систему реальных мер по предотвращению и ликвидации последствий особо вредных воздействий на окружающую природную среду, которые могут возникать в результате вредных природных явлений, стихийных бедствий, техногенных катастроф и аварий, безудержных выбросов вредных веществ промышленных и иных предприятий, объектами и образцами в окружающую природную среду с грубым нарушением предельно допустимого воздействия, качества окружающей среды, а также непринятия мер по усилению охраны окружающей природной среды.
Если рассматривать понятие "экологическая безопасность" в правовом аспекте, то оно было введено в содержание законодательства еще Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды"*(14) при формулировании перечня объектов экологических преступлений наряду с экологическим правопорядком, окружающей средой и здоровьем человека.
Понятие экологической безопасности. Легитимное определение экологической безопасности содержится в базовом акте - Федеральном законе от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(15), где оно определяется следующим образом: "экологическая безопасность - состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий".
Следует отметить, что понятие экологической безопасности является комплексным и включает в себя техногенную (технологическую), пожарную, промышленную, радиационную, химическую, биологическую и иные разновидности безопасности государства и общества.
Техногенная (технологическая) безопасность как элемент экологической безопасности представляет собой систему норм, стандартов и требований в различных отраслях промышленной, производственной или хозяйственной деятельности, соблюдение которых обеспечивает состояние защищенности личности общества и государства от негативного воздействия техногенной деятельности и предупреждает возникновение чрезвычайных ситуаций.
В связи с тем, что промышленная, производственная или хозяйственная деятельность зачастую связана с повышенной степенью техногенного риска, в системе определений, входящих в состав отношений, касающихся техногенной (технологической) безопасности, особо большое значение имеет выявление понятия чрезвычайной ситуации. Чрезвычайные ситуации классифицируются законодателем в зависимости от источника их происхождения на антропогенные, то есть связанные с деятельностью человека, и природные, стихийные, не зависящие от воли человека.
В соответствии с Федеральным Законом от 11 ноября 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(16) чрезвычайной ситуацией признается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
В соответствии с Положением о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденным постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г.*(17)., чрезвычайные ситуации классифицируются в зависимости от количества людей, пострадавших в этих ситуациях, людей, у которых нарушены условия жизнедеятельности, размера материального ущерба, а также границ зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций.
Законодателем предусматривается, что чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные.
Пожарная безопасность является одной из разновидностей техногенной безопасности и понимается как состояние защищенности населения, объектов национальной экономики и иного назначения, а также окружающей природной среды от опасных факторов и воздействий пожаров. Под пожарной безопасностью объекта также понимается состояние здания, сооружения, помещения или пожарного отсека, при котором с установленной вероятностью исключается возможность возникновения и развития пожара, воздействия на людей опасных факторов пожара, а также обеспечивается защита материальных ценностей.
Мерами пожарной безопасности признаются действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности.
Требование пожарной безопасности представляет собой специальное условие социального или технического характера, установленное в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством, нормативными документами или уполномоченным государственным органом.
Промышленная безопасность как разновидность техногенной и экологической безопасности и представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий и инцидентов на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.
Под аварией на промышленном объекте понимается взрыв, пожар, неконтролируемые выбросы опасных веществ, повреждение технических устройств, происшедшее по конструктивным, производственным, технологическим или эксплуатационным причинам, а также по причинам случайных внешних воздействий, которые могут повлечь или повлекли человеческие жертвы, ущерб здоровью людей и природной среде, материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Под инцидентом на промышленном объекте следует рассматривать отказ или повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от режима технологического процесса, нарушение положений настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ на опасном производственном объекте.
Обеспечение промышленной безопасности в чрезвычайных ситуациях - это принятие и соблюдение правовых норм, выполнение экологозащитных, отраслевых или ведомственных требований и правил, а также проведение комплекса организационных, технологических и инженерно-технических мероприятий, направленных на предотвращение промышленных аварий и катастроф в зонах чрезвычайной ситуации.
Предупреждение аварий и инцидентов (чрезвычайных ситуаций) на технических объектах может также обеспечиваться посредством правового регулирования требований промышленной безопасности при размещении, проектировании, строительстве, вводе и выводе из эксплуатации, а также эксплуатации промышленных объектов, энергетических систем, коммунальных систем жизнеобеспечения (канализационных систем, системы снабжения населения питьевой водой, тепловых источников и сетей, коммунальных газопроводов), подземных объектов, транспортных систем, а также иных технических объектов.
Промышленная безопасность в чрезвычайных ситуациях представляет собой состояние защищенности населения, производственного персонала, объектов национальной экономики и окружающей природной среды от опасностей, возникающих при промышленных авариях и катастрофах в зонах чрезвычайной ситуации.
Радиационная безопасность как разновидность экологической и техногенной безопасности представляет собой состояние защищенности персонала, населения и природной среды от вредного воздействия радиации, которая достигается проведением комплекса мероприятий, направленных на предохранение производственного персонала и населения от ионизирующего излучения.
Под режимом радиационной защиты понимается порядок действия населения и применения средств и способов защиты в зоне радиоактивного загрязнения с целью возможного уменьшения воздействия ионизирующего излучения на людей.
Под территориальной безопасностью как разновидностью экологической безопасности следует понимать состояние целостности и защищенности государства и общества, при котором гарантируются обеспечение экосистемного баланса, нерушимости государственных границ, а также независимости жизнедеятельности государства и общества от внешних факторов, способных понизить государственный суверенитет.
Химическая и биологическая безопасность как элементы экологической безопасности государства и общества. Обеспечение химической и биологической безопасности является одним из важнейших направлений укрепления экологической безопасности Российской Федерации.
Усиливающееся негативное влияние химических и биологических факторов на население, производственную и социальную инфраструктуру и экологическую систему, увеличение риска возникновения чрезвычайных ситуаций (в том числе ввиду террористических воздействий) на потенциально опасных химических и биологических объектах различной организационно-правовой формы и формы собственности представляют возрастающую угрозу жизнедеятельности человека, национальной безопасности, социально-экономическому развитию Российской Федерации.
Целью государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности является последовательное снижение до минимально приемлемого уровня риска воздействия опасных химических и биологических факторов на население, производственную и социальную инфраструктуру и экологическую систему.
Основу политики в области обеспечения химической и биологической безопасности составляют совершенствование и упрочение указанных общественных отношений, активизация функций государства, регулирующих последовательное снижение негативного воздействия различных факторов на обеспечение химической и биологической безопасности.
Решение этих задач достигается путем создания государственной системы обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации (как подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций), предусматривающей категорирование, прогнозирование, предупреждение и парирование угроз химической и биологической безопасности, ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций в результате воздействия химических и биологических факторов.
Под биологической безопасностью следует понимать как состояние защищенности людей, сельскохозяйственных животных и растений, окружающей природной среды от опасностей, вызванных или вызываемых источником биолого-социальной чрезвычайной ситуации.
Обеспечение биологической безопасности представляется в виде соблюдения правовых норм, выполнение санитарно-гигиенических и санитарно-эпидемиологических правил, технологических и организационно-технических требований, а также проведение соответствующего комплекса правовых, санитарно-гигиенических, санитарно-эпидемиологических, организационных и технических мероприятий, направленных на предотвращение, ослабление и ликвидацию заражения людей, сельскохозяйственных животных и растений инфекционными болезнями.
Все вышесказанное обусловливает комплексный характер экологической безопасности как правового института, поскольку в нем органично переплетаются национальные, технологические, территориальные и иные интересы личности, общества и государства.
Под экологической безопасностью следует понимать систему правовых, социально-экономических и технологических мер, направленных на создание условий сохранения окружающей природной среды и повышения уровня ее качества, безопасных условий производства и обеспечения здоровья населения.
Глава 2. Правовое обеспечение экологической безопасности деятельности, связанной с разработкой и применением нанотехнологий в Российской Федерации и зарубежных странах
Нанотехнологии являются фундаментом научно-технической революции в ХХI в., одним из наиболее перспективных и востребованных направлений науки, технологий и промышленности в инновационных и индустриально развитых странах мира. Разработка конструкционных, композиционных и функциональных наноматериалов основана на применении технологий, результатом которых является появление уникальных нанопродуктов (наночастиц, нанотрубок, нановолокон, нанодисперсий (коллоидов), нанокристаллов, нанокластеров, наноструктурных пленок, покрытий и пр.), обладающих заданным набором преимущественных физических свойств и характеристик*(18).
Указанная область отношений характеризуется крайне высокой степенью инновационной динамики, которая выражается соответствующими прогрессивными темпами роста рынка нанопродуктов. Так, согласно данным Исследования Люкса, в 2007 г. продукты нанотехнологий были включены в товары промышленного назначения, представляющие рынок больше чем $50 млрд. Предполагается, что 2014 г. сегмент нанорынка достигнет $2,6 трлн.*(19)
В соответствии с данными показателями многие страны мира, вовлеченные в наноиндустрию, начали поступательное формирование основ государственной политики, предполагающее создание необходимого правового регулирования указанных отношений.
Наноиндустрия представляет собой интегрированный комплекс производственных, научных, образовательных и финансовых организаций различных форм собственности, осуществляющих целенаправленную деятельность по созданию интеллектуальной и промышленной конкурентоспособной продукции, относящейся к сфере нанотехнологий.
Следует отметить, что, несмотря на все заявленные преимущества, появление продуктов нанотехнологий стало представлять собой не только позитивный пример динамики развития научно-технического прогресса, но и потенциальную угрозу возможных рисков для окружающей среды и здоровья человека в случае ожидаемого в перспективе широкомасштабного использования нанопродуктов при практически полном отсутствии исследований их экологических свойств. Иными словами, активное использование инновационных технологий в сфере наноиндустрии поставило перед современной наукой решение комплексных задач правового обеспечения их безопасности для человека и окружающей среды.
Последние разработки ученых в различных областях показали, что интенсивное внедрение нанотехнологий в разных отраслях хозяйственной деятельности неизбежно ставит проблему экологического воздействия наноматериалов*(20). Важнейшим объектом при оценке риска для здоровья граждан, связанного с наноматериалами, является использование нанотехнологий при производстве электронной техники, строительных материалов, пищевых продуктов, парфюмерно-косметической продукции, как при непосредственном их использовании или употреблении, так и при воздействии поступления наночастиц и наноматериалов в окружающую среду в процессе их производства.
С 2004 г. США, Великобритания, Китай, Корея, страны Европейского Союза, Швейцария, Австралия, Канада, а также ряд других стран создали ряд международных консорциумов, в рамках которых стали подготавливаться предложения по организации системы управления нанодеятельностью (наноменеджмента), контроля и надзора за нанопродуктами, выпускаемыми в окружающую среду, а также оценке возможной степени риска, причиненного окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу нанопродуктами и наноматериалами.
Указанные инициативы вполне оправданы, поскольку на современном этапе нанотехнологии представляют собой наиболее приоритетные и, следовательно, затратные направления науки и техники в сфере ресурсо- и энергосбережения, создания экологически адаптированных современных промышленных производств, здравоохранения, производства продуктов питания, качества и уровня жизни населения, поэтому для минимизации риска возможных финансовых потерь при инвестировании в отрасли наноиндустрии необходимо иметь четкое представление о степени возможного негативного ущерба от применения разрабатываемых нанопродуктов для окружающей среды и здоровья человека.
Весьма актуальным является то, что вопросы обеспечения безопасности нанопродуктов и наноматериалов уже более семи лет являются предметом широкого обсуждения на международном, европейском и национальных уровнях государств, активно вовлеченных в процесс разработки и применения нанопродуктов в широких отраслях промышленности.
§ 1. О роли и значении метода сравнительно-правового исследования отношений в области обеспечения экологической безопасности при разработке и применении нанотехнологий и их продуктов в Российской Федерации и зарубежных странах
Следует отметить, что отношения в сфере обеспечения безопасности нанопродуктов и наноматериалов весьма широко исследованы на международном доктринальном уровне. Так, концептуальным правовым основам нанобезопасности посвящены работы таких известных ученых, как Jeffrey H. Matsuura*(21), Sandra Grossalberg*(22), Christopher J. Bosso*(23), Stephanie Lacour*(24), Roger Brownsword*(25), Matthew Hull и Diana Bowman*(26), Ambert M. Surhone, Miriam T. Timpledon и Susan F. Marseken*(27), Vladimir Murashov и John Howard*(28), John C. Miller, Ruben Serrato, Jose Miguel Represas-Cardenas and Griffith Kundahl*(29), Fisher Arnout, Lynn J. Frewer, David Bennett and Vic Morris*(30), John Monica*(31) и т.д.
Названными авторами были заложены международные, европейские и национальные теоретические политико-правовые основы государственного управления в области разработки и применения нанотехнологий, контроля и надзора в указанной сфере деятельности, процессов подготовки, принятия и реализации решений, связанных с выпуском нанопродуктов в окружающую среду, наноменеджмента, нанотоксикологии, стандартизации, маркировки, экспертизы, а также иных способов и средств обеспечения нанобезопасности.
Все вышесказанное позволяет сделать вывод, что странами международного сообщества уделяется значительное внимание проблемам обеспечения безопасности наноматериалов и созданных на их основе нанопродуктов для экосистем и здоровья человека.
В частности, в феврале 2008 г. в Европейском Союзе (далее - ЕС) Европейской Комиссией был опубликован Кодекс действий за ответственные исследования в сфере нанотехнологий (Code of Conduct for responsible research in nanosciences and nanotechnologies)*(32), которым были заложены основы обеспечения экологической безопасности и юридической ответственности в сфере разработки и применения нанотехнологий и наноматериалов для стран ЕС, а именно доступность, устойчивость, предосторожность, инклюзивность, выбор наилучшей существующей технологии и инновационность в сфере наноиндустрии. Указанный кодекс представляет гибкий законодательный инструмент высокого уровня, применимый как к существующим, так и планируемым продуктам нанотехнологий в странах ЕС*(33).
Инициатива Европейской Комиссии была широко поддержана многими странами Европейского Союза (Францией, Германией, Нидерландами, рядом скандинавских стран и пр.), а также за его пределами (Швейцарией, Великобританией и некоторыми др. странами), тем самым создав необходимые предпосылки для формирования основ нанобезопасности и необходимого правового регулирования на международном уровне.
Более того, в ЕС имеется достаточно высокая степень правового регулирования управленческих, организационных и исполнительно-распорядительных отношений в сфере подготовки, принятия и реализации решений в области обеспечения безопасности при разработке и применении нанотехнологий, наноматериалов и их продуктов. Речь идет о Стратегическом плане ЕС FramingNano*(34), финансируемом в рамках Седьмой Программы ЕС о науке в обществе (The 7 Framework Program, FP7, SiS-2007-1.2.3.2-CT, Project N. 217724), где регламентируются основополагающие действия стран ЕС и за его пределами в сфере формирования и реализации государственной политики в сфере разработки и применения нанотехнологий и наноматериалов. Указанная политика является многосторонней и включает в себя множественные аспекты политико-правового, социально-экономического и организационного характера*(35).
В Японии, Китае, Корее и Тайване, странах, наиболее глубоко вовлеченных в процесс разработки и применения нанотехнологий, на разных уровнях организуются и проводятся инициативы по исследованию аспектов безопасности нанотехнологий для окружающей среды и здоровья человека, в частности указанными государствами разработана системная оценка степени нанорисков и риск-менеджмента наноматериалов и нанопродуктов*(36).
Австралия и Канада также выступают в качестве активных субъектов формирования концепции нанобезопасности деятельности, связанной с разработкой и применением нанотехнологий. Более того, принцип превентивного подхода (предосторожности), заключающийся в разработке способов и средств защиты окружающей среды, жизни, здоровья и имущества человека и гражданина при разработке и применении нанотехнологий, ими законодательно поддерживается*(37).
В Российской Федерации проблема разработки политико-правовых, контрольно-надзорных, социально-экономических и иных важнейших аспектов обеспечения безопасности нанодеятельности необычайно актуальна.
Вышесказанное подтверждается значительным правовым вакуумом в исследуемой сфере общественных отношений. Действительно, в период с 2007 г. по настоящее время в Российской Федерации не было принято ни одного федерального закона, устанавливающего фундаментальные основы государственной экологической политики в сфере нанобезопасности. Более того, в действующем российском законодательстве до сих пор нет комплексного федерального закона, закрепляющего правовой статус деятельности в сфере разработки и применения продуктов нанотехнологий и наноматериалов, что, на наш взгляд, является абсолютно неоправданным, поскольку указанные отношения по сравнению с иными наукоемкими отраслями имеют наибольший сегмент как бюджетного, так и иного смежного финансирования. Так, в соответствии с Федеральным законом от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 годов"*(38) расходы только на реализацию Федеральной целевой программы "Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008-2011 годы"*(39) составили около 5 млрд. руб. В соответствии с Пояснительной запиской к проекту распоряжения Правительства Российской Федерации о Программе развития наноиндустрии в Российской Федерации до 2015 г. ожидается, что в 2015 г. объем продаж российской продукции наноиндустрии составит около 900 млрд. руб.*(40)
Создается весьма неоднозначная ситуация, при которой в свете отсутствия должного правового регулирования (до сих пор нет самостоятельного федерального закона о порядке разработке и применения нанотехнологий и их продуктов, содержащего необходимую терминологическую базу, регламентирующего основные принципы и виды деятельности в области нанотехнологий, а также меры юридической ответственности за нарушения требований в сфере обеспечения экологической безопасности, не приняты необходимые технические регламенты и пр.) активно продолжается научно-исследовательская деятельность в указанной сфере, а созданные нанопродукты выпускаются на потребительский рынок.
Более того, указанный правовой пробел невозможно заполнить посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в уже действующие правовые акты, поскольку в Российской Федерации до сих пор отсутствует федеральный закон, которым бы (хотя бы рамочно) определялся порядок осуществления деятельности в сфере наноиндустрии и ее основные разновидности*(41).
На отсутствие должного правового регулирования и соответствующих разработок в области обеспечения экологической безопасности при разработке и применении нанотехнологий и нанопродуктов в Российской Федерации неоднократно указывалось в ряде ведущих международных документов. Так, в соответствии со стратегической программой Европейского Союза FramingNano, закрепляющей основы экологически устойчивого управления в сфере нанобезопасности для стран ЕС и ряда других стран участников, замечается, что на организованной ежегодной встрече OECD Tour de Table Meeting in Paris*(42) (ноябрь 2007 г.) Россия взяла на себя обязательство к 2009 г. разработать долгосрочную Программу развития наноиндустрии на срок до 2015 г. (Nanotechnology Action Plan for Russia-2015), где ключевая роль должна отводиться аспектам нанобезопасности и оценке потенциального риска нанотехнологий и наноматериалов на окружающую среду и здоровье человека, но до сих пор не предоставила этот документ для обсуждения международным партнерам по наноконсорциуму*(43).
На очередной встрече Tour de Table at the 7th Meeting of the Working Party on Manufactured Nanomaterials в июле 2010 г., посвященной текущему развитию деятельности в сфере нанобезопасности, Россия предоставила сведения, что заявленный План действий все еще находится в стадии разработки*(44). Тем не менее Федеральный интернет-портал "Нанотехнологии и наноматериалы" опубликовал Программу развития наноиндустрии в Российской Федерации до 2015 г.*(45), однако до сих пор не ясен ее официальный статус, а именно - утверждена ли она в установленном законом порядке. Указанным документом предусматриваются эпизодические положения в области обеспечения экологической безопасности, в частности в рамках правового направления реализации программы предусматривается разработка системы технических регламентов и других нормативных документов организационно-правового обеспечения безопасности и страхования рисков в области нанотехнологий.
Таким образом, одна из самых динамично развивающихся областей - инновационная деятельность (нанотехнологии) - остается практически вне эколого-правового поля защиты, что, как уже отмечалось, может привести к повышению уровня экологических рисков при создании и применении нанопродуктов для окружающей среды и здоровья человека.
Как следствие, к настоящему времени полностью отсутствуют доктринальные исследования в области разработки концептуальных основ нанобезопасности в Российской Федерации, в то время как указанные отношения представляют собой динамично и прогрессивно развивающийся комплексный междисциплинарный правовой институт, включающий в себя нормы не только экологического, но и конституционного, административного, гражданского, уголовного и иных отраслей российского права, а также положения иных фундаментальных научных отраслей (медицины, инженерии, энергетики и пр.).
Руководствуясь вышесказанным, в четком ориентире на экономические приоритеты при регламентации порядка осуществления инновационной деятельности в сфере нанотехнологий законодателем зачастую игнорируются как рекомендации международных и европейских организаций в сфере создания основ нанобезопасности, так и экологические интересы личности, общества и государства, а имеющийся правовой вакуум в отношении обеспечения безопасности инновационных продуктов разработки и применения нанотехнологий будет способствовать нарушению основ экологического правопорядка.
Тем самым, исходя из международно-правовых рекомендаций и доктринальных основ действующего законодательства, устанавливающих базовые положения в области безопасности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, считаем, что при отсутствии должного и достаточного законодательного регулирования деятельность в области разработки и применения нанотехнологий стоит рассматривать в качестве потенциальных внутренних угроз экологической безопасности Российской Федерации, а ввоз подобных объектов при отсутствии соответствующего экспортного контроля на территорию России - источниками внешних угроз как экологической, так и территориальной безопасности государства.
Одним из самых универсальных способов решения названных проблем следует считать применение сравнительно-правового метода при разработке законодательного обеспечения отношений, связанных с разработкой и применением нанотехнологий в Российской Федерации. Хочется подчеркнуть его исключительную значимость применительно к исследуемой области отношений, поскольку данный метод является важнейшим инструментом в использовании опыта, накопленного зарубежными странами, а также будет служить выявлению наиболее эффективных применяемых законодательных методик обеспечения нанобезопасности в различных отраслях промышленности и путей их имплементации в российскую правовую систему.
Как уже подчеркивалось выше, странами мирового сообщества (США, Европейским Союзом, Соединенным Королевством, Кореей, Японией, Австралией и др.) в течение длительного времени (с 2004 г. по настоящее время) разрабатывались концептуальные основы в сфере обеспечения нанобезопасности в различных отраслях промышленности. На сегодняшний день указанные страны располагают соответствующими универсальными методиками, с помощью которых может быть значительным образом снижен (либо существенно минимизирован) уровень потенциальных экологических рисков для окружающей среды и здоровья человека при разработке и применении нанотехнологий и наноматериалов, а также осуществляется контроль и надзор и оценка нано-рисков для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества граждан. Речь также идет о развитой в Европейском Союзе, США, Великобритании и ряде иных стран системе экологических экспертиз, технологического регулирования, стандартизации, сертификации, маркировки и прочих способах и средствах обеспечения экологической безопасности в указанной сфере деятельности, имеющих детальную правовую регламентацию и, как следствие, выступающих основными гарантами соблюдения прав граждан и защиты окружающей среды в области разработки и применения нанотехнологий и их продуктов.
С помощью методов сравнительно-правового исследования представляется возможным осуществление ряда весьма актуальных для России задач, а именно:
- проведение всестороннего анализа доктринальных и законодательных источников в сфере обеспечения нанобезопасности в зарубежных странах;
- создание целостной теоретико-правовой концепции правового обеспечения нанобезопасности в Российской Федерации;
- разработка предложений по совершенствованию действующего законодательства в сфере нанобезопасности;
- установление методических основ наноменеджмента (системы управления деятельностью, связанной с разработкой и применением нанотехнологий) и оценки нано-рисков (правовых способов и средств защиты окружающей среды, жизни, здоровья и имущества человека и гражданина);
- систематизация правовых способов, средств и требований обеспечения нанобезопасности в Российской Федерации, а также мер юридической ответственности за их несоблюдение;
- выработка основных правовых критериев, обеспечивающих безопасность при разработке и применении нанотехнологий и наноматериалов.
Считаем, что всестороннее и многоаспектное применение сравнительно-правового метода при регулировании рассматриваемых правоотношений позволит выработать целостную теоретико-правовую концепцию обеспечения безопасности деятельности, связанной с разработкой и применением нанотехнологий и созданных на их основе нанопродуктов и нановеществ в Российской Федерации, основанную на рекомендациях международных и европейских наноконсорциумов, что позволит скорейшим образом сформировать единую государственную политику в указанной области, эффективная реализация которой будет выступать существенным гарантом одновременного развития научно-технического прогресса и защиты экологических прав, свобод и законных интересов граждан.
§ 2. Международный уровень обеспечения экологической безопасности при разработке и применении нанотехнологий и их продуктов
В июле 2005 г. под руководством Директората по охране окружающей среды ОЭСД (Организация по экономическому сотрудничеству и развитию в Европе) было организовано совещание Комитета по химическим соединениям (Chemicals Committee) и Рабочей группы по химическим соединениям, пестицидам и биотехнологии (Working Party on Chemicals, Pesticides and Biotechnology), где обсуждались категории и степени потенциальных рисков наноматериалов и их продуктов для окружающей среды и здоровья человека, на которую были приглашены представители государств-членов ОЭСД, а также наблюдатели и эксперты в области нанобезопасности.
В свете полного отсутствия специального правового регулирования нанодеятельности на том этапе по результатам проведенной встречи впервые на мировом уровне были впервые официально поставлены вопросы обеспечения экологической безопасности нанодеятельности с помощью правовых механизмов, регламентирующих сферу обращения с токсичными химикатами.
В рамках заявленных предложений в декабре 2005 г. в Вашингтоне (округ Колумбия) была организована рабочая группа по исследованию всех возможных аспектов воздействия наноматериалов и их продуктов на окружающую среду и здоровье человека с учетом ближайших и отдаленных перспектив*(46), в соответствии с заключениями и рекомендациями которой была организована рабочая группа ОЭСД по промышленным материалам (Working Party on Manufactured Nanomaterials (WPMN). На данный орган с 2006 г. было возложено руководство по международному сотрудничеству в сфере нанобезопасности, оценке потенциального риска наноматериалов и веществ, а также по стандартизации деятельности в области нанопродукции.
С 1 апреля 2009 г. при поддержке WPMN был официально начат проект по формированию единой базы данных по экологической безопасности и степени воздействия наноматериалов на окружающую среду и здоровье человека (Development of an OECD Database on Human Health and Environmental Safety Research)*(47). На сегодняшний день указанная база содержит около тысячи материалов, составленных с помощью государств-членов ОЭСД, предприятий в сфере наноиндустрии, научно-исследовательских институтов, а также негосударственных общественных объединений, занимающихся вопросами нанобезопасности.
Кроме того, WPMN провел предварительную оценку базы данных, которая включала в себя следующие критерии: 1) доступность поиска данных; 2) идентификация пробелов в базе данных (недостающих сведений о нанобезопасности определенных нанотехнологий и наноматериалов); 3) проведение предварительной экспертизы информации в базе данных, которая облегчит анализ глобальных научных исследований по проблемам нанобезопасности.
Именно WPMN в 2009 г. был поставлен вопрос об адекватности применения общих руководящих принципов обеспечения безопасности токсичных материалов и веществ, утвержденных ОЭСД, к сфере нанотехнологий в силу уникальности и крайне малой научной исследовательности последних.
В соответствии с Руководством по проверке промышленных наноматериалов ОЭСД (Guidance Manual for the Testing of Manufactured Nanomaterials)*(48) было доказано, что большинство тестов наноматериалов и их продуктов на токсичность по химическим критериям являются подходящими, но в некоторых случаях настоятельно требуется специальное регулирование.
В связи с вышеуказанным по инициативе WPMN было разработано предварительное Руководство по типовой подготовке и дозиметрии промышленных нанопродуктов (Guidance on Sample Preparation and Dosimetry)*(49), которое вскоре станет доступным для стран-участников.
Полагаем, что данное заявление WPMN имеет весьма революционный характер, влекущий серьезные последствия для развивающейся наноиндустрии, поскольку если на основании нового руководства будет обоснованно доказана несостоятельность принятого и реализуемого в течение более чем пяти лет подхода к определению степени безопасности выпускаемых нанопродуктов в окружающую среду, это может повлечь наложение моратория на часть некоторых научных наноизысканий и, как следствие, значительный экономический ущерб для инвесторов, вкладывающих финансовые ресурсы в развитие инновационных нанотехнологий по всему миру*(50).
В рамках ОЭСД под общим руководством WPMN в настоящее время осуществляется широкомасштабное международное сотрудничество стран-участников в сфере нанобезопасности, которое развивается по следующим основным направлениям:
1. Добровольное сотрудничество в сфере обмена данными по правовому регулированию нанобезопасности, примером которого стал Отчет о режимах правового регулирования промышленных наноматериалов (Report of the Questionnaire on Regulatory Regimes for Manufactured Nanomaterials)*(51).
2. Сотрудничество в области информационного обмена данными, касающимися степени оценки нано-рисков в целях более эффективного взаимодействия научных исследований, проводимыми странами-участниками. В связи с этим 16-18 сентября 2009 г. в Вашингтоне, округ Колумбия, под руководством Совещательного комитета по бизнесу и промышленности ОЭСД (Business and Industry Advisory Committee - BIAC) и Общества по анализу риска (Society for Risk Analysis - SRA) ОЭСД был организован рабочий семинар "Оценка риска промышленных наноматериалов в контексте правового регулирования" (The OECD Workshop on Risk Assessment of Manufactured Nanomaterials in Regulatory Context)*(52).
3. Сотрудничество в поиске альтернативных тест-анализов в сфере нанотоксикологии, направленных на поиски более эффективных критериев оценки безопасности нанотехнологий и их продуктов для окружающей среды и здоровья человека. Указанное направление реализуется в рамках совместного проекта спонсорской поддержки на проведение тестирования промышленных наноматериалов (Sponsorship Programme for Testing Manufactured Nanomaterials)*(53).
4. Сотрудничество в сфере определения пределов негативного воздействия нанотехнологий и их продуктов на окружающую среду и здоровье человека и способов их уменьшения, в рамках которого организуются исследования, направленные на измерение такого воздействия в трех направлениях: рабочая среда предприятия, производящего нанопродукты, потребительский рынок и окружающая среда (Exposure Measurement and Exposure Mitigation of Nanoproducts Researches).
5. Сотрудничество в области поиска путей экологически устойчивого развития деятельности, связанной с разработкой и применением нанотехнологий и наноматериалов (Environmentally Sustainable Use of Nanotechnology Researches), направленное на выявление существующих экологических преимуществ нанотехнологий, которые могут быть использованы для укрепления основ устойчивого развития государства и общества.
Результаты всех указанных видов сотрудничества были обобщены и представлены на рассмотрение широкой общественности на международной конференции, организованной 15-17 июля 2009 г. ОЭСД "Потенциальные экологические преимущества нанотехнологий: от инноваций к росту" (The OECD Conference on the Potential Environmental Benefits of Nanotechnology: Fostering Innovation-Led Growth)*(54).
Ведущая роль и значение деятельности ОЭСД в сфере обеспечения нанобезопасности на международно-правовом уровне также проявляется в том, что она является одним из консолидирующих органов в области международного химического менеджмента (Inter-Organisation Programme for the Sound Management of Chemicals - IOMC)*(55), к объектам которого до сих пор относятся нанотехнологии и наноматериалы. Данный консорциум объединяет Food and Agriculture Organization (FAO), International Labour organization, united nations environment programme (UNEP), United Nations Industrial Development Organization (UNIDO), United Nations Institute for Training and Research (UNITAR), а также World Health Organization. Указанные организации и программы, реализуемые под эгидой ООН, также активно вовлекаются в научные исследования, посвященные проблемам нанобезопасности во всем мире.
Отдельно следует подчеркнуть статус и полномочия Международной организации по стандартизации (International Organisation for Standardization - ISO), в частности Технического комитета 229, который является одним из ведущих субъектов отношений по стандартизации продуктов, полученных при разработке и применении нанотехнологий*(56) (имеющиеся данные в области стандартизации в сфере наноиндустрии приводятся в приложении).
Результаты международных рекомендаций в области обеспечения нанобезопасности были предложены государствам-участникам для дальнейшей имплементации на национальном уровне.
§ 3. Обеспечение экологической безопасности при разработке и применении нанотехнологий и их продуктов в Европейском Союзе
3.1. Регулятивная основа обеспечения нанобезопасности в Европейском Союзе
Началом регулятивных основ политики Европейского Союза в сфере обеспечения экологической безопасности при разработке и применении наноматериалов и их продуктов следует считать объединенную деятельность Совместного исследовательского центра (Joint Research Centre - JRC) и Европейского химического агентства (European Chemicals Agency - ECHA)*(57), организованную после 5-ой встречи WPMN, где были заложены основы применения действующего законодательства в области регистрации, оценки, разрешения и ограничения токсичных химикатов (Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals - REACH)*(58) к объектам наноиндустрии.
Однако последние исследования ученых доказали, что токсичные вещества, хотя и подпадающие под общее регулирование REACH, но находясь в микро- или макромасштабе, могут проявить самые неожиданные свойства, тем самым ставя под сомнение адекватность и достаточность данных правил применительно к сфере разработки и применения нанопродуктов и нановеществ. Поэтому с 2008 г. по настоящее время в научных кругах ведутся дебаты на предмет необходимости отнесения нановеществ к категории уже существующих объектов (и, как следствие, имеющих регистрационное досье в ECHA либо к принципиально новым со всеми правовыми последствиями, вытекающими из этого статуса.
В соответствии с вышеуказанным в настоящее время в Европейского Союзе проводится масштабная работа по адаптации действующего законодательства, посвященного токсичным химическим субстанциям, к продуктам наноиндустрии. Как уже отмечалось выше, основной целью является создание специального законодательства в сфере обеспечения нанобезопасности (REACH Implementation Project on Nanomaterials - RIPoN). Указанный документ стал своего рода компромиссом между сторонниками и противниками применения REACH к данной сфере общественных отношений, поскольку в научно-исследовательской литературе неоднократно критиковалось решение WPMN, принятое в 2005 г., о применении общего регулирования в сфере токсичных химикатов к нанопродуктам и наноматериалам.
Следует отметить, что в основу методики RIPoN были положены три ключевых задачи: 1) идентификация нановещества, проведенная на (как минимум) 3-4 вариантах тест-экспертиз; 2) информационные требования к рассматриваемому нановеществу; 3) оценка степени безопасности вещества для окружающей среды и здоровья человека (определение степени нано-риска).
Проект RIPoN пока находится на стадии разработки, и его результаты будут доступны к окончанию 2012 г.*(59)
Следовательно, именно REACH является в настоящее время основным способом правового регулирования безопасности при разработке и применения нанотехнологий, наноматериалов и созданных на их основе нанопродуктов в Европейском Союзе.
Основным субъектом, ответственным за имплементацию REACH к наноматериалам и наночастицам, выступает Европейский совет химической промышленности (European chemical industry Council - Cefic)*(60).
Правила регистрации, оценки, разрешения и ограничения токсичных химикатов (Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals - REACH).*(61)
В Европе правила REACH вступили в силу с 1 июня 2007 г., заменив существующее до этого времени огромное количество ранее исторически сложившихся различных директив и правил в области системы контроля химических веществ.
Разработка REACH была основана на основе реализации ряда соглашений и конвенций ООН, таких как Globally Harmonized System of Classification and Labeling (GHS), Стокгольмской, Роттердамской и Базельской конвенций, а также 10-летней рамочной программы, направленных на обеспечение устойчивого потребления и производства (The 10 year framework of programmes aimed at sustainable consumption and production), известной на международном уровне как Марракешский процесс (Marrakech Process).
Кроме вышеуказанного, в развитие REACH был заложен Стратегический подход к международному регулированию химических веществ (Тhe Strategic Approach to International Chemicals Management (SAICM)*(62), принятый на международной конференции по химическому менеджменту (Тhe International Conference on Chemicals Management - ICCM) в Дубаи 6 февраля 2006 г. Указанный подход, одобренный более 120 странами мира, носит добровольный характер, и его основная цель заключается в обеспечении рационального использования химических веществ на протяжении их жизненного цикла с перспективой того, чтобы к 2020 г. химические вещества использовались и производились таким образом, чтобы свести к минимуму значительные неблагоприятные последствия для здоровья человека и окружающей среды.
Требования REACH направлены на урегулирование отношений в области использования и производства химических веществ, а также их потенциального токсичного воздействия на окружающую среду и здоровье человека.
На сегодняшний день REACH является наиболее полным и строгим европейским химическим законодательством, разработанным до настоящего времени. Хотя положения REACH уже вступили в законную силу из-за огромного количества неучтенных до настоящего времени химических веществ, используемых в Европе, полная реализация этого документа планируется к 2017 г.
Основное требование REACH - необходимость строгой регистрации всех токсичных субстанций в ECHA, адресованное компаниям, производящим или импортирующим в Европейском Союзе химические вещества в количестве более одной тонны в год.
Основными этапами REACH выступают:
1. Регистрация. REACH требует от производителей и импортеров представлять в ECHA регистрационное документированное досье, содержащее физико-химические, медицинские и экологические характеристики каждого химического вещества для сбора и анализа информации о минимально допустимых безопасных концентрациях таких веществ для окружающей среды и здоровья человека.
2. Оценка. После приема регистрационного досье на ECHA возлагаются полномочия по оценке, тестированию и проверке предоставленных данных для целей определения соответствия законодательным требованиям, а также координации по дальнейшей организации исследований токсичных веществ, способных оказать негативное воздействие на окружающую среду и здоровье человека.
3. Авторизация. Специальное разрешение требуется для токсичных веществ, относящихся к категории особого риска (Substances of Very High Concern - SVHC), полный перечень которых приводится в приложении N 14 REACH (Annex XIV). Подчеркивается, что компании, претендующие на такое разрешение, должны продемонстрировать, что риски, связанные с использованием этих веществ, контролируются должным образом и что социально-экономические выгоды от их использования перевешивают возможные риски для окружающей среды и здоровья человека. На компании также налагается обязанность изучения поиска более безопасных альтернатив или технологий и по требованию ECHA предоставить соответствующие проекты в случае необходимости.
4. Ограничения. REACH предусматривает, что Европейский Союз вправе вводить ограничения и запреты на производство или применение токсичных веществ или групп таких веществ в том случае, если их использование может вызвать неприемлемые риски для человека и окружающей среды.
Весьма строгие требования REACH касаются классификации и маркировки инвентаризации химической продукции, информация о которых также включается в регистрационное досье. Маркировка и классификация токсичных субстанций также осуществляется с учетом требований Globally Harmonized System of Classification and Labeling of Chemicals (GHS)*(63).
В некоторых случаях REACH содержит положения о необходимости наличия листа данных безопасности для целей транспортировки токсичных субстанций, накладывая определенные обязательства на поставщиков о предоставления необходимой информации заинтересованным субъектам о возможном воздействии химических веществ на здоровье человека и состояние окружающей среды в том случае, если перевозимые токсичные вещества являются источниками угроз экологической безопасности.
В соответствии с решением Европейской комиссии с учетом мнения и рекомендаций всех специально уполномоченных государственных органов требования REACH применяются к оценке безопасности наноматериалов и нановеществ в Европейском Союзе.
Среди основных документов, применяемых при оценке, разрешении и ограничении токсичных химикатов (в том числе наноматериалов и нановеществ), следует учитывать следующие акты, принятые Европейским химическим агентством: ECHA (2007): Guidance for Identification and Naming of Substances under REACH*(64) (июнь 2007 г.); ECHA (2008): Guidance on Information Requirements and Chemical Safety Assessment: Chapter R.7a: Endpoint Specific Guidance*(65) (Май 2008 г.); ECHA (2008a): Guidance on Information Requirements and Chemical Safety Assessment: Chapter R.12: Use Descriptor System*(66) (май 2008 г.); ECHA (2008b): Guidance on Information Requirements and Chemical Safety Assessment: Part A: Introduction to the Guidance Document*(67) (май 2008 г.); ЕCHA (2009): Frequently Asked Questions on REACH by Industry*(68) (май 2009 г.); ECHA (2009a): Registration Data and Dossier Handling*(69) (июнь 2009 г.); ECHA (2010): Nanomaterials in IUCLID 5.2 (июнь 2010); EFSA (2009): The Potential Risks Arising from Nanoscience and Nanotechnologies on Food and Feed Safety, Scientific Opinion of the Scientific Committee of the European Food Safety Authority*(70) (февраль 2009 г.); European Commission (2008): Follow-up to the 6th Meeting of the REACH Competent Authorities for the implementation of Regulation (EC) 1907/2006 (REACH): Item 8.2: Nanomaterials in REACH*(71) (декабрь 2008); European Commission (2009a): Classification, Labelling and Packaging of Nanomaterials in REACH and CLP*(72) (3 декабря 2009 г.), а также ряд иных документов.
В разработке Европейского химического агентства в настоящее время находится еще более 40 специальных руководств, посвященных адаптированию законодательства REACH к сфере разработки и применения наноматериалов и нановеществ.
Важную роль в создании технического регулирования в сфере нанобезопасности играет экспертная группа Competent Authorities for REACH and Classification and Labelling (CARACAL)*(73), которая консультирует Европейскую комиссию и ECHA по всем вопросам, связанным с применением правил REACH и CLP (Regulation EC on Сlassification, Labelling and Packaging of substances and mixtures N 1272/2008 - CLP) применительно к нанопродуктам и нановеществам.
CLP представляют собой совокупность норм, стандартов и правил Европейского Союза в области классификации, маркировки и упаковки веществ и смесей (в том числе токсичных), основными задачами которого является содействие международной торговле химическими веществами, сопряженное с поддержанием регламентированного уровня защиты здоровья человека и окружающей среды. Основными методами CLP в сфере обеспечения безопасности нанопродуктов и нановеществ является информирование пользователей о возможных рисках причинения ущерба посредством этикирования (использования стандартных символов на упаковках и этикетках товаров), а также через паспорта безопасности товаров*(74).
В процесс создания регулятивных основ нанобезопасности в Европейском Союзе на государственном уровне также вовлечены Европейское медицинское агентство (European Medicines Agency - EMEA) в сфере контроля и надзора за нанобезопасностью в области медицинских продуктов и медтехники, Европейский директорат по пищевой безопасности (European Food Safety Authority - EFSA), Европейский институт исследований здоровья, а также иные агентства и службы.
Существующая неуверенность законодателя, к какому типу и виду отнести продукты наноиндустрии, проявляется и в проблемах правового режима выпуска этих продуктов в окружающую среду и на потребительский рынок.
В качестве первой проблемы следует выделить пробелы в правовом регулировании сферы процедуры установления соответствия требованиям безопасности наноматериалов и произведенных на их основе нанопродуктов. Так, на сегодняшний день в Европейском Союзе существуют следующие регламенты в указанной сфере деятельности:
1. Нанопродукты, являющиеся объектом обязательной дорыночной сертификации, которая представляет собой систему выдачи разрешений компаниям, производящим нанопродукты, компетентными государственными органами до включения таких продуктов в хозяйственный оборот (к примеру, фармацевтические препараты). При этом требуется предмаркетинговая оценка безопасности, включая анализ возможных рисков для здоровья человека и окружающей среды. (Считается, что такой подход достаточен также для наноматериалов и нановеществ).
2. Нанопродукты, являющиеся объектом обязательной стандартизации, предполагающей организацию и проведение предварительной экспертизы (к примеру, некоторый класс пищевых добавок, медицинской техники и пр.). (Подход, на котором настаивает большинство европейских потребителей, но выступающий в качестве наиболее затратного для производителя нанопродукта).
3. Нанопродукты, подвергающие постмаркетинговому контролю (к примеру, косметические товары), при этом ведущую роль играет предоставление производителей всесторонней, достоверной и полной информации о возможных рисках применения продукта для окружающей среды и здоровья человека. (Проблема сбора такой информации весьма актуальна, в рамках чего создаются программы добровольного обмена информацией в области нанорисков, инициированные самими производителями нанотоваров).
В свете недостаточности особого правового регулирования, рядом государств были выдвинуты положения о добровольных (дополнительных) методах обеспечения нанобезопасности продуктов и технологий.
Так, в соответствии с Программой управления наноматериалами (The EPA's Nanomaterial Stewardship Program - NSMP) в США и Программой добровольной отчетности (DEFRA's Voluntary Reporting Scheme - VRS) в Великобритании начался процесс инициирования сбора технической, экологической и иной специальной информации самими промышленными предприятиями, производящими нанопродукты и наноматериалы, несмотря на то, что данные полномочия возлагаются на специально уполномоченные органы, такие как FDA (Food and Drug Administration) в США и EFSA (European Food Safety Authority) в Европейском Союзе*(75).
Целью таких добровольных инициатив было систематическое выявление разрывов в методах оценки риск-менеджмента и исследовании всех аспектов EHS нанотехнологий и наноматериалов, построение более устойчивой доказательной основы для подготовки, принятия и реализации стратегических решений в данной области, а также создание потребительского доверия к нанотехнологиям и их продуктам.
Следует отметить, что далеко не все предприятия, вовлеченные в данный процесс, поддержали эту инициативу, поскольку она требует определенных финансовых и организационных затрат, но добровольные меры отчетности, в частности, были введены корпорацией BASF в Германии (ResponsibleNanoCode), Buhler Partec в Швейцарии (Cenarios Risk Management System), DuPont Environmental Defense (NanoRiskFramework) в США, некоторыми торговыми организациями (IG-DHS в Швейцарии), а также рядом других предприятий.
Поскольку в настоящее время пока не завершены исследования в сфере оценки риска наноматериалов, нановеществ и их классификация, весьма актуальной является вторая проблема - бремя доказывания критериев и потенциальных степеней опасности (безопасности) наноматериалов и полученных на их основе нанопродуктов, т.е. определение основного субъекта, на который будут возложены указанные обязательства - государственные контрольно-надзорные органы, производители или дистрибьюторы нанопродукции.
Именно в названном положении выражается основное отличие европейского законодательства от иных национальных регулирующих положений (например, США, Канады, Японии). Требования REACH регламентируют, что производитель должен организовывать и проводить экспертные тестирования, касающиеся установления критериев безопасности нанопродукта для окружающей среды и здоровья человека, к примеру в Соединенных Штатах эта обязанность возлагается на контрольно-надзорные органы, в силу полномочий которых входит обеспечение безопасности в области разработки и применения наноматериалов и создаваемых на их основе нанопродуктов.
Третьей проблемой является маркировка нанопродукции, что особенно актуально для предметов потребительского рынка. Международная организация по стандартизации в настоящее время разрабатывает стандарты, связанные с маркировкой нанопродукции как на различных стадиях его производства, так и самого продукта непосредственно.
В целом, анализируя действующее законодательство Европейского Союза, следует сделать вывод, что процесс подготовки, принятия и реализации нормативно-правовых актов в области обеспечения безопасности деятельности, связанной с разработкой и применением нанотехнологий и наноматериалов, представляет собой комплексное многостороннее правоотношение, в которое включаются следующие субъекты:
- органы государственной власти (в том числе международные), осуществляющие общий и специальный контроль и надзор за обеспечением нанобезопасности;
- представители бизнес-структур, представляющие интересы определенных секторов промышленности, в рамках которых осуществляются наноразработки;
- научно-исследовательские институты различного уровня, проводящие наноисследования;
- неправительственные организации (общественные объединения, ассоциации потребителей, экологические организации как местного (локального), так и международного уровней.
Все вышеуказанные субъекты оказывают политическое влияние на ход формирования регулятивных основ нанобезопасности, форсируя либо замедляя процесс создания необходимых законодательных актов в рассматриваемой области общественных отношений, поэтому изучение их правового статуса в дальнейшем представляется весьма познавательным с научно-практической точки зрения, с учетом необходимости применения соответствующего международного опыта в Российской Федерации.
Резюмируя вышесказанное, при анализе существующих точек зрения на развитие регулятивных основ в области обеспечения нанобезопасности в Европейском Союзе, следует сделать следующие выводы:
1) существующие регулятивные основы нанобезопасности, основанные на требованиях REACH, достаточны и полностью соответствуют объективной действительности, при которой изменение и дополнение действующего законодательства не требуется;
2) необходимо дополнить существующие требования REACH особыми протоколами, отражающими специфику химических физических, биологических и иных характеристик наноматериалов и созданных на их основе нанопродуктов и нановеществ (инициатива RIPoN);
3) регулятивные основы должны быть изменены путем внесения индивидуальных поправок применительно к определенным наноматериалам и нанопродуктам с учетом принципов предосторожности и потенциального экологического риска данных объектов для окружающей среды и здоровья человека;
4) существующая регулятивная ситуация полностью не соответствует, а наноматериалы и полученные на их основе нанопродукты и нановещества должны быть выделены в отдельную подотрасль законодательства и классифицированы как принципиально новые токсичные вещества, обладающие высокой степенью риска причинения ущерба для окружающей среды и здоровья человека. До принятия соответствующего правового регулирования коммерциализация результатов нанотехнологий должна быть приостановлена.
Безусловно, для научной общественности наиболее оптимальным способом решения проблем регулятивных основ нанобезопасности выступает третий вариант, который полностью соотносится с международно-правовым принципом презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой промышленной, производственной и иной деятельности, существенным образом обеспечивающим гарантии прав граждан на устойчивую, здоровую и благоприятную окружающую среду как в национальном, так и в трансграничном контекстах.
3.2. Политико-правовая основа обеспечения нанобезопасности в Европейском Союзе
Следует отметить, что управленческие, организационные и исполнительно-распорядительные основы подготовки, принятия и реализации решений в области обеспечения безопасности при разработке и применении нанотехнологий, наноматериалов и их продуктов в Европейском Союзе имеют достаточно высокую степень правового регулирования.
В соответствии со Стратегическим планом Европейского Союза (далее - ЕС) FramingNano*(76), финансируемым в рамках Седьмой Программы ЕС о науке в обществе (The 7 Framework Program, FP7, SiS-2007-1.2.3.2-CT, Project N. 217724) регламентируются основополагающие действия стран ЕС и за его пределами в сфере формирования и реализации государственной политики в сфере разработки и применения нанотехнологий и наноматериалов. Указанная политика является многосторонней и включает в себя множественные аспекты политико-правового, социально-экономического и организационного характера*(77).
Разработчиком проекта FramingNano выступил консорциум участников, состоящий из представителей ведущих европейских научно-исследовательских институтов, на базе которых более 10 лет ведутся разработки в области нанобезопасности - AIRI/Nanotec IT (Italy)*(78), The Innovation Society (Switzerland)*(79), The Institute of Nanotechnology (UK)*(80), National Institute for Public Health&the Environment (The Netherlands)*(81), Fondation EurActiv (Belgium)*(82), а также Technology Centre (Czech Republic)*(83).
Разработчиками проекта подчеркивалось, что в современном мире нанотехнологии выступают в качестве ведущих инновационных отраслей экономики, поскольку они имеют масштабный характер и весьма широкую потенциальную область применения, затрагивая большинство отраслей промышленности, а также практически все значимые сферы общественной жизни.
Ожидается, что развивающиеся нанотехнологии призваны стать одними из ведущих показателей научно-технологического прогресса. Действительно, вследствие уникальных свойств материалов и веществ, приближенных к наноразмерам и их особенностях, нанотехнологии имеют способности, ведущие к глубоким преобразованиям как всех наиболее важных промышленных секторов экономики, так и повседневной жизни граждан.
С одной стороны, указанные свойства наноматериалов являются источником огромного диапазона преимуществ, но, с другой стороны, ставят проблему всестороннего изучения всех возможных эффектов (включая потенциальные риски для окружающей среды и здоровья человека (далее - нанориски), связанных с их использованием.
До 2010 г. в Европейском союзе осуществлялись разработки, посвященные политико-правовой организации исследований, посвященных проблеме нанорисков, но они носили разрозненный характер, не связанный с одновременным созданием основ государственной политики в указанной сфере деятельности, следовательно, в отсутствии специальных комплексных исследований, разработка итогового проекта FramingNano являлась глобальной, своевременной и весьма значимой для государства и общества задачей.
FramingNano подчеркивает, что во всем мире как развитые, так и развивающиеся страны выделяют значительное количество ресурсов, стремясь занять ведущую позицию в области наноразработок, но при этом зачастую не принимают во внимание тот факт, что любая передовая технология должна развиваться ответственно, с учетом всех возможных как ближайших, так и отдаленных последствий для окружающей среды и здоровья человека.
С 2004 г. Европейской комиссией осуществлялись последовательные действия по формированию единой государственной политики, посвященной созданию правовых рамок для безопасного увеличения объема наноразработок в Европейском Союзе, в которые были вовлечены все заинтересованные субъекты, принимающие участие в подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений, связанных с разработкой и применением нанотехнологий и наноматериалов, приоритет среди которых имели контрольно-надзорные государственные органы ЕС и соответствующие научно-исследовательские институты*(84).
В соответствии с международными рекомендациями, разработчиками концепции нанобезопасности в Европейском Союзе были предложены два основных критерия оценки нанобезопасности - окружающая среда, здоровье и безопасность государства и общества (Environmental, Health and Safety (далее - EHS) effects) и этические, правовые и социальные особенности деятельности, связанной с разработкой и применением наноматериалов и веществ (Ethical, Legal and Social Issues (далее - ELSI).
В настоящее время в рамках программы FramingNano в Европейском Союзе реализуются следующие программы в области исследования критериев EHS и ELSI в сфере нанобезопасности:
- ENNSATOX: Engineered Nanoparticle Impact on Aquatic Environments: Structure, Activity and Toxicology*(85) (воздействие промышленных наночастиц на водную экосистему: структура, деятельность, токсикология);
- ENPRA: Risk Assessment Of Engineered Nanoparticles*(86) (оценка риска промышленных наночастиц);
- HINAMOX: Health Impact of Engineered Metal and Metal Oxide Nanoparticles: Response, Bioimaging and Distribution at Cellular and Body Level*(87) (воздействия на здоровье человека наночастиц металлов и оксидов металлов: возможные варианты биовоспроизведения на клеточном и уровне тела);
- INLIVETOX: Intestinal, Liver and Endothelial Nanoparticle Toxicity Development and evaluation of a novel tool for high-throughput data generation*(88) (исследование токсичности воздействия наночастиц на кишечник, печень и внутреннюю поверхность кровеносных, лимфатических сосудов и сердечных полостей: оценка новых инструментариев для высокой пропускной генерации данных);
- NEPHH: Nanomaterials Related Environmental Pollution And Health Hazards Throughout Their Life Cycle*(89) (наноматериалы, относящиеся к загрязнению окружающей среды и здоровью человека на протяжении всего жизненного цикла).
В результате этих инициатив были опубликованы руководящие документы об оценке степени риска и риск-менеджменте нанотехнологии (главным образом, основанные на технологии REACH).
Названные критерии EHS и ELSI берут свою основу в ведущих европейских актах, посвященных проблеме нанобезопасности - Плане Действий (European Action Plan 2005-2009)*(90) и Кодексе действий за ответственные исследования в сфере нанотехнологий (Code of Conduct (CoC) for responsible research in nanosciences and nanotechnologies), принятом в феврале 2008 г.
План Действий был утвержден в рамках Европейской Нанотехнологической Стратегии (European Strategy for Nanotechnology) решением Европейской Комиссии от 12 мая 2004 г., тем самым укрепив позиции Европейского Союза в части формирования основ концепции нанобезопасности и интегрированной ответственности в указанной сфере деятельности. Именно названный документ стал фундаментом европейской политики в научных исследованиях, связанных с нанотехнологиями и наноматериалами, заложив основы экологической безопасности, социальной ответственности и необходимости оценки нанорисков (ближайших и отдаленных последствий воздействия наноматериалов и нановеществ для окружающей среды и здоровья человека).
Основываясь на вышеназванные положения, в июне 2005 г. План Действий начал поступательно реализовываться, подготавливая следующие этапы для непосредственного выполнения безопасной, интегрированной и ответственной стратегии нанобезопасности.
В феврале 2008 г. в Европейском Союзе был опубликован Кодекс действий за ответственные исследования в сфере нанотехнологий (Code of Conduct (CoC) for responsible research in nanosciences and nanotechnologies)*(91), основными принципами которого являются:
- доступность (содержание научных исследований должно быть понятным для широкой общественности);
- устойчивость (получаемые результаты научных исследований должны быть безопасными, этичными и способствовать устойчивому развитию государства и общества);
- предосторожность (проводимые научные исследования должны быть реализованы в соответствии с превентивными способами и средствами защиты окружающей среды, жизни, здоровья и имущества человека и гражданина);
- инклюзивность (научные исследования должны быть организованы с учетом открытости, прозрачности и уважения ко всем заинтересованным субъектам);
- выбор наилучшей существующей технологии (научные разработки должны соответствовать наилучшим научным стандартам, существующим в соответствующей области исследования);
- инновационность (исследования должны быть основаны на максимальном творческом потенциале и гибкости методов научного познания всех лиц, вовлеченных в научный процесс);
- ответственность (исследователи, а также иные субъекты, вовлеченные в организацию процесса исследования, должны нести юридическую ответственность за возможные отрицательные социально-экологические последствия продуктов деятельности их научных разработок).
Вышеуказанные принципы Кодекса имеют общий рамочный характер и закладывают основы обеспечения экологической безопасности и юридической ответственности в сфере разработки и применения нанотехнологий и наноматериалов для стран Европейского Союза.
Названный Кодекс представляет гибкий законодательный инструмент высокого уровня, применимый как к существующим, так и планируемым продуктам нанотехнологий, единственным существенным недостатком которого, несмотря на убеждение Европейской Комиссии, адресованное большинству стран ЕС присоединиться к его исполнению, является его декларативный характер, поскольку конкретный организационно-правовой механизм реализации его положений на сегодняшний день отсутствует.
Тем не менее инициатива Европейской Комиссии была широко поддержана многими странами Европейского Союза (Францией, Германией, Нидерландами, рядом скандинавских стран и пр.), а также за его пределами (Швейцарией, Великобританией и некоторыми др. странами), тем самым создав необходимые предпосылки для формирования основ нанобезопасности и необходимого правового регулирования в данной сфере общественных отношений.
В названных странах весьма высока степень экологической ответственности государственных органов, подготавливающих и принимающих решения, связанные с разработкой и применением нанотехнологий и их продуктов, поэтому на территории данных государств в настоящее время поддерживается значительное количество научных исследований с целью установления степени нанорисков продуктов для общества и окружающей среды.
Следует отметить, что инициатива Европейской Комиссии была поддержана и за пределами ЕС. Так, Австралия и Канада также выступают в качестве активных субъектов формирования концепции нанобезопасности деятельности, связанной с разработкой и применением нанотехнологий. В рамках исследования критериев EHS в названных странах были проведены комплексные исследования, но тем не менее на основании опубликованных результатов ими не было разработано специального правового регулирования в установленной сфере деятельности, хотя принцип превентивного подхода (предосторожности), заключающийся в разработке способов и средств защиты окружающей среды, жизни, здоровья и имущества человека и гражданина, ими законодательно поддерживается.
В Японии, Китае, Корее и Тайване, странах, наиболее глубоко вовлеченных в процесс разработки и применения нанотехнологий, на разных уровнях организуются и проводятся инициативы по исследованию аспектов EHS, в частности ими разработана система оценка степени нанорисков и риск-менеджмента наноматериалов и нанопродуктов. Указанные страны активно участвуют в международных дебатах, посвященных проблемам нанобезопасности, но никаких определенных законодательных инициатив по данному вопросу на национальном уровне до сих пор не принималось.
Все вышесказанное свидетельствует о том, что как странами ЕС, так и иными странами мира весьма неохотно поддерживаются предложения по формированию на национальном уровне специальной законодательной базы в сфере регулирования отношений, связанных с разработкой и применением нанотехнологий. Думается, с одной стороны, создание внутреннего правового регулирования нанобезопасности воспринимается большинством стран мира как фактор, сдерживающий инновационный процесс наноразработок и, как следствие, препятствующий максимальному извлечению прибыли от реализации нанопродуктов и наноматериалов. С другой стороны, разработка собственного нормативно-правового обеспечения в сфере нанобезопасности представляется государствам весьма энергоемкой задачей, включающей установление политико-правовых, организационных, исполнительно-распорядительных, контрольно-надзорных и иных основ деятельности в сфере разработки и применения нанотехнологий, поэтому ряд стран заняли "выжидательную" позицию, предоставив такие полномочия межгосударственным органам, чтобы затем присоединиться к уже сформированной правовой концепции.
§ 4. Национальный уровень обеспечения экологической безопасности при разработке и применении нанотехнологий и их продуктов: анализ существующих проблем правового обеспечения
4.1. Российская Федерация
В Российской Федерации проблема разработки политико-правовых, контрольно-надзорных, социально-экономических и иных важнейших аспектов обеспечения безопасности нанодеятельности необычайно актуальна.
На отсутствие должного правового регулирования и соответствующих разработок в области обеспечения экологической безопасности при разработке и применении нанотехнологий и нанопродуктов в Российской Федерации неоднократно указывалось в ведущих международных документах. Так, в соответствии со стратегической программой Европейского Союза FramingNano, закрепляющей основы экологически устойчивого управления в сфере нанобезопасности для стран ЕС и ряда других стран участников, замечается, что на организованной ежегодной встрече OECD Tour de Table Meeting in Paris*(92) (ноябрь 2007 г.) Россия взяла на себя обязательство к 2009 г. разработать долгосрочную Программу развития наноиндустрии на срок до 2015 г. (Nanotechnology Action Plan for Russia-2015), где ключевая роль должна отводиться аспектам нанобезопасности и оценке потенциального риска нанотехнологий и наноматериалов на окружающую среду и здоровье человека, но до сих пор не предоставила этот документ для обсуждения международным партнерам по наноконсорциуму*(93).
На очередной встрече Tour de Table at the 7th Meeting of the Working Party on Manufactured Nanomaterials в июле 2010 г., посвященной текущему развитию деятельности в сфере нанобезопасности, Россия предоставила сведения, что заявленный План действий все еще находится в стадии разработки*(94). Тем не менее Федеральный интернет-портал "Нанотехнологии и наноматериалы" опубликовал Программу развития наноиндустрии в Российской Федерации до 2015 г.*(95) (далее - Программа), однако до сих пор не ясен ее официальный статус, а именно - утверждена ли она в установленном законом порядке. Указанным документом предусматриваются некоторые положения в части обеспечения экологической безопасности, в частности в рамках правового направления реализации Программы предусматривается разработка системы технических регламентов и других нормативных документов организационно-правового обеспечения безопасности и страхования рисков в области нанотехнологий.
Следует отметить, что в разделе IV Программы "Потенциальные угрозы жизнедеятельности человека в связи с развитием нанотехнологий" подчеркивается, что мировое развитие нанотехнологий неизбежно приведет к созданию ряда принципиально новых угроз жизнедеятельности человека. Тем не менее в качестве таковых не называются потенциальные риски причинения ущерба от выпуска в окружающую среду нанотехнологий и созданных на их основе нанопродуктов для окружающей среды, а также жизни, здоровья и имущества граждан, следовательно, критерии EHS и ELSI, рекомендованные международным наноконсорциумом, не нашли отражение в Программе, либо были изложены некоторым адаптивным образом.
Примечательно, что в Программе законодатель концентрирует свое внимание в основном на геополитических угрозах, источниками которых могут явиться факторы самоорганизации, высокой адаптивности, самообучаемости и самовоспроизводимости наночастиц, что может привести к появлению имплантируемых наносистем, обеспечивающих мониторинг и контроль состояния организма, в том числе путем модификации биохимических процессов на клеточном уровне и управление нейронными структурами, и боевых роботов, обладающих сенсорными возможностями, превосходящими человеческие. В качестве источников потенциальной опасности также выделяются возможности создания принципиально новых видов оружия массового поражения (саморазвивающихся гибридных биоподобных наносистем и наноструктур, основанных на технологиях, интегрирующих достижения генетики, нанобиотехнологий и микроробототехники). В целом некоторым образом можно согласиться, что вышеназванные положения могут отражать этические аспекты воздействия нанопродуктов и их технологий на окружающую среду, но при этом в Программе нет упоминания об экологических нанорисках, заявленных в международных программах по проблемам нанобезопасности.
При анализе положений ежегодного отчета ОЭСД "Нанотехнологии: окружающая среда, здоровье, безопасность" следует сделать обоснованный вывод о том, что по крайне низкому уровню подготовки и реализации концептуальных положений в сфере формирования государственной политики, касающейся обеспечения экологической безопасности при разработке и применении нанотехнологий и наноматериалов, а также имплементации в национальное законодательство основных критериев оценки нанобезопасности EHS (Environmental, Health and Safety) и ELSI (Ethical, Legal and Social Issues), показатели Российской Федерации совпадают с Южной Африкой*(96).
Действительно в период с 2007 г. по настоящее время в Российской Федерации не было принято ни одного федерального закона, устанавливающего фундаментальные основы государственной экологической политики в сфере нанобезопасности. Более того, в действующем российском законодательстве до сих пор не имеется самостоятельного и комплексного федерального закона, закрепляющего правовой статус деятельности в сфере разработки и применения продуктов нанотехнологий и наноматериалов, что, на наш взгляд, является абсолютно неоправданным, поскольку указанные отношения по сравнению с иными наукоемкими отраслями, имеют наибольший сегмент как бюджетного, так и иного смежного финансирования. Так, в соответствии с Федеральным законом от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов"*(97) расходы только на реализацию Федеральной целевой программы "Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008-2011 годы"*(98) составили около 50 млрд. руб.
Указанная программа, утвержденная постановлением Правительства РФ от 2 августа 2007 г. N 498, предусматривает системное проведение работ по изучению потенциальных угроз в сфере жизнедеятельности человека, связанных с мировым развитием и распространением нанотехнологий, а также по метрологическому обеспечению наноиндустрии, однако в ней не уточняются конкретные виды, сроки, порядок организации, распределение полномочий и отчетности по таким работам.
Анализ действующего законодательства показывает, что в настоящее время основное правовое регулирование отношений в сфере разработки и применения продуктов нанотехнологий и наноматериалов осуществляется такими рамочными документами (выд. автором), как Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу (утв. письмом Президента РФ от 30.03.2002 N Пр-576), Стратегия развития наноиндустрии (утв. письмом Президента РФ от 24.04.2007 N Пр-688), Концепция развития в Российской Федерации работ в области нанотехнологий на период до 2010 г., (одобрена Правительством РФ 18 ноября 2004 г., N МФ-П7-6194), Программой координации работ в области нанотехнологий и наноматериалов в Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.08.2006 N 1188-р), Стратегией развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 г. (утв. Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике при Минобрнауки России 15.02.2006, протокол N 1), Стратегией развития электронной промышленности России на период до 2025 г., а также рядом иных актов, провозглашающих основные направления государственной инновационной политики как на ближайшую, так и на отдаленную перспективу.
Единственным законом федерального уровня в рассматриваемой нами области был Закон от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий"*(99), закрепляющий принципы организации, цели создания и деятельности, порядок управления, реорганизации и ликвидации Роснанотех*(100), который, однако, не содержит положений, связанных с обеспечением экологической безопасности деятельности при применении продуктов нанотехнологий и наноматериалов.
Более того, указывается, что Роснанотех является основным (выд. авт.) специально уполномоченным органом в установленной сфере деятельности и действует в целях содействия реализации государственной политики в сфере перспективных нанотехнологий и наноиндустрии. Тем не менее среди целей, задач и функций ГК Роснанотех нет упоминания об участии в политике обеспечения экологической безопасности в области разработки и применения нанотехнологий, а основным предметом его деятельности является лишь организационная и финансовая поддержка нанопроектов.
Тем не менее, на официальном сайте ГК Роснанотех в качестве одного из приоритетных видов деятельности называется контроль и обеспечение безопасности используемых нанопродуктов и нанотехнологий*(101). Каким образом корпорация осуществляет заявленные полномочия, посредством каких правовых способов и средств организуется оценка степени потенциального нанориска для окружающей среды и здоровья человека, оценить не представляется возможным, поскольку в действующем законодательстве на сегодняшний день отсутствуют соответствующие положения.
Следовательно, ведущие российские нормативно-правовые акты, регулирующие, в частности, отношения в сфере нанотехнологий, не отражают основных принципов государственной политики в области обеспечения экологической безопасности, рассмотренных выше. Ни в Федеральном законе от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике"*(102), ни в вышеупомянутом федеральном законе, ни в иных актах не упоминается о необходимости экологического контроля и надзора в области наноразработок.
Следует подчеркнуть, что отношения, связанные с обеспечением безопасности нанотехнологий и нанопродуктов, тем не менее, имеют некоторую правовую наполненность, но лишь на ведомственном уровне.
В постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 23 июля 2007 г. N 54 "О надзоре за продукцией, полученной с использованием нанотехнологий и содержащей наноматериалы"*(103) уже указывалось об острой необходимости разработки и утверждения федеральной концепции надзора за производством, использующим нанотехнологии, и оборотом продукции, содержащей наноматериалы.
Подчеркивалось, что самое перспективное направление науки и техники - использование нанотехнологий - нуждается в параллельном исследовании всех аспектов потенциальной опасности использования наноматериалов и нанотехнологий, а также требуется разработка критериев их безопасности для окружающей среды и здоровья человека.
О необходимости своевременной оценки потенциального риска указанных объектов утверждалось в постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 31.10.2007 N 79 "Об утверждении концепции токсикологических исследований, методологии оценки риска, методов идентификации и количественного определения наноматериалов", Приказе Роспотребнадзора от 12.10.2007 N 280 "Об утверждении и внедрении методических рекомендаций "Оценка безопасности наноматериалов", письме Роспотребнадзора от 02.05.2007 N 0100/4502-07-32 "О надзоре за производством и оборотом продукции, содержащей наноматериалы", а также в ряде иных актов, не имеющих концептуального характера, что, на наш взгляд, не позволяет сделать обоснованный вывод, что Российская Федерация сформировала единую концепцию государственной политики, контроля, надзора и обеспечения безопасности за деятельностью, связанной с нанопродуктами и наноматериалами.
Необходимо подчеркнуть, что с 2008 г. Стратегией развития наноиндустрии в Российской Федерации предусматривалось системное проведение работ по изучению потенциальных угроз, связанных с мировым развитием и распространением нанотехнологий, а также по метрологическому обеспечению наноиндустрии, включающих, в том числе, правовую составляющую, основу которой будет составлять система технических регламентов и других нормативных документов организационно-правового обеспечения безопасности и страхования рисков в области нанотехнологий.
Утверждалось, что разработка проекта концепции системы оценки безопасности наноматериалов, нанотехнологий и оценки риска для здоровья населения при воздействии наноматериалов, обеспечении контроля и надзора за производством, оборотом и использованием наноматериалов и продукции, полученной с использованием наноматериалов, способных оказывать потенциальное отрицательное экологическое воздействие, будет закончена во второй половине 2009 г. К этому времени должна быть завершена разработка стандартов безопасности производств наноматериалов и нанопродуктов для окружающей среды и здоровья человека.
К сожалению, анализ действующего законодательства в области регулирования разработки и применения нанотехнологий показывает, что природоохранные приоритеты, направленные на охрану окружающей среды и защиту здоровья человека, имеют в нем лишь фрагментарное закрепление.
До сих пор нет самостоятельного федерального закона о порядке разработки и применения нанотехнологий и их продуктов, содержащего необходимую терминологическую базу, регламентирующего основные принципы и виды деятельности в области нанотехнологий, а также меры юридической ответственности за нарушения требований в сфере обеспечения экологической безопасности, не приняты необходимые технические регламенты, в то время как научно-исследовательская деятельность в указанной сфере активно продолжается. Более того, указанный правовой пробел невозможно заполнить посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в уже действующие правовые акты, поскольку в Российской Федерации до сих пор отсутствует федеральный закон, которым бы (хотя бы рамочно) определялся порядок осуществления инновационной деятельности и ее основные разновидности*(104).
Следовательно, до настоящего времени в Российской Федерации не создана система государственного экологического контроля и надзора за использованием нанотехнологий, нет утвержденных нормативов безопасности наноматериалов, а рекомендуемая Главным санитарным врачом Концепция надзора за производством, использующим нанотехнологии, и оборотом продукции, содержащей наноматериалы, до сих пор находится в стадии разработки.
Таким образом, одна из самых динамично развивающихся областей - инновационная деятельность (нанотехнологии) - остается практически вне эколого-правового поля защиты, что, как уже отмечалось, может привести к повышению уровня экологических рисков при создании и применении нанопродуктов для окружающей среды и здоровья человека.
Руководствуясь вышесказанным, в четком ориентире на экономические приоритеты при регламентации порядка осуществления инновационной деятельности в сфере нанотехнологий законодателем зачастую игнорируются как рекомендации международных и европейских организаций в сфере создания основ нанобезопасности, так и экологические интересы личности, общества и государства, а имеющийся правовой вакуум в отношении обеспечения безопасности инновационных продуктов разработки и применения нанотехнологий будет способствовать нарушению основ экологического правопорядка.
Тем самым, исходя из международно-правовых рекомендаций и доктринальных основ действующего законодательства, устанавливающих базовые положения в области безопасности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, считаем, при отсутствии должного и достаточного законодательного регулирования, деятельность в области разработки и применения нанотехнологий стоит рассматривать в качестве потенциальных внутренних угроз экологической безопасности Российской Федерации, а ввоз подобных объектов при отсутствии соответствующего экспортного контроля на территорию России - источниками внешних угроз как экологической, так и территориальной безопасности государства.
4.2. Соединенные Штаты Америки
Совместно со странами Европейского Союза Соединенными Штатами Америки в течение последних десятилетий был взят последовательный курс на формирование государственной политики в целях создания необходимого научно-технического, экономического и правового обеспечения отношений в сфере разработки и применения нанотехнологий.
На сегодняшний день на территории США организуется и проводится наибольшее количество научно-исследовательских проектов, направленных на многоаспектное исследование возможных негативных последствий в области разработки и применения нанотехнологий и полученных на их основе нанопродуктов и нановеществ. Результаты таких исследований отражаются в разработке соответствующих методик, с помощью которых осуществляется контроль и надзор за степенью потенциальных экологических рисков для окружающей среды и здоровья человека в сфере наноиндустрии. Речь идет о системе экологических экспертиз, технологического регулирования, сертификации, маркировки и прочих правовых способах и средствах обеспечения экологической безопасности в указанной сфере деятельности, имеющих детальную регламентацию и, как следствие, выступающих основными гарантами соблюдения прав граждан и защиты окружающей среды в области применения продуктов нанотехнологий.
Политико-правовые основы обеспечения нанобезопасности в США
В Соединенных Штатах в 1998 г. была учреждена межведомственная рабочая группа по проектированию и разработке нанотехнологий (Interagency Working Group on Nanoscience, Engineering and Technology - IWGN), по инициативе которой затем в 2000 г. был запущен проект "Национальная нанотехнологическая инициатива" (National Nanotechnology Initiative - NNI). Ведущей целью NNI являлось содействие развитию нанотехнологий для коммерческого и общественного использования. При выделении бюджета для организации деятельности NNI было предусмотрено, что одним из основных объектов его деятельности будет исследование экологических, этических, социальных и экономических аспектов воздействия нанотехнологий на окружающую среду и здоровье человека*(105).
В настоящее время NNI находится под руководством Совета по науке и технологиям при Президенте США и в состав национальной нанотехнологической инициативы включается 25 служб и агентств, занимающихся наноисследованиями, а к 2009 г. бюджет NNI вырос с 465 млн. долл. до 1,5 млрд. долл.*(106) Приоритеты бюджета отражают ведущие цели и задачи, среди которых следует отметить государственный контроль деятельности в сфере нанотехнологий и фундаментальные научные разработки всех возможных последствий воздействия наночастиц на окружающую среду и здоровье человека.
В 2003 г. Актом об исследованиях и развитии нанотехнологий в XXI в. (The 21st Century Nanotechnology Research and Development Act), было закреплено, что одним из основных принципов деятельности в области нанотехнологий является содействие обеспечению национальной безопасности*(107).
В 2004 г. была создана рабочая группа по изучению воздействия нанотехнологий на окружающую среду и здоровье человека (Nanotechnology Environment and Health Implications - NEHI), в состав которой в настоящее время включаются до 20 природоохранных агентств, в том числе Агентство по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency - EPA), специально уполномоченный государственный орган в области обеспечения экологической безопасности любой намечаемой деятельности*(108). Было заявлено, что из-за своих размеров и уникальных свойств наночастицы в выпускаемых продуктах требуют тщательного изучения, могут ли они попадать в тело человека, и если так, то как долго они будут там оставаться. Кроме того, необходимо дополнительное исследование форм, методов и способов перемещения наночастиц в окружающей среде.
В феврале 2008 г. NNI опубликовало Стратегию об исследованиях в области окружающей среды, здоровья и безопасности при разработке и применении нанотехнологий (NNI Strategy for nanotechnology related environmental, health and safety research), роль и значение которой заключалось в распределении полномочий между государственными органами, вовлеченными в процесс обеспечения нанобезопасности по пяти приоритетным областям исследования, включающим все аспекты EHS, а именно терминологический инструментарий; метрологию и стандартизацию; здоровье человека и окружающую среду; оценку нановоздействия на человеческий организм; методы риск-менеджмента в сфере нанобезопасности.
Принятые в июне 2008 г. Палатой представителей Конгресса поправки к Закону о NNI (The NNI Аmendment Act, 2008) направлены на увеличение совместных усилий и координацию всех агентств и служб NNI в области распределения уровня ресурсов и управленческих полномочий, необходимых для всестороннего исследования этических, юридических, экологических и других социальных проблем, связанных с разработкой и применением нанотехнологий и их продуктов, делая особый акцент на изучение проблем обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия граждан при реализации продуктов наноиндустрии.
В указанном направлении исследования аспектов EHS в сфере нанотехнологий были сконцентрированы усилия следующих государственных и негосударственных структур - Агентства по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency - EPA), Директората по пищевой безопасности и медикаментам (Food and Drug Administration - FDA), Национального института по охране труда и здоровья (National Institute for Occupational Safety and Health - NIOSH), Национального института здоровья (National Institutes of Health - NIH), Национального института стандартов и технологий (National Institute of Standards and Technology - NIST), Фонда национальной науки (National Science Foundation - NSF), Центра армии США по инженерным исследованиям (U.S. Army Engineer Research and Development Center - US Army ERDC), Службы геологических исследований (United States Geological Survey - USGS), а также значительного количества университетов и научно-исследовательских центров.
Агентство по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency - EPA) как основной субъект формирования основ государственной политики в области обеспечения безопасности при разработке и применении нанотехнологий и их продуктов. В 2004 г. EPA совместно с Советом по научной политике Агентства (EPA's Science Policy Council) инициировали создание определенной рабочей группы, основной целью которой являлось всестороннее исследование экологических аспектов нанодеятельности. Результатом многолетней работы стала публикация в феврале 2007 г. EPA Nanotechnology White Paper (Белой книги нанотехнологий), основными разделами которой стали следующие направления:
- идентификация химических характеристик наноматериалов в окружающей среде;
- выявление способов воздействия наноматериалов на организм человека, их измерение и контроль;
- ответственное развитие в области наноиндустрии;
- методы, способы и средства оценки нанорисков для окружающей среды и здоровья человека;
- рекомендации по совершенствованию системы обеспечения безопасности деятельности, связанной с разработкой и применением наноматериалов и их продуктов*(109).
Это был первый государственный документ, отражающий концептуальные основы политики в сфере нанобезопасности в США, который, однако, подвергся жесткой критике со стороны научной общественности, так как было выявлено значительное количество пробелов в оценке предложенных степеней нанорисков.
После широкого обсуждения EPA Nanotechnology White Paper на межгосударственном и национальном уровне с учетом замечаний, изменений и дополнений в июне 2008 г. Офис по исследованиям и развитию EPA (Office of Research and Development - ORD) подготовил и опубликовал Стратегию в области исследования наноматериалов (Nanomaterial Research Strategy) *(110), окончательный вариант которой был одобрен конгрессом в июне 2009 г.
С 2007 г. по настоящее время под руководством EPA реализуется Программа наноразмерного управления материалами (Nanoscale Materials Stewardship Program - NMSP), основными целями которой являются сбор, анализ и распространение информации о возможных степенях риска, причиненного жизни и здоровью человека, окружающей среде, а также применяемых методах нанориск-менеджмента.
EPA выступает активным субъектом законотворческой инициативы в сфере адаптации действующего законодательства к отношениям в сфере обеспечения нанобезопасности. В частности, EPA инициировало внесение поправок к следующим нормативно-правовым актам, с помощью которых в настоящее время в США осуществляется основное правовое регулирование в указанной сфере деятельности: Акт о токсичных субстанциях (Toxic Substances Control Act - TSCA), Федеральный акт об инсектицидах, фунгицидах и родентицидах (Federal Insecticide, Fungicide and rodenticide Act - FIFRA), Акт о чистом воздухе (Clean Air Act - CAA); Акт о чистой воде (Clean Water Act - CWA); Акт о безопасной питьевой воде (Safe Drinking Water Act - SDWA); Акт о всеобъемлющем возмещении экологического ущерба, компенсации и ответственности (Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act - CERCLA); Программа ведения кадастра токсичных выбросов (Toxics Release Inventory Program).
Toxic Substances Control Act (TSCA)*(111) и Federal Insecticide, Fungicide and Rodenticide Act (FIFRA) являются одними из ведущих в области регулирования безопасности объектов наноиндустрии и предоставляют EPA весьма широкие полномочия по контролю и надзору за наноматериалами и их продуктами (вплоть до наложения моратория на включение в гражданский оборот) до выпуска последних на потребительский рынок.
До настоящего времени считается, что именно Акт о контроле Токсичных веществ (TSCA) является одним из наиболее подходящих регулятивных механизмов в сфере обеспечения нанобезопасности, всесторонне и многоаспектно охватывающий весь спектр учета потенциальных нанорисков для окружающей среды и здоровья человека.
Более того, основной причиной выбора TSCA в качестве ведущего правового акта, регламентирующего отношения в области нанобезопасности, является его широкая терминологическая сфера применения. Так, в sec. 2602 "Definitions"*(112), закрепляющим основные термины и определения, являющиеся областью применения указанного акта, предусматривается, что к характеристикам токсичных субстанций следует отнести молекулярную идентичность, а также форму и размер вещества. Как считают законодатели США, этого достаточно, чтобы отнести наноматериалы, нанопродукты и нановещества к названным субстанциям, в связи с чем специального регулирования в области нанобезопасности не требуется.
Одним из наиболее значительных преимущественных положений TSCA выступает норма, накладывающая бремя доказывания безопасности планируемого к широкому применению токсичного вещества на Агентство по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency - EPA). Именно EPA должно выявить, что экологический риск причинения возможного негативного воздействия наноматериалов и полученных на их основе нанопродуктов и нановеществ отсутствует, прежде чем принять решение о выпуске данных объектов в окружающую среду. На ЕРА накладываются определенные законодательные правомочия, касающиеся требований о получении необходимой полной и достоверной информации о нанопродуктах от производителя, а также организации и проведения дополнительных тест-анализов, чтобы установить категорию потенциальной опасности токсичных субстанций. ЕРА вправе ограничить либо полностью запретить выпуск нанопродукта на потребительский рынок, если будет достоверно доказана степень нанориска тестируемого продукта.
В соответствии с требованиями TSCA, в том случае если бы наноматериалы классифицировались как новые химические субстанции, они бы подлежали обязательной предварительной (домаркетинговой) производственной проверке (pre-manufacturing notification - PMN) на предмет потенциального экологического риска. Тем не менее законодатель уже идентифицировал их как "существующие", поскольку их макроформа подпадает под общие дефиниции TSCA, следовательно, проведения всех превентивных контрольно-надзорных проверок в сфере установления степени возможного негативного воздействия не требуется. Исключение составляют случаи особых указаний EPA (significant new use rules - SNUR), которыми бы могли устанавливаться особые процедурные правоотношения в области обеспечения нанобезопасности. Несмотря на то, что продукты нанотехнологий, наноматериалы и нановещества активно вовлекаются в гражданский оборот, до настоящего времени информация об издании процедур SNUR в отношении нанобезопасности отсутствует.
Для целей заполнения существующих информационных пробелов в области возможных нанорисков ЕРА инициировало Программу управления наноматериалами (Nanomaterial stewardship program - NMSP) о сборе данных в отношении текущего коммерческого использования наноматериалов и полученных на их основе нановеществ и продуктов, чтобы затем после проведения всестороннего анализа собранных сведений внести соответствующие изменения и поправки в TSCA.
Ряд маркетинговых аналитиков высказывает предположение, что пока происходит реформирование действующего законодательства в сфере уточнения нанорисков и идентификации нановеществ как принципиально новых токсичных субстанций как в Европейском Союзе (REACH Implementation Project on Nanomaterials - RIPoN), так и в Соединенных Штатах, пороговые лимиты массы/объема производимых наноматериалов, вероятно, могут значительно снизиться.
Ряд правовых требований в области обеспечения нанобезопасности предусматривается Федеральный актом об инсектицидах, фунгицидах и родентицидах (Federal Insecticide, Fungicide and Rodenticide Act - FIFRA), в соответствии с которым продукты пестицида, содержащие наноматериалы, должны быть строго подвергнуты домаркетинговой регистрации с целью установления оценки потенциального риска выпускаемого продукта на здоровье человека и состояние окружающей среды.
Примечательно, что уже имеется судебная практика в рассматриваемой области общественных отношений. Речь идет о деле о стиральных машинах с ионами серебра корпорации Самсунг (Samsung Silver Wash Case), когда в 2007 г. ЕРА пересмотрело свое предыдущее решение о рассмотрении названной машины только как технического устройства, потребовав, чтобы она была зарегистрирована в законодательном реестре как пестицид, поскольку основой ее применения являются наночастицы ионов серебра, оказывающие противомикробное и антибактериологическое действие. Это весьма спорное решение EPA было вынесено только для этого конкретного случая и не относится ко всем иным продуктам, в состав которых входят наночастицы серебра*(113).
В Актах о чистом воздухе (Clean Air Act - CAA), о чистой воде (Clean Water Act - CWA), а также о восстановлении и сохранении ресурсов (Resource Conservation and Recovery Act RCRA) содержится ряд положений, устанавливающих формы и методы государственного контроля и надзора, а также виды юридической ответственности за превышение стандартов и пороговых значений токсинов в случае их попадания в воздушную и водную экосистемы. Существует особое предписание ЕРА, согласно которому указанные акты полностью применяются в области регулирования концентраций наночастиц в атмосферном воздухе, а также поверхностных и подземных водах.
Тем не менее, имеется крайне незначительное количество доступных сведений о практике применения данных статутов к сфере отношений в области нанобезопасности. В частности, есть сведения о регистрации некоторых топливных добавок, содержащих нановещества (например, частицы окиси наноцерия, добавленные к дизельному топливу, чтобы уменьшить ядовитую дизельную эмиссию и топливную экономичность увеличения)*(114).
Многие представители научной общественности полагают, что требования TSCA недостаточно адекватны в области применения к сфере нанобезопасности по следующим основаниям:
- требования TSCA в области отнесения наноматериалов, их продуктов и созданных на их основе веществ к токсичным субстанциям, а также принятого в их исполнение иного действующего законодательства США основаны на весьма условных измерениях массы/объема веществ, что в случае изменения дефиниции может повлечь значительное сокращение нанопродуктов на потребительском рынке;
- имеется ряд существенных расхождений в технических, химических, биологических и иных подходах к терминологической сущности нанотехнологий и создаваемых на их основе продуктов и веществ, что ставит под сомнение решение ЕРА в 2004 г. об отнесении указанных объектов к только токсичным субстанциям;
- в силу отсутствия законченных исследований, касающихся оценки нанорисков, данные в области, подученные в результате проведения домаркетинговых проверок PMN либо в рамках особых указаний EPA SNUR, следует считать недостаточными для получения полной, достоверной и объективной информации о критериях и степенях воздействия нанопродуктов на окружающую среду и здоровье человека;
- существует правовая неопределенность, согласно которой не представляется ясным, необходимо ли осуществлять обязательную государственную регистрацию материалов и веществ в реестре пестицидов в том случае, если в производственном цикле задействованы наночастицы серебра, и требуется ли проведение дополнительных тест-экспертиз на предмет установления степени токсичности и потенциального нанориска таких объектов;
- имеется значительное количество правовых пробелов в действующем экологическом и санитарном законодательстве, согласно которым недостаточно четко определяются правовой статус и режим деятельности, связанной с разработкой и применением нанотехнологий. Речь идет о необходимости законодательного регулирования в рамках соответствующих положений таких сведений, как виды использования, этапы жизненного цикла и уровни воздействия наноматериалов и веществ, без учета которых в настоящее время регулятивный механизм обеспечения нанобезопасности не может считаться законченным.
Одним из субъектов формирования регулятивных основ нанобезопасности в США является Директорат по пищевой безопасности и медикаментам (Food and Drug Administration - FDA), с помощью которого осуществляется подготовка и реализация нормативно-правовых актов, регламентирующих основы нанобезопасности при производстве продуктов питания, в косметологической и медицинской индустрии*(115).
В указанную деятельность по законодательному регулированию нанобезопасности в рамках своих полномочий также включаются комиссия США по безопасности потребительских продуктов (U.S. Consumer Product Safety Commission - CPSC)*(116) и Администрация охраны труда и здоровья (Occupational Safety & Health Administration - OSHA)*(117).
4.3. Соединенное Королевство
Началом формирования регулятивных основ в области обеспечения нанобезопасности в Великобритании следует считать совместный отчет Британского королевского научного общества и Королевской академии инженерных наук (Royal Scientific Society/Royal Academy of Engineering) 2004 г., где впервые был поднят вопрос о безопасном развитии нанотехнологий, который вызвал широкое обсуждение как в научных кругах, так и на государственном уровне.
После публикации указанного отчета в рамках дальнейшего ответственного развития наноиндустрии с учетом всех возможных нанорисков для окружающей среды и здоровья человека, с целью соотношения проводимой политики и научных исследований в данной области британским правительством была выдвинута инициатива создания Группы по вопросам диалога в сфере Нанотехнологии (Nanotechnology Issues Dialogue Group - NIDG) и Координационной группы по нанотехнологическим исследованиям (Nanotechnology Research Coordination Group - NRCG)*(118).
На NRCG возлагаются широкие полномочия в области развития и наблюдения за выполнением правительственной программы, посвященной исследованиям степеней потенциальных рисков для здоровья человека и окружающей среды (аналог критериев EHS, которые были рассмотрены в предыдущих разделах).
Контроль и надзор за реализацией деятельности NRCG возлагается на независимый Совет по науке и технике (Council for Science and Technology - CST), который отчитывается непосредственно перед премьер-министром и парламентом.
Все направления исследований, организуемых и проводимых NRCG, осуществляются по пяти целевым группам, отражая международно-правовые требования EHS:
- метрология и стандартизация в области наноиндустрии;
- области воздействия и распространения наноматериалов и нановеществ в окружающей среде и человеческом организме;
- физиологические и санитарно-эпидемиологические аспекты воздействия нанотехнологий на организм человека (нанотоксикология);
- экологические аспекты воздействия нанотехнологий и установление критериев безопасного воздействия;
- правовые, социально-экономические и этические аспекты деятельности в области разработки и применения нанотехнологий.
Следует отметить, что Великобритания занимает ведущее место на международном уровне по подготовке и применению стандартов в сфере наноиндустрии и именно они являются модельными для адаптации либо имплементации на европейском и национальном уровнях.
Параллельно с исследование аспектов в области проблем EHS, Великобритания начала масштабную работу по подготовке регулятивных механизмов отношений в области обеспечения нанобезопасности.
В соответствии с аналитическими обзорами, подготовленными Управлением здоровья и безопасности (Health&Safety Executive), Департаментом окружающей среды, продовольствия и сельского хозяйства (Department for Environment, Food and Rural Affairs - DEFRA), Агентством по пищевым стандартам (Food Standard Authority - FSA), а также Агентством по регулированию Лекарственных средств и медицинских препаратов (Medicines and Healthcare products Regulatory Agency - MHRA) в 2007 г. был подготовлен отчет о состоянии действующего правового регулирования в свете развития рынка объектов наноиндустрии (An Overview of the Framework of Current Regulations affecting Development and Marketing of Nanomaterials).
Основным результатом указанного отчета было указание на недостаточное наличие фактов химических, биологических и иных научных исследований о степенях потенциального вреда наноматериалов, что напрямую отражается в пробелах существующего правового регулирования.
Разработчики отчета подчеркнули, что Великобритания нуждается в комплексном подходе к регулированию нанобезопасности, с учетом того, что представленный регулятивный механизм имеет разрозненный и бессистемный характер. Было подчеркнуто, что в целях обеспечения безопасности государства и общества от нанорисков, а также стабильного рынка нанотоваров, необходимо разработать систему эффективным стандартов в области разработки и применения наноматериалов и нановеществ.
В конечном счете, все предложения по реформированию действующего законодательства были изложены в Заявлении британского правительства о нанотехнологиях (Statement by the UK Government about Nanotechnologies)*(119) в феврале 2008 г., в соответствии с которым имеющееся правовое регулирование было признано достаточным, а внесение изменений и дополнение в действующее законодательство было приостановлено до момента официального опубликования всех научных исследований по критериям EHS и ESLI, проводимых под руководством NRCG.
Глава 3. Правовое регулирование обеспечения радиационной безопасности населения
В настоящее время в Российской Федерации функционируют более 1,5 тыс. радиационно опасных объектов, большая часть которых представляет не только экономическую, оборонную и социальную значимость для страны, но и потенциальную опасность для здоровья и жизни населения, а также для окружающей среды.
В зонах возможного воздействия поражающих факторов при радиационных авариях на указанных объектах проживают свыше 90 млн. жителей Российской Федерации*(120).
В 1949-1957 и 1967 гг. в результате радиоактивного загрязнения вследствие аварии на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, радиоактивному загрязнению подверглись около 23,5 тыс. кв. км территорий Уральского региона. Были изъяты из землепользования 119 тыс. гектаров земель и переселены из радиоактивно загрязненных населенных пунктов в другие районы 18,5 тыс. человек.
Вследствие аварии на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г., в ликвидации последствий которой приняли участие более 200 тыс. человек, были загрязнены более 56 тыс. кв. км территорий, входящих ныне в состав территории Российской Федерации, в том числе около 2 млн. гектаров сельскохозяйственных угодий и около 1 млн. гектаров земель лесного фонда.
Наблюдающийся рост и существенное изменение радиационного фона в Алтайском крае и Республике Алтай было вызвано испытаниями ядерного оружия на Семипалатинском полигоне в 1949-1962 гг.
Последствия радиационных катастроф и инцидентов явились одними из факторов, обусловивших негативные тенденции в изменении медико-демографической ситуации в Челябинской, Свердловской, Курганской, Брянской, Калужской, Орловской и Тульской областях, Алтайском крае и Республике Алтай.
Указанные факты свидетельствуют о необходимости правового урегулирования отношений, связанных с функционированием радиационно опасных объектов в целях качественного обеспечения радиационной безопасности их персонала, населения, проживающего на территориях, прилегающих к объектам, деятельность которых связана с осуществлением ионизирующего излучения (зонах наблюдения), а также окружающей среды.
Начиная с 1991 г. в Российской Федерации постепенно формируются основы государственной политики в области обеспечения радиационной безопасности. Прежде всего, это происходит на ведомственном уровне путем издания органами власти, осуществляющими государственный контроль и надзор в области безопасного осуществления деятельности, связанной с использованием источников ионизирующего излучения, санитарных и гигиенических стандартов, правил и нормативов. Затем, 5 декабря 1995 г. Государственной Думой Российской Федерации принимается Федеральный закон N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения"*(121), который в настоящее время, несмотря на множество противоречий, пробелов и коллизий, является основным нормативно-правовым актом, устанавливающим систему правовых, организационных, инженерно-технических, санитарно-гигиенических, медико-профилактических, воспитательных и образовательных мероприятий, обеспечивающих соблюдение требований в области осуществления радиационноопасной деятельности, связанной с использованием источников ионизирующего излучения, и создающим правовые гарантии реализации прав граждан на радиационную безопасность. Постепенно начинает складываться нормативно-правовая основа регулирования радиационной безопасности населения в области негативного воздействия источников ионизирующего излучения.
§ 1. Понятие радиационной безопасности населения
Радиационная безопасность является составляющей экологической и техногенной безопасности, которая, в свою очередь, включается в общее понятие безопасности - многоаспектной категории, которая может быть рассмотрена как национальная безопасность, то есть безопасность многонационального народа РФ, а также безопасность личности, ее конституционных прав и свобод, обеспечение которых состоит в реализации правовых гарантий личной безопасности, в повышении качества и уровня жизни, в физическом, духовном и интеллектуальном развитии человека и гражданина, в упрочении демократии, в создании правового, социального государства, в достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России*(122).
Безопасность является основным критерием, обеспечивающим гарантии личных, естественных и неотчуждаемых прав и свобод личности, а также национальные интересы государства и общества в экономической, политической, экологической, техногенной, социально-демографической и иных сферах.
Техногенная (технологическая) безопасность как элемент национальной безопасности представляет собой систему норм, стандартов и требований в различных отраслях промышленной, производственной или хозяйственной деятельности, соблюдение которых обеспечивает состояние защищенности личности общества и государства от негативного воздействия техногенной деятельности и предупреждает возникновение чрезвычайных ситуаций.
Экологическая безопасность как разновидность национальной безопасности есть состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий и выражается благоприятном состоянии окружающей среды, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов, а также гарантирует реализацию и защиту конституционных экологических прав и законных интересов граждан.
Экологическая безопасность является необходимым условием для устойчивого экономического развития государств и общества, ограничительным фактором при координации и интеграции промышленно-хозяйственной деятельности, а также инструментом для гармонизации политико-экономических отношений между любыми социально-экономическими системами.
Радиационная безопасность может рассматриваться как смежное понятие техногенной и экологической безопасности и представляет собой состояние защищенности персонала, населения и природной среды от вредного воздействия радиации, которая достигается проведением комплекса мероприятий, входящих в режим радиационной защиты и направленных на предохранение производственного персонала и населения от ионизирующего излучения*(123).
Под режимом радиационной защиты следует понимать систему организационных мер, касающихся обеспечения безопасности населения, а также применения средств и способов защиты в зоне радиоактивного загрязнения в целях возможного уменьшения воздействия ионизирующего излучения на граждан и окружающую среду.
В зависимости от масштаба распространения мероприятий радиационной защиты, следует выделить индивидуальную и коллективную радиационную безопасность.
Индивидуальная радиационная безопасность - состояние защищенности личности, его субъективных прав, свобод и законных интересов от негативного воздействия источников (объектов), генерирующих ионизирующее излучение, вследствие деятельности которых могут возникнуть клинически вредные биологические эффекты, ведущие к ухудшению здоровья и сферы жизнедеятельности человека.
Коллективная радиационная безопасность - совокупность правовых, социально-экономических, организационно-технических, технологических и иных мероприятий, направленных на поддержание безопасного функционирования техногенных источников радиоактивного излучения (промышленные, производственные или хозяйственные объекты, где происходит обращение с радиоактивными элементами и веществами), исключающих возникновение радиационных инцидентов, аварий и катастроф в целях обеспечения техногенной, экологической и территориальной безопасности государства и общества.
Понятие радиационной безопасности имеет смежное правовое регулирование с понятием атомной или ядерной безопасности.
В Федеральном законе от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии"*(124) безопасность является одним из ключевых терминов и рассматривается применительно к радиационной, ядерной, пожарной и технической сферам. К сожалению, легитимного определения "ядерная безопасность" не существует, поскольку терминология этой новой технологии еще не устоялась и часто меняется*(125).
Современные определения указанного термина перенесены в нормативные подзаконные акты, такие как, например, Общие положения обеспечения безопасности атомных станций*(126), где говорится о безопасности атомной станции, то есть объекта, а не "персонала, населения и окружающей среды", как это записано в Законе "Об использовании атомной энергии"*(127). Ядерная и радиационная безопасность атомной станции определена как "свойство атомной станции при нормальной эксплуатации и нарушениях нормальной эксплуатации ограничивать радиационное воздействие на персонал, население и окружающую среду установленными пределами".
Таким образом, понятия "ядерная" и "радиационная безопасность" законодательно не имеют четкого разграничения, отсутствует законодательно закрепленный терминологический критерий отделения одного понятия от другого, что не может не вызывать сложностей в области правоприменительной практики.
Так, их смежный правовой характер подчеркивается уже в объектах применения. В ст. 3 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" среди основных объектов правового регулирования выделяются радиационные источники - не относящиеся к ядерным установкам комплексы, установки, аппараты, оборудование и изделия, в которых содержатся радиоактивные вещества или генерируется ионизирующее излучение; радиоактивные вещества - не относящиеся к ядерным материалам вещества, испускающие ионизирующее излучение; радиоактивные отходы - ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается.
В соответствии с Положением о государственном учете и контроле радиоактивных веществ и радиоактивных отходов в Российской Федерации*(128) под радиоактивными отходами понимаются не предназначенные для дальнейшего использования вещества в любом агрегатном состоянии, в которых содержание радионуклидов превышает минимальные значения установленные федеральными нормами и правилами.
Выделяются жидкие радиоактивные отходы в виде вод и других жидкостей, содержащие растворенные или в виде взвесей радиоактивные вещества, активность которых превышает минимальные значения, а также твердые радиоактивные отходы в виде изделий, материалов, твердых веществ и твердых биологических объектов, активность которых превышает минимальные значения, установленные федеральными нормами и правилами.
Более того, нормы Федерального закона "Об использовании атомной энергии" распространяются на размещение, проектирование, сооружение, эксплуатацию и вывод из эксплуатации радиационных источников и пунктов их хранения, а также на контроль за обеспечением ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, за обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия граждан при использовании атомной энергии.
Тем не менее, законодателем была предпринята попытка понятийного установления отношений в области атомной и ядерной безопасности. Так, в ст. 1 ФЗ "Об использовании атомной энергии" подчеркивается, что деятельность, связанная с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, осуществляется на основании иных федеральных законов и не находится в сфере действия указанного закона.
В действующем законодательстве зачастую подчеркивается смежный характер правового регулирования отношений в области ядерной и радиационной безопасности. В частности, в ст. 1 Федерального закона от 3 апреля 1996 г. N 29-ФЗ "О финансировании особо радиационноопасных и ядерноопасных производств и объектов"*(129) устанавливается, что особо радиационноопасными и ядерноопасными производствами и объектами являются организации независимо от форм собственности, а также воинские части, занимающиеся разработкой, производством, эксплуатацией, хранением, транспортированием, утилизацией ядерного оружия, компонентов ядерного оружия, радиационноопасных материалов и изделий.
Тем самым, законодатель фактически "уравнял" особо радиационноопасные и ядерноопасные производства, в круг которых включены также войсковые части и организации Минобороны России, имеющие в своем составе ядерные боеприпасы, ядерные энергетические установки и ядерные исследовательские реакторы, ряд объектов Северного флота, плавучие судоремонтные заводы перезарядки ядерных реакторов, а также Центральный полигон Российской Федерации (о. Новая Земля).
Необходимо законодательно четко закрепить понятия "ядерная безопасность" и "радиационная безопасность", поскольку разночтения указанных терминов могут повлечь ошибки в правоприменительной области и снизить правовые гарантии граждан в указанных сферах.
Среди основных критериев, измененное состояние которых свидетельствует о радиационной опасности для личности, общества и государства, действующим законодательством выделяются создаваемые природными элементами и организмом человека естественные дозы излучения, совокупность которых образует естественный экосистемный радиационный фон, составляющий основной объект правовой охраны настоящего Закона.
В соответствии с постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 20 августа 2007 г. N 58 "О мерах по ограничению доз облучения населения и снижению риска от природных источников"*(130) были исследованы состояние обеспечения радиационной безопасности населения и принимаемые меры по снижению риска от воздействия на население природных источников ионизирующего излучения в бытовой и производственной сфере.
По итогам радиационногигиенической паспортизации и результатам форм федерального государственного статистического наблюдения о дозах облучения населения за счет естественного и техногенно измененного радиационного фона выявлено, что природные источники вносят значимый вклад в дозу облучения населения и представляют наибольший потенциальный риск негативных последствий для здоровья населения среди других видов ионизирующего излучения. В различных субъектах Российской Федерации вклад в дозу облучения населения природных источников составляет от 52% до 93% (в среднем по Российской Федерации 74,8%). Наиболее высокий процент отмечается в Республике Алтай (91,5%), Карачаево-Черкесской Республике (90,7%), Омской области (90,5%), Еврейской автономной области (93,9%).
Высокие дозы облучения определяют повышенные уровни содержания радона в жилых зданиях (Республика Алтай, Бурятская и Чувашская республики, Кемеровская, Челябинская области), а также повышенные уровни гамма-фона в жилых помещениях (Читинская область). В 31 субъекте Российской Федерации отмечаются повышенные уровни суммарной альфа- и бета-активности в пробах питьевой воды.
В результате проведенного исследования было установлено, что органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых отмечаются высокие уровни облучения населения от природных источников, не принимаются необходимые меры по разработке региональных программ для решения проблем ограничения облучения населения и снижения риска последствий для здоровья, усилению мониторинга за радиационным фактором и проведению защитных мероприятий.
В соответствии с вышеуказанным Главным санитарным врачом РФ органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано разработать региональные программы по ограничению облучения населения от природных источников ионизирующего излучения, предусмотрев при необходимости мероприятия, обеспечивающие получение питьевой воды, соответствующей гигиеническим требованиям по показателям радиационной безопасности, а также информировать население о качестве подаваемой питьевой воды.
В целях обеспечения радиационной безопасности в сфере питьевого водоснабжения организации, независимо от их организационно правовой формы, эксплуатирующие водопроводы, должны обеспечивать осуществление производственного контроля за показателями радиационной безопасности питьевой воды в соответствии с требованиями, установленными санитарными правилами, обязательный радиационный контроль фильтрующих материалов, использующихся в составе систем водоочистки, а также своевременную замену фильтрующих материалов, не допуская накопление в них природных радионуклидов выше уровней, позволяющих отнести их к радиоактивным отходам.
Организации, использующие и/или производящие минеральное сырье, а также изделия с повышенными уровнями природных радионуклидов, должны обеспечивать контроль за показателями радиационной безопасности используемой и выпускаемой продукции, а также безопасными условиями труда в указанной сфере.
Основными факторами, влияющими на естественный радиационный фон, являются источники ионизирующего излучения, под которыми следует понимать радиоактивные вещества или устройства, испускающие или способные испускать ионизирующее излучение на окружающую среду и человека.
В результате антропогенного воздействия на естественные источники излучения образуется техногенно измененный радиационный фон, на который в совокупности могут воздействовать как природные источники излучения (космическое излучение, создаваемое Солнцем, Луной и иными небесными телами, а также излучение природных радионуклидов, естественно распределенных в земле, воде, воздухе, других элементах биосферы, пищевых продуктах и организме человека), так и техногенные источники излучения (промышленные, производственные или хозяйственные объекты, где происходит обращение с радиоактивными элементами и веществами).
В зависимости от режима обращения техногенных источников излучения с окружающей средой выделяют закрытые источники излучения (промышленные, производственные или хозяйственные объекты, исключающие поступление содержащихся в них радионуклидов в окружающую среду в условиях применения и износа, на которые они рассчитаны) и открытые источники излучения (промышленные, производственные или хозяйственные объекты, при использовании которых возможно поступление содержащихся в них радионуклидов в окружающую среду).
Нормативно-технической документацией источник (устройство), генерирующий ионизирующее излучение определяется как электрофизическое устройство (рентгеновский аппарат, ускоритель, генератор и т.д.), в котором ионизирующее излучение возникает за счет изменения скорости заряженных частиц, их аннигиляции или ядерных реакций. Также к таким источникам следует отнести любое рассеивающее радиоактивный материал или излучающее радиацию устройство, которое может в силу своих радиологических свойств причинить смерть, серьезное увечье либо существенный ущерб собственности или окружающей среде.
Выше уже подчеркивался смежный правовой характер понятий "ядерная" и "радиационная безопасность". При определении терминов, связанных с радиационной безопасностью, представляется важным выяснение смежных понятий "радиоактивный материал" и "ядерный материал".
Они имеют четкое международно-правовое закрепление, поскольку коренным образом касаются обеспечения ядерной безопасности мирового сообщества.
В соответствии с Международной конвенцией о борьбе с актами ядерного терроризма, принятой резолюцией N A/Res/59/290 Генеральной Ассамблеи ООН от 13 апреля 2005 г.*(131) радиоактивный материал означает ядерный материал и другие радиоактивные вещества, которые содержат нуклиды, распадающиеся самопроизвольно (процесс, сопровождающийся испусканием ионизирующего излучения одного или нескольких видов, например альфа-излучение, бета-излучение, нейтронное излучение и гамма-излучение), и которые могут в силу своих радиологических свойств или свойств своего деления причинить смерть, серьезное увечье либо существенный ущерб собственности или окружающей среде.
Ядерный материал означает плутоний, за исключением плутония с концентрацией изотопов, превышающей 80% по плутонию-238; уран-233; уран, обогащенный изотопами уран-235 или уран-233; уран, содержащий смесь изотопов, встречающихся в природе в форме, отличной от руды или рудных остатков; и любой материал, содержащий один или более из вышеназванных элементов.
Выделяют детерминированные эффекты радиоактивного излучения (клинически выявляемые вредные биологические эффекты, вызванные ионизирующим излучением, в отношении которых предполагается существование порога, ниже которого эффект отсутствует, а выше - тяжесть эффекта зависит от дозы) и стохастические эффекты радиоактивного излучения (вредные биологические эффекты, вызванные ионизирующим излучением, не имеющие дозового порога возникновения, вероятность возникновения которых пропорциональна дозе и для которых тяжесть проявления не зависит от дозы).
Основным критерием обеспечения радиационной безопасности населения и предупреждения риска возникновения отдаленных последствий облучения организма человека и отдельных его органов с учетом их радиочувствительности является определенная доза (величина) воздействия ионизирующего излучения.
Выделяют эффективную (эквивалентную) годовую дозу, которая рассматривается как сумма эффективной (эквивалентной) дозы внешнего облучения, полученной за календарный год, и ожидаемой эффективной (эквивалентной) дозы внутреннего облучения, обусловленной поступлением в организм радионуклидов за этот же год; эффективную коллективную дозу, равную мере коллективного риска возникновения стохастических эффектов облучения, состоящую из сумм индивидуальных эффективных доз, измеряемых в человеко-зивертах (чел.-Зв); предотвращаемую (прогнозируемую) дозу, возникшую вследствие радиационной аварии, которая может быть предотвращена защитными мероприятиями.
Мощностью дозы радиоактивного излучения является доза излучения за единицу времени (секунду, минуту, час), влияющая на облучение - воздействие на человека ионизирующего излучения.
В зависимости от факторов, вызывающих облучение, выделяют:
- аварийное облучение, полученное в результате радиационной аварии;
- медицинское облучение, полученное в результате медицинского обследования или лечения;
- планируемое повышенное облучение в дозах, превышающих установленные основные пределы доз, в целях предупреждения развития радиационной аварии или ограничения ее последствий;
- потенциальное облучение, возникшее в результате радиационной аварии;
- природное облучение, обусловленное природными источниками излучения;
- производственное (профессиональное) облучение, полученное работниками от всех техногенных и природных источников ионизирующего излучения в процессе производственной деятельности;
- техногенное облучение, полученное от техногенных источников как в нормальных, так и в аварийных условиях, за исключением медицинского облучения пациентов.
Действующим законодательством создана достаточная терминологическая правая основа для реализации отношений в области обеспечения радиационной безопасности личности, общества и государства.
§ 2. Правовое регулирование в области обеспечения радиационной безопасности
Законодательные основы отношений в области обеспечения радиационной безопасности составляет совокупность неоднородных по форме и содержанию нормативно-правовых актов, среди которых следует выделить международно-правовые акты, Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные, федеральные законы, подзаконные акты различного уровня, касающиеся экологической, техногенной и иных сфер безопасности, а также акты субъектов РФ, которые в пределах своей компетенции осуществляют подготовку, принятие и реализацию актов для обеспечения радиационной безопасности на принадлежащей им территории.
2.1. Международно-правовые акты в области обеспечения радиационной безопасности
Сфера международно-правового регулирования отношений, связанных с обеспечением радиационной безопасности достаточно обширна, поскольку общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в области обеспечения радиационной безопасности являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью правовой системы Российской Федерации.
В системе общих принципов международного права, касающихся обеспечения радиационной безопасности общества, можно выделить принципы: всеобщего уважения прав человека, мирного сосуществования, неприменения силы или угрозы силой, мирного разрешения международных споров, разоружения и т.д.
Принцип всеобщего уважения прав человека - классический принцип международного права, который закреплен в важнейших международных актах, имеющих универсальный характер.
В Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.*(132) установлено, что уважение основных прав и свобод человека, которые являются основой справедливости и всеобщего мира, обеспечивается и соблюдается, с одной стороны, подлинно демократическим политическим режимом и, с другой стороны, всеобщим пониманием и соблюдением прав человека.
Во Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.*(133) провозглашено, что уважение прав и свобод человека - это важнейшая задача, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства с тем, чтобы каждый человек и каждый орган общества, стремились путем просвещения и образования, содействовать уважению этих прав и свобод и обеспечению, путем национальных и прогрессивных международных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления их среди народов и государств.
В Международном пакте о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г.*(134) признается, что идеал свободной человеческой личности, пользующейся гражданской и политической свободой и свободой от страха и нужды, может быть осуществлен только, если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами. Подчеркивается, что государства обязаны поощрять всеобщее уважение и соблюдение прав и свобод человека.
Соблюдение указанного принципа имеет большое значение при обеспечении радиационной безопасности мирового сообщества, когда в качестве приоритетных задач ставится обеспечение и защита экологических прав и законных интересов человека и гражданина.
Принцип мирного сосуществования - принцип международного права, который впервые появился в 1970-х гг. в документах ООН, региональных и двусторонних документах.
Этот принцип предполагает наличие других важных принципов международного права - неприменения силы и угрозы силой, мирное разрешение международных споров и т.д. Он отражает в общей форме содержание перечисленных принципов, но идет дальше - запрещает проводить политику, направленную на конфронтацию между государствами, обязывает развивать сотрудничество и диалог.
Данный принцип лежит в основе всей международной политики безопасности (химической, радиационной, биологической, ядерной и др.).
Принцип неприменения силы или угрозы силой - принцип, заменивший существовавший в международном праве до Второй мировой войны принцип запрещения агрессивной войны, а до Октябрьской революции - принцип права государства на войны (jus ad bellum), в соответствии с которым каждое государство могло прибегнуть к войне против другого в случае любого спора между ними.
Устав Организации Объединенных Наций в 1945 г.*(135) в ст. 2 указал, что все члены ООН воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства.
Принцип нашел свое отражение в следующих международных актах: Декларации о принципах международного права 1970 г.*(136), Определении агрессии 1974 г.*(137), Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г.*(138), Декларации об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях 1987 г.*(139)
Принцип мирного разрешения международных споров - один из основных принципов, обеспечивающих мирное и безопасное сосуществование государств.
Согласно п. 3. ст. 2 Устава ООН все члены Организации Объединенных Наций разрешают свои международные споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость. Данному принципу специально посвящен ряд резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, среди которых можно выделить Манильскую декларацию о мирном разрешении международных споров 1982 г.*(140)
Первым многосторонним актом, устанавливающим обязанность мирного разрешения споров, был Статут Лиги наций, члены которой обязались передавать спор, способный вызвать разрыв, на третейское или судебное разбирательство или на рассмотрение Совета Лиги наций.
Более полно указанный принцип закреплен Парижским пактом об отказе от войны 1928 г., где стороны признавали, что урегулирование или разрешение всех могущих возникнуть споров и конфликтов, независимо от их характера и происхождения, должно происходить с помощью мирных средств.
Международный принцип разоружения в широком понимании есть принцип обеспечения мира, безопасности и предотвращения войны.
Разоружение - широкий комплекс согласованных мероприятий государств, призванных уменьшить, а в конечном итоге и полностью ликвидировать материальные средства ведения войны, к которым можно отнести ядерное, химическое, биологическое, зажигательное оружие и иные виды стратегических наступательных вооружений.
Обязательным условием процесса разоружения должно быть обеспечение равной технологической, экологической, химической, радиационной и иных видов безопасности государств.
Характерно, что на международно-правовом уровне понятие радиационной безопасности рассматривается через призму ядерной безопасности и ядерного разоружения.
В широком смысле разоружение является действенным средством обеспечения мира и предотвращения войны, к числу которых относятся мирные средства разрешения споров; всеобщая безопасность; меры по ослаблению международной напряженности и уничтожению стратегических наступательных вооружений; меры по пресечению актов агрессии, нарушения мира и угрозы миру; создание зон мира в различных районах земного шара; меры по укреплению доверия между государствами и т.д.
Все указанные средства являются международно-правовыми, поскольку обеспечение принципа разоружения невозможно без консолидированных усилий государств - стран мирового сообщества. Они должны претворяться в жизнь на основании положений и норм действующего международного права, при создании в случае необходимости дополнительных принципов и норм.
Следует отметить, что какие бы международные средства и методы ни использовались в практике международных отношений, их основной целью должно быть равное обеспечение технологической, экологической, радиационной и иных видов безопасности государств.
Принцип разоружения заключается в обязательствах добиваться полного разоружения путем заключения международных договоров и соглашений.
Так, Устав ООН определяет порядок рассмотрения планов разоружения. В рамках ООН эта работа возложена на два главных органа - Генеральную Ассамблею и Совет Безопасности. При ООН создана Комиссия по разоружению, состоящая из всех членов Организации. Большую роль в подготовке проектов разоружения играет Конференция комитета по разоружению в составе 40 государств, которая заседает в Женеве.
Можно говорить о двух программах разоружения: частичной и всеобъемлющей. Последняя предполагает осуществление всеобщего и полного разоружения. Как видно из текста преамбулы и ст. VI Договора о нераспространении ядерного оружия от 1 июля 1968 г.*(141), именно достижение договоренности об осуществлении полного разоружения должно являться конечной целью усилий государства в указанной области.
Первым международно-правовым актом, закрепившим принцип всеобщего и полного разоружения, была резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 1378 (XIV) от 20 ноября 1959 г.*(142) Затем этот принцип был зафиксирован рядом многосторонних соглашений.
Так, Московским договором о запрещении испытаний ядерного оружия в трех средах от 5 августа 1963 г. запрещается испытывать ядерное оружие в атмосфере, космическом пространстве и под водой. Стороны, подписавшие указанный документ, прекратили начавшиеся с первого ядерного взрыва в июле 1945 г. на полигоне Аламогордо (штат Нью-Мексико) бесконтрольное загрязнение природной среды радиоактивными веществами.
Содержание принципа разоружения означает полную ликвидацию:
а) военных учреждений, включая базы, прекращение производства вооружений, а также их ликвидацию или использование в мирных целях;
б) всех запасов ядерного, химического, бактериологического и других видов оружия массового уничтожения и прекращение производства такого оружия;
в) всех средств доставки оружия массового уничтожения.
Как уже неоднократно подчеркивалось, на международно-правовом уровне содержание понятие "радиационная безопасность" непосредственным образом связано с ядерной безопасностью личности, общества и государства, которая, в свою очередь, обеспечивается посредством ядерного разоружения как осуществления полного запрещения ядерного оружия, что означает запрещение применять, ставить на вооружение армии, производить и испытывать данный вид оружия, а также уничтожение имеющихся запасов последнего.
Согласованные между государствами правовые акты допускают осуществление первоначально в качестве самостоятельных программ частичных мер в области ядерного разоружения или мер, непосредственно примыкающих к ядерному разоружению (запрещение испытывать и применять ядерное оружие, его нераспространение, создание безъядерных зон, ядерная демилитаризация космического пространства и морского дна, ликвидация ядерных баз на чужих территориях, прекращение производства ядерного оружия, сокращение его запасов вплоть до полной ликвидации).
Генеральная Ассамблея ООН приняла ряд резолюций о запрещении применять ядерное оружие, важнейшими из которых являются Декларации о запрещении использования ядерного и термоядерного оружия от 24 ноября 1961 г. и о неприменении силы в международных отношениях и запрещении применения ядерного оружия от 29 ноября 1972 г.
Проблема запрещения применения ядерного оружия в настоящее время сводится к закреплению такого запрещения в договорной форме и придания ему силы конвенциональной нормы международного права.
Были предприняты и другие шаги для запрещения применения ядерного оружия. Так, государства - члены Варшавского Договора в 1976 г. обратились ко всем участникам Заключительного акта совещания в Хельсинки с призывом заключить договор о неприменении такого оружия.
Следующими важными международно-правовыми актами в области полного и всеобщего запрещения испытаний ядерного оружия явилось подписание советско-американских Договоров об ограничении подземных испытаний ядерного оружия 1974 г.*(143) и о подземных ядерных взрывах в мирных целях 1976 г.
В процессе распространения ядерного оружия создавались опасные для мирового сообщества последствия (усиление гонки вооружений, возможность приобретения этих видов оружия наиболее агрессивными силами современного мира и т.д.).
Для того чтобы преградить путь распространению этого вида вооружения, 1 июля 1968 г. был подписан Договор о нераспространении ядерного оружия (вступил в силу 5 марта 1970 г.)*(144).
Обязательства по договору могут быть подразделены на две группы: а) обязанности ядерных государств; б) обязанности неядерных государств.
Главное требование, предъявляемое к ядерным державам, заключается в запрещении передавать в любой форме (прямо или косвенно) ядерное оружие или другие ядерные устройства кому бы то ни было, в том числе государствам, не обладающим таковыми. Ядерным державам запрещается оказывать помощь неядерным государствам в их попытках создать собственное оружие.
Договор делает упор на недопустимость самостоятельного изготовления неядерными государствами ядерного оружия, запрещает производить такое оружие, что означает недопустимость его испытаний и проведения любой научно-исследовательской работы, связанной с его созданием. Этот запрет распространяется на попытки стран использовать чужие территории для изготовления ядерного оружия. Исключается также возможность его производства совместно с другими государствами. В договоре зафиксирована норма об отказе неядерных государств от приобщения к ядерному оружию в любой форме, то есть об отказе принимать данный вид оружия от кого бы то ни было (прямо или косвенно), приобретать его каким-то иным способом, добиваться и принимать помощь от других.
Чрезвычайно важны обязательства неядерных стран, связанные с установлением международного контроля. С этой целью используется уже функционирующая система контроля в рамках международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) - так называемая система гарантий. Она представляет собой специфический институт Агентства, призванный не допускать, чтобы ядерные объекты, которые подлежат контролю, были использованы для военных целей. Предусматривается предоставление государствами отчетов Агентству, а также проведение им инспекций. Цель гарантий МАГАТЭ состоит в том, чтобы обнаружить случаи несанкционированного использования ядерных материалов, находящихся под юрисдикцией неядерных государств. Задачей является предотвращение подобного применения путем своевременного обнаружения нарушений. Система направлена на то, чтобы обеспечить государства надежными гарантиями, что их соседи не предпринимают усилий по обходу взятых на себя обязательств, и что нет оснований стремиться к ответному приобретению ядерного оружия.
Безъядерные зоны - это зоны, где запрещено размещение в любой форме ядерного оружия на определенной территории (например, Аландские острова, некоторые острова Средиземного моря, архипелаг Шпицберген, Антарктика, Арктика и т.д.). В таких зонах запрещается утилизировать, размещать, испытывать, а также применять ядерное оружие.
Безъядерная зона провозглашена и в космическом пространстве. Договор о космосе от 27 января 1967 г. (вступил в силу 10 октября 1967 г.) объявил полностью демилитаризованными небесные тела. Однако в отношении остального космического пространства действует только норма, запрещающая размещать там ядерное оружие и другие виды оружия массового уничтожения*(145).
Договором о запрещении размещения на дне морей и океанов и в их недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения от 11 февраля 1971 г.*(146) запрещено размещение ядерного оружия массового уничтожения на дне морей и океанов и в его недрах за пределами национальной юрисдикции.
Во исполнение указанного Договора был издан Указ Президиума ВС СССР от 28 июня 1971 г. N 1828-VIII "О ратификации договора о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового поражения"*(147).
Следующим итогом развития отношений в данной области стала Декларация конференции участников Договора о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения по рассмотрению действия Договора (июнь 1977 г.)*(148).
В 1979 г. в Вене между СССР и США был подписан Договор об ограничении стратегических наступательных вооружений (ОСВ-2). Он предусматривал меры не только ограничения, но и сокращения видов оружия, устанавливал равные предельные уровни средств доставки ядерного оружия (например, стратегические наступательные вооружения в суммарном количестве до 2250 единиц), а также значительно расширял виды вооружений, подлежащих ограничению.
Стратегическое вооружение является самым современным и наиболее грозным видом вооружения, оно составляет сердцевину боевой мощи ядерных держав.
Переговоры между СССР и США по этой проблеме начались в 1969 г. В 1972 г. в Москве были подписаны два соглашения - Договор об ограничении систем противоракетной обороны (ПРО)*(149).
Договором предусмотрены обязательства сторон не развертывать системы ПРО на своей территории и ограничиться определенным числом комплексов противоракетной обороны и пусковых установок противоракет.
Во исполнение указанного документа был принят Протокол к Договору между СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны от 3 июля 1974 г.*(150)
В 1976 г. была заключена Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на окружающую среду (вступила в силу 5 октября 1978 г.)*(151). Речь идет о нанесении ущерба или причинении вреда любому другому государству-участнику путем воздействия на окружающую среду, имеющем широкие, долгосрочные или серьезные последствия (искусственные землетрясения, наводнения, уничтожение животного или растительного мира и т.д.).
Конвенция о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбирательное действие от 10 октября 1980 г.*(152) устанавливает, что не допускается применение снарядов, веществ и методов ведения войны, которые могут нанести чрезмерные повреждения или принести излишние страдания. Конвенцией закреплено запрещение применения методов или средств ведения войны, которые имеют своей целью причинить обширный долговременный и серьезный ущерб природной среде.
В свете данной Конвенции был подписан Протокол о запрещении или ограничении применения зажигательного оружия*(153), запрещающий применение любых видов зажигательного оружия странами мирового сообщества, за исключением указанных в Протоколе случаев.
Делийская Декларация о принципах свободного от ядерного оружия и ненасильственного мира от 27 ноября 1986 г.*(154) провозгласила основные принципы ядерного разоружения на современном этапе, среди которых:
- мирное сосуществование должно стать универсальной нормой международных отношений. Указано, что в "ядерный век" необходимо перестроить международные отношения таким образом, чтобы на смену конфронтации пришло сотрудничество, а конфликтные ситуации разрешались мирными политическими, а не военными средствами;
- человеческая жизнь должна быть признана высшей ценностью;
- право каждого государства на политическую и экономическую независимость должно признаваться и уважаться. Подчеркивается необходимость установления нового мирового правопорядка в целях обеспечения всеобщей экономической справедливости и равной политической безопасности для всех государств.
- ресурсы, расходуемые на вооружение, должны быть направлены на обеспечение социального и экономического развития. Только разоружение может высвободить огромные дополнительные ресурсы, необходимые для борьбы с экономической отсталостью и бедностью, и т.д.
Указанные принципы отражают цивилизованный, демократический и гуманный подходы государств-членов мирового сообщества в реализации программ уничтожения ядерного оружия.
Договором между РФ и США о сокращении стратегических наступательных потенциалов*(155) (Москва, 24 мая 2002 г.) определено, что новые глобальные вызовы и угрозы требуют создания качественно новой основы стратегических отношений между сторонами, подчеркнуто стремление к установлению подлинного партнерства, основанного на принципах обоюдной безопасности, сотрудничества, доверия, открытости и предсказуемости.
По данному Договору каждая из сторон сокращает и ограничивает стратегические ядерные боезаряды таким образом, чтобы к 31 декабря 2012 г. суммарное количество таких боезарядов не превышало у каждой из сторон количество в 1700-2200 единиц.
Федеральный закон от 4 мая 2000 г. N 56-ФЗ "О ратификации Договора между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений" (Договора СНВ-2)*(156) определяет, что реализация Договора СНВ-2 осуществляется на основе следующих принципов:
1) сохранение потенциала стратегических ядерных сил Российской Федерации на уровне, необходимом для обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
2) приоритетное финансирование стратегических ядерных сил Российской Федерации, а также работ по безопасной ликвидации и утилизации стратегических наступательных вооружений;
3) соблюдение Соединенными Штатами Америки Договора о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений, подписанного в городе Москве 31 июля 1991 г. (далее - Договор СНВ-1)*(157);
4) сокращение подпадающих под действие Договора СНВ-2 стратегических наступательных вооружений Российской Федерации с учетом сроков их эксплуатации;
5) поддержание боевой готовности стратегических ядерных сил Российской Федерации при любых вариантах развития стратегической обстановки, сохранение необходимых лабораторно-испытательной базы и производственных мощностей;
6) обеспечение безопасности эксплуатации, хранения, ликвидации и утилизации стратегических наступательных вооружений;
7) обеспечение равенства прав и возможностей сторон Договора СНВ-2 в осуществлении инспекций и контрольных мероприятий, а также сохранение и совершенствование национальных технических средств контроля Российской Федерации за соблюдением Соединенными Штатами Америки Договора СНВ-1, Договора СНВ-2 и Договора по Противоракетной обороне (ПРО).
В настоящее время Организацией Объединенных Наций подготовлен Проект Конвенции о запрещении применения ядерного оружия, своеобразный аналог Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении. Данный проект, небольшой по объему, отражает основную цель программ разоружения на современном этапе - государства-участники обязуются ни при каких обстоятельствах не прибегать к применению ядерного оружия или угрозе его применения.
В области обеспечения радиационной безопасности на международно-правовом уровне также применяются нормы Международной конвенции по борьбе с актами ядерного терроризма (принята резолюцией N A/Res/59/290 Генеральной Ассамблеи ООН от 13 апреля 2005 г.)*(158), в соответствии с которой любое лицо совершает преступление, если оно незаконно и умышленно владеет радиоактивным материалом либо изготавливает устройство или владеет им со следующими намерениями:
- причинение смерти или серьезного увечья;
- нанесение существенного ущерба собственности или окружающей среде;
- использования радиоактивного материала или устройства, либо повреждения ядерного объекта таким образом, что происходит высвобождение или создается опасность высвобождения радиоактивного материала.
Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (Вена, 5 сентября 1997 г.)*(159) применяется к безопасности обращения с отработавшим топливом, образующимся в результате эксплуатации гражданских ядерных реакторов.
Указанная конвенция имеет следующие цели:
- достичь и поддерживать высокий уровень безопасности обращения с отработавшим топливом и с радиоактивными отходами во всем мире путем укрепления национальных мер и международного сотрудничества, в том числе в соответствующих случаях, технического сотрудничества в области безопасности;
- обеспечить, чтобы на всех стадиях обращения с отработавшим топливом и с радиоактивными отходами имелись эффективные средства защиты от потенциальной опасности с тем, чтобы защитить отдельных лиц, общество в целом и окружающую среду от вредного воздействия ионизирующих излучений в настоящее время и в будущем таким образом, чтобы нужды и чаяния нынешнего поколения удовлетворялись без ущерба для возможности будущих поколений реализовывать свои нужды и чаяния;
- предотвращать аварии с радиологическими последствиями и смягчать их последствия в том случае, если они произойдут на любой стадии обращения с отработавшим топливом или с радиоактивными отходами.
Нормы данной Конвенции применяются также к отношениям, возникающим в области безопасности обращения с радиоактивными отходами в тех случаях, когда радиоактивные отходы образуются в результате гражданской деятельности.
Меморандумом о понимании об уведомлениях о пусках ракет (Брюссель, 16 декабря 2000 г.)*(160) закрепляется, что подписавшие его государства предоставляют уведомления о готовящихся и состоявшихся пусках баллистических ракет, отвечающих условиям дальности или высоты полета, и за редким исключением уведомления о готовящихся и состоявшихся пусках космических ракет-носителей. Каждая из сторон по своему усмотрению и во исполнение целей настоящего Меморандума также может своевременно предоставлять информацию о других пусках или объектах, в том числе о космических аппаратах, уводимых с орбиты, а также о проведении геофизических экспериментов или других работ в околоземном пространстве, способных привести к нарушению нормального функционирования оборудования систем раннего предупреждения сторон.
Конвенция о ядерной безопасности от 5 июля 1994 г. N 449*(161) направлена на реализацию следующих целей:
- достижение высокого уровня ядерной безопасности во всем мире на основе укрепления национальных мер и международного сотрудничества, в том числе, в соответствующих случаях, на основе технического сотрудничества в области безопасности и поддержки такого уровня;
- создание и поддержание на ядерных установках эффективных средств защиты от потенциальной радиационной опасности, с тем, чтобы защитить отдельных лиц, общество в целом и окружающую среду от вредного воздействия ионизирующих излучений от таких установок;
- предотвращение аварий с радиологическими последствиями и смягчение таких последствий в том случае, если они произойдут.
Отношения в области обеспечения радиационной безопасности могут быть урегулированы Конвенцией об установлении контроля по соблюдению режима безопасности в области ядерной энергии (Париж, 20 декабря 1957 г.)*(162).
В области радиационной безопасности также применимы международно-правовые акты общерегулирующего действия, обеспечивающие мир, безопасность и правопорядок мирового сообщества*(163).
Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма (Страсбург, 16 мая 2005 г.) ETS N 196,*(164) направлена на активизацию усилий стран мирового сообщества, направленных на предупреждение терроризма и его негативного воздействия на полное осуществление прав человека, в частности права на жизнь, посредством мер, принимаемых как на национальном уровне, так и в рамках международного сотрудничества, с должным учетом действующих применимых многосторонних или двусторонних международных договоров или соглашений.
Ряд положений в области обеспечения радиационной безопасности содержится также в Конвенции об ответственности за ущерб, причиненный радиационной аварией при международной перевозке отработавшего ядерного топлива от атомных электростанций стран-членов СЭВ (Москва, 15 сентября 1987 г.)*(165), а также ряде иных международно-правовых актах.
2.2. Федеральные нормативно-правовые акты в области обеспечения радиационной безопасности
Законодательством в области обеспечения радиационной безопасности устанавливается основное правовое требование, согласно которому все источники правового регулирования отношений в области обеспечения радиационной безопасности населения (федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации) не могут устанавливать нормы, снижающие требования к радиационной безопасности и гарантиям их обеспечения, установленные комментируемым Законом.
Основным актом общерегулирующего действия является Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г.*(166), где, помимо иных положений, устанавливаются основы, а также объекты и субъекты национальной безопасности российского государства, составным элементом которой является и радиационная безопасность.
Следует отметить, что массив иных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области радиационной безопасности населения, достаточно обширен.
Специальные федеральные законы в области обеспечения радиационной безопасности населения
Основным правовым актом в указанной сфере является Федеральный закон "О радиационной безопасности населения", в котором дается легитимное толкование основных терминов и понятий, входящих в область отношений, связанных с обеспечением радиационной безопасности деятельности, связанной с обеспечением источников ионизирующего излучения; устанавливается содержание ведущих принципов в области обеспечения радиационной безопасности и раскрывает механизм их правовой реализации; перечисляются мероприятия по обеспечению безопасного осуществления деятельности, связанной с ионизирующим излучением; выделяется основной круг правомочных субъектов, вовлеченных в процесс подготовки, принятия и реализации решений, связанных с обеспечением государственного контроля и надзора за радиационной безопасностью; раскрываются основные законодательные требования к обеспечению радиационной безопасности при обращении с источниками ионизирующего излучения, при воздействии природных радионуклидов, при производстве пищевых продуктов и потреблении питьевой воды, а также при обеспечении радиационной безопасности граждан при проведении медицинских радиологических процедур; выделяются особенности защиты населения и персонала от негативных последствий радиационных аварий; перечисляет основные права и обязанности граждан и общественных объединений в области обеспечения радиационной безопасности, а также меры социальной поддержки в указанной области; рассматриваются особенности юридической ответственности за нарушение требований в области радиационной безопасности деятельности, связанной с ионизирующим излучением.
Кроме вышеназванного закона, отношения в области обеспечения радиационной безопасности населения регламентируются рядом иных законодательных актов.
Закон РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"*(167) определяет основы государственной политики в области социальной поддержки граждан РФ, оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г., либо принимавших участие в ликвидации последствий этой катастрофы, устанавливаются их социальные гарантии.
Действие указанного закона распространяется на территории, подвергшиеся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС: из которых в 1986 г. и в последующие годы проведена эвакуация и отселение граждан, на которых, начиная с 1991 г. среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения населения превышает 1 мЗв (0,1 бэр), плотность радиоактивного загрязнения почвы цезием-137 превышает 1 Ки/км2. Введено разделение указанных территорий на 4 зоны: отчуждения, отселения, проживания с правом на отселение и проживания с льготным социально-экономическим статусом.
Границы этих зон и перечень населенных пунктов, находящихся в них, устанавливаются в зависимости от изменения радиационной обстановки и пересматриваются Правительством РФ не реже чем один раз в пять лет.
Ряд положений вышеуказанного закона применяются также для реализации Федерального закона от 26 ноября 1998 г. N 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча"*(168).
Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне"*(169) устанавливает и гарантирует меры социальной поддержки гражданам, которые проживали в 1949-1963 гг. в населенных пунктах на территории Российской Федерации и за ее пределами, включенных в утверждаемые Правительством Российской Федерации перечни населенных пунктов, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, получившим суммарную (накопленную) эффективную дозу облучения более 5 сЗв (бэр), а также детям в возрасте до 18 лет первого и второго поколения указанных граждан, страдающих заболеваниями вследствие радиационного воздействия на одного из родителей.
Федеральный закон от 10 июля 2001 г. N 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории"*(170) вводит законодательно закрепленное понятие радиационно загрязненного участка территории как части земельного участка, представляющего опасность для здоровья населения и для окружающей природной среды, подлежащего реабилитации после радиоактивного загрязнения в результате техногенной деятельности или размещения на данном участке территории снятых с эксплуатации особо радиационно опасных объектов.
Указанным законом подчеркивается, что разработка специальных экологических программ осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в области использования атомной энергии, законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, программами социально-экономического развития Российской Федерации и с учетом:
- необходимости реабилитации радиационно загрязненных участков территории и охраны окружающей природной среды;
- направлений социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, на территориях которых находятся такие участки;
- радиационной безопасности населения, уровней радиационного загрязнения участков территории, задач их реабилитации;
- включения в специальные экологические программы мер по социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации в результате радиационных аварий, в том числе мер по охране здоровья таких граждан и их переселению из населенных пунктов, подвергшихся радиоактивному загрязнению.
Специальные экологические программы направлены на обеспечение радиационной безопасности населения, общее снижение риска воздействия радиации и улучшение экологической ситуации на радиационно загрязненных участках территории путем проведения мероприятий по реабилитации таких участков, утилизации или ликвидации выведенных из эксплуатации радиационно опасных объектов.
Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. N 29-ФЗ "О финансировании особо радиационноопасных и ядерноопасных производств и объектов"*(171) устанавливает основы гарантированного финансирования выполняемых на особо радиационноопасных и ядерноопасных производствах и объектах работ, необходимого для обеспечения безопасного и устойчивого функционирования этих производств и объектов.
Перечень особо опасных объектов утверждается Правительством Российской Федерации, а расходы, связанные с деятельностью особо опасных объектов, предусматриваются в проекте федерального бюджета на соответствующий год в составе защищенных статей текущих расходов федерального бюджета, подлежащих финансированию в полном объеме.
Выше уже подчеркивалась сфера смежного правового регулирования отношений в области ядерной и радиационной безопасности. Это прослеживается уже при анализе норм, устанавливающих основные принципы и задачи правового регулирования в области использования атомной энергии, среди которых выделяются возмещение ущерба, причиненного радиационным воздействием; предоставление работникам объектов использования атомной энергии социально-экономических компенсаций за негативное воздействие ионизирующего излучения на здоровье человека и за дополнительные факторы риска; обеспечение социальной защиты граждан, проживающих и (или) осуществляющих трудовую деятельность в районах расположения этих объектов.
В ст. 43 устанавливается порядок обеспечения безопасности космических и летательных аппаратов с ядерными установками и радиационными источниками. При проектировании, строительстве и эксплуатации космических и летательных аппаратов с ядерными установками или радиационными источниками, а также с использованием энергии радиоактивных веществ должны соблюдаться нормы и правила в области использования атомной энергии, а также требования к охране окружающей среды.
В случае возникновения неисправности на борту космического или летательного аппарата с ядерной установкой либо радиационными источниками, которая может привести к незапланированному возвращению ядерных материалов или радиоактивных веществ на Землю, оповещение заинтересованных государств и оказание им в случае необходимости помощи осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации.
Общие федеральные законы в области обеспечения радиационной безопасности населения.
Федеральный Закон "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г.*(172) является ведущим актом экологической направленности, содержащим основные эколого-правовые материальные нормы, в том числе, устанавливающие основы экологической безопасности при подготовке, принятии и реализации решений в области осуществления промышленной, производственной или хозяйственной деятельности.
В ст. 48 названного закона устанавливается совокупность требований в области охраны окружающей среды при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов. Юридические и физические лица обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений) и ядерных материалов, не допускать превышения установленных предельно допустимых нормативов ионизирующего излучения, а в случае их превышения немедленно информировать органы исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности о повышенных уровнях радиации, опасных для окружающей среды и здоровья человека, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения. Юридические и физические лица, не обеспечивающие соблюдения правил обращения с радиоактивными веществами и ядерными материалами, а также радиоактивными отходами, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Также вышеуказанным законом определяется правовой режим ввоза облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки из иностранных государств на основании договоров хранения, в том числе в целях захоронения в Российскую Федерацию.
Порядок ввоза в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов устанавливается Правительством Российской Федерации исходя из основных принципов обеспечения нераспространения ядерного оружия, охраны окружающей среды и экономических интересов Российской Федерации, принимая во внимание приоритетность права возвратить образовавшиеся после переработки радиоактивные отходы в государство происхождения ядерных материалов или обеспечить их возвращение.
Федеральным законом "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г.*(173) определяется порядок проведения государственной и общественной экологических экспертиз - процедур установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Положения указанного закона должны применяться с учетом изменений и дополнений, внесенных Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(174).
Закон РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г. N 2446-I*(175) является ведущим нормативно-правовым актом, устанавливающим основы безопасности личности, государства и общества, раскрывающим нормы Конституции РФ, а также федеральных конституционных законов, которыми закрепляются национальная безопасность, территориальная целостность государства и неприкосновенность личности в Российской Федерации.
В законе нашли отражение положения основных концепций и доктрин, устанавливающих отдельные виды безопасности (информационной, пограничной, военной, экологической и др.) общества и государства.
Названным законом закрепляются основы обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности, а также сформулированы важнейшие направления деятельности Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания РФ, а также соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации в области обеспечения национальной и иных видов обеспечения безопасности.
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"*(176) определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.
Требования промышленной безопасности представляют собой условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в указанном законе, а также иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность. Такие требования должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также требованиям государственных стандартов.
Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления"*(177) определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду, а также относит отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью), представляющие непосредственную или потенциальную опасность для окружающей природной среды и здоровья к категории опасных отходов.
В ст. 5 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"*(178) устанавливаются особенности технического регулирования в отношении продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии, а также процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, захоронения соответственно указанной продукции и объектов. Статья 7 указанного закона содержит требование о том, что технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений, а также ядерную и радиационную безопасность населения.
Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике"*(179) в состав мер технического регулирования и контроля (надзора) в электроэнергетике включает принятие технических регламентов по вопросам обеспечения ядерной и радиационной безопасности в сфере атомной энергетики, а также осуществления органами государственной власти и подведомственными им учреждениями в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании и контроля (надзора) за их соблюдением.
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(180) содержит законодательно закрепленные критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов, в том числе предельно допустимые концентрации в воде химических, биологических веществ, микроорганизмов, уровень радиационного фона устанавливаются санитарными правилами.
Названный закон также определяет правовой режим отходов производства и потребления, при осуществлении радиационного контроля которых выявлено превышение установленного санитарными правилами уровня радиационного фона. Устанавливается, что такие отходы подлежат использованию, обезвреживанию, хранению и захоронению в соответствии с законодательством Российской Федерации в области обеспечения радиационной безопасности.
Статья 27 вышеуказанного закона содержит перечень санитарно-эпидемиологических требований к условиям работы с источниками физических факторов воздействия на человека. Подчеркивается, что условия работы с машинами, механизмами, установками, устройствами, аппаратами, которые являются источниками физических факторов воздействия на человека (шума, вибрации, ультразвуковых, инфразвуковых воздействий, теплового, ионизирующего, неионизирующего и иного излучения), не должны оказывать вредное воздействие на человека.
Отношения, возникающие в области обеспечения радиационной безопасности населения и безопасности работ с источниками ионизирующих излучений, устанавливаются законодательством Российской Федерации.
Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ*(181) (ст. 49) определяется предмет государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий - оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, а также оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.
Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне"*(182) (ст. 5) содержит перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну. Так, режим коммерческой тайны не может быть установлен лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, в отношении сведений о загрязнении окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановки, безопасности пищевых продуктов и других факторов, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ*(183) в ст. 23.33 определяет органы, осуществляющие государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии, которые рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных в части сокрытия или искажения экологической информации о радиационной обстановке.
Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(184) среди основных принципов государственной политики в области управления и распоряжения имуществом и акциями организаций атомного энергопромышленного комплекса выделяет принцип обеспечения приоритета устойчивой и безопасной деятельности организаций атомного энергопромышленного комплекса, основанного на строгом соблюдении требований ядерной, радиационной, технической и пожарной экологической безопасности, а также требований в области охраны окружающей среды, физической защиты ядерных установок, радиационных источников, ядерных материалов, радиоактивных веществ, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, а также сохранности и надлежащего использования указанных объектов.
Федеральный закон от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране"*(185) среди обязанностей федеральных органов государственной охраны называет организацию и проведение на охраняемых объектах, а также в местах постоянного и временного пребывания объектов государственной охраны оперативно-технического, санитарно-гигиенического, экологического, радиационного и противоэпидемического контроля.
Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(186) определяет общие организационно-правовые нормы в области защиты граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах РФ или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Названным законом закрепляются права граждан в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В частности, устанавливаются права на информацию о риске, которому они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории страны, на обращение в органы власти по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций и т.д.
Данным законом к видам информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций относятся сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, их последствиях, а также сведения о радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности на соответствующих территориях.
В ст. 13 среди основных обязанностей федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций выделяется обеспечение разработки и реализации мероприятий по укреплению радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной, экологической безопасности, а также соблюдения норм и правил инженерно-технических мероприятий гражданской обороны при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов производственного и социального назначения.
2.3. Региональный уровень регулирования отношений в области обеспечения радиационной безопасности
Несмотря на то, что в соответствии со ст. 114 Конституции РФ, в компетенцию Правительства РФ входит подготовка, принятие и реализация решений по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации, а также по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка и борьбе с преступностью, субъекты РФ вправе принимать самостоятельные нормативно-правовые акты по вопросам, относящимся к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Статья 72 Конституции РФ устанавливает, что вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, то есть в отношении обеспечения безопасности и правопорядка на принадлежащей им территории, субъекты РФ вправе принимать собственные нормативно-правовые акты.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; координация вопросов здравоохранения, а также защита семьи, материнства, отцовства и детства и социальная защита, включая социальное обеспечение.
Федеральным законом "О радиационной безопасности населения" (ст. 6) отмечается, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения радиационной безопасности:
- разрабатывают в соответствии с положениями настоящего Федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
- разрабатывают и реализуют региональные (территориальные) программы в области обеспечения радиационной безопасности;
- организуют контроль за радиационной обстановкой на соответствующей территории в пределах своих полномочий;
- участвуют в организации и проведении оперативных мероприятий в случае угрозы возникновения радиационной аварии;
- обеспечивают условия для реализации и защиты прав граждан и соблюдения интересов государства в области обеспечения радиационной безопасности в пределах своих полномочий;
- участвуют в реализации мероприятий по ликвидации последствий радиационных аварий на соответствующей территории;
- реализуют другие полномочия в области обеспечения радиационной безопасности в соответствии с полномочиями, отнесенными к ведению субъектов РФ, не отнесенные к полномочиям РФ.
Все перечисленные полномочия субъектов Российской Федерации относятся к двум основным видам деятельности - законотворческому (в рамках, делегированных Российской Федерацией) и организационно-распорядительному.
Законотворческие полномочия субъектов Российской Федерации выражаются в подготовке, принятии и реализации законов и иных нормативно-правовых актов, а также региональных (территориальных) программ в области обеспечения радиационной безопасности.
В связи с недостаточным финансовым обеспечением на уровне субъектов Российской Федерации весьма незначительно осуществляется подготовка, принятие и реализация региональных (территориальных) целевых программ в области обеспечения радиационной безопасности.
В силу указанных причин законотворческое направление полномочий органов государственной власти субъектов РФ реализуется недостаточно.
Анализ нормативно-правового обеспечения отношений в области обеспечения радиационной безопасности показывает, что региональное законотворчество продвигается не по пути "опережения", а по ходу последовательной правовой регламентации, то есть следует за федеральным по мере развития существенно новых правоотношений в данной области, и законы и подзаконные акты республики создаются после вступления в законную силу актов Российской Федерации.
Следует отметить, что обеспечение радиационной безопасности напрямую связано с обеспечением экологической безопасности населения, проживающего на соответствующей территории, и в этой связи применимы положения рекомендательного акта "Об экологической безопасности", принятого постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 2 ноября 1996 г. N 8-12*(187), в соответствии с которым к полномочиям региональных органов государственной власти в области экологической безопасности следует отнести:
- реализацию государственной политики в области экологической безопасности;
- установление приоритетов в области экологической безопасности и требований к ее обеспечению на соответствующих территориях;
- осуществление правового регулирования отношений в области экологической безопасности, не противоречащего законодательству государства в области экологической безопасности и предусматривающего учет экологических, демографических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта права, и при необходимости установление более жестких требований к обеспечению экологической безопасности в развитие требований, предусмотренных законодательством государства в области экологической безопасности;
- осуществление государственного контроля за исполнением законодательства государства в области экологической безопасности и законодательства регионального уровня в области экологической безопасности;
- формирование, финансирование и реализация программ по обеспечению экологической безопасности на соответствующих территориях;
- участие в формировании, финансировании и осуществлении государственных и региональных программ в части обеспечения экологической безопасности на соответствующих территориях;
- информирование населения об экологически опасных ситуациях, возникающих на соответствующих территориях;
- иные полномочия, установленные законодательством в области экологической безопасности.
В рамках организационно-распорядительного направления деятельности органов государственной власти субъектов РФ основной объем полномочий сконцентрирован в сфере обеспечения радиационной безопасности и контроля за ее осуществлением в случае возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в результате которых может быть изменен радиационный фон и могут быть нарушены права граждан на радиационную безопасность и защиту от негативной деятельности источников ионизирующего излучения.
Так, ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(188) устанавливает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации:
- принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;
- осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в указанных ситуациях;
- принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера и обеспечивают их проведение;
- осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;
- организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, а также поддерживают общественный порядок в ходе их проведения; при недостаточности собственных сил и средств обращаются к Правительству Российской Федерации за оказанием помощи;
- осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
- создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;
- содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера;
- содействуют федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в предоставлении участков для установки и (или) в установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, а также имеющихся технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, в выделении эфирного времени для своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях и подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций.
Ряд существенных полномочий субъектов Российской Федерации в области реализации организационных и исполнительно-распорядительных мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера закрепляется в законодательстве о гражданской обороне.
В соответствии с Федеральным законом от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне"*(189) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации:
- организуют проведение мероприятий по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения;
- осуществляют меры по поддержанию сил и средств гражданской обороны в состоянии постоянной готовности;
- организуют подготовку и обучение населения в области гражданской обороны;
- создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию технические системы управления гражданской обороны, системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;
- планируют мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению, развертыванию лечебных и других учреждений, необходимых для первоочередного обеспечения пострадавшего населения;
- планируют мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;
- создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.
В рамках обеспечения радиационной безопасности населения между специально уполномоченными федеральными исполнительными органами и органами власти субъектов РФ могут быть заключены особые соглашения о делегировании друг другу части своих полномочий.
Действующим федеральным законодательством на органы государственной власти субъектов РФ могут быть также наложены иные полномочия в сфере организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения мероприятий в области радиационной безопасности.
§ 3. Принципы обеспечения радиационной безопасности
Принципы обеспечения радиационной безопасности представляют собой основные руководящие начала, во исполнение которых должна строиться государственная политика в указанной сфере деятельности.
Концепцией федеральной целевой программы "Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года", утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 апреля 2007 г. N 484-р*(190), среди основных принципов государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности выделяются принципы правового, организационно-распорядительного и социально-экономического характера.
Указанные принципы условно можно разделить на общие (касающиеся защиты окружающей среды, а также экологических и санитарно-эпидемиологических прав граждан от негативного воздействия источников ионизирующего излучения) и специальные (реализующиеся в области ликвидации последствий радиационных аварий).
Правовые принципы закрепляют законность, демократизм и гуманизм в сфере подготовки, принятия и реализации решений в области обеспечения радиационной безопасности. К ним следует отнести:
- соблюдение законодательства Российской Федерации, а также международных договоров, соглашений и конвенций, участницей которых является Российская Федерация;
- обеспечение ядерной и радиационной безопасности как непременное условие осуществления любой деятельности в области использования атомной энергии;
- поддержание баланса интересов государства, прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций, участвующих в деятельности по использованию атомной энергии и радиоактивных материалов, взаимная ответственность личности, общества и государства за обеспечение ядерной и радиационной безопасности, персонификация ответственности должностных лиц;
- гарантированное государством соблюдение допустимых пределов радиационного облучения, получаемого гражданами от всех источников ионизирующего излучения, запрещение всех видов деятельности в области использования атомной энергии, при которых получение положительного результата не компенсирует риска возможного вреда;
- обеспечение комплексной защиты ядерно- и радиационноопасных производств, объектов и материалов от всех возможных негативных воздействий, в том числе от террористических угроз;
- доступность информации о состоянии ядерной и радиационной безопасности при соблюдении законодательства Российской Федерации в области защиты государственной тайны.
Данные принципы направлены на соблюдение экологической и техногенной безопасности, а также прав, свобод и законных интересов граждан при размещении, проектировании, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ликвидации, консервации и иных этапах (стадиях) хозяйственного процесса по объектам ионизирующего излучения.
Организационно-распорядительные принципы направлены на обеспечение централизованного государственного управления ядерноопасными объектами и контроль за их деятельностью в условиях рыночной экономики. К таким принципам следует отнести:
- рациональное сочетание федеральных и региональных интересов с обеспечением приоритета федеральных интересов при решении вопросов обеспечения ядерной и радиационной безопасности;
- реализацию концепции социально приемлемого риска, имеющей целью минимизацию ядерного и радиационного ущербов (как компонентов совокупного техногенного риска), в том числе поддержание на возможно низком уровне (с учетом экономических и социальных факторов) допустимых индивидуальных доз облучения и сокращение числа облучаемых лиц при использовании атомной энергии и источников ионизирующего излучения;
- обеспечение разрешительного характера деятельности в области атомной энергии с использованием механизмов лицензирования и сертификации; разделение функций между органами государственного надзора и контроля за ядерной и радиационной безопасностью, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление деятельностью по использованию атомной энергии, собственниками ядерно- и радиационноопасных объектов и эксплуатирующими их организациями;
- поддержание в постоянной готовности сил и средств ликвидации последствий возможных чрезвычайных ситуаций, связанных с использованием атомной энергии.
Социально-экономические принципы реализуются в области концентрации усилий и ресурсов (в том числе бюджетных и внебюджетных средств) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, собственников ядерно- и радиационноопасных объектов и эксплуатирующих их организаций на приоритетных направлениях обеспечения ядерной и радиационной безопасности.
Прежде всего, к ним следует отнести принцип сохранения федеральной собственности на все ядерноопасные объекты и материалы военного и двойного назначения. Тем не менее, действующее законодательство предусматривает возможность передачи в установленном порядке не имеющих военного и двойного назначения радиационных источников, радиоактивных веществ и не содержащих ядерных материалов радиоактивных отходов в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность и собственность юридических лиц при обеспечении ими установленного порядка учета, отчетности, сохранности и использования по назначению перечисленных источников, веществ и отходов и при осуществлении контроля за их деятельностью со стороны уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.
Так, Федеральным законом от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(191) было введено право собственности российских юридических лиц на ядерные материалы, ядерные установки и пункты хранения ядерных материалов, которые до настоящего времени могли находиться исключительно в федеральной собственности.
Среди иных социально-экономических принципов обеспечения радиационной безопасности населения выделяется также принцип недопущения зависимости от иностранных государств при осуществлении деятельности в области использования атомной энергии и обеспечения ядерной и радиационной безопасности.
Среди основ обеспечения радиационной безопасности действующим законодательством выделяются принципы нормирования (непревышение допустимых пределов индивидуальных доз облучения граждан от всех источников ионизирующего излучения), обоснования (запрещение всех видов деятельности по использованию источников ионизирующего излучения, при которых полученная для человека и общества польза не превышает риск возможного вреда, причиненного дополнительным к естественному радиационному фону облучением) и оптимизации (поддержание на возможно низком и достижимом уровне с учетом экономических и социальных факторов индивидуальных доз облучения и числа облучаемых лиц при использовании любого источника ионизирующего излучения).
Данные принципы являются основными правовыми критериями, направленными на снижение и минимизацию негативного воздействия, причиняемого объектами, генерирующими ионизирующее излучение, на окружающую среду и здоровье человека.
Санитарными правилами СП 2.6.1.799-99 "Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99)", утвержденными Главным государственным санитарным врачом РФ 27 декабря 1999 г., устанавливается, что радиационная безопасность персонала, населения и окружающей природной среды считается обеспеченной, если соблюдаются основные принципы радиационной безопасности (обоснование, оптимизация, нормирование) и требования радиационной защиты.
Указанный выше принцип обоснования должен применяться на стадии принятия решения уполномоченными органами при проектировании новых источников излучения и радиационных объектов, выдаче лицензий и утверждении нормативно-технической документации на использование источников излучения, а также при изменении условий их эксплуатации.
В условиях радиационной аварии принцип обоснования относится не к источникам излучения и условиям облучения, а к защитному мероприятию. При этом в качестве величины пользы следует оценивать предотвращенную данным мероприятием дозу. Однако мероприятия, направленные на восстановление контроля над источниками излучения, должны проводиться в обязательном порядке.
В тех случаях, когда вместо пределов доз действуют более высокие уровни вмешательства, принцип оптимизации должен применяться к защитному мероприятию с учетом предотвращаемой дозы облучения и ущерба, связанного с вмешательством.
Отмечается, что принцип нормирования, требующий непревышения установленных индивидуальных пределов доз и других нормативов радиационной безопасности, должен соблюдаться всеми организациями и лицами, от которых зависит уровень облучения людей.
Для контроля за эффективными и эквивалентными дозами облучения вводится система дополнительных производных нормативов от пределов доз в виде допустимых значений: мощности дозы, годового поступления радионуклидов в организм и других показателей.
Поскольку производные нормативы при техногенном облучении рассчитаны для однофакторного воздействия и каждый из них исчерпывает весь предел дозы, то их использование должно быть основано на условии непревышения единицы суммой отношений всех контролируемых величин к их допустимым значениям.
Для предупреждения использования установленного для населения предела дозы только на один техногенный источник излучения или на ограниченное их количество должны применяться квоты на основные техногенные источники облучения.
В области нормирования в сфере обеспечения радиационной безопасности также могут быть применимы Международные основные нормы безопасности для защиты от ионизирующих излучений и безопасности источников излучений, принятые совместно Продовольственной и сельскохозяйственной организацией Объединенных Наций, Международным агентством по атомной энергии, Международной организацией труда, Агентством по ядерной энергии Организации экономического сотрудничества и развития, а также Панамериканской организацией здравоохранения и Всемирной организацией здравоохранения.
В области нормирования радиационной безопасности весьма обширной является сфера ведомственного регулирования.
Среди иных принципов в области обеспечения радиационной безопасности населения, следует назвать основные положения, на которых должна строиться система радиационной безопасности населения при радиационной аварии.
Законодателем устанавливается, что предполагаемые мероприятия по ликвидации последствий радиационной аварии должны приносить больше пользы, чем вреда.
Указанная норма нашла отражение в ведущем нормативно-правовом акте, устанавливающем общие организационно-правовые нормы в области защиты граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах РФ или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера - Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(192). Так, в ст. 3 устанавливается, что при защите основных объектов данного закона должно осуществляться максимальное снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Федеральным законом "О радиационной безопасности населения"*(193) подчеркивается, что виды и масштаб деятельности по ликвидации последствий радиационной аварии должны быть реализованы таким образом, чтобы польза от снижения дозы ионизирующего излучения, за исключением вреда, причиненного указанной деятельностью, была максимальной. Указанные цели могут быть достигнуты при разграничении полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями в области предупреждения, возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, а также их ликвидации.
В ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(194) среди основных принципов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций также выделяется комплекс заблаговременных мероприятий, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, которые определяются исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств, включая силы и средства гражданской обороны.
Силы и средства гражданской обороны привлекаются к организации и проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального и регионального характера в порядке, установленном федеральным законом.
Планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций.
Ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством Российской Федерации порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.
§ 4. Государственное управление в области обеспечения радиационной безопасности, государственный надзор и контроль за ее обеспечением
Действующим законодательством в области радиационной безопасности населения устанавливается, что государственное управление в области обеспечения радиационной безопасности осуществляется Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти в соответствии с положениями об указанных органах.
Государственный контроль и надзор в области обеспечения радиационной безопасности проводятся федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контроль и надзор в области обеспечения радиационной безопасности в соответствии с положениями об указанных органах.
Следовательно, среди основных элементов системы государственного управления в области обеспечения радиационной безопасности законодатель выделяет Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти.
Правительство РФ как субъект подготовки, принятия и реализации решений, связанных с обеспечением радиационной безопасности. Среди основных функций органов власти в области обеспечения радиационной безопасности следует выделить управленческую (исполнительную) деятельность, представляющую собой основанную на законах оперативную, повседневную реализацию органами исполнительной власти (государственного управления) функций государства в области обеспечения безопасности.
Основным государственным органом исполнительной власти в Российской Федерации является Правительство РФ, осуществляющее организацию исполнения нормативно-правовых актов, различными способами влияя на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность представления заключений Правительства на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств и пр.).
В установленном законом порядке Правительство РФ обеспечивает исполнение законов и иных нормативных актов, регламентирующих отношения в сфере безопасности, организует разработку и реализацию государственных программ обеспечения безопасности, осуществляет систему мероприятий по обеспечению безопасности личности, общества и государства в пределах своей компетенции, а также формирует, реорганизует и ликвидирует государственные органы обеспечения безопасности.
Правовой статус и полномочия высшего исполнительного органа власти РФ закрепляется ст. 110-117 Конституции РФ. Так, ст. 114 устанавливает, что среди основных полномочий Правительства РФ выделяется осуществление мер по обеспечению государственной безопасности, а также прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка и борьбе с преступностью.
Среди основных направлений его деятельности следует отметить организацию, контроль, разработку и реализацию мероприятий по обеспечению радиационной безопасности специально уполномоченными министерствами и ведомствами РФ, а также иными другими подведомственными ему органами республик в составе РФ, краев, областей, автономных областей, автономных округов.
Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"*(195) устанавливаются его руководящие полномочия, в том числе по обеспечению радиационной безопасности Российской Федерации. Статья 13 указанного закона относит к числу общих полномочий Правительства РФ в данной сфере организацию реализацию внутренней и внешней политики РФ; осуществление регулирования в социально-экономической сфере; обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, направление и контроль деятельность ее органов; формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации; осуществление предоставленного ему права законодательной инициативы.
В области непосредственного обеспечения радиационной безопасности населения Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области обеспечения радиационной безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на радиационную безопасность, по сохранению экологического благополучия и правопорядка, координирует деятельность по предотвращению радиационных аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Конституцией, а также федеральными и федеральными конституционными законами на Правительство РФ могут быть возложены и иные полномочия в сфере обеспечения радиационной безопасности населения.
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие управление в области обеспечения радиационной безопасности.
Систему органов исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности образуют специально уполномоченные министерства и ведомства, вовлеченные в процесс подготовки, принятия и реализации решений, связанных с обеспечением радиационной защиты и безопасности населения, персонала, занятого на таких объектах, а также окружающей среды.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"*(196) специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное регулирование ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях (за исключением регулирования санитарно-гигиенических и природоохранных аспектов радиационной безопасности, а также деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения) для формирования условий, при которых гарантируются защита работников объектов использования атомной энергии, населения и окружающей среды от недопустимого радиационного воздействия и предотвращение неконтролируемого распространения и использования ядерных материалов, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России) был преобразован в Федеральную службу по атомному надзору.
В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649*(197) Федеральная служба по атомному надзору и Федеральная служба по технологическому надзору были преобразованы в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор), руководство которой осуществляет Правительство РФ.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору"*(198) Ростехнадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контрольно-надзорные функции, реализуемые в следующих областях:
- безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами;
- промышленная безопасность;
- безопасность при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения);
- безопасность электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей);
- безопасность гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления);
- безопасность производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения.
Действующим законодательством на Ростехнадзор могут быть возложены специальные функции в области государственной безопасности и в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня, а также в части, касающейся функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, полномочия органов, которые в международных договорах Российской Федерации выступают в качестве органов, осуществляющих необходимые меры, направленные на выполнение вытекающих из этих договоров обязательств Российской Федерации.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404*(199) Ростехнадзор находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
Приказом Госатомнадзора РФ от 9 декабря 2002 г. N 116*(200) были созданы межрегиональные территориальные органы (далее - округа) Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности (как было отмечено, на указанный орган до 2004 г. было возложено государственное регулирование ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях).
В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 1024-р*(201) Ростехнадзору было передано управление межрегиональными территориальными округами Госатомнадзора России.
В настоящее время основными задачами в области обеспечении радиационной безопасности округов являются:
а) организация и осуществление в пределах своей компетенции государственного надзора:
- за безопасностью при использовании атомной энергии, ядерных материалов и радиоактивных веществ, при обращении с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами;
- за системами единого государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов;
- за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов ядерных материалов и радиоактивных веществ;
б) информирование полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и населения об изменении состояния ядерной и радиационной безопасности поднадзорных объектов использования атомной энергии.
Округ в соответствии с возложенными на него задачами в пределах своей компетенции и в установленном порядке:
а) организует и осуществляет государственный надзор:
- за соблюдением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, независимо от их организационно-правовых форм и ведомственной подчиненности, законодательства Российской Федерации в части обеспечения ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии;
- за соблюдением требований федеральных норм и правил в области использования атомной энергии (кроме санитарно-гигиенических и природоохранных норм, нормативов, правил и требований в области обеспечения радиационной безопасности), а также требований иных нормативных документов Госатомнадзора России, регулирующих вопросы безопасности при использовании атомной энергии, утвержденных и введенных в действие в установленном порядке;
- за системами единого государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов;
- за обращением с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизацией и захоронением;
- за обеспечением физической защиты ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ;
- за разработкой и реализацией во взаимодействии с территориальными органами органов государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии планов мероприятий по защите работников объектов использования атомной энергии и населения в случаях аварий на этих объектах и за готовностью организаций к ликвидации их последствий;
- за выполнением требований, связанных с обеспечением безопасности, при проектировании (конструировании), изготовлении, хранении, монтаже, эксплуатации и выводе из эксплуатации оборудования и систем ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения;
б) организует при рассмотрении заявлений о выдаче лицензий на осуществление видов деятельности и проведение экспертизы документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения и/или заявленной деятельности, и проведение проверок достоверности сведений, содержащихся в документах, представленных для получения указанных лицензий;
г) организует и проводит инспекции деятельности организаций, инспекции оборудования, систем учета и контроля ядерных материалов, физической защиты, а также инспекции по другим относящимся к компетенции округа вопросам;
д) представляет предложения в проекты программ (планов) проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, направленных на обоснование и повышение безопасности проектируемых, сооружаемых, реконструируемых и действующих ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, а также на повышение эффективности государственного надзора за безопасностью при использовании атомной энергии;
е) участвует в организации и проведении работ по сертификации оборудования, изделий и технологий для ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения;
ж) участвует в организации и обеспечении деятельности функциональной подсистемы контроля за радиационноопасными объектами Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
з) представляет информацию, в том числе оперативную, об изменении состояния ядерной и радиационной безопасности поднадзорных объектов использования атомной энергии полномочному представителю Президента Российской Федерации в федеральном округе, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению;
и) планирует и выполняет мероприятия гражданской обороны.
Ряд полномочий в области обеспечения радиационной безопасности на основании Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ*(202) возложен на Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом" (далее - Корпорация), правового преемника Министерства по атомной энергии РФ.
Деятельность Корпорации направлена на создание условий и механизмов обеспечения безопасности при использовании атомной энергии, единства управления организациями атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, организациями, функционирующими в сферах обеспечения ядерной и радиационной безопасности, атомной науки и техники, подготовки кадров.
Среди основных целей и задач корпорации выделяются формирование и реализация последовательной государственной политики и нормативно-правового регулирования, оказание государственных услуг и управления государственным имуществом в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области.
Статья 7 вышеуказанного закона закрепляет, что Корпорация для достижения указанных целей осуществляет следующие полномочия и функции:
- проводит во взаимодействии с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти мероприятия по ликвидации последствий аварий при использовании атомной энергии;
- осуществляет во взаимодействии с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти мероприятия по обеспечению безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ;
- разрабатывает предложения о местах размещения и сооружения ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, о выводе указанных объектов из эксплуатации, а также о последующем хранении радиоактивных отходов;
- организует во взаимодействии с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти обеспечение физической защиты ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ, пунктов хранения радиоактивных отходов (специализированных предприятий по обращению с радиоактивными отходами) и предприятий (учреждений, организаций), эксплуатирующих радиационные источники.
На Росатом также возложен ряд управленческих полномочий по учету и контролю радиоактивных веществ (далее - РВ) и радиоактивных отходов (далее - РАО), которые осуществляются в целях:
1) определения наличного количества РВ и РАО в пунктах (местах) их нахождения, хранения и захоронения;
2) предотвращения потерь, несанкционированного использования и хищения РВ и РАО;
3) представления в установленном порядке органам государственной власти, органам государственного управления использованием атомной энергии, органам государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, охраны окружающей среды соответствующей информации о наличии и перемещении РВ и РАО, включая их экспорт и импорт;
4) информационного обеспечения для принятия управленческих решений по обращению с РВ и РАО в интересах радиационной безопасности населения.
При осуществлении государственного учета и контроля РВ и РАО решаются следующие задачи:
- выявление потерь, несанкционированного использования и хищения РВ и РАО;
- разработка нормативных и методических документов, обеспечивающих функционирование системы учета и контроля, включая методики определения количества, активности, радионуклидного состава РВ и РАО, находящихся в пунктах (местах) нахождения и хранения;
- организация единого программного и информационного обеспечения системы учета и контроля;
- взаимодействие с системой государственного учета и контроля ядерных материалов, единой государственной автоматизированной системой контроля радиационной обстановки, единой государственной системой радиационного мониторинга окружающей среды, единой российской системой предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации;
- формирование в установленном порядке информационных отчетов (справок) для информирования органов государственной власти, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о наличии и перемещении РВ и РАО, а также об их экспорте и импорте, выявленных потерях и случаях несанкционированного использования и хищения;
- организация обмена информацией в рамках межправительственных соглашений.
В соответствии с действующим законодательством, государственному учету и контролю подлежат:
1) РВ (в том числе входящие в открытые и закрытые радионуклидные источники), количества и активность которых превышают минимальные значения, установленные федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии, и для работы с которыми требуется разрешение (лицензия) органов государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности, за исключением РВ, охватываемых системой государственного учета и контроля ядерных материалов. Вновь изготовленные РВ ставятся на учет при поступлении на склад готовой продукции;
2) все виды радиоактивных отходов.
Государственный учет и контроль РВ и РАО проводятся на федеральном, региональном и ведомственном уровнях и осуществляются с использованием информационных технологий, обеспечивающих сбор, обработку и передачу информации, ее защиту от несанкционированного доступа, обмен информацией с другими информационными системами в электронной форме в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.
Следующим органом исполнительной власти, уполномоченным обеспечивать радиационную безопасность населения, является Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (далее - Министерство), действующее на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 321*(203).
Указанное Министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, включая вопросы организации медицинской профилактики, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, качества, эффективности и безопасности лекарственных средств, санитарно-эпидемиологического благополучия, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, условий и охраны труда.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 321*(204) в структуру Министерства включены следующие подведомственные службы, над которыми им осуществляются координация и контроль деятельности в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия, в том числе, направленной на обеспечение радиационной безопасности: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральное медико-биологического агентство.
Федеральным закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(205) и постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. N 569 "О Положении об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации"*(206) на указанные специально уполномоченные органы возложен ряд функций по обеспечению государственного санитарно-эпидемиологического надзора, который включает в себя:
- контроль за выполнением санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор;
- санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации;
- меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдачу предписаний и вынесение постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, а также привлечение к ответственности лиц, их совершивших;
- контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой;
- проведение санитарно-эпидемиологических расследований, направленных на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);
- разработку предложений о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;
- статистическое наблюдение в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на федеральном уровне, государственный учет инфекционных заболеваний, профессиональных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) в связи с вредным воздействием факторов среды обитания в целях формирования государственных информационных ресурсов.
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации осуществляется в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Основными задачами государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации являются профилактика инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний населения Российской Федерации, предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, включающего вред, причиненный радиационными источниками, а также гигиеническое воспитание и обучение граждан.
Основным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор) и ее территориальные органы, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях и на транспорте.
Роспотребнадзор и его территориальные органы, структурные подразделения и федеральные государственные учреждения федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, а также федеральные государственные научно-исследовательские учреждения, центры гигиены и эпидемиологии и другие учреждения, осуществляющие свою деятельность в целях обеспечения государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, составляют единую федеральную централизованную систему государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
Организацию государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации осуществляют: руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главный государственный санитарный врач Российской Федерации, руководители территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главные государственные санитарные врачи по субъектам Российской Федерации, главные государственные санитарные врачи по городам, районам и на транспорте, а также главные государственные санитарные врачи Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации Федеральной службы исполнения наказаний, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федерального медико-биологического агентства.
Роспотребнадзор является основным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка, на который возложена регистрация лиц, пострадавших от радиационного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в результате Чернобыльской и других радиационных катастроф и инцидентов.
На основании Приказа Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 8 августа 2006 г. N 233 "О регистрации лиц, пострадавших от радиационного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в результате Чернобыльской и других радиационных катастроф и инцидентов"*(207) территориальным органам Роспотребнадзора необходимо:
- организовать регистрацию лиц, пострадавших от радиационного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в результате Чернобыльской и других радиационных катастроф и инцидентов, в соответствии с настоящим приказом;
- обеспечить ведение региональных банков данных на лиц, пострадавших от радиационного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в результате Чернобыльской и других радиационных катастроф и инцидентов, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, восстановив данную информацию с 1 июля 2004 г.;
- организовать передачу информации по установленной форме в Федеральный банк данных Федерального государственного учреждения здравоохранения "Федеральный центр гигиены и эпидемиологии" Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
Федеральные государственные учреждения здравоохранения "Центры гигиены и эпидемиологии" Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека призваны обеспечить проведение санитарно-эпидемиологической экспертизы условий труда работников и условий воздействия радиационного облучения на население в условиях радиационной аварии с целью регистрации пострадавших от радиационного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в соответствующих территориальных управлениях.
Федеральное государственное учреждение здравоохранения "Федеральный центр гигиены и эпидемиологии" Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека обязано:
- разработать и утвердить положение о Федеральном банке данных на лиц, пострадавших от радиационного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в результате Чернобыльской и других радиационных катастроф и инцидентов;
- обеспечить ведение Федерального банка данных на лиц, пострадавших от радиационного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в результате Чернобыльской и других радиационных катастроф и инцидентов;
- ежегодно до 1 апреля, а также по запросам представлять в Федеральную службу отчеты о зарегистрированных лицах, пострадавших от радиационного воздействия и подвергшихся радиационному облучению.
Следующим специально уполномоченным органом, осуществляющим функции в области обеспечения радиационной безопасности, является Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, действующая на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 323*(208).
В соответствии с вышесказанным указанная служба осуществляет контроль за порядком установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, за организацией и осуществлением медико-социальной, судебно-медицинской и судебно-психиатрической экспертиз, а также реабилитацией инвалидов.
Постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2005 г. N 206*(209) ряд существенных полномочий в области обеспечения радиационной безопасности возложено на Федеральное медико-биологическое агентство (далее - ФМБА), которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия работников организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и населения отдельных территорий по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации, и функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения и социального развития, включая медико-санитарное обеспечение работников обслуживаемых организаций и населения обслуживаемых территорий, оказание медицинской и медико-социальной помощи, предоставление услуг в области санаторно-курортного лечения, организацию проведения судебно-медицинской и судебно-психиатрической экспертиз, донорство крови, трансплантацию органов и тканей человека.
ФМБА осуществляет свою деятельность непосредственно или через свои территориальные органы, а также через подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Полномочия ФМБА в сфере обеспечения радиационной безопасности населения следующие:
- осуществление государственный санитарно-эпидемиологического надзора;
- проведение мероприятий по выявлению и устранению влияния особо опасных факторов физической, химической и биологической природы на здоровье работников обслуживаемых организаций и населения обслуживаемых территорий;
- проведение медико-санитарных мероприятий по предупреждению, выявлению причин, локализации и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, радиационных, химических и биологических аварий и инцидентов, распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);
- ведение социально-гигиенического мониторинга;
- регистрация лиц, пострадавших от воздействия особо опасных факторов физической, химической и биологической природы, в том числе подвергшихся радиационному облучению в результате Чернобыльской и других радиационных катастроф и инцидентов;
- информирование органов государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и население о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия в обслуживаемых организациях и на обслуживаемых территориях;
- подготовка в установленном порядке предложения о введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина) в обслуживаемых организациях и на обслуживаемых территориях;
- проведение в установленном порядке конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, в том числе в области медико-гигиенического обеспечения работ по комплексной утилизации химических и атомных объектов, экологической реабилитации указанных объектов, а также работ, осуществляемых в рамках Федеральной космической программы;
- проведение медико-социальной экспертизы в соответствии с Административным регламентом по исполнению государственной функции по организации проведения медико-социальной экспертизы, по организации деятельности по установлению связи заболевания (смерти) с профессией, а также причинной связи заболевания, инвалидности или смерти с воздействием особо опасных факторов физической, химической и биологической природы, утвержденный приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 29 ноября 2007 г. N 733*(210);
- возмещение вреда, причиненного здоровью работников обслуживаемых организаций и населения обслуживаемых территорий в результате воздействия особо опасных факторов физической, химической и биологической природы (в том числе вследствие техногенных аварий и катастроф);
- проведение медико-биологических и химико-аналитических испытаний гражданского оружия и патронов к нему в части оценки допустимого воздействия на человека поражающих факторов этого оружия;
- деятельность по установлению связи заболевания (смерти) с профессией, а также причинной связи заболевания, инвалидности или смерти с воздействием особо опасных факторов физической, химической и биологической природы.
Следующим органом исполнительной власти в системе органов обеспечения радиационной безопасности является Федеральная служба по труду и занятости, действующая на основании Постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 324*(211).
Указанная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров.
В области обеспечения прав граждан на радиационную безопасность, на данный орган возложен государственный надзор и контроль за соблюдением:
- работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
- установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве;
- осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения в полном объеме и качественно с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, о привлечении к установленной законодательством Российской Федерации ответственности должностных лиц органов и государственных учреждений службы занятости населения субъектов Российской Федерации, об отстранении от должности указанных должностных лиц.
Среди иных специально уполномоченных органов в области обеспечения радиационной безопасности населения следует выделить также Федеральное агентство по промышленности (Роспром), действующее на основании положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 285*(212), находящегося в ведении Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации.
Роспром является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере машиностроения, металлургической, химической, нефтехимической, биотехнологической, медицинской, легкой, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей, авиационной, судостроительной, электронной промышленности, промышленности средств связи, радиопромышленности, промышленности боеприпасов и специальной химии, химического разоружения, промышленности обычных вооружений.
В пределах своей компетенции Роспром осуществляет функции органа управления использованием атомной энергии, в том числе по обеспечению физической защиты ядерных установок, радиационных источников, ядерных материалов и радиоактивных веществ, государственному учету и контролю ядерных материалов и радиоактивных веществ на ведомственном уровне.
В соответствии с действующим законодательством, контрольно-надзорные и управленческие функции в области обеспечения радиационной безопасности могут быть возложены на иные специально уполномоченные органы, входящие в систему государственных исполнительных органов власти Российской Федерации.
§ 5. Мероприятия по обеспечению радиационной безопасности
Федеральным законом "О радиационной безопасности населения" устанавливается, что радиационная безопасность обеспечивается посредством:
- проведения комплекса мер правового, организационного, инженерно-технического, санитарно-гигиенического, медико-профилактического, воспитательного и образовательного характера;
- осуществления федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, другими юридическими лицами и гражданами мероприятий по соблюдению правил, норм и нормативов в области радиационной безопасности;
- информирования населения о радиационной обстановке и мерах по обеспечению радиационной безопасности;
- обучения населения в области обеспечения радиационной безопасности.
Концепцией федеральной целевой программы "Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года", утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 апреля 2007 г. N 484-р*(213), предусматривается система общих мероприятий, направленная на обеспечение радиационной безопасности населения, среди целей и задач которой можно выделить следующие:
1) реализация современных методов и средств комплексного анализа и прогнозирования состояния ядерной и радиационной безопасности, а также управления им с использованием показателей рисков, в первую очередь обеспечить развитие научно-методической базы и программных средств в целях анализа безопасности ядерно- и радиационноопасных объектов и материалов;
2) обеспечение разработки и внедрения:
- перспективных установок, оборудования, технологических процессов с повышенным уровнем безопасности, в том числе радиационнобезопасных, а также взрыво- и пожаробезопасных технологий, современных технологий безопасного ведения работ в области обращения с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным топливом, их утилизации и надежной изоляции, перспективных ядерных реакторов с повышенным уровнем ядерной и радиационной безопасности, улучшенными технико-экономическими и эксплуатационными характеристиками;
- систем, комплексов и средств оперативной диагностики состояния оборудования атомных электростанций, ядерных энергетических установок (в том числе исследовательских);
- основанных на различных физических принципах перспективных средств и методов радиационного контроля радиационноопасных объектов и материалов;
- коллективных и индивидуальных средств защиты персонала ядерно- и радиационноопасных объектов и населения, в том числе специальных медицинских средств защиты от воздействия ионизирующих излучений (радиопротекторы, средства борьбы с первичной реакцией на облучение, препараты выведения радионуклидов, медицинские диагностические и терапевтические средства с малым побочным радиологическим эффектом);
- средств и технологий, обеспечивающих повышение эффективности использования радиационной диагностики и радиоизотопной продукции в науке, промышленности, здравоохранении и сельском хозяйстве;
- систем и средств обеспечения изъятия, сохранности и утилизации радиоактивных источников, в первую очередь радиоизотопных термоэлектрических генераторов;
- средств и методов снижения уровня облучения граждан на территории Российской Федерации радоном и другими природными радионуклидами, поступившими в среду обитания человека из недр в результате природных процессов и деятельности по добыче, переработке и применению нефтепродуктов, других видов минерального сырья и строительных материалов;
3) организация и проведение широкомасштабных обследований в целях выявления жилых и производственных помещений, характеризующихся неприемлемо высокими уровнями облучения радоном и продуктами его распада, осуществление защитных мероприятий, разработка системы нормативных документов, касающихся снижения риска, связанного с облучением от природных источников ионизирующего излучения, формирование необходимой информационно-аналитической базы;
4) совершенствование системы обучения персонала ядерно- и радиационноопасных объектов технике безопасности, в том числе с применением современных специализированных технических средств и учебно-методических разработок, а также с использованием элементов психологической подготовки к деятельности в экстремальных условиях;
5) создание тренажерной базы в области ядерной и радиационной безопасности, включая систему унифицированных индивидуальных и групповых тренажеров.
В целях решения задач по совершенствованию систем физической защиты ядерно- и радиационноопасных объектов и материалов необходимо:
- совершенствовать нормативно-правовую базу в области обеспечения физической защиты и охраны радиационноопасных объектов и материалов;
- разработать перечень угроз радиационноопасным объектам, а также типовые модели нарушителя с их последующей детализацией в качестве проектных угроз конкретным радиационноопасным объектам и объектовых моделей нарушителя в целях анализа уязвимости этих объектов и принятия адекватных мер по их физической защите;
- разработать критерии оценки эффективности систем физической защиты и охраны радиационноопасных объектов и материалов, разработать типовые тактико-технические требования к системам защиты таких объектов и материалов, в том числе касающиеся их унификации;
- осуществить организационные и технические мероприятия по защите информации, касающейся защиты и охраны радиационноопасных объектов и материалов, а также ядерного оружия.
Для обеспечения радиационной безопасности населения также требуется решение ряда задач по утилизации радиационноопасных объектов и материалов и реабилитации территорий Российской Федерации. Для этого необходимо:
1) провести инвентаризацию радиационно загрязненных территорий Российской Федерации, осуществить их категорирование по уровням потенциальной опасности для населения, разработать перспективный план реабилитации этих территорий, выделив первоочередные направления работ;
2) обеспечить оптимальные темпы переработки ядерных материалов, облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, радиоактивных отходов, накопленных в результате создания ядерного оружия и производства ядерных оружейных материалов, функционирования предприятий атомной энергетики и промышленности, эксплуатации подводных лодок, надводных кораблей и судов с ядерными энергетическими установками, а также в результате иных видов деятельности в области использования атомной энергии в Российской Федерации;
3) обеспечить в необходимых объемах устойчивое финансирование мероприятий по утилизации выведенных из эксплуатации ядерных установок различного назначения, являющихся источниками повышенной ядерной и радиационной опасности, а также атомных подводных лодок, находящихся в пунктах базирования и отстоя с невыгруженным ядерным топливом;
4) разработать и осуществить комплекс мер:
- по улучшению состояния окружающей среды, реабилитации и возврату в сферу хозяйственной деятельности подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате реализации оборонных программ или чрезвычайных ситуаций радиационного характера промышленных объектов, сельскохозяйственных угодий и других территорий, в том числе с использованием механизмов межведомственных и межрегиональных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных территорий;
- по переработке радиоактивных отходов в целях выделения полезной сырьевой составляющей и возвращения в хозяйственный оборот очищенных металлов, а также по компактированию и изолированию (захоронению) не подлежащих дальнейшему использованию радиоактивных материалов;
- по реконструкции и модернизации хранилищ твердых и жидких радиоактивных отходов, исчерпавших проектные сроки эксплуатации, в том числе в местах отстоя атомных подводных лодок и на предприятиях, занятых их утилизацией после вывода из эксплуатации;
- по развитию методов оценки радиационной безопасности при проведении работ с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами;
5) разработать и внедрить механизмы экономического стимулирования при осуществлении природоохранных работ, направленных на минимизацию и ликвидацию радиоактивного загрязнения окружающей природной среды.
Вышеперечисленные положения, реализация которых позволит в полной мере гарантировать обеспечение радиационной безопасности государства и общества, нашли свое отражение в содержании действующем законодательстве, где закрепляется основной комплекс мероприятий по защите населения и территорий от негативного воздействия источников ионизирующего излучения.
Мероприятия по обеспечению радиационной безопасности условно можно разделить на внутренние (направленные на обеспечение радиационной безопасности самого объекта, его территории (площадки), персонала, занятого на этом объекте и населения, проживающего вблизи источников ионизирующего излучения) и внешние (представляющие собой общие требования, связанные с осуществлением контроля и надзора специально уполномоченных органов власти и управления федерального и регионального уровней; информированием и обучением населения; подготовкой специалистов в области радиоэкологии, радиационной безопасности, радиобиологии и смежным наукам).
Часть указанных требований нашла отражение в санитарно-эпидемиологическом законодательстве.
5.1. Обеспечение радиационной безопасности объекта
Санитарными правилами СП 2.6.1.799-99 "Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99)" (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 27 декабря 1999 г.) устанавливается, что радиационная безопасность на объекте и вокруг него обеспечивается за счет качества проекта радиационного объекта, обоснованного выбора района и площадки для размещения радиационного объекта, физической защиты источников излучения, зонирования территории вокруг наиболее опасных объектов и внутри них, условий эксплуатации технологических систем, санитарно-эпидемиологической оценки и лицензирования деятельности с источниками излучения, санитарно-эпидемиологической оценки изделий и технологий, наличия системы радиационного контроля, планирования и проведения мероприятий по обеспечению радиационной безопасности персонала и населения при нормальной работе объекта, его реконструкции и выводе из эксплуатации, повышения радиационногигиенической грамотности персонала и населения.
5.2. Обеспечение радиационной безопасности персонала
Радиационная безопасность персонала обеспечивается посредством ограничений допуска к работе с источниками излучения по возрасту, полу, состоянию здоровья, уровню предыдущего облучения и другим показателям, наличием знаний и соблюдением правил работы с источниками излучения, достаточностью защитных барьеров, экранов и расстояния от источников излучения, а также ограничением времени работы с источниками излучения, создания условий труда, отвечающих требованиям санитарно-эпидемиологического законодательства, применением индивидуальных средств защиты, соблюдения установленных контрольных уровней, организации радиационного контроля и системы информации о радиационной обстановке, проведением эффективных мероприятий по защите персонала при планировании повышенного облучения в случае угрозы и возникновения аварий.
5.3. Обеспечение радиационной безопасности населения
Радиационная безопасность населения обеспечивается с помощью создания условий жизнедеятельности, отвечающих требованиям санитарно-эпидемиологических нормативов, установления квот на облучение от разных источников излучения, организации радиационного контроля, эффективности планирования и проведения мероприятий по радиационной защите в нормальных условиях и в случае радиационной аварии, организации системы информации о радиационной обстановке.
При разработке мероприятий по снижению доз облучения персонала и населения следует исходить из следующих основных положений:
- индивидуальные дозы должны в первую очередь снижаться там, где они превышают допустимый уровень облучения;
- мероприятия по коллективной защите людей в первую очередь должны осуществляться в отношении тех источников излучения, где возможно достичь наибольшего снижения коллективной дозы облучения при минимальных затратах;
- снижение доз от каждого источника излучения должно, прежде всего, достигаться за счет уменьшения облучения критических групп для этого источника излучения.
В области обеспечения радиационной безопасности действующим законодательством закрепляются меры организационного, инженерно-технического, санитарно-гигиенического, медико-профилактического характера, которые находят свое отражение в системе организации и проведения социально-гигиенического мониторинга.
5.4. Социально-гигиенический мониторинг в области обеспечения радиационной безопасности
Социально-гигиенический мониторинг (далее - СГМ) - государственная система наблюдений за состоянием здоровья населения и среды обитания человека, их анализа, оценки и прогноза, а также определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания.
В соответствии с Методическими указаниями МУ 2.6.1.1868-04 "Внедрение показателей радиационной безопасности о состоянии объектов окружающей среды, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов, в систему социально-гигиенического мониторинга" (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 5 марта 2004 г.)*(214) определяются основные показатели радиационной безопасности объектов окружающей среды и среды обитания людей, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов в общей системе СГМ на территории субъектов Российской Федерации, а также устанавливают требования к сбору, хранению, обработке и оценке информации о показателях радиационной безопасности населения и состояния объектов окружающей среды.
Показателями радиационной безопасности в системе социально-гигиенического мониторинга признаются контролируемые параметры среды обитания, характеризующие радиационную обстановку и состояние радиационной безопасности населения.
Мониторинг радиационной обстановки в рамках СГМ осуществляется в целях оценки уровней облучения населения, выявления изменений и прогноза состояния радиационной обстановки в целом или отдельных ее параметров (показателей), установления причин неблагоприятного изменения радиационных факторов среды обитания и устранения или уменьшения их вредного воздействия на человека или среду обитания и проводится на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и уровне муниципальных образований в соответствии с порядком, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2006 г. N 60 "Об утверждении Положения о проведении социально-гигиенического мониторинга"*(215).
Формирование федерального информационного фонда данных СГМ (ФИФ СГМ) о показателях радиационной безопасности населения и состояния объектов окружающей среды осуществляется на уровне субъектов Российской Федерации (на базе центров Госсанэпиднадзора в субъектах Российской Федерации и на транспорте) и федеральном уровне.
Основными задачами СГМ являются:
- установление перечня показателей, необходимых для оценки состояния радиационной безопасности объектов окружающей среды и среды обитания людей, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов;
- унификация системы сбора, хранения, обработки и оценки информации о показателях радиационной безопасности населения и состояния объектов окружающей среды на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне муниципальных образований;
- обеспечение единых требований к проведению радиационного контроля показателей радиационной безопасности населения и состояния объектов окружающей среды.
Объектами контроля за показателями радиационной безопасности населения и состояния объектов окружающей среды являются атмосферный воздух на территории населенных пунктов (районов и т.п.), почва населенных пунктов и их ареалов, вода открытых водоемов, питьевая вода, продовольственное сырье и пищевые продукты.
Основными контролируемыми параметрами, характеризующими радиационную безопасность населения и радиоактивное загрязнение объектов окружающей среды на наблюдаемых территориях, являются:
- мощность дозы гамма-излучения в жилых и общественных зданиях и на открытой местности на территории населенных пунктов (районов и т.п.);
- содержание радиоактивных веществ в атмосферном воздухе, включая среднегодовые значения эквивалентной равновесной объемной активности (ЭРОА) изотопов радона, и радиоактивных выпадений из атмосферы на территории населенных пунктов (районов и т.п.);
- плотность радиоактивного загрязнения почв и содержание радионуклидов в почве населенных пунктов и их ареалов;
- среднегодовые значения эквивалентной равновесной объемной активности (ЭРОА) изотопов радона в воздухе жилых и общественных помещений на территории населенного пункта (района и т.п.);
- суммарная альфа- и бета-активность, содержание природных и техногенных радионуклидов в воде открытых водоемов и питьевой воде;
- содержание цезия-137 и стронция-90 в продовольственном сырье и пищевых продуктах.
Численные значения перечисленных параметров являются основой для проведения расчетов доз внешнего и внутреннего облучения населения.
Проведение мониторинга на всех уровнях осуществляется путем выполнения измерений, сбора, хранения, обработки и анализа численных значений показателей радиационной безопасности населения и состояния объектов окружающей среды.
Для целей СГМ на территории субъектов Российской Федерации используются данные радиационного контроля, получаемые при осуществлении:
- производственного радиационного контроля, реализуемого аккредитованными в соответствующих областях измерений лабораториями радиационного контроля;
- государственного санитарно-эпидемиологического надзора;
- выполнения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований;
- сертификационных и иных измерений, выполненных аккредитованными в соответствующих областях измерений лабораториями радиационного контроля.
Среди внешних мероприятий в области обеспечения радиационной безопасности также выделяется обучение в сфере существующих мер по обеспечению радиационной безопасности и информирование населения о радиационной обстановке в государстве.
В соответствии с Основами государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации*(216) предусматривается, что для повышения образовательного уровня субъектов, вовлеченных в процесс подготовки, принятия и реализации решений, касающихся радиационной безопасности государства и общества, необходимо совершенствовать систему отбора, подготовки и аттестации высококвалифицированных кадров, в том числе руководящего звена, в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности, а также осуществлять обучение населения способам защиты от воздействия негативных факторов при обращении с ядерными материалами, радиоактивными веществами, радиоактивными отходами и источниками ионизирующего излучения, при угрозах чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.
Соглашением о сотрудничестве в области подготовки специалистов по радиоэкологии, радиационной безопасности, радиобиологии и смежным наукам (Минск, 30 ноября 2000 г.)*(217) отмечается, что в связи с тем, что радиационные факторы стали неотъемлемой составной частью среды обитания современной цивилизации, принимая во внимание важность и особую остроту радиоэкологических проблем, общих для большинства государств-участников Содружества Независимых Государств (далее - Содружество), пострадавших от Чернобыльской и других радиационных аварий, последствий ядерных взрывов, размещения ядерных и накопления других радиоактивных отходов, сознавая, что крупные экологические аварии и скопление радиоактивных отходов неизбежно затрагивают большие территории и их минимизация невозможна без согласованного тесного сотрудничества государств, учитывая, что научное сопровождение ядерных программ в государствах-участниках Содружества осуществлялось неравномерно и не во всех государствах-участниках Содружества создана сеть подготовки специалистов по радиоэкологии, радиационной безопасности, радиобиологии и смежным наукам, стороны, подписавшие указанное Соглашение, будут сотрудничать в области подготовки специалистов по радиоэкологии, радиационной безопасности, радиобиологии и смежным наукам для решения научных, социальных и экономических проблем, связанных с радиационным воздействием, а также обмена информацией и новыми технологиями по этим проблемам.
Данное сотрудничество сторон в области подготовки специалистов по радиоэкологии, радиационной безопасности, радиобиологии и смежным наукам будет осуществляться с учетом накопленного опыта в Республике Беларусь, Российской Федерации, Украине и в других государствах-участниках Содружества Независимых Государств на базе учебных заведений (центров) этих государств, а также учебных заведений (центров) других сторон.
Стороны, подписавшие соглашение, будут оказывать содействие развитию сети поэтапного образования по согласованным программам подготовки специалистов по радиоэкологии, радиационной безопасности, радиобиологии и смежным наукам.
В соответствии с Концепцией федеральной целевой программы "Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года", утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 апреля 2007 г. N 484-р*(218), предусматривается, что для решения задач по подготовке и повышению квалификации кадров необходимо совершенствовать систему отбора, подготовки и аттестации высококвалифицированных кадров, в том числе руководящего звена, в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности, а также осуществлять обучение населения способам защиты от воздействия негативных факторов при обращении с ядерными материалами, радиоактивными веществами, радиоактивными отходами и источниками ионизирующего излучения, при угрозах чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.
5.5. Информирование населения в области обеспечения радиационной безопасности
Действующим законодательством в области информационного обеспечения радиационной безопасности населения закрепляется требование объективности предоставляемой информации предприятиями, учреждениями и организациями, деятельность которых связана с использованием источников ионизирующего излучения.
Среди субъектов, уполномоченных на предоставление информации о существующей радиационной обстановке, законодателем не выделяются специально уполномоченные органы власти и управления, осуществляющие контроль и надзор за соблюдением требований в области радиационной безопасности, которые в установленном законом порядке ведут радиационногигиенические паспорта территорий, и соответственно обладают наиболее объективной информацией в указанной области.
Для повышения степени реализации прав граждан на информацию в области радиационной безопасности действующее законодательство следует дополнить положениями, устанавливающими обязанности должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, руководителей предприятий, учреждений и организаций, осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, предоставлять информацию о радиационной обстановке и мероприятиях по обеспечению радиационной безопасности на безвозмездной основе по первому требованию по общественным запросам, а также меры юридической ответственности за ее непредоставление.
Ряд общих положений в области информационного обеспечения населения в сфере радиационной безопасности содержится в Указе Президента РФ от 31 декабря 1993 г. N 2334 "О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию"*(219), которым устанавливается, что право на информацию является одним из фундаментальных прав человека.
Указ направлен на расширение реальных возможностей граждан и их объединений активно участвовать в управлении государственными и общественными делами, содействовать развитию местного самоуправления, а также на обеспечение свободы получения гражданами информации о деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Предусматривается, что деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости, что выражается:
- в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;
- в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях;
- в осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан;
- в создании условий для обеспечения граждан Российской Федерации зарубежными информационными продуктами и оказания им информационных услуг, имеющих зарубежное происхождение.
В области предоставления гражданам информации, связанной с обеспечением радиационной безопасности, также могут быть применены нормы Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(220), Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(221), Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"*(222), Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(223), Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне"*(224), Федерального закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"*(225), а также иных нормативно-правовых актов, предназначенных для использования федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также организациями, деятельность которых связана с реализацией информационных гарантий граждан.
В отношениях, связанных с информационными гарантиями прав граждан на получение информации в области обеспечения радиационной безопасности, достаточно широка сфера ведомственного регулирования.
Так, Приказом Минздрава РФ от 2 декабря 1999 г. N 429 "О порядке предоставления информации"*(226) устанавливается порядок предоставления гражданам и пользователям (потребителям) информации о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг.
К информационным услугам в области госсанэпидслужбы относятся справочная информация общего назначения, полученная и обработанная в установленном порядке, и специализированная информация.
Информация общего назначения о санитарно-эпидемиологической обстановке и деятельности госсанэпидслужбы предоставляется органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, другим органам и организациям, которым в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации предоставлено право запрашивать и получать информацию, бесплатно.
Гражданам и пользователям (потребителям), независимо от их организационно-правовой формы, информация общего назначения о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг предоставляется бесплатно по следующим разделам деятельности:
- о действующих нормативных правовых актах в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
- о заболеваемости населения, о результатах, выполняемых в рамках госсанэпиднадзора лабораторных и инструментальных исследований объектов среды обитания, в объеме, предусмотренном официально утвержденными формами государственного статистического наблюдения.
Специализированная информация, для получения которой требуется анализ и обработка данных государственного статистического наблюдения, предоставляется за плату в установленном порядке.
Для информационного взаимодействия учреждений госсанэпидслужбы с населением, средствами массовой информации, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в учреждениях государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации создается пресс-служба, целью которой является своевременное информирование населения о возникновении инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях, о состоянии среды обитания и выявляемых неблагоприятных факторах ее вредного воздействия на состояние здоровья человека, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, условий труда, быта, проживания, отдыха, воспитания и обучения.
Поскольку радиационноопасные объекты относятся к категории потенциально опасных, то в области обеспечения информирования граждан по вопросам радиационной безопасности применяется Приказ МЧС РФ от 9 января 2008 г. N 1 "Об утверждении Положения об информировании населения о состоянии безопасности опасных объектов и условиях проживания на территориях вблизи опасных объектов"*(227), которым устанавливаются основные требования к процедуре информирования населения Российской Федерации о состоянии безопасности опасных объектов и условиях проживания его на территориях вблизи них и распространяется на действующие, реконструируемые и выводимые из эксплуатации опасные объекты, которые используют, производят, перерабатывают, хранят или транспортируют радиоактивные, пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества, создающие угрозу возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на гидротехнические сооружения, подлежащие паспортизации.
Положение применяется для информирования населения:
- о риске возникновения чрезвычайных ситуаций на территориях проживания вблизи опасных объектов;
- о состоянии безопасности опасных объектов, расположенных вблизи территорий проживания;
- о готовности сил и средств опасных объектов к ликвидации возможных чрезвычайных ситуаций;
- об осуществлении на опасном объекте мероприятий по снижению риска возникновения чрезвычайных ситуаций и смягчению тяжести их последствий на территориях, расположенных вблизи этих объектов;
- о порядке действий при угрозе или возникновении чрезвычайных ситуаций на опасных объектах.
Для информирования населения о состоянии безопасности опасных объектов и условиях проживания на территориях вблизи них используются сведения, изложенные в паспортах безопасности опасных объектов, декларациях их безопасности, планах действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и других документах в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Подготовка материалов по информированию населения о состоянии безопасности опасных объектов и условиях проживания на территориях вблизи них осуществляется руководителем опасного объекта с учетом требований законодательства Российской Федерации о защите государственной тайны.
Информирование населения о состоянии безопасности опасных объектов и условиях проживания на территориях вблизи них посредством размещения необходимых сведений в средстве массовой информации, уполномоченном МЧС России, осуществляется ежегодно. В случае изменения условий безопасности опасного объекта информирование населения о состоянии безопасности опасного объекта и условиях проживания на территориях вблизи него посредством размещения необходимых сведений в средстве массовой информации, уполномоченном МЧС России, осуществляется не позднее одного месяца после внесения изменений в соответствующие документы (паспорт безопасности опасного объекта, декларация его безопасности, план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и другие документы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций) и их утверждения в соответствии с требованиями законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Руководитель опасного объекта имеет право дополнительно размещать информацию о состоянии безопасности опасного объекта и условиях проживания на территориях вблизи него в любом ином средстве массовой информации, а также в сети Интернет.
Ряд существенных положений в области информирования населения содержится в Приказе МЧС РФ, МВД РФ и ФСБ РФ от 31 мая 2005 г. N 428/432/321 "О порядке размещения современных технических средств массовой информации в местах массового пребывания людей в целях подготовки населения в области гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и охраны общественного порядка, а также своевременного оповещения и оперативного информирования граждан о чрезвычайных ситуациях и угрозе террористических акций"*(228).
Постановлением Правительства РФ от 24 марта 1997 г. N 334 "О порядке сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(229) устанавливается, что подобного рода информация должна содержать сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и их последствиях, о радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности на соответствующих территориях, а также сведения о деятельности предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности (далее - организации), органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в этой области.
Сбор и обмен информацией осуществляются организациями, органами местного самоуправления, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в целях принятия мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации), а также своевременного оповещения населения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях.
В Федеральной целевой программе "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года", утвержденной постановлением Правительства РФ от 6 января 2006 г. N 1*(230), также содержится ряд положений, связанных со своевременным информированием граждан.
§ 6. Общие требования к обеспечению радиационной безопасности
6.1. Оценка радиационной безопасности
Действующим законодательством выделяется основной круг субъектов, которые обязаны на стадиях планирования решений, а также при анализе эффективности проведения мероприятий в области обеспечения радиационной безопасности осуществлять оценку радиационной безопасности, к числу которых относятся органы государственной власти и местного самоуправления, а также предприятия, учреждения и организации, осуществляющие деятельность с использованием источников ионизирующего излучения.
Основное правовое регулирование отношений, связанных с оценкой радиационной безопасности, кроме настоящего комментируемого Закона, осуществляется санитарным законодательством.
Санитарные правила СП 2.6.1.799-99 "Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99), утвержденные Главным государственным санитарным врачом РФ 27 декабря 1999 г., предусматривают, что оценка действующей системы обеспечения радиационной безопасности в организации и в каждом регионе должна основываться на следующих основных показателях:
- характеристика радиоактивного загрязнения окружающей среды;
- анализ обеспечения мероприятий по радиационной безопасности и выполнения норм, правил и гигиенических нормативов в области радиационной безопасности;
- вероятности радиационных аварий и их масштабе;
- степени готовности к эффективной ликвидации радиационных аварий и их последствий;
- анализ доз облучения, получаемых отдельными группами населения от всех источников ионизирующего излучения;
- число лиц, подвергшихся облучению выше установленных пределов доз облучения.
Для оценки состояния радиационной безопасности используется показатель радиационного риска. В наибольшей степени этот риск характеризует суммарная накопленная эффективная доза от всех источников излучения. Значимость каждого источника излучения следует оценивать по его вкладу в суммарную эффективную дозу.
Все вышеуказанные показатели необходимо представить в радиационногигиенических паспортах организаций и территорий, характеризующих уровень обеспечения радиационной безопасности работников данной организации или населения территории, которые разработаны и утверждены в порядке, установленном Правительством РФ.
Решение о разработке радиационногигиенических паспортов было подготовлено в целях оценки вредного воздействия радиационного фактора на население, планирования и проведения мероприятий по обеспечению его радиационной безопасности, анализа эффективности этих мероприятий.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 28 января 1997 г. N 93*(231) с 1998 г. в Российской Федерации была введена радиационногигиеническая паспортизация организаций и территорий, которая в настоящее время является государственной системой оценки влияния основных источников ионизирующего излучения (техногенных и естественных) и направлена на обеспечение радиационной безопасности населения в зависимости от состояния среды обитания и условий жизнедеятельности, сопряженной с другими системами наблюдения за ионизирующим излучением.
Отмечается, что ведение радиационногигиенического паспорта организаций, использующих источники ионизирующего излучения, осуществляется в установленном порядке органами управления этих организаций, а радиационногигиенического паспорта территорий - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Предусматривается, что радиационногигиенические паспорта организаций и территорий должны включать:
- оценку радиационной безопасности населения (персонала);
- информацию о территориях и группах риска населения (персонала), подверженных повышенным уровням воздействия ионизирующего излучения;
- прогноз радиационной ситуации в организациях, использующих источники ионизирующих излучений, и на территориях;
- рекомендации, необходимые для планирования, проведения мероприятий и принятия решений, связанных с обеспечением радиационной безопасности населения (персонала);
- анализ эффективности проводимых мероприятий, связанных с обеспечением радиационной безопасности населения (персонала);
- информацию, необходимую для принятия решений органами управления.
Ведение радиационногигиенических паспортов организаций и территорий основано на единых методологических принципах, направленных на охрану здоровья населения и снижение отрицательного воздействия ионизирующего излучения. При этом используется информация банков данных информационных систем (Единая государственная автоматизированная система контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации, социально-гигиенический мониторинг), ведомств и организаций, аккредитованных в установленном порядке.
Радиационногигиенические паспорта организаций и территорий составляются ежегодно и представляются на заключение в территориальные органы Роспотребнадзора. По результатам заключения разрабатываются меры по оценке и нормализации радиационной обстановки.
Приказом Минздрава РФ, Госатомнадзора РФ и Госкомэкологии РФ от 21 июня 1999 г. N 239/66/288*(232) были утверждены методические указания о порядке ведения радиационногигиенических паспортов организаций и территорий в Российской Федерации. Радиационногигиенические паспорта являются основными документами, характеризующими радиационную безопасность организаций и территорий.
Целью ежегодного заполнения (ведения) радиационногигиенических паспортов является оценка воздействия основных источников ионизирующего излучения, направленная на обеспечение радиационной безопасности населения в зависимости от состояния среды обитания и условий жизнедеятельности, необходимая для планирования и проведения мероприятий по совершенствованию радиационной безопасности.
Территориальные центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора осуществляют контроль за достоверностью и полнотой информации, содержащейся в радиационногигиенических паспортах, дают письменное заключение по состоянию радиационной безопасности в организациях и на территории, оценивают риск возникновения стохастических эффектов у лиц из персонала организации (предприятия) и населения, эффективность проведенных мероприятий по улучшению радиационной обстановки и дают рекомендации по основным защитным мероприятиям на последующий период (год).
Радиационногигиенический паспорт организаций ведется всеми предприятиями (учреждениями), осуществляющими деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, и составляется должностным лицом, ответственным за радиационную безопасность, назначенным приказом по организации, подписывается ее руководителем и заверяется печатью.
Для составления радиационногигиенического паспорта организации (предприятия) используются материалы радиационного контроля, осуществляемого службой радиационной безопасности этой организации либо лицом, ответственным за радиационный контроль, а также официальные данные измерений (исследований), выполненные другими аккредитованными в установленном порядке организациями.
Радиационногигиенический паспорт территории составляется и ведется во всех субъектах Российской Федерации.
Паспорт заполняется должностным лицом, назначенным распоряжением администрации данной территории, ответственным за состояние радиационной безопасности населения, и подписывается руководителем администрации территории или его заместителем.
Если величина средней эффективной дозы облучения населения в отдельном районе, населенном пункте территории субъекта Российской Федерации существенно (не менее чем в 3 раза) превышает таковую на остальной территории, то по решению администрации территории, согласованному с органами Госсанэпидслужбы России, помимо паспорта на всю территорию субъекта Российской Федерации, радиационногигиенический паспорт составляется также и на этот район (населенный пункт).
При заполнении радиационногигиенического паспорта территории следует использовать обобщенные данные радиационногигиенических паспортов организаций, информацию о состоянии радиационной безопасности населения территории, получаемую территориальными службами, осуществляющими плановый систематический или периодический контроль за радиационной обстановкой (в том числе организациями Росгидромета и Роспотребнадзора), результаты измерений других аккредитованных лабораторий радиационного контроля, а также данные работ, выполненных иными научно-исследовательскими учреждениями.
В случае если предприятие относится к категории опасных промышленных объектов (в соответствии с приложением 1 к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"*(233)), действующим законодательством может быть предусмотрена разработка паспорта безопасности опасного производственного объекта.
В соответствии с Приказом МЧС РФ от 4 ноября 2004 г. N 506 "Об утверждении типового паспорта безопасности опасного объекта"*(234) предусматривается, что типовые паспорта безопасности должны быть разработаны для всех объектов, использующих, производящих, перерабатывающих, хранящих или транспортирующих радиоактивные, пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества.
Паспорт безопасности опасного объекта разрабатывается для решения следующих задач:
- определения показателей степени риска чрезвычайных ситуаций для персонала опасного объекта и проживающего вблизи населения;
- определения возможности возникновения чрезвычайных ситуаций на опасном объекте;
- оценки возможных последствий чрезвычайных ситуаций на опасном объекте;
- оценки возможного воздействия чрезвычайных ситуаций, возникших на соседних опасных объектах;
- оценки состояния работ по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности к ликвидации чрезвычайных ситуаций на опасном объекте;
- разработки мероприятий по снижению риска и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций на опасном объекте.
Разработку паспорта безопасности опасного объекта организует руководство объекта.
6.2. Требования к обеспечению радиационной безопасности при обращении с источниками ионизирующего излучения
Совокупность предусмотренных действующим законодательством положений по обеспечению радиационной безопасности граждан и защиты окружающей среды можно представить в виде системы правовых, контрольно-надзорных и организационных требований.
Правовые требования имеют общий комплексный характер и должны распространяться на все иные требования к обеспечению радиационной безопасности граждан.
Отношения, устанавливающие соблюдение требований нормативно-правовых актов, регламентирующих обеспечение радиационной безопасности граждан и защиту окружающей среды при проведении работ, связанных с ионизирующими источниками излучения, а также нормативных правовых актов и предписаний федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции надзора и контроля, по обеспечению радиационной безопасности, полностью соответствуют содержанию принципа законности, закрепленного в ст. 15 Конституции РФ, где утверждается всеобщность соблюдения требований законов и основанных на них нормативно-правовых актах, верховенство и единство закона и вытекающая из указанных положений неотвратимость юридической ответственности за совершенное в данной области правонарушение.
Субъектами исполнения данных требований являются все органы государственной власти, местного самоуправления, их должностные лица, заказчики (инвесторы) радиационноопасной деятельности, персонал, задействованный на таких объектах, граждане, общественные объединения, а также иные заинтересованные лица.
Правовые требования обеспечения радиационной безопасности также касаются своевременного выполнения заключений, постановлений, предписаний должностных лиц уполномоченных на то органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление, государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности;
Контрольно-надзорные требования в области обеспечения радиационной безопасности выражаются в обязанностях должностных лиц специально уполномоченных органов власти и управления, а также предприятий, учреждений и организаций в области обеспечения радиационной безопасности, по осуществлению систематического государственного, ведомственного и производственного контроля за радиационной обстановкой территорий, на рабочих местах, в помещениях, в санитарно-защитных зонах и в зонах наблюдения, а также за выбросом и сбросом радиоактивных веществ, по проведению контроля и учета индивидуальных доз облучения работников, а также по своевременному контролю за обеспечением реализации прав граждан в области обеспечения радиационной безопасности.
Организационные требования по обеспечению радиационной безопасности реализуются посредством деятельности должностных лиц предприятий, учреждений и организаций, использующих источники ионизирующего излучения, в должностные полномочия которых входит планирование и осуществление мероприятий по обеспечению радиационной безопасности, проведение работ по обоснованию радиационной безопасности новой (модернизируемой) продукции, материалов и веществ, технологических процессов и производств, являющихся источниками ионизирующего излучения, для здоровья человека, подготовки и аттестации руководителей и исполнителей работ, специалистов служб производственного контроля, других лиц, постоянно или временно выполняющих работы с источниками ионизирующего излучения, по вопросам обеспечения радиационной безопасности; периодических предварительных медицинских осмотров работников (персонала) при поступлении их на работу.
Указанные требования также распространяются на обязанности должностных лиц в области регулярного информирования работников (персонала) об уровнях ионизирующего излучения на их рабочих местах и о величине полученных ими индивидуальных доз облучения, а также федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственное управление, государственный надзор и контроль в области радиационной безопасности, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об аварийных ситуациях, о нарушениях технологического регламента, создающих угрозу радиационной безопасности.
В целом для решения задач по минимизации техногенного и экологического риска на объектах, использующих ионизирующие источники излучения, должностным лицам предприятий, учреждений и организаций, в компетенцию которых входит подготовка, принятие и реализация решений, связанных с повышением уровня радиационной безопасности, необходимо:
1) внедрить современные методы и средства комплексного анализа и прогнозирования состояния радиационной безопасности, а также управления с использованием показателей рисков, чтобы в первую очередь было обеспечено развития научно-методической базы и программных средств в целях анализа безопасности радиационноопасных объектов и материалов;
2) обеспечить разработку и внедрение:
- перспективных установок, оборудования, технологических процессов с повышенным уровнем безопасности, в том числе радиационнобезопасных, а также взрыво- и пожаробезопасных технологий, современных технологий безопасного ведения работ в области обращения с радиоактивными отходами их утилизации и надежной изоляции;
- основанных на различных физических принципах перспективных средств и методов радиационного контроля радиационноопасных объектов и материалов;
- коллективных и индивидуальных средств защиты персонала радиационноопасных объектов и населения, в том числе специальных медицинских средств защиты от воздействия ионизирующих излучений (радиопротекторы, средства борьбы с первичной реакцией на облучение, препараты выведения радионуклидов, медицинские диагностические и терапевтические средства с малым побочным радиологическим эффектом);
- средств и технологий, обеспечивающих повышение эффективности использования радиационной диагностики и радиоизотопной продукции в науке, промышленности, здравоохранении и сельском хозяйстве;
- систем и средств обеспечения изъятия, сохранности и утилизации радиоактивных источников, в первую очередь радиоизотопных термоэлектрических генераторов;
- средств и методов снижения уровня облучения граждан на территории РФ радоном и другими природными радионуклидами, поступившими в среду обитания человека из недр в результате природных процессов и деятельности по добыче, переработке и применению нефтепродуктов, других видов минерального сырья и строительных материалов;
3) организовать и провести широкомасштабные обследования в целях выявления жилых и производственных помещений, характеризующихся неприемлемо высокими уровнями облучения радоном и продуктами его распада, организовать осуществление защитных мероприятий, разработать систему нормативных документов, касающихся снижения риска, связанного с облучением от природных источников ионизирующего излучения, сформировать необходимую информационно-аналитическую базу и обеспечить ее ведение;
4) совершенствовать систему обучения персонала радиационноопасных объектов технике безопасности, в том числе с применением современных специализированных технических средств и учебно-методических разработок, а также с использованием элементов психологической подготовки к деятельности в экстремальных условиях;
5) создать тренажерную базу в области радиационной безопасности, включая систему унифицированных индивидуальных и групповых тренажеров.
Общие требования к обеспечению радиационной безопасности при обращении с источниками ионизирующего излучения содержатся в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(235) (ст. 48), среди которых следует выделить обязанности юридических и физических лиц по соблюдению правил производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений) и ядерных материалов, по обеспечению соблюдения установленных предельно допустимых нормативов ионизирующего излучения, а в случае их превышения немедленного информирования органов исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности о повышенных уровнях радиации, опасных для окружающей среды и здоровья человека, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения.
Подчеркивается, что юридические и физические лица, не обеспечивающие соблюдения правил обращения с радиоактивными веществами и материалами, а также радиоактивными отходами, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В Федеральном законе от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(236) среди основных санитарно-эпидемиологических требований к условиям работы с источниками физических факторов воздействия на человека, закреплено, что условия работы с машинами, механизмами, установками, устройствами, аппаратами, которые являются источниками физических факторов воздействия на человека (шума, вибрации, ультразвуковых, инфразвуковых воздействий, теплового, ионизирующего, неионизирующего и иного излучения), не должны оказывать вредного воздействия на человека. Критерии безопасности и (или) безвредности условий работ с источниками физических факторов воздействия на человека, в том числе предельно допустимые уровни воздействия, устанавливаются санитарными правилами.
Вышеуказанным законом определяется, что использование машин, механизмов, установок, устройств и аппаратов, а также производство, применение (использование), транспортировка, хранение и захоронение радиоактивных веществ, материалов и отходов, являющихся источниками физических факторов воздействия на человека, допускается только при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии условий работы с источниками физических факторов воздействия на человека санитарным правилам.
В действующем санитарном законодательстве также содержится ряд требований для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по обеспечению безопасности деятельности, связанной с ионизирующими источниками излучения, которые касаются:
- выполнения требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний и санитарно-эпидемиологических заключений осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц;
- разработки и проведения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;
- обеспечения безопасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению;
- осуществления производственного контроля, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарных правил и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при выполнении работ и оказании услуг, а также при производстве, транспортировке, хранении и реализации продукции;
- проведения работ по обоснованию безопасности для человека новых видов продукции и технологии ее производства, критериев безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания и разработки методов контроля за факторами среды обитания;
- своевременного информирования населения, органов местного самоуправления, органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, об аварийных ситуациях, остановках производства, о нарушениях технологических процессов, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения;
- необходимости иметь в наличии официально изданные санитарные правила, методы и методики контроля факторов среды обитания;
- осуществления гигиенического обучения работников.
Санитарными правилами СП 2.6.1.799-99 "Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99)", утвержденными Главным государственным санитарным врачом РФ 27 декабря 1999 г., устанавливается ряд практических рекомендаций в области организации деятельности и обращения с источниками ионизирующего излучения.
Предусматривается, что радиационный объект (источник излучения) до начала его эксплуатации принимается комиссией в составе представителей заинтересованной организации, органов государственного надзора за радиационной безопасностью, а для объектов I-II категорий также и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации*(237). Комиссия устанавливает соответствие принимаемого объекта проекту, требованиям действующих норм и правил, необходимым условиям сохранности источников излучения, на основе чего принимается решение о возможности эксплуатации объекта.
Деятельность организаций, связанная с использованием источников излучения, не допускается без наличия лицензии, выдаваемой в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Получение, хранение источников излучения и проведение с ними работ разрешается только при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии условий работы с источниками излучения (физическими факторами воздействия на человека) санитарным правилам, которое выдает орган государственного санитарно-эпидемиологического надзора по запросу организации. Основанием для выдачи санитарно-эпидемиологического заключения является акт приемки в эксплуатацию построенного (реконструированного) объекта или акт санитарного обследования действующего объекта.
Санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии условий работы с источниками излучения (физическими факторами воздействия на человека) санитарным правилам действительно на срок не более пяти лет. По истечении срока действия санитарно-эпидемиологического заключения орган государственного санитарно-эпидемиологического надзора по запросу администрации организации решает вопрос о продлении срока его действия.
Работа с источниками излучения разрешается только в помещениях, указанных в санитарно-эпидемиологическом заключении. Проведение работ, не связанных с применением источников излучения, в этих помещениях допускается, только если они вызваны производственной необходимостью. На дверях каждого помещения должны быть указаны его назначение, класс проводимых работ с открытыми источниками излучения и знак радиационной опасности.
Оборудование, контейнеры, упаковки, аппараты, передвижные установки, транспортные средства, содержащие источники излучения, должны иметь знак радиационной опасности. Допускается не наносить знак радиационной опасности на оборудование в помещении, где постоянно проводятся работы с источниками излучения и которое имеет знак радиационной опасности.
При намечаемом вывозе источника излучения для проведения работ с ним вне организации, на которую распространяется действие санитарно-эпидемиологического заключения, следует поставить в известность (в письменной форме) органы государственного санитарно-эпидемиологического надзора по месту планируемого проведения работ. Оформления нового санитарно-эпидемиологического заключения по месту планируемого проведения работ не требуется, если не предусмотрена организация временного хранилища источника излучения.
При нарушении вышеуказанных требований органы государственного санитарно-эпидемиологического надзора могут в установленном законодательством порядке полностью или частично приостановить в организации работу с источниками излучения, имеют право отозвать санитарно-эпидемиологическое заключение до истечения срока его действия, а в случае крайней необходимости поставить перед органом, выдавшим лицензию на проведение работ с источниками излучения, вопрос о приостановке ее действия или отзыве.
Обращение с источниками излучения в различных областях промышленности, науки, медицины, образования, сельского хозяйства, торговли и т.п. разрешается только при наличии санитарно-эпидемиологического заключения.
Порядок проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор. На основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз даются санитарно-эпидемиологические заключения.
К моменту получения источника излучения эксплуатирующая организация утверждает список лиц, допущенных к работе с ним, обеспечивает их необходимое обучение и инструктаж, назначает приказом по организации лиц, ответственных за учет и хранение источников излучения, за организацию сбора, хранения и сдачу радиоактивных отходов, за производственный контроль за радиационной безопасностью.
К работе с источниками излучения (персонал группы А) допускаются лица, не моложе 18 лет, не имеющие медицинских противопоказаний. Перед допуском к работе с источниками излучения персонал должен пройти обучение, инструктаж и проверку знаний правил безопасности ведения работ и действующих в организации инструкций. Проверка знаний правил безопасности работы в организации проводится комиссией до начала работ и периодически, не реже одного раза в год, а руководящего состава - не реже одного раза в три года. Лица, не удовлетворяющие квалификационным требованиям, к работе не допускаются. На определенные виды деятельности допускается персонал группы А при наличии у указанных лиц разрешений, выдаваемых органами государственного регулирования безопасности. Перечень специалистов указанного персонала, а также предъявляемые к ним квалификационные требования определяются Правительством Российской Федерации.
При проведении работ с источниками излучения не допускается выполнение операций, не предусмотренных инструкциями по эксплуатации и радиационной безопасности, если эти действия не направлены на принятие экстренных мер по предотвращению аварий и других обстоятельств, угрожающих здоровью работающих.
Технические условия на защитное технологическое оборудование (камеры, боксы, вытяжные шкафы), а также сейфы, контейнеры для радиоактивных отходов, транспортные средства, транспортные упаковочные комплекты, контейнеры, предназначенные для хранения и перевозки радиоактивных веществ, фильтры системы пылегазоочистки, средства индивидуальной защиты и радиационного контроля должны иметь санитарно-эпидемиологическое заключение на соответствие санитарным правилам.
Выпуск приборов, аппаратов, установок и других изделий, действие которых основано на использовании ионизирующего излучения, радионуклидных источников излучения, приборов, аппаратов и установок, при работе которых генерируется ионизирующее излучение, а также эталонных источников излучения в количестве свыше трех экземпляров разрешается только по технической документации, составленной в соответствии с действующими государственными стандартами и согласованной с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
§ 7. Ответственность за невыполнение требований к обеспечению радиационной безопасности
В содержании ст. 28 Федерального закона "О радиационной безопасности населения"*(238) закрепляются важнейшие положения о юридической ответственности за нарушение требований в области обеспечения радиационной безопасности, основанием привлечения к которой является невыполнение или нарушение требований к обеспечению радиационной безопасности.
В указанной статье не выделяется круг субъектов, которые могут быть привлечены к ответственности, но при анализе норм законодательства в области радиационной безопасности, в качестве таковых могут выступать должностные лица федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственный контроль и надзор в области обеспечения радиационной безопасности при осуществлении радиационноопасной деятельности, предприятия, учреждения и организации, осуществляющие деятельность, связанную с ионизирующими источниками излучения, а также граждане РФ, лица без гражданства и иностранные граждане, проживающие на территории РФ.
Вышеперечисленные субъекты в установленном законом порядке могут быть привлечены к дисциплинарной, административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности.
Тем не менее, Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 122-ФЗ)*(239) в содержание п. 1 указанной статьи были внесены изменения и исключена норма, устанавливающая административную, гражданско-правовую и уголовную виды ответственности за правонарушения в области обеспечения радиационной безопасности населения.
В то же время Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ*(240) (гл. 5, 6, 8, 9, 13, 14, 16), Гражданский кодекс Российской Федерации*(241) (ч. 1, 2 (гл. 59) и т.д.) и Уголовный кодекс Российской Федерации*(242) (гл. 24, 25, 26) содержат достаточное количество норм, устанавливающих ответственность за нарушение требований в области обеспечения радиационной безопасности деятельности, связанной с использованием источников ионизирующего излучения.
Административная ответственность применяется за совершение административного проступка, выражающегося в нарушении законодательно предусмотренных требований в сфере обеспечения радиационной безопасности, а также иных нормативно-правовых актов в области безопасного осуществления деятельности, связанной с ионизирующими источниками излучения.
Из анализа действующего законодательства в указанной сфере отношений следует сделать вывод, что законодателем отдается предпочтение привлечения виновных субъектов именно к административной ответственности, нежели к гражданско-правовой, уголовной и др.
За нарушения требований в области радиационной безопасности КоАП РФ предусматривает следующие виды административных взысканий:
- штраф - назван во всех статьях, может выражаться в величине, кратной минимальному размеру оплаты труда, стоимости предмета административного правонарушения, не может быть менее одной десятой МРОТ;
- предупреждение;
- лишение права заниматься определенной деятельностью или занимать определенную должность.
При совершении нарушений, предусмотренных действующим законодательством, характеризующихся высокой степенью общественной опасности, к виновным субъектам может быть применена уголовная ответственность, наступающая по нормам Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ).
УК РФ содержит ряд глав, посвященных совершению преступлений, связанных с нарушением требований в области радиационной безопасности (гл. 24, 25, 26), основными последствиями которых являются существенное изменение радиоактивного фона, вред здоровью человека, массовая гибель животных, угроза причинения существенного вреда здоровью человека, угроза причинения существенного вреда окружающей среде и иные негативные последствия, посягающие на жизнь, здоровье и имущество граждан, а также экосистемный баланс территории.
Создание угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде (ч. 1 ст. 247 УК РФ) подразумевает возникновение такой ситуации либо таких обстоятельств, которые повлекли бы предусмотренные законом вредные последствия, если бы не были прерваны вовремя принятыми мерами или иными обстоятельствами, не зависящими от воли причинителя вреда. Угроза при этом предполагает наличие конкретной опасности реального причинения вреда здоровью человека или окружающей среде.
Особенности гражданско-правовой ответственности, связанной с возмещением ущерба, причиненного окружающей среде, жизни, здоровью или имуществу граждан осуществлением деятельности, связанной с использованием источников ионизирующего излучения, закрепляются в ст. 26 Федерального закона "О радиационной безопасности населения"*(243), где рассматриваются порядок и способы возмещения вреда и убытков, причиненных жизни, здоровью или имуществу граждан деятельностью, вредных последствий деятельности, связанной с ионизирующим излучением, а также радиационных аварий на радиационноопасных объектах.
Кроме названного закона, механизм защиты данных отношений регулируется Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(244), Гражданским кодексом РФ, процессуальным законодательством, а также иными нормативно-правовыми актами.
В соответствии с действующим законодательством вред здоровью и имуществу человека, причиненный неблагоприятным воздействием окружающей среды, может быть возмещен (компенсирован) разными способами, включая:
а) оформление листка временной нетрудоспособности работника в случае заболевания, в том числе в связи с загрязнением окружающей среды;
б) оформление инвалидности по причинам, связанным с воздействием на здоровье человека неблагоприятной окружающей среды;
в) предоставление гражданам, пострадавшим от неблагоприятного воздействия окружающей среды, мер социально-экономической защиты, льгот и компенсаций;
г) страхование риска причинения вреда здоровью или имуществу граждан от загрязнения окружающей среды;
д) возмещение вреда здоровью и имуществу граждан по решению суда.
В ст. 79 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливается, что вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в полном объеме. Определение объема и размера возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется в соответствии с законодательством.
Граждане, пострадавшие вследствие чрезвычайных ситуаций, возникших при проведении работ, связанных с ионизирующим излучением, претендующие на полное возмещение вреда здоровью или имуществу, должны в установленном в законодательстве порядке заявить свои претензии в судебном порядке обратиться с исковым заявлением в суд общей юрисдикции. С иском может обратиться сам потерпевший, члены его семьи, прокурор, уполномоченный на то орган государственного управления, общественной организации (объединения), представляющий интересы потерпевшего. При этом потерпевший должен обосновать свои требования и представить доказательства причинения вреда здоровью или имуществу, а также наличия причинной связи между причиненным вредом и наступившими негативными последствиями чрезвычайных ситуаций, возникших при проведении работ, связанных с ионизирующим излучением.
В случае признания лица инвалидом по причине экологически обусловленного заболевания источник заболевания, а также причинно-следственные связи могут быть установлены посредством проведения медико-социальной экспертизы. В других случаях все это должен документально подтвердить сам потерпевший, представив в суд справку о состоянии здоровья, акт (справку) государственного органа экологического контроля о факте загрязнения окружающей среды в определенное время и на определенной территории и справки с места работы, места жительства (органа местного самоуправления, паспортного отдела милиции или домоуправления), подтверждающие, что потерпевший в данное время находился в данном месте и, следовательно, подвергался вредному промышленному или производственному воздействию.
Субъектами ответственности за причинение вреда здоровью и имуществу граждан вследствие чрезвычайных ситуаций, возникших при проведении работ, связанных с ионизирующим излучением, являются руководители предприятий, учреждений и организаций, занимающиеся соответствующими видами деятельности.
В ст. 1085 Гражданского кодекса установлено, что при причинении гражданину увечья или ином повреждении его здоровья возмещению подлежит утраченный потерпевшим заработок (доход), который он имел либо определенно мог иметь, а также дополнительно понесенные расходы, вызванные повреждением здоровья, в том числе расходы на лечение, дополнительное питание, приобретение лекарств, протезирование, посторонний уход, санаторно-курортное лечение, приобретение специальных транспортных средств, подготовку к другой профессии, если установлено, что потерпевший нуждается в этих видах помощи и ухода и не имеет права на их бесплатное получение.
При определении утраченного заработка (дохода) пенсия по инвалидности, назначенная потерпевшему в связи с увечьем или иным повреждением здоровья, а равно другие пенсии, пособия и иные подобные выплаты, назначенные как до, так и после причинения вреда здоровью, не принимаются во внимание и не влекут уменьшения размера возмещения вреда (не засчитываются в счет возмещения вреда). В счет возмещения вреда не засчитывается также заработок (доход), получаемый потерпевшим после повреждения здоровья.
Объем и размер возмещения вреда, причитающегося потерпевшему, могут быть увеличены законом или договором.
К отношениям в области возмещения вреда гражданам, проживающим и работающим в зонах наблюдения радиационноопасных объектов, применимы нормы гражданского законодательства, касающиеся возмещения вреда, причиненного источником повышенной опасности для окружающей среды. Это объясняется тем, что радиационноопасные объекты являются источниками повышенной опасности для окружающей среды и здоровья человека, а владельцы - субъектами абсолютной или вмененной вины.
Ответственность за вред, причиненный деятельностью таких объектов, создающих повышенную опасность для окружающих, регулируется ст. 1079 ГК РФ.
Обязанность возмещения вреда возлагается на юридическое лицо или гражданина, которые владеют источником повышенной опасности на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления либо на ином законном основании (на праве аренды, в силу распоряжения соответствующего органа о передаче ему источника повышенной опасности и т.п.).
Названные субъекты освобождаются от ответственности, если докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. К действию непреодолимой силы относятся стихийные бедствия или явления (землетрясения, наводнения, оползни и т.п.), а также аварии, катастрофы. Владелец источника повышенной опасности может быть также освобожден судом от ответственности полностью или частично, если возникновению или увеличению вреда содействовала грубая неосторожность самого потерпевшего (п. 2 ст. 1083). Суд вправе уменьшить размер возмещения вреда, причиненного гражданином, с учетом его имущественного положения. Исключение при этом составляют случаи, когда вред причинен умышленно.
Наконец, владелец источника повышенной опасности не отвечает за вред, причиненный этим источником, если докажет, что источник выбыл из его обладания в результате противоправных действий других лиц. Ответственность за вред несут в таких случаях лица, противоправно завладевшие источником. При наличии вины владельца источника повышенной опасности в противоправном изъятии этого источника из его обладания ответственность может быть возложена как на владельца, так и на лицо, противоправно им завладевшее.
Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19 июля 2006 г. N 696 "О контроле наличия у эксплуатирующих организаций финансового обеспечения гражданско-правовой ответственности за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием, и его непрерывности"*(245) (далее - Приказ) закрепляется порядок финансового обеспечения гражданско-правовой ответственности эксплуатирующей организации за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием.
Субъектами данных отношений являются ядерно- и радиационноопасные объекты, использующие в своей деятельности объекты ионизирующего излучения.
В соответствии с Приказом начальникам отраслевых управлений центрального аппарата по надзору за объектами использования атомной энергии необходимо обеспечить ежемесячное направление в финансово-экономическое управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору копии документов, подтверждающих наличие у указанных субъектов предусмотренного законодательством Российской Федерации финансового обеспечения гражданско-правовой ответственности за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием, а также контроль за непрерывностью финансового обеспечения гражданско-правовой ответственности эксплуатирующей организации за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием.
В ч. 2 ст. 26 Федерального закона "О радиационной безопасности населения"*(246) закрепляется право граждан на возмещение вреда, причиненного их жизни, здоровью и имуществу негативными последствиями радиационных аварий.
Основным нормативным актом в данной области является Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(247), закрепляющий в ст. 18 основные права граждан на защиту жизни, здоровья, личного имущества, возмещение ущерба, вследствие чрезвычайных ситуаций; на получение компенсаций и социальных гарантий за ущерб, причиненный их здоровью при выполнении обязанностей в ходе ликвидации чрезвычайных ситуаций; на пенсионное обеспечение в случае потери трудоспособности в связи с увечьем или заболеванием, полученным при выполнении обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в порядке, установленном для работников, инвалидность которых наступила вследствие трудового увечья; на пенсионное обеспечение по случаю потери кормильца, погибшего или умершего от увечья или заболевания, полученного при выполнении обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в порядке, установленном для семей граждан, погибших или умерших от увечья, полученного при выполнении гражданского долга по спасению человеческой жизни, охране собственности и правопорядка.
Порядок и условия, виды и размеры компенсаций и социальных гарантий, предоставляемых гражданам Российской Федерации в случае возникновения радиационных аварий, устанавливаются на основании Федерального закона от 26 ноября 1998 г. N 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча"*(248) и Закона РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"*(249), а также рядом иных нормативно-правовых актов.
Так, постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 907 "О социальной поддержке граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"*(250) были утверждены следующие документы:
- Правила выплаты ежемесячной денежной компенсации на питание детей в детских дошкольных учреждениях (специализированных детских учреждениях лечебного и санаторного типа), а также обучающихся в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования;
- Правила выплаты ежемесячной денежной компенсации на приобретение продовольственных товаров гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС;
- Правила выплаты гражданам, эвакуированным из зоны отчуждения и переселенным (переселяемым) из зоны отселения, единовременного пособия в связи с переездом на новое место жительства и компенсации стоимости проезда, а также расходов по перевозке имущества;
- Правила выплаты гражданам компенсаций за вред, нанесенный здоровью вследствие Чернобыльской катастрофы, компенсации на оздоровление, а также компенсаций семьям за потерю кормильца;
- Правила выплаты ежемесячной денежной компенсации гражданам в зависимости от времени проживания (работы) на территориях зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС;
- Правила выплаты ежемесячной компенсации на питание с молочной кухни для детей до 3 лет, постоянно проживающих на территориях зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС.
Финансовое обеспечение расходных обязательств Российской Федерации по предоставлению мер социальной поддержки гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, осуществляется в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете на соответствующий год Министерству финансов Российской Федерации.
Ответственность за достоверность представленной информации о потребности в бюджетных ассигнованиях для реализации мер социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, возлагается на орган в сфере социальной защиты населения, уполномоченный органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.
Дисциплинарная ответственность за правонарушения в области обеспечения радиационной безопасности может наступать в соответствии с трудовым законодательством - Трудовым кодексом Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ*(251), уставами и правилами внутреннего трудового распорядка, иными актами федерального, регионального и муниципального уровней, а также с локальными актами предприятий, учреждений и организаций, осуществляющих деятельность, связанную с ионизирующими источниками излучения, в которых могут предусматриваться обязанности в области обеспечения радиационной безопасности и меры дисциплинарного воздействия за их невыполнение.
Основанием привлечения к дисциплинарной ответственности в указанной сфере является нарушение работником или должностным лицом трудовой дисциплины, выражающееся в совершении дисциплинарного проступка, которым признается противоправное, виновное деяние, посягающее на законодательно закрепленный правопорядок в сфере деятельности, связанной с обеспечением радиационной безопасности деятельности, связанной с использованием источников ионизирующего излучения, причиняющее вред природным ресурсам и нарушающее личные права и законные интересы граждан.
Дисциплинарные взыскания за нарушение правовых требований в области обеспечения радиационной безопасности могут применяться к тем работникам, в чьи трудовые функции входит соблюдение указанных выше требований радиационной безопасности при осуществлении деятельности, связанной с источниками ионизирующего излучения.
Дисциплинарная ответственность выражается в наложении на виновное лицо дисциплинарного взыскания в виде замечания, выговора, увольнения по соответствующим основаниям (ст. 192 ТК РФ).
Федеральными законами, уставами, положениями о дисциплине для определенных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания.
Глава 4. Правовое обеспечение экологической безопасности при осуществлении генно-инженерной деятельности (биобезопасности)
§ 1. Особенности государственной политики в сфере генно-инженерной деятельности
Бурное развитие генной инженерии и широкое внедрение в практику ее достижений в последней четверти XX в. обусловило актуализацию целей и задач государственной политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности (биобезопасности). Практическое использование современных биотехнологий потребовало правового урегулирования этой достаточно новой сферы общественных отношений, принимая во внимание риски возможных вредных воздействий генно-инженерных организмов для здоровья человека и состояния окружающей среды.
Началом поисков путей решения возникающих проблем в области обеспечения биологической безопасности при осуществлении генно-инженерной деятельности следует считать 1974 г., когда группа ведущих молекулярных биологов мира, возглавляемая П. Бергом, создавшим первую рекомбинантную молекулу дезоксирибонуклеиновой кислоты (ДНК), обратилась к мировому сообществу с письмом через журнал "Science", в котором предложила отказаться от экспериментов с трансформацией генов до проведения международной конференции по этой проблеме.
В 1975 г. в г. Асиломаре (США) ведущие представители научного сообщества пришли к выводу о том, что эксперименты в области генной инженерии могут быть допущены только при условии строгого соблюдения законодательных и технических требований безопасности. В соответствии с первыми правилами, регламентирующими работу с рекомбинантными микроорганизмами, разработанными в конце 1976 г. в США, запрещалось выносить результаты лабораторных исследований "за стены лабораторий" для обсуждения их широкой общественностью.
Как итог в конце 70-х гг. большинством стран мира были созданы законодательные основы в области обеспечения биологической безопасности при осуществлении генно-инженерной деятельности.
В связи с прогрессирующими темпами развития генных технологий в 80-х гг. весьма актуальным стал вопрос о пересмотре и имплементации существующего международно-правового обеспечения в указанной сфере деятельности и создании на их основе современной правовой базы развития биотехнологии и генной инженерии в РФ, где до тех пор в целях урегулирования генно-инженерных отношений применялось в основном санитарно-эпидемиологическое законодательство.
Регулирование указанных отношений осуществлялось на уровне ведомственных нормативно-правовых актов в каждой конкретной области генно-инженерной деятельности. Так, в области регулирования фундаментальных исследований основным нормативным актом являлись Правила безопасности работ с рекомбинантными дезоксирибонуклеиновыми кислотами*(252), разработанные в 1989 г. Межведомственной комиссией под руководством академика А.А. Баева при Президиуме РАН. Собственные ведомственные нормативные акты издавались также Министерством здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Государственным Комитетом санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации и иными специально уполномоченными государственными органами.
Постепенно в Российской Федерации генная инженерия стала открывать все более широкие перспективы в решении актуальных задач медицины, промышленности, сельского хозяйства благодаря получению и использованию нового поколения вакцин, лекарственных препаратов, диагностических средств, пищевых добавок, трансгенных растений и животных с улучшенными биологическими характеристиками, вовлекая тем самым субъектов генно-инженерной деятельности в гражданско-правовую сферу.
Ранее в условиях планово-административного регулирования отношений в данной сфере достаточно было опираться на ведомственные нормативные акты, тогда как в новых условиях перехода к рыночной экономике настоятельно необходимым стало расширение системы методов правового регулирования.
Это послужило причиной разработки базового законопроекта в сфере безопасности генной инженерии, целью которого должны были стать регулирование общественных отношений в области генной инженерии и обеспечение правовой базы для формирования и реализации государственной политики в данной сфере, создание системы правовых требований для внесения в экосистему трансформированных организмов и использования продуктов генной инженерии, а также предупреждение бесконтрольного применения новейших биологических технологий. Предполагалось, что действие данного закона также будет распространяться на такие виды генно-инженерной деятельности, как фундаментальные исследования, конструирование и производство рекомбинантных организмов.
В соответствии с поручением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 14 июля 1993 г. N ЮЯ-П12-24971 проект такого закона был подготовлен совместно с Минздравмедпромом России, Минсельхозпродом России, Минприроды России, Госсанэпиднадзором России, Российской Академией наук, Российской Академией медицинских наук, Роскомхимнефтепромом, Минюстом России и в июне 1996 г. был принят Государственной Думой РФ.
Федеральный закон "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" (далее - закон) состоит из 14 статей,
Названный закон стал основополагающим актом в сфере правового обеспечения биотехнологической деятельности, призванным заполнить значительный пробел в российском законодательстве, опирающимся на конституционные положения о гарантиях свободы научного и технического творчества (п. 1 ст. 34, п. 1 ст. 44 Конституции Российской Федерации).
Помимо общих правовых положений и основных понятий, связанных с генно-инженерной деятельностью, в законе указываются задачи, направления и принципы государственного регулирования в установленной сфере деятельности, закрепляются базовые уровни риска потенциально вредного воздействия генно-инженерной деятельности на здоровье человека, имеющие международно-правовой характер в области проведения работ с микробами, вирусными агентами и токсичными веществами.
Законом определяется совокупность правовых, экономических и организационно-распорядительных требований в сфере генно-инженерной деятельности, регламентируется порядок финансирования такой деятельности и обеспечения ее безопасности, осуществляемый за счет средств бюджетов, целевых средств организаций и грантов, а также иных источников, не запрещенных федеральным законодательством.
Следует подчеркнуть ряд установленных данным законом информационных гарантий в области предоставления сведений о безопасности генно-инженерной деятельности, которые должны являться общедоступными, а продукция подобной деятельности должна соответствовать требованиям экологической безопасности и санитарных норм, подтверждаемых сертификатом качества и знаком соответствия.
Действие закона должно распространяться на такие виды генно-инженерной деятельности, как фундаментальные исследования, конструирование и опытно-промышленное производство генно-инженерных изменений организмов и/или их продуктов, целенаправленное внесение генно-инженерно-модифицированных организмов в локальные экосистемы для оптимизации аграрных и иных хозяйственных процессов.
Создаваемая на базе закона система регулирования была призвана обеспечить оптимальные условия для развития генной инженерии в стране, гарантировать обязательную оценку потенциального риска генно-инженерной деятельности и соблюдение соответствующих этому риску мер безопасности, предотвратить бесконтрольное введение в обращение генно-инженерных продуктов различного целевого назначения, внесение в окружающую среду генно-инженерно-модифицированных организмов в результате непредвиденной утечки в лаборатории или биореакторе при полевых испытаниях, а также обеспечить механизм интеграции Российской Федерации в международную систему правового регулирования биотехнологических исследований.
Основными целями данного закона являются регулирование общественных отношений в области генной инженерии и обеспечение правовой основы для формирования и реализации государственной политики в указанной сфере; соблюдение здоровья человека и защиты окружающей среды от потенциальных негативных последствий использования генно-инженерных продуктов и генно-инженерно-модифицированных организмов; создание правовых рамок в случае преднамеренного внесения таких организмов в локальные экосистемы; предупреждение бесконтрольного применения биологических технологий и создание условий, позволяющих в полной мере реализовать их достижения для развития национальной экономики и обеспечения выполнения социальных запросов общества; регламентирование международных отношений в данной области.
Необходимость разработки закона была продиктована такими социально-экономическими факторами, как интенсивное развитие генной инженерии в российских научных центрах; расширение спектра получаемых генно-инженерно-модифицированных организмов (микроорганизмов, трансгенных растений и животных); наработка и подготовка к выходу на рынок российской биотехнологической продукции (генно-инженерные препараты медицинского, сельскохозяйственного, пищевого назначения); выпуск (интродукция) в окружающую среду генно-инженерно-модифицированных организмов, трансгенных растений и животных; необходимость соблюдения экологической безопасности и оздоровления окружающей среды; организация государственного контроля деятельности коммерческих и совместных предприятий по созданию генно-инженерных организмов и препаратов и их испытания (полевым, клиническим и др.); развитие международного сотрудничества в области генной инженерии и биотехнологии; необходимость поддержки конкуренции и предпринимательства в свете обеспечения потребностей государства и населения в продовольствии, медицинских и ветеринарных препаратах, получаемых с помощью биотехнологии.
Инициаторами законопроекта уже изначально предполагалось, что в связи с особой социально-этической значимостью генно-инженерных манипуляций с клетками, тканями и эмбрионами человека данный вид генно-инженерной деятельности должен регулироваться отдельным законодательным актом.
Законодателем была разработана концепция минимизации потенциального риска при осуществлении генно-инженерной деятельности, которая предопределила особенности источников права в данной области и характер самого закона, когда основная нагрузка по непосредственному регулированию вопросов безопасности при осуществлении генно-инженерных работ, имеющих специальный биолого-технический характер, была возложена на Правила генно-инженерной безопасности (далее - правила), предусмотренные в 1996 г. пояснительной запиской к проекту закона.
Предусматривалось, что содержание закона будет направлено на урегулирование организационных правоотношений, обеспечивающих выполнение указанных выше правил, а они, в свою очередь, должны были стать рамочным подзаконным актом, создающим основы биологической безопасности, во исполнение которого предполагалась разработка таких актов, как Правила генно-инженерной безопасности при проведении работ по созданию трансгенных растений, Правила генно-инженерной безопасности при проведении работ по созданию трансгенных животных, Правила генно-инженерной безопасности при проведении работ с промышленными микроорганизмами, Правила генно-инженерной безопасности при проведении работ с сельскохозяйственными микроорганизмами, Правила генно-инженерной безопасности при преднамеренном выпуске генно-инженерно-модифицированных организмов, а также Правила генно-инженерной безопасности при проведении работ по созданию генно-инженерных иммунобиологических препаратов.
Следует отметить, что до настоящего времени вышеперечисленные акты не приняты, то есть можно заключить, что цели и задачи Федерального закона "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" не могут быть реализованы в полном объеме, поскольку без указанного выше подзаконного инструментария невозможно обеспечить биобезопасность государства и общества.
Некоторым образом указанные отношения могут быть эпизодически урегулированы Санитарно-эпидемиологические правилами СП 1.3.1285-03, утвержденными постановлением Главного санитарного врача РФ от 15 апреля 2003 г. N 42*(253), а также Санитарно-эпидемиологическими правилами СП 1.3.2322-08, утвержденными постановлением Главного санитарного врача РФ от 28 января 2008 г. N 4*(254), которыми устанавливаются требования к организационным, санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мероприятиям, направленным на обеспечение личной и общественной безопасности, защиту окружающей среды при работе с патогенными биологическими агентами (ПБА) I, II, III и IV групп патогенности (патогенными для человека микроорганизмами (бактериями, вирусами, хламидиями, риккетсиями, грибами), в том числе, генно-инженерно-модифицированными организмами).
Тем самым отсутствие необходимых подзаконных актов, предусмотренных пояснительной запиской к проекту закона, создает пробелы в правовом поле регулирования отношений, направленных на обеспечение биологической безопасности, и представляет собой перспективное направление законотворчества специально уполномоченных государственных органов, которое должно быть реализованы в самое ближайшее время.
Следует отметить динамику и трансформацию закона. В июне 2000 г. был принят Федеральный закон "Об изменении и дополнении Федерального закона "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности"*(255), в котором были уточнены основные понятия, используемые в статьях закона. Основной поправкой стало пояснение о том, что запрет на клонирование человека не распространяется на исследования в области генодиагностики и генотерапии.
Закон прямо запрещает какие-либо манипуляции с человеком. Вместе с тем в нашей стране существует отработанная технология клонирования животных, позволяющая получить клоны (то есть особей с практически одинаковым геномом), и имеется реальная возможность клонирования человека (то есть получения его генетически идентичных копий). Проанализировав зарубежный опыт и учитывая мнения российских экспертов, специально созданная Правительством РФ Межведомственная рабочая группа пришла к выводу о целесообразности принятия в нашей стране 5-летнего моратория на клонирование человеческих существ. Это предложение было поддержано Министерством науки России, Минздравом России, рядом других министерств России, а также российской научной общественностью. 19 апреля 2002 г. Государственная Дума приняла ФЗ "О временном запрете на клонирование человека"*(256), которым введен временный (пятилетний) запрет на клонирование человека. С учетом перспективы разрабатываемых технологий клонирования организмов Законом предусматривается возможность продления запрета на клонирование человека или его отмены по мере накопления научных знаний в данной области, определения социальных и этических норм при использовании технологий клонирования человека.
На указанные виды деятельности распространяется действие Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-I, а также Закона РФ от 22 декабря 1992 г. N 4180-I "О трансплантации органов и (или) тканей человека"*(257).
Тем не менее, в Российской Федерации отсутствуют законодательные ограничения на работы с эмбриональными стволовыми клетками с целью терапевтического клонирования, а правовой статус предимплантационных зародышей и внутриутробной жизни до сих пор легитимно не закреплен. Соответственно на указанные отношения не распространяется законодательство о правах человека.
Введение временного запрета имело основной целью предотвратить начало бесконтрольной деятельности в области клонирования на территории России, в том числе и с участием зарубежных исследователей, не имеющих такой возможности у себя в стране из-за действующих там регулирующих норм, а также обеспечить необходимые условия для развития российской науки в освоении технологий клонирования для медицинских целей (трансплантации, генотерапии и т.д.).
Поскольку пятилетний мораторий на клонирование человека в Российской Федерации был установлен до 2007 г. и более не пролонгировался, то следует сделать вывод, что сложившаяся в нашей стране правовая ситуация аналогична законодательству Великобритании, Бельгии и Швеции и ряда иных зарубежных стран, где разрешается клонирование ранних зародышей человека, в том числе для получения эмбриональных стволовых клеток.
Так, в Японии с июня 2001 г. действует закон о запрещении репродуктивного клонирования, но разрешены эксперименты с зародышами, остающимися после процедуры искусственного оплодотворения. Законодательно позволено клонировать предимплантационные зародыши для выделения эмбриональных стволовых клеток и создания банков клеток-дериватов эмбриональных стволовых клеток.
В США разрешено работать с уже существующими линиями эмбриональных стволовых клеток. Президентским указом ограничена работа с эмбриональными стволовыми клетками только теми клеточными линиями, которые могут быть использованы для федеральных фундаментальных исследований.
В 2004 г. Парламентом Франции был принят Билль о биоэтике, разрешающий использование эмбрионов человека, но запрещающий клонирование человека, за попытку изготовления которого можно получить до 20 лет тюрьмы, в Германии - 5 лет, в Японии - 10 лет.
Следует отметить, что Российская Федерация до сих пор не ратифицировала ведущий документ о защите прав человека и человеческого достоинства в связи с применением достижений биологии и медицины - Конвенцию о правах человека и биомедицине (ETS N 164)*(258), открытую для подписания в Овьедо 4 апреля 1997 г., которая влечет за собой рассмотрение вопроса о присоединении к Дополнительному к ней Протоколу "О запрете на клонирование человеческих существ" (Париж, 1998 г.)*(259). Для любой страны, подписавшей Конвенцию, присоединение к Протоколу не является автоматически обязательным, оно определяется ее национальным выбором. Российская научная общественность выступила не за жесткий запрет, диктуемый Протоколом, а за пятилетний мораторий, отраженный в вышеуказанном Федеральном законе "О временном запрете на клонирование человека"*(260).
Несмотря на то, что Россия вправе принять собственное решение по форме регулирования биотехнологий такого уровня, она обязана четко информировать перед подписанием Конвенции Секретариат Совета Европы о своей национальной позиции в указанной сфере.
В Российской Федерации указанная сфера отношений только начинает складываться, и может пройти немало времени до тех пор, пока будет создана достаточная законодательная база для их развития, соответствующая международным стандартам и обеспечивающая в полном объеме экологическую безопасность, права, свободы и законные интересы человека и гражданина, а Федеральный закон "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" выступает первым нормативно-правовым актом, закладывающим отношения в инновационной прогрессивно развивающейся сфере науки нового поколения - биотехнологии.
При анализе действующего законодательства в области генно-инженерной деятельности выделяются следующие объекты правового регулирования - отношения, связанные с осуществлением генно-инженерной деятельности применительно к сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Основными областями применения указанного законодательства являются генная инженерия в медицине (создание и применение генно-инженерного инсулина, интерферона, а также иных препаратов и лекарственных средств), в сельском хозяйстве (выращивание трансгенных животных и растений), в пищевой промышленности (изготовление и реализация генетически модифицированных источников пищи, пищевых продуктов, полученных из/или с использованием микроорганизмов, имеющих генетически модифицированные аналоги и т.д.), а также в иных перспективных областях науки и техники.
Вне всякого сомнения, генная инженерия открывает новые перспективы в решении актуальных задач медицины, промышленности, сельского хозяйства, в разрешении экологических и социальных проблем благодаря получению и использованию нового поколения вакцин, лекарственных препаратов и диагностических средств, пищевых добавок, созданию трансгенных растений и животных с улучшенными признаками, разработке оптимальных способов охраны окружающей среды.
Применение методов генной инженерии приводит к созданию биологически активных структур, не встречающихся в природе. Во многих странах мира действуют различные нормативные акты, в том числе имеющие силу закона, определяющие деятельность и общественные отношения в области генной инженерии.
Как уже подчеркивалось выше, до 1996 г. в Российской Федерации отсутствовали подобные комплексные нормативно-правовые акты, и Федеральный закон "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" стал основополагающим в сфере правового обеспечения области наук о жизни и биотехнологии.
В настоящее время технологии с использованием рекомбинантных ДНК играют важную роль при генотерапии наследственных заболеваний, создании лекарственных препаратов нового поколения, производстве фармакологических и косметических средств и получении технического сырья. Особая роль принадлежит изолированным генетически модифицированным клеткам или органам растений, которые культивируются в замкнутых биотехнологических системах и являются суперпродуцентами метаболитов с ценными потребительскими свойствами. Как правило, в этом случае речь идет об использовании произведенных генетически модифицированными организмами (ГМО) химически чистых соединений, которые, в отличие от продуктов питания, полученных из ГМО или содержащих компоненты ГМО, не обладают биологическими рисками, а их производство является экологически чистым.
Тем не менее, в настоящее время существуют примеры того, как опасно вторгаться в генетическую программу организма, игнорируя при этом законы эволюции и популяционной генетики, а ориентируясь лишь на краткосрочные финансовые выгоды для отдельных лиц, компаний или финансовых групп. Ни у представителей научных сообществ, ни у общественности не вызывает сомнения то, что исключение возможных биологических рисков при использовании ГМО требует проведения широкомасштабных исследований биологии трансгенных растений. К этому следует добавить ускорение динамичного процесса усовершенствования генно-инженерных технологий и постепенный переход к созданию более безопасных генно-модифицированных растений, как того требуют Агентство ООН по пищевым стандартам и другие международные организации, а также соблюдение требований и норм международно-правового и национального законодательства по регулированию обращения ГМО.
Важное значение для исключения потенциальных негативных эффектов при использовании ГМО имеет также тот факт, что большинство стран мира, включая Россию, приняли на себя обязательства соблюдать принцип предосторожности, сформулированный в Декларации ООН по окружающей среде и устойчивому развитию в Рио-де-Жанейро, требующий от производителя предоставления доказательств безопасности трансгенных растений и полученных из них продуктов еще до начала их коммерческого использования. Отсутствие подобных сведений позволяет считать ГМО и полученные из них продукты опасными или потенциально опасными, пока не будет доказано обратное. Считаем, что подобная постановка вопроса абсолютно правомочна, по меньшей мере, на сегодняшнем уровне развития генно-инженерных технологий.
Указанное положение соответствует нормам ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды*(261)", где среди основных принципов охраны окружающей среды называется презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, согласно которому любая намечаемая деятельность является в потенциале экологически вредной, опасной для окружающей среды и здоровья человека до тех пор, пока государственная экспертиза либо заключение компетентного государственного органа не докажет иное.
Принцип экологической безопасности в сфере соблюдения прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий в области генно-инженерной деятельности упоминается также Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-I*(262).
В настоящее время некоторые ученые считают, что при создании ГМО нарушается один из основных законов эволюции - запрет на обмен генетической информацией между далеко стоящими видами (например, между растением и человеком, между растением и рыбой или медузой). Последствия могут выражаться в нарушении стабильности генома или встроенного в него чужеродного фрагмента ДНК, в проявлении возможных аллергических или токсических эффектов чужеродного белка, в изменении "работы" генетического аппарата и клеточного метаболизма с непредсказуемыми биологическими последствиями. Считается, что одним из основных недостатков современных генных технологий является наличие во встроенном фрагменте ДНК, помимо так называемого целевого гена, изменяющего то или иное свойство организма, "технологического мусора", в том числе генов устойчивости к антибиотикам и вирусных промоторов, которые небезопасны для природы и человека.
Безусловно, в целях эффективного обеспечения биобезопасности и здоровья человека вышеуказанные точки зрения необходимо учитывать при дальнейшей разработке генно-инженерных технологий.
Весьма высокой акцентуации в настоящее время подвергается область отношений, связанная с разработкой норм международно-правового регулирования в сфере обращения с ГМО, при которой необходимо одновременно соблюсти интересы бизнеса, использующего генно-инженерные технологии в сельскохозяйственном производстве, и общества, не подвергая при этом реальным или потенциальным рискам здоровье человека и состояние окружающей среды. В частности, Европейским сообществом разработана и принята достаточно проработанная законодательная база, которая сводит к минимуму возможные потенциальные риски при использовании ГМО и одновременно не препятствует развитию генно-инженерных технологий. Речь идет о Директиве 2001/18/ЕС, которой вводится система отслеживания ГМ продуктов на всех стадиях допуска ГМО к рынку.
Одной из целей Федерального закона "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" является разработка и принятие своевременных мер по значительному повышению эффективности правового обеспечения в области генно-инженерной деятельности и гармонизации российского законодательства с международными правовыми требованиями и актами Евросоюза, без чего невозможен выход отечественных производителей пищевых продуктов на общемировой рынок.
Для реализации указанных положений Президентом Российской Федерации 1 мая 2007 г. были внесены поправки в Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"*(263), которыми предусматривается создание до 2010 г. федеральных технических регламентов о безопасности пищевых продуктов и лекарственных средств, устанавливающих требования, том числе, и в области генно-инженерной деятельности.
Обязанность по разработке данных технических регламентов была возложена на Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор).
В 2007 г. уже было утверждено 17 санитарных правил и 279 гигиенических нормативов химических веществ и микроорганизмов-продуцентов, бактериальных препаратов в среде обитания человека.
В соответствии с Программой разработки технических регламентов на 2008 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 28.12.2007 г. N 1930-р*(264), из 41 проекта технических регламентов разработка шести возложена на Роспотребнадзор в срок до марта 2009 г., в том числе требования к пищевым продуктам, к безопасности крови, детского питания, питьевой воды и пищевых добавок.
Три технических регламента, не вошедших в Программу, Роспотребнадзор инициативно планирует внести в Правительство РФ. Речь идет о технических требованиях к изделиям in vitro (в пробирке), продукции микробиологических и биотехнологических производств, а также к объектам технического регулирования в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Следует отметить, что первые тендеры на право разработки технических регламентов в области биологической безопасности, проведенные в РФ, были недостаточно удачны. Данный факт явился следствием того, что любые конкурсы на государственную поддержку работ в области биобезопасности и разработки принципиально новых технологий изначально не должны быть связаны с интересами тех или иных коммерческих структур или финансовых групп, а сами тендеры и инвестиционные потоки на поддержку инновационных технологий в случае их недостаточной прозрачности исходно не эффективны с точки зрения государственных и общественных интересов.
Странами мира уже разработаны и активно применяются трансгенные растения нового поколения, обладающие значительно большей безопасностью для человека и окружающей среды, что является необходимым условием устойчивого развития как для окружающей среды, так и для общества. Тем не менее, считаем, что при любых обстоятельствах доказательства биобезопасности ГМО и полученных из них продуктов должны опережать их коммерческое использование.
Вопросы использования ГМО и контроля за ними непосредственным образом затрагивают конституционные права граждан на получение своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, рисках и угрозах для здоровья, а широкомасштабное неконтролируемое распространение на пищевом рынке России генно-инженерно-модифицированных продуктов питания может негативно отразиться на здоровье населения и будущем нации. Тем не менее, в Российской Федерации пока не создана комплексная, независимая и эффективно работающая государственная система контроля за движением ГМО и продуктов их переработки. Одним из немногих актов в указанной сфере является постановление Главного санитарного врача РФ от 31.12.2004 г. N 13*(265), которым устанавливается порядок надзора и контроля за пищевыми продуктами, полученными из генно-модифицированных источников, но для его полноценной реализации необходимо принятие ряда иных нормативно-правовых актов.
Все вышесказанное подчеркивает очевидную актуальность и значимость формирования государственной политики в области генно-инженерной деятельности, поскольку за период с 1996 по 2007 гг. в мире площади посевов генетически модифицированных культур возросли в 60 раз, достигнув более 110 млн. га, а более 120 видов трансгенных растений разрешено к применению в разных странах, в том числе 86 - в Европе. В Российской Федерации за эти годы прошли полный цикл исследований 17 видов генетически модифицированных культур, действуют санитарно-эпидемиологические заключения и свидетельства о государственной регистрации на 12 видов пищевой продукции растительного происхождения, полученных с применением трансгенных технологий (6 сортов кукурузы, 4 сорта картофеля, 1 сорт риса и 1 сорт сахарной свеклы)*(266).
§ 2. Объекты генно-инженерной деятельности как потенциальные источники угроз обеспечения экологической безопасности
Действующее законодательство в области генно-инженерной деятельности выделяет следующие объекты правового регулирования, на которые распространяется правовое поле его реализации.
Генная инженерия - это совокупность подходов и методов, направленных на создание биологически активных структур с искусственно заданными наследственными свойствами (индивидуальных генов, микроорганизмов, растений и животных), которые не могут быть получены традиционными методами селекции.
Генная инженерия берет свое начало в 1973 г., когда генетики Стэнли Кохен и Герберт Бойер внедрили новый ген в бактерию кишечной палочки (E. coli). Начиная с 1982 г. фирмы США, Японии, Великобритании и других стран производят генно-инженерный инсулин. Клонированные гены человеческого инсулина были введены в бактериальную клетку, где начался синтез гормона, который природные микробные штаммы никогда ранее не синтезировали.
В настоящее время около 200 новых диагностических препаратов уже введены в медицинскую практику и более 100 генно-инженерных лекарственных веществ находится на стадии клинического изучения. Среди них лекарства, излечивающие артрозы, сердечно-сосудистые заболевания, некоторые опухолевые процессы и, возможно, даже СПИД. Среди нескольких сотен генно-инженерных фирм 60% работают над производством лекарственных и диагностических препаратов. С помощью методов генной инженерии в мире уже получен и активно применяется ряд медицинских препаратов (инсулин человека, противовирусный препарат интерферон и т.д.).
Генная инженерия и сельское хозяйство. К концу 1980-х гг. удалось успешно внедрить новые гены в десятки видов растений и животных и создать растения табака со светящимися листьями, томаты, легко переносящие заморозки, а также кукурузу, устойчивую к воздействию пестицидов. Одной из важных задач было получение растений, устойчивых к вирусам, поэтому в растительные клетки генов были введены оболочки вируса, в результате были получены трансгенные растения, способные противостоять воздействию более десятка различных вирусных инфекций.
Следующая задача была связана с защитой растений от насекомых-вредителей, поскольку применение инсектицидов является не вполне эффективным, во-первых, из-за их токсичности, во-вторых, потому что дождевой водой они смываются с растений. В генно-инженерных лабораториях Бельгии и США были успешно проведены работы по внедрению в растительную клетку генов земляной бактерии Bacillus thuringiensis, позволяющих синтезировать инсектициды бактериального происхождения, которые были введены в клетки картофеля, томатов и хлопчатника. Трансгенные растения картофеля и томатов стали устойчивы к непобедимому колорадскому жуку, растения хлопчатника оказались устойчивыми к разным насекомым, в том числе к хлопковой совке. Использование генной инженерии позволило сократить применение инсектицидов на 40-60%.
Генные инженеры вывели трансгенные растения с удлиненным сроком созревания плодов (например, некоторые томаты можно снимать с куста красными, не боясь, что они перезреют при транспортировке).
В настоящее время перечень растений, к которым успешно применены методы генной инженерии, составляет около пятидесяти видов, включая яблоню, сливу, виноград, капусту, баклажаны, огурец, пшеницу, сою, рис, рожь и много других сельскохозяйственных растений.
В животноводстве использование гормона роста, полученного биотехнологическим путем, позволило повысить удои молока, с помощью генетически измененного вируса создана вакцина против герпеса у свиней.
Основой генной инженерии является применение методов и технологий, разработанных на использовании рекомбинантных, рибонуклеиновых и дезоксирибонуклеиновых кислот, молекул ДНК, полученных в результате объединения in vitro чужеродных (в природе никогда вместе не существующих) фрагментов ДНК с использованием методов генной инженерии.
Методы генной инженерии, прежде всего, связаны с преобразованием химической структуры ДНК, в частности, изменение последовательности нуклеотидов в хромосомной ДНК, выпадение одних и включение других нуклеотидов, изменение состава образующихся в ДНК молекул РНК, что, в свою очередь, обуславливает новую последовательность аминокислот при синтезе. В результате это приводит к синтезу нового белка клетки и, как следствие, к появлению у организма новых свойств.
Генная инженерия представляет собой новую, революционную технологию, с помощью которой ученые могут извлекать гены из одного организма и внедрять их в состав другого объекта. Это область биотехнологий, включающая в себя действия по перестройке генотипов, позволяющая включать и выключать отдельные гены, контролируя, таким образом, деятельность организмов, а также по переносу генетических инструкций из одного организма в другой, в том числе в организмы иных видов.
Ведущей целью методов генной инженерии является получение желаемых качеств изменяемого или генетически модифицированного организма.
Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.)*(267) содержит ряд положений, посвященных терминологической сущности указанных понятий. Так, генетические ресурсы означают генетический материал, представляющий фактическую или потенциальную ценность.
Генетически модифицированный организм (ГМО) представляет собой организм или несколько организмов, любые неклеточные, одноклеточные или многоклеточные образования, способные к воспроизводству или передаче наследственного генетического материала, отличные от природных организмов, полученные с применением методов генной инженерии и содержащие генно-инженерный материал, в том числе гены, их фрагменты или комбинацию генов.
Генетически модифицированные микроорганизмы (ГММ) - это микроорганизмы (бактерии, дрожжи и др.), в которых генетический материал (дезоксирибонуклеиновая кислота) был изменен с использованием методов генной инженерии.
Наиболее прикладной областью отношений генной инженерии является сфера пищевой промышленности, поэтому представляется весьма актуальным определение терминологической базы в указанной сфере*(268).
Генетически модифицированные источники пищи - используемые человеком в пищу в натуральном или переработанном виде пищевые продукты (компоненты), полученные из генетически модифицированных растений.
Пищевые продукты, полученные из/или с использованием ГММ - продукты в натуральном или переработанном виде, употребляемые человеком в пищу (в том числе продукты детского питания, продукты диетического питания), алкогольная продукция (в том числе пиво), безалкогольные напитки, а также продовольственное сырье, пищевые добавки и биологически активные добавки, полученные с использованием или содержащие ГММ.
Пищевые продукты, полученные из/или с использованием микроорганизмов, имеющих генетически модифицированные аналоги (МГМА) - продукты в натуральном или переработанном виде, употребляемые человеком в пищу (в том числе продукты детского питания, продукты диетического питания), алкогольная продукция (в том числе пиво), безалкогольные напитки, а также продовольственное сырье, пищевые добавки и биологически активные добавки, полученные с использованием или содержащие микроорганизмы, имеющие генетически модифицированные аналоги.
При определении необходимого объема и содержания санитарно-эпидемиологической экспертизы продукции следует исходить из принадлежности данной пищевой продукции к одной из трех групп по признаку состояния в ней технологической микрофлоры или микроорганизмов-продуцентов:
- к I группе относятся продовольственное сырье, пищевые продукты и пищевые компоненты, состоящие из/или содержащие жизнеспособную технологическую микрофлору;
- ко II группе относятся продукты, содержащие нежизнеспособные микроорганизмы технологической микрофлоры;
- к III группе относятся пищевые компоненты и вещества, пищевые добавки и микронутриенты, произведенные с участием штаммов-продуцентов, но освобожденные от них в процессе технологии.
Микроорганизмы, имеющие генетически модифицированные аналоги (МГМА) - это микроорганизмы, традиционно использующиеся в пищевой промышленности, для которых, согласно официальной информации и научным публикациям, имеются аналогичные представители рода и вида, подвергнутые генетическим изменениям методами генной инженерии и потенциально пригодные для использования в производстве пищевых продуктов.
Пищевая продукция, полученная из/или с использованием растительного сырья, имеющего генетически модифицированные аналоги (ГМ-аналоги) - это пищевая продукция, полученная из растительного сырья, имеющего аналоги генетически модифицированных источников пищи, используемая человеком в натуральном или переработанном виде.
Сырье растительного происхождения, имеющее генетически модифицированные аналоги, - сельскохозяйственные растения, имеющие аналоги генетически модифицированных линий и сортов, представленные на мировом продовольственном рынке.
Одним из основных перспективных направлений в медицине, связанных с рекомбинантной ДНК, является генная терапия, методы которой используются при борьбе с онкологическими заболеваниями, с наследственными нарушениями в иммунной системе и пр., которая представляет собой совокупность генно-инженерных (биотехнологических) и медицинских методов, направленных на внесение изменений в генетический аппарат соматических клеток человека в целях лечения заболеваний.
Следующим объектом правового регулирования законодательства в области генно-инженерной деятельности является выпуск генно-инженерно-модифицированных организмов в окружающую среду, под которым следует понимать действие или бездействие, в результате которых произошло внесение генно-инженерно-модифицированных организмов в окружающую среду.
Как уже отмечалось выше, к деятельности, связанной с изменением наследственного генетического материала человека посредством использования методов генной инженерии для целей генной терапии (генотерапии), данное понятие не применяется. Это связано с тем, что указанные отношения имеют собственную область нормативно-правового регулирования.
Отношения по поводу выпуска генно-инженерно-модифицированных организмов в окружающую среду напрямую связаны с процедурой государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов, включающей ведение сводного государственного реестра зарегистрированных модифицированных организмов и выдачу свидетельств об их регистрации, субъектами которой выступают российские и (или) зарубежные субъекты научно-исследовательской и хозяйственной деятельности независимо от их организационно-правовой формы, планирующие осуществить первый на территории Российской Федерации выпуск в окружающую среду ГМО, его промышленное использование или импорт.
Правовую основу таких отношений, регламентирующих выпуск генно-инженерно-модифицированных организмов в окружающую среду, составляют постановление Правительства РФ от 16 февраля 2001 г. N 120 "О государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов" и Приказ Минпромнауки РФ от 15 марта 2002 г. N 61 "Об утверждении Правил государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов в Минпромнауки России"*(269).
Существует множество точек зрения, а также сторонников и противников использования методов генной инженерии. Считается, что использование таких методов способствует выведению сверхурожайных сельскохозяйственных культур, созданию более питательных пищевых продуктов, ликвидации определенных болезней, вирусов, инфекций, а также решению иных актуальных проблем человечества.
Тем не менее, до настоящего времени достаточно проблематичным является прогнозирование последствий методов генной инженерии. Существуют точки зрения, согласно которым это может стать причиной мутаций, в результате которых подавляется деятельность естественных генов организма. Внедренные гены могут также вызвать неожиданные побочные эффекты: генетически сфабрикованная пища может, к примеру, содержать токсины и аллергены или иметь пониженную питательность, и в результате потребители заболевают или даже, как уже случалось, умирают. Кроме того, организмы, выведенные с помощью генной инженерии, способны самостоятельно размножаться и скрещиваться с природными, не претерпевшими генное вмешательство популяциями, вызывая при этом необратимые биологические изменения во всей экосистеме Земли.
Объективные причины существования реальных и (или) потенциальных биологических рисков ГМО и полученных из них продуктов следуют, прежде всего, из несовершенства самих генно-инженерных технологий и слабой изученности структуры и функционирования генетического аппарата растений, в который и вставляется чужеродный ген. Так, например, специалистами в настоящее время не встраивается чужеродный фрагмент ДНК в данное конкретное место генома, что означает, что встраивание трансгена носит непредсказуемый характер и может сопровождаться нарушением работы конкретных генов, а следовательно, и клеточного метаболизма с возможным образованием веществ с негативными биологическими эффектами. Случайно встроенный чужеродный ген может влиять на работу соседних генов, то есть оказывать "плейотропный эффект", последствия которого труднопредсказуемы.
Эти риски связаны, прежде всего, с появлением суперсорняков, формированием новых, устойчивых к ядам, популяций насекомых, генетическим загрязнением и безвозвратной потерей традиционных сортов важнейших сельскохозяйственных культур, а также с возрастанием химического загрязнения окружающей среды пестицидами. Остро стоящие проблемы контроля за потоками ГМО и маркировки ГМ продуктов предполагают создание совершенных методов их идентификации. Так, Институт молекулярной биологии РАН и Институт физиологии растений РАН разработали современный метод идентификации ГМИ с использованием биочипа, который в настоящее время утвержден в виде ГОСТа и действует на территории России в качестве национального стандарта*(270).
До настоящего времени весьма сложно соблюсти объективность при оценке результатов применения методов генной инженерии по причине недостаточности проверенных данных, поскольку указанная инновационная отрасль еще не получила своего развития и признания всеми странами мирового сообщества, поэтому указанный объект следует отнести к потенциальным источникам угроз экологической безопасности личности, государства и общества.
§ 3. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении генно-инженерной деятельности (биобезопасности)
Законодательные основы отношений в области генно-инженерной деятельности представляют совокупность неоднородных по форме и содержанию нормативно-правовых актов, среди которых следует выделить международно-правовые акты, Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные акты различного уровня, касающиеся экологической безопасности в сфере генной инженерии (биобезопасности), а также акты субъектов РФ, осуществляющих в пределах своей компетенции подготовку, принятие и реализацию соответствующих документов.
3.1. Международно-правовой уровень регулирования отношений в области генно-инженерной деятельности (биобезопасности)
В Декларации по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.) среди основных положений, направленных на достижение устойчивого развития всеми странами мирового сообщества, устанавливается, что государства должны эффективно сотрудничать с целью противодействовать или воспрепятствовать перемещению и передаче в другие государства деятельности и веществ, которые наносят серьезный ущерб экологической среде или считаются вредными для здоровья человека.
В целях защиты окружающей среды государства в зависимости от своих возможностей широко применяют принцип принятия мер предосторожности. В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не используется в качестве предлога или отсрочки принятия эффективных с точки зрения затрат мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды.
Международно-правовую основу генно-инженерной деятельности составляют конвенции, договоры соглашения, среди которых, прежде всего, следует выделить Конвенцию о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.)*(271), в которой закрепляется, что суверенное право каждого государства на определение доступа к генетическим ресурсам определяется национальным законодательством.
Указанной Конвенцией устанавливается правовой режим доступа к генетическим ресурсам как развитых, так развивающихся стран, а также порядок разработки биотехнологий. Подчеркивается, что доступ к технологиям, которые имеют отношение к сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия или предполагают использование генетических ресурсов, не должен наносить существенного ущерба окружающей среде и здоровью человека.
Следует отметить Картахенский протокол по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии*(272), вступивший в силу 11 сентября 2003 г., участником которого Российская Федерация по настоящее время не является. Указанный Протокол применяется к трансграничному перемещению, транзиту, обработке и использованию всех живых измененных организмов, способных оказать неблагоприятное воздействие на сохранение и устойчивое использование биологического разнообразия, с учетом также рисков для здоровья человека.
Предусматривается, что цель настоящего Протокола заключается в содействии обеспечению надлежащего уровня защиты в области безопасной передачи, обработки и использования живых измененных организмов, являющихся результатом применения современной биотехнологии и способных оказать неблагоприятное воздействие на сохранение и устойчивое использование биологического разнообразия, с учетом также рисков для здоровья человека и с уделением особого внимания трансграничному перемещению генно-модифицированных организмов.
Существенное место в содержании Протокола занимает регламентация принципа, закрепленного Декларацией Рио по окружающей среде и развитию, согласно которому получение любых живых измененных организмов, их обработка, транспортировка, использование, передача и высвобождение осуществлялись таким образом, чтобы не допускались или были уменьшены риски для биологического разнообразия, с учетом также рисков для здоровья человека.
Значительный вклад в область обеспечения экологической безопасности в сфере биоразнообразия внесла Декларация и программа действий форума тысячелетия "Мы, народы: укрепление Организации Объединенных Наций в двадцать первом веке"*(273), принятая в Нью-Йорке 26 мая 2000 г. на 54-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН.
Указанный форум призывал контролировать и регулировать всеми разрешенными законом способами транснациональные корпорации и растущее негативное влияние их деятельности на окружающую среду, а также признать и законодательно закрепить право на биологическую безопасность коренных народов в связи с тем, что аспекты глобализации серьезно угрожают устойчивому природопользованию и культурному многообразию и наследию, а также общему благу.
Члены форума настоятельно предлагали всем странам мирового сообщества исключить пресную воду, продукты питания, образование, медицинское обслуживание и другие базовые предметы общего пользования из сферы частной монополизации и регулировать их в целях защиты и распространения общечеловеческих ценностей.
Было отмечено, что устойчивое развитие предполагает четкое осознание того, что проблемы окружающей среды и развития должны решаться на комплексной взаимосвязанной основе. Преобладающие структуры производства и потребления приобретают глобальный характер, что наносит еще больший экологический ущерб экосистемам жизнеобеспечения и существенный урон биологическому разнообразию.
В настоящее время в процессе глобализации первоочередное внимание уделяется экономическому развитию в ущерб социальному развитию и охране окружающей среды. Благодаря усилиям ряда организаций гражданского общества, а также некоторых государств проблема обеспечения биологической безопасности занимает одно из центральных мест в международном экологическом праве.
Решением N 1600/2002/EC Европейского парламента и Совета Европейского Союза "О Шестой программе действий Сообщества в области окружающей среды"*(274), принятым в Брюсселе 22 июля 2002 г. в качестве задач и приоритетных сфер действий в области охраны природы и защиты биологического разнообразия выделяются:
- преодоление ухудшения биологического разнообразия при выполнении этой задачи к 2010 г., включая предупреждение и снижение воздействия от вторжения чуждых видов и генотипов;
- защита и соответствующее восстановление биологического разнообразия и природы после разрушительного загрязнения;
- сохранение, соответствующее восстановление и устойчивое использование окружающей среды морей, прибрежных районов и областей с повышенной влажностью;
- сохранение и соответствующее восстановление областей с уникальными ландшафтами, включая культивируемые, а также чувствительные районы;
- содействие устойчивому использованию почв, в частности, предупреждению эрозии, истощению, загрязнению и опустыниванию.
Указанные задачи должны быть выполнены посредством следующих приоритетных действий, учитывающих принцип субсидиарности и базирующихся на существующих глобальных и региональных конвенциях и стратегиях, а также полной имплементации соответствующих актов Европейского сообщества.
Экосистемный подход, предусмотренный Конвенцией о биологическом разнообразии, должен применяться соответственно:
1) к биологическому разнообразию:
- обеспечивая имплементацию и содействие мониторингу и оценке стратегии Сообщества о биологическом разнообразии, а равно соответствующих планов действий путем использования программы сбора данных и информации, развития соответствующих параметров и содействия использованию наиболее доступных технологий и наилучшей экологической практики;
- содействуя исследованиям в области биологического разнообразия, генетических ресурсов, экосистем и их взаимозависимости с человеческой деятельностью;
- развивая мероприятия по повышению устойчивого использования, устойчивого производства и устойчивого инвестирования в отношении биологического разнообразия;
- поощряя совместную оценку, будущие исследования и сотрудничество по исчезающим видам;
- содействуя на глобальном уровне честному и справедливому распределению преимуществ от использования генетических ресурсов при имплементации ст. 15 Конвенции о биологическом разнообразии*(275), посвященной доступу к генетическим ресурсам, происходящим из третьих стран;
- развивая мероприятия, направленные на предупреждение и контроль вторжения чуждых видов, включая чуждые генотипы;
- имплементируя необходимые технические и финансовые инструменты, а равно меры, необходимые для их полной имплементации и для защиты видов.
2) через поддержку интеграции решений в сфере биологического разнообразия в целях реализации сельскохозяйственной политики государств и поощрения устойчивости и многофункциональности сельского хозяйства, путем:
- поощрения полного использования текущих возможностей общей сельскохозяйственной политики и мероприятий других политик;
- поощрения более экологически ответственного хозяйствования, включая, где необходимо, расширенные производственные методы, интегрированную сельскохозяйственную практику, употребление органики и агро-биоразнообразие, при пересмотре в будущем общей сельскохозяйственной политики, учитывая необходимость сбалансированного подхода к многофункциональной роли сельских сообществ;
3) к генетически модифицированным организмам (ГМО):
- развивая положения и методы по оценке риска, отождествлению, маркировке и описанию ГМО в целях обеспечения эффективного мониторинга и контроля воздействия на здоровье и окружающую среду;
- устремляясь на скорейшую ратификацию и имплементацию Картахенского протокола о биологической безопасности и поддержку создания рамок регулирования этой сферы в третьих странах, если необходимо путем технической и финансовой помощи.
Достаточно детально на законодательном уровне проработан вопрос о правовом закреплении оборота генно-модифицированных продуктов и веществ в законодательстве европейских странах.
Следует отметить Манифест "О зонах, свободных от ГМО, и защите биоразнообразия в Европе", подписанный в январе 2005 г. на конференции в Берлине, посвященной развитию сельских регионов и защите биоразнообразия.
Отмечается, что регионы Европы обладают правом самостоятельного определения путей ведения сельского хозяйства, организации системы потребления, производства и продажи продуктов питания, а также защиты окружающей среды, ландшафтов, своей культуры и наследия, семян, развития села, а также своего экономического будущего. Страны, подписавшие Манифест, признали право каждого государства на свободу принятия решений об использовании трансгенных растений и животных в сельском хозяйстве и промышленности.
На уровне законодательства государств-участников СНГ следует отметить "Модельный закон о безопасности деятельности, связанной с генетически модифицированными организмами"*(276), принятый в г. Санкт-Петербурге 16 ноября 2006 г. постановлением 27-9 на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. Указанный закон регламентирует виды деятельности, связанные с получением, испытанием, производством, использованием и реализацией организмов, генетически модифицированных с применением методов современной биотехнологии. Подчеркивается, что человеческий организм не может быть объектом генетических модификаций.
Названным нормативно-правовым актом вводится специальный режим регулирования, разрешения и управления всеми видами генно-инженерной деятельности, призванный обеспечить их осуществление в условиях биологической безопасности, позволяющий предупредить, исключить или уменьшить риск неблагоприятного воздействия генетически модифицированных организмов на здоровье человека, биологическое разнообразие, экологическое равновесие и качество окружающей среды.
Для обеспечения реализации положений настоящего закона на национальном уровне была создана организационная структура, включающая Национальную комиссию, компетентные научные организации и национального координатора, а также отделы (управления) или специалистов центральных органов охраны окружающей среды, сельского хозяйства и пищевой промышленности, здравоохранения, а также департаменты, агентства и другие правительственные структуры, уполномоченные на подготовку, принятие и реализацию решений в областях, связанных с генно-инженерной деятельностью.
Предусматривается, что при реализации своих полномочий указанные органы, организации и лица обеспечивают информирование общественности о генетически модифицированных организмах и производных от них продуктах, доступ к этой информации и организуют консультирование населения по вопросу использования указанных организмов и продуктов.
3.2. Федеральный уровень регулирования отношений в области генно-инженерной деятельности
В Основах государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу"*(277) (N Пр-2194) сформулировано положение, согласно которому были сформулированы следующие основополагающие задачи в установленной сфере деятельности:
- обеспечить безопасность продуктов питания и лекарственных средств, произведенных из генетически-модифицированных организмов (ГМО);
- соблюсти безопасность экологической системы от проникновения чужеродных видов организмов;
- прогнозировать генетические аспекты биологической безопасности;
- создать системы государственного контроля за оборотом генетически измененных материалов.
Основными принципами государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности являются:
- приоритетное обеспечение охраны жизни и здоровья людей на территории Российской Федерации;
- соблюдение законодательства Российской Федерации, а также принятых Российской Федерацией обязательств по международным договорам и соглашениям в области обеспечения химической и биологической безопасности, соблюдение санитарно-гигиенических и санитарно-эпидемиологических норм и правил, стандартов безопасности;
- приоритетное обеспечение защищенности критически важных химических и биологических объектов производственной и социальной инфраструктуры;
- рациональное сочетание интересов и взаимной ответственности личности, общества и государства;
- соответствие задач государственной системы обеспечения химической и биологической безопасности потребностям и экономическим возможностям страны;
- доступность для населения Российской Федерации информации в области обеспечения химической и биологической безопасности.
Обеспечение химической и биологической безопасности на территории Российской Федерации может быть достигнуто в результате своевременного и эффективного выполнения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации организационных, санитарно-противоэпидемических, ветеринарных, фитосанитарных и инженерно-технических мероприятий, направленных на полную нейтрализацию и (или) уменьшение до уровня предельно допустимых концентраций биологических и химических факторов окружающей среды.
Основными угрозами экологической и биологической безопасности Российской Федерации в настоящее время являются трансграничные заносы известных и неизвестных ранее неэндемичных патогенов и экопатогенов, несанкционированное использование в сельскохозяйственной практике различных средств защиты растений и агрохимикатов, а также потенциально опасных генно-инженерно-модифицированных организмов, которые не прошли соответствующих испытаний и неизвестны специализированным службам государственного надзора Российской Федерации.
Реализация государственной политики по обеспечению химической и биологической безопасности достигается путем функционирования единой государственной системы обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации, предусматривающей категорирование, прогнозирование, предупреждение и парирование угроз химической и биологической безопасности, ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций в результате воздействия опасных химических и биологических факторов на окружающую среду.
Последние научные достижения в области биологии, генной инженерии и биотехнологии сделали более доступными технологии культивирования возбудителей инфекционных болезней, получения опасных продуктов их жизнедеятельности (токсинов), а также технологии создания генно-инженерно-модифицированных организмов. В связи с тем, что технологии создания генно-инженерно-модифицированных организмов крайне несовершенны, существует потенциальная опасность получения их вредоносных форм, которые потенциально опасны для здоровья человека и животных, а также для биологического разнообразия растений. К примеру, к настоящему времени еще недостаточно изучены последствия потребления продуктов питания и кормов для животных, в состав которых входят белки и другие биологически активные вещества генно-инженерно-модифицированных организмов.
С учетом объективной необходимости определения порядка соответствующего этикетирования пищевых продуктов, полученных из ГМО, как формы реализации права потребителя на своевременное получение необходимой и достоверной информации о составе пищевых продуктов, обеспечивающей возможность их правильного выбора, Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителей"*(278) был приведен в соответствие с требованиями Европейского союза по этикетированию пищевых продуктов, полученных из ГМО, установленными Директивой Европейского парламента и совета от 22 сентября 2003 г. N 1829/2003 о генетически модифицированной пище и кормах, которая с апреля 2004 г. ввела в странах Европейского союза 0,9% пороговый уровень для этикетирования пищевых продуктов, полученных из ГМО.
Ранее аналогичный показатель был закреплен санитарно-эпидемиологическими правилами СанПиН 2.3.2.2227-07 "Дополнения и изменения N 5 к санитарно-эпидемиологическим правилам СанПиН 2.3.2.1078-01 "Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов"*(279), установившими с 1 сентября 2007 г., что содержание в пищевых продуктах 0,9% и менее компонентов, полученных с применением ГМО, является случайной или технически неустранимой примесью и пищевые продукты, содержащие указанное количество таких компонентов, не относятся к категории пищевых продуктов, содержащих компоненты, полученные с применением ГМО.
Система оценки безопасности пищевых продуктов, полученных из ГМО, включает проведение пострегистрационного мониторинга за ее оборотом, для осуществления которого разработаны методы идентификации ГМО в пищевых продуктах.
В Федеральном законе от 27 октября 2008 г. N 178-ФЗ "Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей" (ст. 7) установлено положение, согласно которому при производстве соковой продукции из фруктов или овощей для детского питания не допускается использование продуктов, содержащих генно-инженерно-модифицированные организмы, а также добавление компонентов и пищевых добавок, содержащих генно-инженерно-модифицированные организмы, подсластителей (за исключением специализированной соковой продукции из фруктов и (или) овощей для детей, больных сахарным диабетом) и других компонентов и пищевых добавок за исключением случаев, установленных действующим законодательством.
В Федеральном законе от 24 июня 2008 г. N 90-ФЗ "Технический регламент на масложировую продукцию"*(280) содержится положение, согласно которому на потребительской упаковке пищевой масложировой продукции должна содержаться информация о составе пищевой масложировой продукции в порядке уменьшения массовых долей ингредиентов с обязательным указанием пищевых добавок, биологически активных добавок к пище, витаминов, микронутриентов, ароматизаторов, а также компонентов из генно-инженерно-модифицированных организмов).
Федеральный закон от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию"*(281) предусматривает, что продукты детского питания на молочной основе не должны содержать компоненты, полученные с использованием генно-инженерно-модифицированных организмов, искусственных красителей и ароматизаторов.
Молоко и продукты его переработки, расфасованные в потребительскую тару и реализуемые на территории Российской Федерации в оптовой и розничной торговле, должны иметь маркировку, содержащую информацию о наличии компонентов, полученных с применением генно-инженерно-модифицированных организмов (в случае их наличия в количестве более чем 0,9%).
В области обеспечения безопасности при осуществлении генно-инженерной деятельности весьма широка сфера подзаконного и ведомственного правового регулирования.
Так, постановление Правительства РФ от 16 февраля 2001 г. N 120 "О государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов"*(282) устанавливает правила государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов, ведения сводного государственного реестра зарегистрированных модифицированных организмов и выдачи свидетельств о государственной регистрации модифицированных организмов.
Закрепляется, что государственная регистрация модифицированного организма осуществляется Министерством промышленности, науки и технологий Российской Федерации в следующем порядке:
а) прием и рассмотрение заявления о государственной регистрации модифицированного организма;
б) анализ представленных сведений о биобезопасности предлагаемого для государственной регистрации модифицированного организма. Биобезопасность означает отсутствие фактического или прогнозируемого нежелательного воздействия модифицированного организма (в сравнении с исходным немодифицированным организмом) на окружающую среду;
в) организация и проведение экспертизы для определения биобезопасности модифицированного организма;
г) принятие решения о биобезопасности модифицированного организма;
д) внесение модифицированного организма в реестр и выдача свидетельства о его государственной регистрации.
Постановлением Правительства РФ от 18 января 2002 г. N 26*(283) также утверждены правила государственной регистрации кормов, полученных из генно-инженерно-модифицированных организмов.
Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 ноября 2007 г. N 80 "О надзоре за оборотом пищевых продуктов, содержащих ГМО"*(284) были утверждены ведущие методические указания в названной сфере деятельности: МУ 2.3.2.2306-07 "Медико-биологическая оценка безопасности генно-инженерно-модифицированных организмов растительного происхождения"*(285), МУК 4.2.2304-07 "Методы идентификации и количественного определения генно-инженерно-модифицированных организмов растительного происхождения"*(286), а также МУК 4.2.2305-07 "Определение генетически модифицированных микроорганизмов и микроорганизмов, имеющих генетически модифицированные аналоги, в пищевых продуктах методами полимеразной цепной реакции (ПЦР) в реальном времени и ПЦР с электрофоретической детекцией"*(287).
Перечисленные документы являются основными ведомственными актами при определении степени биологической опасности продуктов генно-инженерной деятельности.
Подводя итог вышесказанному, отношения в области нормативно-правового регулирования сфере осуществления генно-инженерной деятельности (биобезопасности) в настоящее время представляют собой активно формирующийся динамичный правовой институт, весьма подверженный влиянию экологической политики мирового сообщества.
§ 4. Система и полномочия государственных органов в сфере обеспечения безопасности при осуществлении генно-инженерной деятельности (биологической безопасности)
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 16 мая 2005 г. N 303 "О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации"*(288) в систему специально уполномоченных государственных органов, осуществляющих подготовку, принятие и реализацию решений, связанных с обеспечением биологической безопасности, вовлечены следующие министерства, агентства и службы.
1. Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации осуществляет следующие полномочия:
- обеспечивает биологическую безопасность населения Российской Федерации и организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в области биологической безопасности Российской Федерации;
- организует работу по формированию государственной политики в области обеспечения биологической безопасности Российской Федерации;
- осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, направленное на снижение негативного воздействия опасных биологических агентов на здоровье людей и окружающую среду;
- участвует в подготовке проектов федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации о технических регламентах, устанавливающих требования к биологической безопасности объектов технического регулирования;
- организует во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, государственными академиями наук и организациями научно-технического и промышленного профиля разработку федеральных целевых и ведомственных программ в области обеспечения биологической безопасности Российской Федерации и обеспечивает их реализацию;
- разрабатывает в установленной сфере во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, государственными академиями наук и организациями научно-технического и производственного профиля предложения о государственной поддержке развития научно-технического и производственного биотехнологического потенциала страны, а также лечебно-профилактической базы системы здравоохранения;
- организует деятельность организаций здравоохранения и организаций-производителей лекарственных средств, включая медицинские иммунобиологические препараты, по проведению мероприятий, обеспечивающих биологическую безопасность населения Российской Федерации;
- осуществляет профессиональную подготовку медицинских и санитарно-эпидемиологических работников, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку в области обеспечения биологической безопасности населения Российской Федерации.
2. Министерство сельского хозяйства Российской Федерации осуществляет следующие полномочия:
- участвует в формировании государственной политики в области обеспечения биологической безопасности Российской Федерации;
- взаимодействует с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в области обеспечения биологической безопасности Российской Федерации;
- осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере обеспечения ветеринарного и фитосанитарного благополучия, направленное на снижение негативного воздействия опасных биологических агентов на сельскохозяйственных животных, растения и среду их обитания, а также на сельскохозяйственное сырье, продукцию сельскохозяйственного производства, пищевой и перерабатывающей промышленности;
- участвует в подготовке проектов федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации о технических регламентах, устанавливающих требования к биологической безопасности объектов технического регулирования в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах Российской Федерации;
- организует во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, государственными академиями наук и организациями научно-технического и промышленного профиля разработку федеральных целевых и ведомственных программ в области обеспечения биологической безопасности Российской Федерации;
- реализует нормативно-правовое регулирование формирования, ведения, сохранения и защищенности от несанкционированного доступа коллекций и музеев культур опасных и особо опасных биологических агентов как критически важных объектов агропромышленного комплекса;
- в установленном порядке взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в области обеспечения биологической и химической безопасности, в том числе по вопросам выполнения требований Конвенции о запрещении биологического оружия;
- обеспечивает защиту сельскохозяйственных животных и растений от опасных биологических агентов и химических веществ;
- организует работы по разработке и реализации федеральных целевых и ведомственных программ, связанных с решением проблем обеспечения биологической и химической безопасности в агропромышленном комплексе Российской Федерации;
- организует проведение противоэпизоотических мероприятий, включая мероприятия по профилактике и ликвидации очагов болезней, общих для человека и животных;
- организует работы, направленные на обеспечение готовности организаций, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, производящих ветеринарные иммунобиологические препараты и лекарственные средства, к реализации плановых мероприятий, обеспечивающих биологическую безопасность сельскохозяйственных животных;
- организует работы и поставки продукции для государственных в целях обеспечения биологической безопасности в агропромышленном комплексе Российской Федерации;
- осуществляет повышение уровня профессиональной подготовки и переподготовку работников агропромышленного комплекса в области обеспечения биологической безопасности Российской Федерации.
3. Министерство обороны Российской Федерации осуществляет следующие полномочия:
- участвует в формировании государственной политики в области обеспечения биологической безопасности Российской Федерации и устанавливает совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти требования к средствам защиты от опасных биологических агентов;
- обеспечивает защиту Вооруженных сил Российской Федерации от опасных биологических агентов, а также защиту материально-технической базы от экопатогенов природного и техногенного происхождения;
- организует проведение мероприятий по обеспечению защищенности (физической защиты и охраны) критически важных объектов биологического разнообразия, входящих в систему Министерства;
- взаимодействует с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти по вопросам функционирования государственной системы биологической безопасности Российской Федерации.
4. Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий осуществляет следующие полномочия:
- участвует в формировании государственной политики в области обеспечения биологической безопасности Российской Федерации;
- реализует во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти государственную политику в области обеспечения биологической безопасности Российской Федерации и осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере защиты населения и территории Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, вызываемых опасными биологическими агентами;
- участвует совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в разработке проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации;
- осуществляет управление деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ответственных за обеспечение биологической и химической безопасности Российской Федерации, в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с опасными для населения и окружающей среды биологическими агентами природного и техногенного происхождения;
- организует во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, государственными академиями наук разработку единых для страны комплексных методик оценки защищенности критически важных объектов биологического профиля, а также показателей риска в случае ввоза на территорию Российской Федерации опасных в биологическом отношении грузов.
5. Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации осуществляет следующие полномочия:
- участвует совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в формировании государственной политики в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации и осуществлении нормативно-правового регулирования в сфере промышленного и оборонно-промышленного комплексов по вопросам организационного, научно-технического, производственного и материально-технического обеспечения биологической безопасности населения, биосферы и объектов техносферы;
- организует разработку и реализацию федеральных целевых и ведомственных программ, научно-технических и инновационных проектов, направленных на развитие высоких промышленных технологий и материально-технической базы организаций биотехнологической промышленности;
- организует во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти конкурсы по разработке технических регламентов, устанавливающих требования к биологической безопасности объектов технического регулирования, и обеспечивает финансирование проведения этих конкурсов и разработок.
6. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет следующие полномочия:
- участвует в формировании государственной политики в области обеспечения биологической безопасности Российской Федерации;
- осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере природопользования и охраны окружающей и химической безопасности Российской Федерации.
7. Министерство иностранных дел Российской Федерации осуществляет следующие полномочия:
- обеспечивает на международном уровне дипломатическими и международно-правовыми средствами биологическую безопасность Российской Федерации;
- содействует участию федеральных органов исполнительной власти в международном сотрудничестве и реализации международных договоров в области обеспечения биологической безопасности, участницей которых является Российская Федерация.
8. Министерство внутренних дел Российской Федерации обеспечивает охрану особо важных и режимных объектов, важных государственных объектов и специальных грузов, объектов на коммуникациях, объектов, подлежащих обязательной охране органами внутренних дел, с целью исключения несанкционированного доступа на эти объекты и к используемым на этих объектах опасным биологическим агентам.
9. Министерство транспорта Российской Федерации осуществляет нормативно-правовое регулирование по вопросам обеспечения безопасной работы всех видов транспортных средств, которые используются для перевозки грузов, опасных в биологическом отношении, а также в сфере организации непрерывного слежения за состоянием и местоположением этих грузов.
10. Министерство образования и науки Российской Федерации осуществляет следующие полномочия:
- участвует в формировании государственной политики в области обеспечения биологической безопасности Российской Федерации и осуществляет нормативно-правовое регулирование вопросов развития образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, техноградов и наукоградов в целях обеспечения биологической безопасности Российской Федерации;
- формирует приоритетные направления развития образования, науки, технологий и техники, перечни критических технологий и приоритетов инновационной деятельности, имеющих отношение к развитию высоких промышленных биотехнологий, в том числе генно-инженерных технологий, обеспечивающих производство средств защиты людей, биосферы и объектов техносферы от опасных биологических агентов и веществ.
11. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет следующие полномочия:
- осуществляет контроль за реализацией государственной политики в области обеспечения биологической безопасности Российской Федерации в целях охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
- проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров и проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ для государственных нужд в области обеспечения биологической безопасности Российской Федерации;
- участвует в организации разработки национальных стандартов и технических регламентов, устанавливающих требования к биологической безопасности объектов технического регулирования, и их внедрении;
- организует и проводит мониторинг опасных для человека природных биологических агентов и веществ, а также вызываемых ими заболеваний в целях прогнозирования биологических опасностей на территории страны и принятия плановых и экстренных санитарно-противоэпидемических мер по обеспечению биологической безопасности населения и окружающей среды;
- взаимодействует с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в области обеспечения биологической безопасности Российской Федерации в целях достижения необходимого уровня санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
- в установленном порядке взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в области обеспечения биологической безопасности;
- организует работу по гигиеническому воспитанию населения и обучению специалистов, чья деятельность связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией продукции (в том числе питьевой воды и пищевых продуктов), требования к биологической безопасности которой устанавливаются техническими регламентами и национальными стандартами Российской Федерации.
12. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет следующие полномочия:
- участвует в организации разработки национальных стандартов и технических регламентов, устанавливающих требования к биологической безопасности объектов технического регулирования в агропромышленном комплексе Российской Федерации, и их внедрения;
- организует и проводит с привлечением государственных академий наук и организаций научно-технического профиля научные исследования по вопросам осуществления ветеринарного и фитосанитарного надзора в агропромышленном комплексе Российской Федерации с целью обеспечения биологической безопасности Российской Федерации;
- осуществляет во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления надзор в сфере обеспечения ветеринарного и фитосанитарного благополучия на территории Российской Федерации;
- в установленном порядке взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в области обеспечения биологической безопасности;
- организует подготовку кадров государственных ветеринарной и фитосанитарной служб по вопросам обеспечения биологической безопасности.
13. Федеральная служба по техническому и экспортному контролю осуществляет следующие полномочия:
- координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и организаций по защите информации, составляющей государственную тайну, и конфиденциальной информации о деятельности в области обеспечения биологической безопасности Российской Федерации;
- осуществляет во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти контроль за проведением мероприятий по защите от утечки по техническим каналам информации, составляющей государственную тайну, и конфиденциальной информации о деятельности в области обеспечения биологической безопасности Российской Федерации.
14. Федеральная служба безопасности Российской Федерации осуществляет следующие полномочия по реализации контроля за осуществлением государственной политики в области обеспечения биологической безопасности Российской Федерации.
15. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору участвует совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в разработке нормативных правовых актов в области обеспечения биологической безопасности Российской Федерации, включая разработку проектов федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации о технических регламентах, устанавливающих требования к биологической безопасности объектов технического регулирования.
16. Федеральное медико-биологическое агентство осуществляет следующие полномочия:
- организует разработку и обеспечивает выполнение федеральных целевых и ведомственных программ, отдельных научно-технических и инновационных проектов в области обеспечения биологической безопасности Российской Федерации, развития системы специализированного санитарно-эпидемиологического надзора и медико-санитарного обеспечения работников организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и населения территорий, обслуживаемых Агентством;
- организует проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области создания для государственных нужд эффективных методов и средств обнаружения и идентификации опасных биологических агентов, а также разработки методов и средств профилактики, диагностики и лечения химических поражений (отравлений) и болезней человека;
- обеспечивает модернизацию и развитие клинических учреждений, обновление материально-технической базы аналитических лабораторий в целях освоения и применения на практике современных медицинских технологий профилактики, диагностики, лечения и реабилитации в случае опасных биологических воздействий на организм человека.
17. Федеральное агентство по науке и инновациям осуществляет следующие полномочия:
- организует разработку прогнозов развития научной, научно-технической и инновационной сферы, рынков наукоемкой продукции и услуг, экспертизу и подготовку заключений по проектам федеральных целевых программ, межотраслевых и межгосударственных научно-технических и инновационных программ, связанных с решением проблем обеспечения биологической безопасности Российской Федерации;
- организует и обеспечивает выполнение научно-технических и инновационных проектов, направленных на развитие биотехнологической промышленности в целях повышения уровня биологической безопасности Российской Федерации;
- в установленном порядке взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в области обеспечения биологической безопасности.
18. Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии осуществляет следующие полномочия:
- организует экспертизу и подготовку заключений по проектам федеральных целевых программ, а также межотраслевых и межгосударственных научно-технических и инновационных программ в части выявления возможных негативных воздействий опасных биологических агентов и веществ на людей и окружающую среду;
- осуществляет во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти подготовку программ разработки национальных стандартов и их утверждение, а также организует экспертизу проектов национальных стандартов с учетом соблюдения требований к биологической безопасности объектов технического регулирования;
- участвует в организации разработки технических регламентов, устанавливающих требования к биологической безопасности объектов технического регулирования и их внедрения.
Приказом Минпромнауки РФ от 10 июля 2001 г. N 264*(289) в целях обеспечения объективности и надлежащего уровня качества проверки представляемых заявителями сведений о биобезопасности генно-инженерно-модифицированных организмов был создан Экспертный совет Минпромнауки России по вопросам биобезопасности.
Для достижения указанных целей Экспертный совет:
а) организует и проводит экспертизу представляемых заявителями в Минпромнауки России сведений о биобезопасности модифицированных организмов;
б) устанавливает наличие или отсутствие фактического или прогнозируемого нежелательного воздействия модифицированных организмов (в сравнении с исходными немодифицированными организмами) на окружающую среду;
в) дает по согласованию с Межведомственной комиссией по проблемам генно-инженерной деятельности (далее - МВКГИД) заключения о биобезопасности модифицированных организмов и возможности их государственной регистрации или об отказе в такой регистрации и представляет их в установленном порядке в Департамент наук о жизни и Земле. Указанные заключения являются основанием для государственной регистрации модифицированных организмов на биобезопасность или для отказа в ней;
г) принимает решение о необходимости получения от заявителя дополнительных сведений в случае их недостаточности для научно обоснованных выводов о биобезопасности модифицированных организмов;
д) выдает рекомендации о целесообразности проведения испытаний модифицированных организмов на биобезопасность в научной организации, аккредитованной Минпромнауки России в качестве центра по испытаниям модифицированных организмов на биобезопасность (далее - центр по испытаниям на биобезопасность);
е) рассматривает новые научно обоснованные данные о биобезопасности зарегистрированных модифицированных организмов (в сравнении с исходными немодифицированными организмами) и направляет в Департамент наук о жизни и Земле соответствующие представления для принятия в установленном порядке решения об их перерегистрации без проведения экспертизы;
ж) в случае выявления негативного воздействия зарегистрированных модифицированных организмов на окружающую среду дает согласованные с МВКГИД заключения об аннулировании государственной регистрации и представляет указанные заключения в Департамент наук о жизни и Земле;
з) организует и проводит экспертизу представленных Департаментом наук о жизни и Земле материалов, полученных от научных организаций об их аккредитации в качестве центров по испытаниям на биобезопасность;
и) дает по согласованию с МВКГИД заключения о возможности аккредитации научных организаций в качестве центров по испытаниям на биобезопасность и представляет эти заключения в Департамент наук о жизни и Земле. Указанные заключения являются основанием для аккредитации в Минпромнауки России центров по испытаниям на биобезопасность;
к) дает по согласованию с МВКГИД рекомендации об аннулировании аккредитации центра по испытаниям на биобезопасность;
л) участвует в подготовке ежегодного доклада МВКГИД об обеспечении биобезопасности в Российской Федерации.
В соответствии с Приказом Министерства образования и науки РФ от 27 мая 2005 г. N 154*(290) для обеспечения научно-технического сопровождения подготовки и принятия решений по вопросам биобезопасности была создана Межведомственная комиссия по проблемам генно-инженерной деятельности, также имеющая существенные полномочия в установленной сфере деятельности.
В соответствии с действующим законодательством на определенные федеральные органы исполнительной власти могут быть возложены дополнительные полномочия в области обеспечения безопасности при осуществлении генно-инженерной деятельности (биобезопасности).
Глава 5. Правовое обеспечение экологической безопасности при уничтожении химического оружия
В последнее время все большую значимость приобретает одна из глобальных проблем человечества, задевающая интересы многих стран - проблема уничтожения запасов вооружений, накопленных за период противостояния и "холодной войны". Она является комплексной, многоплановой и чрезвычайно сложной в реализации, так как требует одновременного создания необходимой правовой базы с учетом полного обеспечения экологической безопасности, решения технических, проектных, строительных и эксплуатационных задач, а также обеспечения экологических прав и законных интересов граждан, проживающих на соответствующей территории.
Страны мира взяли на себя взаимные обязательства по уничтожению арсеналов оружия, хранящегося на их территории, в результате чего возникла необходимость в организации деятельности по размещению объектов по его уничтожению. Данный процесс поставил перед каждой из вовлеченных в него сторон ряд серьезных проблем как политического, социально-экономического, так и правового характера.
В рамках подписанных соглашений и договоров на территории Российской Федерации предполагается размещение определенного количества промышленных объектов по уничтожению химического оружия. Указанная деятельность напрямую связана с обеспечением экологической безопасности на всех этапах принятия решений по объектам (проектирование, строительство, эксплуатация и пр.), а также с защитой экологических прав и законных интересов населения, проживающего на территориях, на которых находятся арсеналы хранения химического оружия.
В настоящее время в Российской Федерации расположено семь основных арсеналов хранения химического оружия (п. Горный (Саратовская область), п. Мардыковский (Кировская область), п. Леонидовка (Пензенская область), г. Почеп (Брянская область), г. Щучье (Курганская область), Удмуртская Республика (п. Кизнер и г. Камбарка).
Особая важность и уровень размещаемых объектов позволяют отнести их к категории потенциально опасных и экологически значимых, в отношении которых существуют жесткие правовые требования в области обеспечения экологического сопровождения на всех этапах принятия решений по таким объектам - осуществления международного, государственного, производственного и общественного экологического контроля, мониторинга, лицензирования, экспертиз, нормирования и иных мероприятий, направленных на обеспечение экологической безопасности и соблюдения прав граждан на благоприятную окружающую среду при реализации работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, хранящегося на территории Российской Федерации.
§ 1. Химическое оружие как источник потенциальной угрозы экологической безопасности Российской Федерации
В соответствии с Федеральным законом "Об уничтожении химического оружия" химическое оружие определяется как все токсичные химикаты и их прекурсоры, за исключением тех случаев, когда они предназначены для целей, не запрещаемых по Конвенции, в число которых входят использованные в мирных целях, защита от токсичных химикатов, военные цели, не связанные с токсичными химикатами как средством ведения войны, и правоохранительные цели.
В научной литературе химическое оружие (далее - ХО) определяется как оружие массового поражения, действие которого основано на токсических свойствах химических веществ. Основными компонентами химического оружия являются боевые отравляющие вещества и средства их применения*(291). К химическому оружию относят также ядовитые вещества (токсические химикаты), боеприпасы и устройства, предназначенные для эффективного применения токсических химикатов в целях уничтожения людей или нанесения ущерба их дееспособности*(292).
По сравнению с ядерным оружием, которое имеет сравнительно небольшую историю, химическое оружие было известно человечеству с древнейших времен, и история его применения насчитывает несколько тысяч лет. Известен случай заражения водоемов г. Цирры настоем корней чемерицы, что привело к ослаблению воинов армии Кирха и разгрому их афинянами (600 г. д.н.э.)*(293).
Только в XIX в. ядовитые вещества стали применяться в ходе боевых крупномасштабных действий. В Крымской войне во время осады Севастополя английская армия применила сернистый газ против обороняющихся русских гарнизонов и крепостей. В конце XIX в. во время англо-бурской войны англичане применили экспериментальные артиллерийские снаряды, начиненные пикриновой кислотой*(294). Создалась реальная угроза применения ядовитых и удушающих газов в ходе боевых действий.
Рождение химического оружия как средства ведения боевых действий в современном понимании следует соотнести с появлением химической промышленности, позволившей получать химические соединения в больших количествах, что в начале XX в. сделало применение химического оружия реальным.
В качестве средства массового поражения химическое оружие стали использовать во время Первой мировой войны. Немецкими войсками 22 апреля 1915 г. путем применения химической газовой атаки хлором было выведено из строя около 15 тыс. человек.
Благодаря высокой токсичности, поражающему кожно-нарывному действию и комплексу тактических характеристик одно из наиболее токсичных боевых отравляющих веществ - люизит (изобретенный в 1917 г.) был взят на вооружение американской армией. В 1918 г. США начали промышленное производство люизита, в СССР приступили к его производству и накоплению уже в первые годы после образования Советского Союза. Вскоре после войны Соединенные Штаты уничтожили запасы некоторых видов химического оружия, затопив их в океане*(295).
Химическим оружием второго поколения следует считать нервно-паралитические газы (зарин, зоман, табун). Вследствие исключительной токсичности резко возросла их боевая готовность.
В 40-х гг. прошлого столетия совершенствовались старые и разрабатывались новые средства применения химического оружия. Неизменным оставался исключительно антигуманный характер этого вида оружия массового поражения.
В 60-х гг. XX в. разрабатывается так называемое "бинарное" химическое оружие, которое состоит из двух компонентов, безопасных при хранении отдельно друг от друга, но при соединении образует высокотоксичное боевое отравляющее вещество*(296).
Наконец, в 70-х гг. прошлого века было разработано химическое оружие третьего поколения, включающее в себя не только новые типы отравляющих веществ, но и более совершенные способы его доставки и применения. Только одних фосфорорганических отравляющих веществ (класс V-газов) было наработано и снаряжено в различные виды химических боеприпасов в количествах, достаточных для тысячекратных смертельных доз на каждого жителя планеты*(297).
Уничтожение химического оружия (далее - УХО) действующим законодательством определяется как процесс необратимого преобразования токсичных химикатов, боеприпасов и устройств, оборудования в целях приведения в состояние, не пригодное для использования в качестве химического оружия.
В соответствии с Конвенцией о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении*(298) каждое государство-участник в ходе реализации данных норм (при транспортировке, отборе проб, хранении и уничтожении химического оружия) должно уделять первостепенное внимание обеспечению безопасности населения и защите окружающей среды. В Конвенции определено, что государства-участники самостоятельно выбирают, каким способом будет уничтожаться химическое оружие, но запрещены следующие, а именно: затопление в водоемах, захоронение в земле, а также ряд иных способов, способных негативным образом повлиять на состояние экосистем и здоровье человека.
Следует отметить, что проблема уничтожения химического оружия со всей очевидностью возникла практически одновременно с его созданием - все, что не было применено, должно быть уничтожено.
Сроки хранения боевых отравляющих веществ (далее - ОВ) на объектах хранения в регионах Российской Федерации многократно перешагнули гарантийные, в этой связи откладывать решение проблемы УХО стало неразумно по отношению к будущим поколениям, поскольку уже сегодня это грозит серьезной опасностью населению целых регионов, где находятся объекты по хранению ХО. По истечении времени гарантированного хранения ХО и процессов старения материала (металла) корпуса боеприпасов существует реальная угроза утечки ОВ, что может повлечь за собой серьезные последствия. В соответствии с условиями Конвенции все имеющееся ХО на планете должно быть уничтожено в течение десяти лет после вступления ее в силу. Если до настоящего времени случаев разгерметизации емкостей с отравляющими веществами не зафиксировано (а любые действия с отравляющими веществами неизбежно увеличивают вероятность аварийной ситуации), то это не значит, что хранение безопасно.
Учитывая динамику физико-химических процессов, происходящих в емкостях с химическим оружием, следует иметь в виду, что время "работает" против безопасности общества. Расчеты показывают, что уровень химической опасности при хранении ОВ со временем увеличивается, поскольку физико-химические процессы, происходящие как с ОВ, так и с материалом самой тары, невозможно остановить. Бездействие неизбежно приведет к катастрофической ситуации. Страна, обладающая запасами отравляющих химических веществ, обязана принять меры до того момента, как возникнет катастрофическая ситуация.
Усилия по запрещению химического оружия (ХО) стали предприниматься в международном масштабе еще в прошлом веке. Запрет применения ядов в войне приобрел силу международно-правовой нормы с принятием в 1889 г. Гаагской конвенции "О законах и обычаях сухопутной войны"*(299). Хотя к этой Конвенции и присоединились все европейские государства, химическое оружие широко применялось в период Первой мировой войны, и его жертвами стали более миллиона человек. В результате таких трагических событий мировым сообществом было принято решение о запрете применения ОВ. Это решение было подтверждено Версальским мирным договором 1919*(300) и Вашингтонской конференцией 1921 г. А в 1925 г. Лига Наций приняла в Женеве "Протокол о запрещении применения на войне удушливых, ядовитых и других подобных газов и бактериальных средств", который длительный срок выполнял свое предназначение (СССР ратифицировал Женевский протокол в 1928 г.). Вместе с тем некоторые государства присоединились к Протоколу с оговорками, допускающими ответное применение ХО и бактериологических средств, оставив вне рамок договоренностей разработку, производство и накопление запасов такого оружия.
В период между мировыми войнами ХО продолжали совершенствовать. Оно привлекало к себе внимание многих государств и военных стратегов как средство достижения военно-политических целей. Особый интерес к вопросам использования ХО в военных целях был проявлен в Германии, Англии, Франции, Италии, Японии и США.
Советский Союз перед лицом нарастающей угрозы своей безопасности также приступил к созданию собственного военно-химического потенциала. При этом нашей страной ХО рассматривалось только в качестве сдерживающего фактора в отношении государств, потенциальных инициаторов развязывания военных конфликтов. Такая стратегия и своевременное создание ХО сыграли решающую роль на заключительном этапе Второй мировой войны, вынудив гитлеровское командование отказаться от подготовленного применения ХО против войск Красной Армии в связи с реальной угрозой ответного удара этим же оружием.
Технический прогресс ведущих государств многократно увеличил опасность, которую потенциально представляет ХО. Благодаря его плодам способность разрабатывать и производить это средство массового поражения получили не только высокоразвитые промышленные государства, но и развивающиеся страны.
Наращивание и совершенствование военно-химического потенциала государств вызывало все возрастающую тревогу мирового сообщества. В послевоенные десятилетия многосторонние переговоры по выработке текста конвенции о запрещении ХО велись делегациями, представляющими страны НАТО и Варшавского договора, неприсоединившиеся и развивающиеся государства. Такой широкий состав участников объективно обусловил значительные трудности на пути достижения окончательных договоренностей: в вопросах процедур инспекций, сферы охвата, определений и терминов, юрисдикции и контроля, универсальности конвенции, представительства различных государств в Организации по запрещению ХО, создаваемой по конвенции.
Советский Союз и социалистические государства, принимавшие активное участие в переговорном процессе, считали, что завершить разработку приемлемого документа можно было еще в 1987 г. В заявлении от 25 марта 1987 г. социалистические государства отмечали, что "скорейшее завершение переговоров о полном и повсеместном запрете ХО является одной из главных целей их внешней политики, ... что 1987 г. может и должен стать годом начала полного и всеобщего химического разоружения". В связи с этим в апреле 1987 г. СССР в одностороннем порядке объявил о прекращении производства ХО, а также о том, что никогда и нигде его не применял и не имеет за пределами своих границ. А в октябре того же года СССР ознакомил участников переговоров в Женеве с типовыми образцами своих химических боеприпасов.
Однако понадобилось еще пять лет настойчивой и кропотливой международной дипломатической деятельности. Работа над многосторонней конвенцией о запрещении ХО была завершена в 1992 г., в декабре проект конвенции был одобрен на сессии Генеральной Ассамблеи ООН и в январе 1993 г. в Париже состоялось ее подписание. Российская Федерация подписала Конвенцию о запрещении разработки, производства, накопления и применения ХО и его уничтожении в этом же году
Мероприятия по уничтожению запасов ХО можно условно разделить на следующие этапы, имеющие свои особенности, направленность, структуру, что позволяет проанализировать как достоинства, так и недостатки, возникающие при решении проблемы УХО:
- проведение подготовительных мероприятий (1980-1989 гг.);
- проведение организационных мероприятий (1990-1995 гг.);
- проведение практических мероприятий (1996-2001 гг.);
- начало и продолжение уничтожения запасов ХО (2002-2012 гг.).
Для России комплекс проблем, связанных с химическим разоружением, исключительно сложен, и их разрешение требует приложения огромных усилий со стороны федерального центра и регионов, где размещены арсеналы химического оружия. В соответствии с Конвенцией о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении России предстоит уничтожить 40,0 тыс. тонн отравляющих веществ различного типа: нервно-паралитических (Ви-газ, зарин, зоман), кожно-нарывных (иприт, люизит, смесь иприта с люизитом) и удушающих (фосген). Запасы химического оружия включают отравляющие вещества, хранящиеся в емкостях, а также боеприпасы авиации, ракетных войск и артиллерии, снаряженные отравляющими веществами.
Решение об уничтожении запасов химического оружия было принято руководством бывшего Советского Союза еще в процессе многосторонних переговоров по разработке Конвенции, задолго до полного прекращения производства. Основой для такого решения явились фактические данные о состоянии запасов химического оружия, которое с каждым годом не только морально, но и физически стареет, а у все большей части химических боеприпасов артиллерии и авиации истекли или истекают гарантийные сроки хранения. Все это привело политическое и военное руководство страны к осознанию того, что дальнейшее хранение химического оружия становится все более бесперспективным в военном отношении, все более затратным и все более опасным для населения с экологической точки зрения.
Именно необходимость ликвидации аварийных химических боеприпасов первоначально послужила стимулом для научно-технических разработок по методам уничтожения химического оружия в странах, его имеющих. В Советском Союзе исследования в этой области привели к разработке мобильного комплекса по уничтожению химического оружия, действие которого было продемонстрировано участникам международных переговоров еще в 1987 г. на военном объекте в Шиханах. Весьма примечательно, что в том же году в СССР было полностью прекращено производство химического оружия*(301).
Концептуальные подходы к химическому разоружению в нашей стране за последние десять лет претерпели существенную трансформацию. В соответствии с первой концепцией предполагалось свозить боеприпасы с отравляющими веществами для последующего уничтожения на построенный в конце 80-х гг. вблизи Чапаевска Самарской области завод по уничтожению химического оружия. На основе его опытной эксплуатации планировалось осуществить строительство нескольких аналогичных объектов для широкомасштабной ликвидации запасов химического оружия в СССР. Протесты населения и общественности остановили реализацию этого проекта, завод был перепрофилирован в учебно-тренировочный центр по подготовке специалистов, а концептуальные подходы к проблеме уничтожения химического оружия были подвергнуты серьезной ревизии.
Опыт Чапаевска показал, что проблема уничтожения химического оружия не только техническая и технологическая, она носит комплексный характер, имеет правовой, общественно-политический, социальный, экологический и морально-этический аспекты и может быть решена только путем принятия и реализации Государственной целевой программы. При этом в программе должен найти выражение весь комплекс вопросов, связанных с проблемами как самого процесса уничтожения, так и с последствиями этого долговременного, исключительно опасного, трудоемкого и дорогостоящего процесса.
Первый вариант Государственной программы, разработанной Министерством обороны РФ на основе новой концепции химического разоружения, был представлен в Верховный Совет СССР в 1990 г. Процесс рассмотрения программы не был завершен и прерван распадом СССР.
Глобальные изменения политического и экономического характера на территории бывшего СССР заставили пересмотреть концепцию программы по многим ключевым вопросам, в том числе связанным с выбором мест строительства объектов, их числом, запретом перевозок химического оружия по территории России, новыми требованиями к безопасности и экологичности технологий уничтожения химического оружия и др.
Второй вариант Программы, разработанный Министерством обороны РФ и созданным в 1992 г. Комитетом по конвенциальным проблемам химического и биологического оружия при Президенте Российской Федерации, предполагал создание двух объектов по уничтожению кожно-нарывных отравляющих веществ в местах их хранения, то есть в Горном Саратовской области и в г. Камбарка Удмуртской Республики, а также перепрофилирование одного бывшего объекта по производству химического оружия в районе г. Новочебоксарска Чувашской Республики в объект по уничтожению фосфорорганических отравляющих веществ. Этот вариант Программы был рассмотрен Верховным Советом России в январе 1993 г., но не был утвержден, главным образом по причине ее жесткого неприятия представителями регионов, в которых планировалось размещение объектов по уничтожению химического оружия.
Новая концепция Программы была представлена в начале 1994 г. в Государственную Думу Российской Федерации. Проанализировав ситуацию с химическим разоружением и обсудив основные положения концепции, Дума отклонила ее. Однако положительным итогом дискуссии стало решение об интенсификации процесса подготовки России к уничтожению запасов химического оружия.
Федеральная целевая программа "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации"*(302) (далее - Программа), утвержденная постановлением Правительства РФ от 21 марта 1996 г. N 305*(303), является одним из основных нормативно-правовых актов в данной области.
Главная цель Программы - уничтожение запасов химического оружия в России в соответствии с Конвенцией, оздоровление экологической обстановки в районах хранения и уничтожения химического оружия и снятие социально-психологической напряженности у населения в этих районах из-за риска длительного хранения запасов этого оружия.
В Программе выделены приоритеты: опережающее развитие социальной инфраструктуры в районах уничтожения химического оружия, обеспечение безопасности процесса уничтожения химического оружия, защита и оздоровление окружающей среды, обеспечение минимальных бюджетных затрат на реализацию программы.
Программа рассчитана на 15 лет, включая период подготовительных работ, десять лет фактического уничтожения и четыре года на проведение работ, связанных с выведением объектов по уничтожению из эксплуатации, дегазацией технологического оборудования, санацией мест размещения, эксплуатацией полигонов захоронения твердых отходов.
Уничтожение запасов химического оружия предусматривается производить поэтапно. На первом этапе уничтожению подлежат запасы кожно-нарывных отравляющих веществ (иприт, люизит и их смеси), хранящиеся уже более 40 лет в крупнотоннажных емкостях в Камбарке Удмуртской Республики и Горном Саратовской области; эти емкости представляют наибольшую опасность для дальнейшего хранения. Эти отравляющие вещества необходимо уничтожить в первую очередь, поскольку химическое оружие, хранящееся в цистернах, проще по сравнению с находящимся в боеприпасах. Кроме того, цистерны постепенно приходят в негодность, что создает значительную медицинскую и экологическую опасность. Эти запасы составляют 7,5 тыс. тонн, или 18,8% от суммарного количества химического оружия, которым располагает Россия.
На втором этапе уничтожению подлежат химические боеприпасы артиллерии и авиации, снаряженные фосфорорганическими отравляющими веществами, люизитом, ипритно-люизитными смесями и фосгеном. Запасы этих видов оружия составляют 32,5 тыс., или 81,2% суммарного количества химического оружия.
В соответствии с Программой устанавливается, что основными проблемами, которые должны быть решены в рамках подписанных международных договоров и соглашений в области уничтожения запасов химического оружия, являются уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации; конверсия или уничтожение объектов по производству, разработке химического оружия и ликвидация последствий их деятельности; выполнение Российской Федерацией обязательств по Конвенции.
В целях выполнения обязательств по уничтожению запасов химического оружия Программой предусматривается:
- уничтожение иприта, люизита и смесей иприта с люизитом, утилизация продуктов детоксикации люизита на объекте в пос. Горный (Саратовская область), срок эксплуатации объекта - IV квартал 2002-2012 гг.;
- строительство объекта по уничтожению химического оружия (люизита) в г. Камбарке (Удмуртская Республика), срок эксплуатации объекта - 2006-2010 гг.;
- строительство объекта по уничтожению всех типов боеприпасов ствольной и реактивной артиллерии, снаряженных фосфорорганическими отравляющими веществами, в г. Щучье (Курганская область), срок эксплуатации объекта - 2008-2012 гг.;
- строительство объекта по уничтожению всех типов боеприпасов ствольной и реактивной артиллерии, снаряженных фосфорорганическими отравляющими веществами, а также люизитом, в г. Кизнере (Удмуртская Республика), срок эксплуатации объекта - 2009-2012 гг.;
- строительство объекта по уничтожению всех типов авиационных боеприпасов, снаряженных фосфорорганическими отравляющими веществами, а также ипритно-люизитной смесью, в пос. Марадыковский (Кировская область), срок эксплуатации объекта - 2006-2012 гг.;
- строительство объекта по уничтожению всех типов авиационных химических боеприпасов, снаряженных фосфорорганическими отравляющими веществами, в пос. Леонидовка (Пензенская область), срок эксплуатации объекта - 2008-2012 гг.;
- строительство объекта по уничтожению всех типов авиационных боеприпасов, снаряженных фосфорорганическими отравляющими веществами, в г. Почеп (Брянская область), срок эксплуатации объекта - 2008-2012 гг.
§ 2. Правовое регулирование экологической безопасности в области хранения, перевозки и уничтожения химического оружия
Систему правовых актов, регулирующих обеспечение экологической безопасности в области уничтожения химического оружия, можно представить в виде совокупности нормативно-правовых актов международного, федерального и регионального уровней.
2.1. Международно-правовой уровень регулирования отношений в области уничтожения химического оружия
Еще в прошлом веке мировое сообщество осознало необходимость запрета применения химического оружия в интересах сохранения мира. В июле 1899 г. в Гааге состоялась первая международная мирная конференция. На ней был сделан первый шаг в борьбе за запрет химического оружия - 29 июля подписан Гаагский договор "О неупотреблении снарядов, имеющих единственным назначением распространять удушающие и вредоносные газы".
17 июня 1925 г. был подписан Женевский протокол - многостороннее соглашение, в котором государства-участники заявляли "о запрещении применения на войне удушливых, ядовитых или других подобных газов и бактериологических средств". Участниками этого Протокола были более 100 государств (СССР ратифицировал Протокол 5 апреля 1928 г., США - 22 января 1975 г.)*(304).
По инициативе СССР XXVI сессия Генеральной Ассамблеи ООН в 1971 г. одобрила "Конвенцию о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении"*(305). Конвенция вступила в силу 23 марта 1975 г. Этот документ стал начальным при подготовке, подписании и ратификации Конвенции о запрещении химического оружия.
Большое значение в подготовке международно-правовой базы об уничтожении химического оружия имели двухсторонние соглашения между СССР и США по производству и уничтожению химического оружия (1989-1992 гг.), а также Меморандум о понимании двухстороннего эксперимента по контролю и обмену данными в связи с запрещением химического оружия (Вайомингское соглашение, 1989 г.).
С момента подписания первого многостороннего международно-правового акта в области уничтожения вооружений прошло уже более ста лет, и только по истечении этого срока государства осознали, что не только применение, но и хранение вооружений - одна из самых серьезных угроз миру и безопасности на Земле.
В этот период начинает активизироваться работа по формированию текста основного международного документа, определяющего порядок уничтожения запасов химического оружия. Итогом этой работы стало подписание 3 сентября 1992 г. на Конференции по разоружению, проводимой под эгидой Организации Объединенных Наций (ООН), Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении*(306) (далее - Конвенция) более чем 160 странами.
Конвенция по уничтожению химического оружия - это первое многостороннее соглашение по разоружению, которое запрещает применение целого класса оружия массового уничтожения и предусматривает меры контроля за его хранением и уничтожением.
Конвенция состоит из преамбулы, 24 статей и 3 приложений (приложения по химикатам, по осуществлению и проверке, а также по защите конфиденциальной информации), которые являются неотъемлемой частью Конвенции. Конвенция является бессрочной; она вступила в силу 29 апреля 1997 г. - через 180 дней после даты сдачи на хранение 65 ратификационных грамот. Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций является депозитарием Конвенции, для осуществления которой была учреждена Организация по запрещению химического оружия (ОЗХО), находящаяся в Гааге. Устанавливается, что Конференция государств-участников является высшим директивным органом Организации, и ее сессии проводятся ежегодно, а при необходимости проводятся специальные сессии. Исполнительный совет, состоящий из 41 государства-участника, представляющих пять региональных групп в соответствии с принципом ротации, осуществляет надзор за деятельностью ОЗХО и полностью подотчетен Конференции государств-участников. Подчеркивается, что технический секретариат, основным компонентом которого является инспекторат, осуществляющий деятельность по проверке согласно Конвенции, возглавляется генеральным директором и осуществляет практическую работу Организации.
В Конвенции содержатся подробные положения относительно уничтожения химического оружия и объектов по производству химического оружия, включая проверку такого уничтожения. Уничтожение химического оружия и объектов по производству химического оружия должно завершиться в течение десяти лет. В исключительных случаях крайний срок уничтожения химического оружия может быть продлен дополнительно на период до пяти лет, а объекты по производству химического оружия могут быть конверсированы на цели мирного использования так, чтобы их невозможно было вновь переоборудовать на запрещаемые цели. Каждое государство-участник также должно оплачивать расходы по международной проверке уничтожения своего химического оружия и объектов по производству химического оружия, если исполнительный совет, который является исполнительным органом ОЗХО, не примет иного решения.
Конвенцией устанавливается всеобъемлющий режим проверки химической промышленности со стороны ОЗХО посредством объявлений и инспекций на месте на обычной основе. Необходимо представлять объявления в отношении химикатов, указанных в трех перечнях, или "списках", а также объектов, занимающихся деятельностью, связанной с этими химикатами или другими несписочными конкретными органическими химикатами, указанными в Конвенции. В зависимости от риска, для них предусматриваются различные формы инспекций. Проверка таких объектов, которые производят несписочные конкретные органические химикаты, начнется в течение четвертого года после вступления Конвенции в силу, если Конференция государств-участников не примет иного решения на своей третьей очередной сессии. Объявления и процедуры инспекций применяются к объектам химической промышленности, если количество химикатов, задействованных на этих объектах, превышает соответствующие пороги, установленные в Конвенции.
Определенные положения Конвенции касаются законодательных мер, которые должны быть приняты государствами-участниками для обеспечения национального осуществления Конвенции и назначения или учреждения национальных органов, которые выступают в качестве координационных центров для связи с ОЗХО.
Конвенцией предусматривается проведение ОЗХО инспекций по запросу с коротким сроком уведомления любого объекта или места на территории или в любом другом месте под юрисдикцией или контролем любого государства-участника для выяснения и урегулирования любых вопросов, касающихся возможного несоблюдения Конвенции. Инспектируемое государство-участник может использовать методы "регулируемого доступа" для защиты чувствительных установок и информации, не имеющих отношения к Конвенции.
В соответствии с Конвенцией государства-участники, сталкивающиеся с угрозой применения химического оружия или подвергающиеся нападению с применением химического оружия, могут получить помощь, включая средства обнаружения, защитное снаряжение, дегазационное оборудование и антидоты, а также консультации по мерам противохимической защиты. Помощь может быть предоставлена в следующих формах: внесение взносов в добровольный фонд, который должен быть создан Конференцией государств-участников; заключение соглашений с ОЗХО относительно предоставления помощи; объявление того, какого рода помощь будет предоставляться в чрезвычайных обстоятельствах.
Ряд положений Конвенции касается экономического и технического развития государств-участников и направлен на более полный обмен химикатами, оборудованием и научно-технической информацией в связи с развитием и применением химии в целях, не запрещаемых по Конвенции.
Конвенцией предусматривается ряд методов воздействия, включая санкции, в отношении государства-участника, которое не принимает мер по исправлению положения в целях соблюдения Конвенции. Особо серьезные случаи могут доводиться до сведения Совета Безопасности для принятия любых других мер, которые могут иметь обязательный характер, согласно Уставу Организации Объединенных Наций.
Конвенцией также урегулированы отношения в области урегулирования споров, поправок, сроков действия Конвенции и выхода из нее, статуса приложений, вступления в силу, депозитария, аутентичности текстов и т.д. Особая значимость Конвенции состоит в том, что ее положения не подлежат оговоркам.
Определенное беспокойство со стороны международного сообщества проявляется в отношении небольшого количества стран, не подписавших и не ратифицировавших Конвенцию, среди которых Египет, Ирак, Ливия, Сирия, Сомали и некоторые другие. Руководящими органами ОЗХО ведется постоянная дипломатическая работа, направленная на скорейшее присоединение таких стран к Конвенции.
И хотя к Конвенции уже присоединилось абсолютное большинство государств, всеобъемлющим этот договор можно будет признать только после того, как к нему присоединятся все страны мира.
В России в соответствии с национальным законодательством ратификация международных договоров осуществляется надлежащим федеральным законом. Участником Конвенции Россия стала с момента сдачи своей ратификационной грамоты Генеральному секретарю ООН, что произошло в день подписания Президентом Российской Федерации Федерального закона "О ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия" от 5 ноября 1997 г.*(307) Для Российской Федерации Конвенция вступила в силу 5 декабря 1997 г., т.е. через 30 дней после сдачи ратификационной грамоты, как это предусмотрено Конвенцией.
Подписание международного договора означает поддержку государством, его подписавшим, тех целей, которые составляют предмет договора. С этого момента государственная политика не может противоречить положениям договора. Ратификация договора означает взятие государством конкретных обязательств по строгому выполнению всех требований, которые содержатся в договоре. С момента ратификации государство обязано приступить к практической реализации положений договора в сроки и при условиях, оговоренных им.
Россия принимала активное участие в разработке Конвенции и официально заявила о своей государственной политике в отношении химического оружия задолго до завершения работы над текстом Конвенции. Так, уже с 1987 г. Россия прекратила производить химическое оружие, а в 1989 г. построила объект для его уничтожения в г. Чапаевске Самарской области. И хотя этот объект так и не был пущен в эксплуатацию по разным причинам, сам этот факт со всей очевидностью свидетельствует о том, что Россия приступила к реализации государственной политики в отношении химического оружия.
Россия подписала Конвенцию 13 января 1993 г., но ратифицировала ее только 5 ноября 1997 г. по причинам организационного и экономического характера.
Отношения в области уничтожения химического оружия как особо опасной деятельности регулируются и иными международными договорами и соглашениями*(308).
При сравнительном анализе правоотношений, связанных, к примеру, с уничтожением ядерного и химического оружия, можно сделать вполне обоснованный вывод о том, что процесс химического разоружения имеет более четкую правовую регламентацию. Более того, ведущие международно-правовые акты оперируют терминами "уничтожение химического оружия" и "сокращение запасов ядерных вооружений". Отсюда следует вывод, что полностью отказываться от производства и применения ядерного оружия страны мирового сообщества пока не намерены. Именно оно пока является системой "сдержек и противовесов", снижающей угрозу развязывания вооруженной агрессии. В отличие от постоянно совершенствующихся видов ядерного оружия химическое оружие является весьма сложным для хранения, а также опасным в применении не только для противника, но и для нападающей стороны. После химической атаки пораженной остается вся экосистема территории, которая впоследствии будет нуждаться в санации и в течение длительного периода будет непригодна не только для проживания, но и для размещения промышленных, производственных и иных объектов. Осознав это, страны мира поспешили отказаться от химического оружия как оружия массового уничтожения, что не замедлило отразиться в международно-правовых договорах и соглашениях. Следовательно, основной причиной начала процесса уничтожения химического оружия явилось его несовершенство, а не забота ведущих стран о мире и безопасности.
Тем не менее, все вышесказанное позволяет заключить, что к концу XX в. было практически сформировано рамочное нормативно-правовое обеспечение отношений для создания объектов по уничтожению химического оружия и заложены основы экологической безопасности государств-участников, вовлеченных в данный процесс.
Продолжить начатый процесс подготовки нормативно-правовой основы уничтожения химического оружия путем издания собственных правовых актов должны государства-члены мирового сообщества, в том числе и Российская Федерация.
2.2. Федеральный уровень регулирования отношений в области уничтожения химического оружия
Современное законодательство Российской Федерации в области уничтожения химического оружия находится в состоянии динамического развития, процесс становления которого осуществляется по мере возникновения существенно новых правоотношений в данной области.
Отношения, определяющие уничтожение запасов химического оружия в России, должны быть сведены к двум основным направлениям:
1) обеспечение экологической безопасности на всех этапах принятия решений по объектам уничтожения химического оружия (размещение, проектирование, строительство, эксплуатация и пр.);
2) обеспечение экологических прав и законных интересов населения, проживающего на территориях, где будут размещены указанные объекты.
К данной сфере правоотношений также следует отнести подготовку и своевременное представление в уполномоченные межгосударственные органы ежегодных объявлений о запасах вооружений, наличии объектов по их производству, хранению, уничтожению и переработке, а также обеспечение международного контроля за вышеназванными объектами на территории России.
Анализ существующего правового обеспечения отношений по уничтожению химического оружия, а также экологической безопасности и защиты прав и законных интересов граждан.
Основной закон Российской Федерации - Конституция РФ - в ст. 71, 72 определяет, что в исключительном ведении Российской Федерации находится внешняя политика, международные отношения, международные договоры Российской Федерации, а также вопросы войны и мира, оборона и безопасность, оборонное производство, производство ядовитых веществ и порядок их использования. Глава государства - Президент Российской Федерации - формирует и возглавляет Совет Безопасности России, утверждает военную доктрину России. Высшие законодательные и исполнительные органы власти России также обладают полномочиями в области формирования внешней и внутренней политики, касающейся уничтожения вооружений, которые закреплены в соответствующих нормативно-правовых актах.
В области деятельности, связанной с химическим оружием, в настоящее время в Российской Федерации действует ряд основных нормативно-правовых актов.
Федеральный закон от 5 ноября 1997 г. N 138-ФЗ "О ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении"*(309) устанавливает порядок выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции, который обеспечивается федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий в соответствии с положениями Федерального закона "Об уничтожении химического оружия", других федеральных законов, а также Федеральной целевой программой "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации"*(310).
В соответствии с Федеральной целевой программой "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации"*(311) (далее - Программа), утвержденной постановлением Правительства РФ от 21 марта 1996 г. N 305 (с изменениями от 5 июля 2001 г., 24 октября 2005 г.)*(312) установлены важнейшие индикаторы и показатели Программы - сроки строительства и ввода в эксплуатацию объектов по уничтожения химического оружия в Российской Федерации.
Федеральный закон от 7 ноября 2000 г. N 136-ФЗ "О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием"*(313) устанавливает правовые основы социальной защиты граждан, работающих с химическим оружием по трудовому договору (контракту), военнослужащих Вооруженных сил Российской Федерации и сотрудников органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, занятых на работах с химическим оружием (далее - граждане, занятые на работах с химическим оружием), а также граждан, получивших профессиональные заболевания в результате проведения указанных работ.
Во исполнение указанного закона было принято постановление Правительства РФ от 29 марта 2002 г. N 188 "Об утверждении списков производств, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право гражданам, занятым на работах с химическим оружием, на меры социальной поддержки"*(314). Указанным документом утверждены списки производств с вредными условиями труда, работа на которых дает право гражданам, занятым на работах с химическим оружием, на меры социальной поддержки, а также профессий и должностей на производствах с вредными условиями труда.
Распоряжением Правительства РФ от 5 апреля 2001 г. N 484-р*(315) был введен в действие Перечень токсичных химикатов, относящихся к химическому оружию, в соответствии с которым предоставляются льготы и компенсации гражданам, занятым на работах с химическим оружием, а также устанавливаются связи заболевания граждан с указанными работами независимо от времени их проведения.
Постановлением Правительства РФ от 8 февраля 1999 г. N 143 "О порядке посещения объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия"*(316) определяется порядок посещения объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия гражданами, представителями органов государственной власти Российской Федерации, в том числе федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции надзора и контроля, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений.
Постановлением Правительства РФ от 24 сентября 2001 г. N 686 утверждено Положение об осуществлении контроля за внешнеэкономической деятельностью в отношении химикатов, оборудования и технологий, которые могут быть использованы при создании химического оружия*(317), разработанное для защиты национальных интересов и обеспечения выполнения международных обязательств Российской Федерации по Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении. Положение определяет порядок осуществления контроля за внешнеэкономической деятельностью в отношении продукции, включенной в список химикатов, оборудования и технологий, которые могут быть использованы при создании химического оружия и в отношении которых установлен экспортный контроль.
Постановление Правительства РФ от 24 февраля 1999 г. N 208 "Об утверждении Положения о зоне защитных мероприятий, устанавливаемой вокруг объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия"*(318) определяет порядок установления и функционирования зоны защитных мероприятий вокруг объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия (подробнее о зоне защитных мероприятий см. комментарий к ст. 2 настоящего Закона).
Приказ Госкомэкологии РФ от 5 октября 1998 г. N 561 "Об утверждении "Временного Руководства по государственному экологическому контролю за объектами, связанными с уничтожением химического оружия"*(319) выделяет задачи и порядок организации государственного экологического контроля за бывшими объектами по производству, хранению и уничтожению химического оружия, включая полигоны для захоронения отходов уничтожения отравляющих веществ, зоны защитных мероприятий, устанавливаемые вокруг объектов по хранению и уничтожению химического оружия, другие объекты, связанные с уничтожением химического оружия.
В области регулирования отношений, связанных с экологической безопасностью при подготовке, принятии и реализации решений по промышленным объектам высокого класса опасности, к которым относятся и объекты по уничтожению химического оружия, в настоящее время применяются следующие правовые акты:
Федеральный Закон "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г.*(320) устанавливает в главе VII "Требования в области охран окружающей среды при осуществлении хозяйственной или иной деятельности" общие экологические требования к источникам вредного воздействия на окружающую среду при их размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию, к использованию и охране природных ресурсов при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, к лицензированию, к ответственности за экологические правонарушения и др. положения.
Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г.*(321) применяется в части установления градостроительных норм и правил, касающихся размещения объектов высокого класса опасности, а также порядка проведения государственной градостроительной экспертизы таких объектов.
Проектная документация по объектам уничтожения химического оружия ранее являлась исключительным объектом федеральной экологической экспертизы. В соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(322) в ряд нормативных актов внесены существенные изменения, касающиеся отношений в области экологической экспертизы. В частности, это касается ст. 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", где перечисляются основные объекты экологической экспертизы федерального и регионального уровней.
В настоящее время к объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня закон относит:
1) проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемые органами государственной власти Российской Федерации;
2) проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;
3) проекты соглашений о разделе продукции;
4) материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду, если их выдача относится в соответствии с законодательством Российской Федерации к компетенции федеральных органов исполнительной власти;
5) проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;
6) материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации.
Следовательно, проекты строительства, в том числе особо опасных промышленных, производственных и хозяйственных объектов, деятельность которых связана с негативным воздействием на окружающую среду и здоровье человека (к которым относятся объекты по уничтожению вооружений) в настоящее время не являются объектами экологической экспертизы.
В соответствии со ст. 48.1. Градостроительного кодекса РФ в настоящее время данные объекты внесены в перечень особо опасных, технически сложных и уникальных и на них в связи с последними законодательными изменениями и дополнениями распространяется область правового регулирования градостроительных отношений.
Градостроительным кодексом определяется, что по всем объектам, входящим в вышеуказанный перечень, федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственными указанным органам государственными учреждениями должна проводиться государственная экспертиза проектной документации и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий.
Весьма важной особенностью новых отношений выступает тот факт, что градостроительным законодательством не предусматривается проведение общественной экспертизы, как это было ранее закреплено в законодательстве об экологической экспертизе. В ст. 50 упоминается негосударственная экспертиза проектной документации и негосударственная экспертиза результатов инженерных изысканий, которая организуется и проводится аккредитованными организациями на основании договора. Порядок проведения негосударственной экспертизы и порядок аккредитации организаций должен быть установлен Правительством Российской Федерации.
Как показывает практика, именно проекты особо опасных и экологически значимых объектов, вызывающие высокий общественный резонанс, как правило, являлись объектами общественной экологической экспертизы. Соответственно в настоящее время общественность и общественные экологические объединения практически выводятся из состава равноправных субъектов отношений, способных с помощью правовых механизмов воздействовать на процесс подготовки, принятия и реализации решений на стадии проектирования опасных производственных объектов.
Указанные выше изменения и дополнения в существующие отношения, касающиеся экспертизы опасных производственных объектов, могут привести к снижению государственного экологического контроля и надзора за указанными объектами и серьезным ухудшениям в области обеспечения экологической безопасности. Сможет ли градостроительная экспертиза выступить аналогом экологической экспертизы? Градостроительные отношения имеют собственную особую область правового регулирования и не могут распространяться на экологические правоотношения. Высока вероятность, что на стадии проектирования будут проверяться проекты намечаемой опасной деятельности только с точки зрения их соответствия градостроительным нормам, стандартам и требованиям, что не может не повлечь нарушения экологических прав и законных интересов граждан, проживающих на территории реализации планируемых объектов.
Именно экологическая экспертиза должна служить основным средством обеспечения соблюдения конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду при реализации такой особо опасной деятельности как уничтожение химического оружия. При этом должна являться инструментом поддержания экологического правопорядка в правотворчестве, в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, обеспечения соблюдения и охраны права каждого на благоприятную окружающую среду, источником разнообразной экологически значимой информации, средством доказывания при разрешении споров.
В Законе РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г.*(323) закреплены правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определена система безопасности и ее функции, установлен порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности.
Федеральный закон "Об обороне" от 31 мая 1996 г.*(324) определяет основы и организацию обороны Российской Федерации, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организаций и их должностных лиц, права и обязанности граждан Российской Федерации в области обороны, силы и средства, привлекаемые для обороны, ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области обороны.
Федеральный закон "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г.*(325) определяет порядок и процедуру проведения государственной и общественной экологических экспертиз экологически значимых объектов. Положения указанного Закона должны применяться с учетом изменений и дополнений, внесенных Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(326).
Федеральный закон от 11 ноября 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(327) закрепляет ряд правовых понятий и принципов в области защиты окружающей среды, населения, прав граждан и их гарантий, начала государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(328) устанавливает статус санитарных правил, норм и гигиенических нормативов, систему общих требований по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе при захоронении, переработке и ином обращении с производственными отходами.
Федеральный закон от 20 июня 1997 г. "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"*(329) устанавливает требования к различным этапам деятельности опасных объектов, декларации промышленной безопасности и т.д.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"*(330) устанавливает перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии. К ним относятся утилизация вооружения и военной техники; утилизация боеприпасов и их составных частей, выполнение работ и оказание услуг по хранению, перевозкам и уничтожению химического оружия; эксплуатация взрывоопасных производственных объектов; эксплуатация пожароопасных производственных объектов; эксплуатация химически опасных производственных объектов; производство взрывчатых материалов промышленного назначения; хранение взрывчатых материалов промышленного назначения; применение взрывчатых материалов промышленного назначения; деятельность по распространению взрывчатых материалов промышленного назначения и пр.
Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления"*(331) определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.
Реализация норм положений вышеперечисленных правовых актов находит свое отражение в нормах регионального законодательства.
В отношении экологической безопасности и защиты экологических прав и законных интересов граждан при уничтожении химического оружия действуют также иные правовые акты, принимаемые в установленном законом порядке.
2.3. Региональный уровень системы правовых актов в области уничтожения химического оружия
В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации субъекты РФ вправе принимать самостоятельные нормативно-правовые акты по вопросам, относящимся к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Устанавливается, что вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
Уничтожение запасов химического оружия относится к исключительному ведению Российской Федерации, но в области защиты прав и свобод человека и гражданина при уничтожении вооружений, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности субъекты РФ вправе принимать собственные нормативно-правовые акты.
Государственная политика уничтожения вооружений, начатая Россией в начале 90-х гг., одной из основных задач ставила размещение на территории Российской Федерации объектов по уничтожению химического оружия.
На территории Удмуртской Республики расположены два крупнейших арсенала хранения химического оружия - г. Камбарка и пос. Кизнер, в целом более 30 тыс. тонн боевых отравляющих веществ, что составляет 33% объявленного химического оружия России, следовательно, предполагается размещение двух объектов. В соответствии с Федеральной целевой программой "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации"*(332) объект по уничтожению люизита в г. Камбарка был введен в эксплуатацию в 2006 г., объект по уничтожению иприта в пос. Кизнер будет запущен в 2010 г.
В области законодательного обеспечения уничтожения химического оружия в Удмуртской Республике в настоящее время действует комплекс нормативно-правовых актов.
На сегодняшний день основным нормативно-правовым актом, регулирующим отношения в области уничтожения химического оружия, является постановление Государственного совета Удмуртской республики "Об особенностях применения в Удмуртской Республике Федерального Закона "Об уничтожении химического оружия" от 13 октября 1998 г.*(333)
В соответствии с указанным актом на территорию Удмуртской Республики запрещается ввоз химического оружия, отходов, образующихся в процессе уничтожения химического оружия, а также отработанного оборудования объектов уничтожения химического оружия с территории других субъектов Российской Федерации и иностранных государств.
Места размещения объектов по уничтожению химического оружия на территории Удмуртской Республики, полигонов по захоронению отходов, образующихся в процессе уничтожения химического оружия, должны согласовываться с соответствующими органами местного самоуправления и Правительством Удмуртской Республики.
Перевозка химического оружия по территории Удмуртской Республики в целях его последующего уничтожения, реакционных масс и отходов, подлежащих захоронению, должна осуществляться только в пределах технологической необходимости для каждого объекта по хранению и уничтожению химического оружия и полигона захоронения отходов. Маршруты перевозок химического оружия к местам уничтожения должны согласовываться с соответствующими органами местного самоуправления и Правительством Удмуртской Республики.
Удмуртская Республика обладает преимущественным правом на получение части прибыли от последующей реализации продуктов переработки отходов, образующихся в процессе уничтожения химического оружия.
Одним из первых нормативных актов, которым были определены направления деятельности в области уничтожения химического оружия и стали формироваться концепция и основы государственной политики Удмуртской Республики в данной области, было постановление Верховного совета и Совета министров Удмуртской Республики от 22 апреля 1992 г. N 676 "О создании комиссии для организации разработки программы ликвидации запасов химического оружия, хранящегося на территории Удмуртской республики"*(334).
К задачам комиссии относились:
- подготовка и внесение на рассмотрение в государственные органы проектов предложений по ликвидации химического оружия, хранящегося на территории республики;
- участие в экспертизе предлагаемых проектов;
- подготовка и выдача технических условий на различных стадиях разработки утвержденного проекта;
- изучение общественного мнения, организация выступлений в средствах массовой информации; проведение дискуссий и круглых столов; и т.д.
Постепенно начинает формироваться нормативно-правовая база районов Удмуртской Республики, в которых расположены арсеналы хранения химического оружия - в г. Камбарке и п. Кизнер.
Решением Кизнерского районного Совета депутатов Удмуртской Республики от 26 января 1996 г.*(335) была создана комиссия по проблемам экологической безопасности жителей района при районном Совете депутатов.
Основными направлениями деятельности комиссии являются:
- информирование населения о проблемах экологической безопасности жителей района;
- разработка предложений по основам государственной политики в области экологической безопасности жителей района;
- подготовка рекомендаций по мероприятиям, направленным на обеспечение экологической безопасности населения и предотвращение чрезвычайных ситуаций;
- рассмотрение вопросов экологической безопасности, связанных с хранением и уничтожением химического оружия на территории Кизнерского района; и т.д.
Распоряжением Правительства УР от 14 декабря 2005 г. N 1226-р был утвержден состав комиссии по выбору земельных участков на территории Кизнерского района Удмуртской Республики для разработки проекта (технико-экономического обоснования) и строительства объекта по уничтожению химического оружия*(336) и был подготовлен Акт выбора земельного участка для разработки проекта и строительства объекта по уничтожению химического оружия в г. Камбарке УР.
В отношении регулирования иной опасной хозяйственной деятельности, экологической безопасности, а также защиты экологических прав и законных интересов в Удмуртской Республике действуют следующие нормативно-правовые акты:
Законом УР от 20 апреля 2001 г. N 14-РЗ "О Совете общественной безопасности Удмуртской Республики"*(337) (далее - Закон) устанавливаются основы общественной безопасности как системы общественных отношений, обеспечивающих защищенность жизненно важных интересов от различных условий и факторов, представляющих для них угрозу, в том числе неприкосновенность личности, жизни и здоровья населения, материальных и духовных ценностей, спокойствие, труд и отдых граждан, деятельность организаций, учреждений и предприятий на территории Удмуртской Республики, относящихся к основным объектам общественной безопасности.
Указывается, что общественная безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения общественной безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.
Угроза общественной безопасности определяется Законом как совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Жизненно важные интересы трактуются как совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности развития личности, общества и государственных институтов.
К полномочиям Совета общественной безопасности Закон относит:
- выявление и прогнозирование угроз жизненно важным интересам объектов общественной безопасности, выработку рекомендаций по осуществлению комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации;
- рассмотрение проблем экологической безопасности, разработку проектов региональных программ охраны окружающей среды и анализ их выполнения;
- разработку рекомендаций по предотвращению катастроф, стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий и ликвидации их последствий и иные полномочия в области защиты общественных интересов граждан.
В области защиты населения и территорий от последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Удмуртской Республике действуют следующие нормативно-правовые акты.
Распоряжением Правительства УР от 20 марта 2000 г. N 124-р "О мероприятиях по защите населения и территорий от последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(338) устанавливается, что в целях выполнения мероприятий по защите населения и территорий от последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также предупреждения возможных чрезвычайных ситуаций Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики совместно с главами администраций районов и городов Удмуртской Республики должно определить места и запасы материальных средств для создания могильников по захоронению зараженного грунта и продуктов дегазации в случае возникновения чрезвычайных ситуаций на объектах экономики, использующих аварийно химически опасные вещества, на арсеналах и объектах по уничтожению химического оружия, при перевозке аварийно химически опасных веществ железнодорожным и автомобильным транспортом в городах и районах Удмуртской Республики.
Постановление Правительства УР от 29 августа 2005 г. N 127 "Об утверждении порядка сбора и обмена информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(339) определяет основные правила сбора и обмена информацией в области защиты населения и территории Удмуртской Республики от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Информация должна содержать сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и их последствиях, о радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности на соответствующих территориях, безопасности на водных объектах, а также сведения о деятельности предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности (далее - организации), органов местного самоуправления, исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики в этой области.
Сбор и обмен информацией осуществляются организациями, исполнительными органами государственной власти Удмуртской Республики, органами местного самоуправления в целях принятия мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации), а также своевременного оповещения населения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях.
Постановлением Правительства УР от 6 декабря 2004 г. N 145*(340) было утверждено Положение об Удмуртской территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которым определен порядок организации и функционирования данной подсистемы. Указанное Положение объединяет органы управления, силы и средства исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики, органы местного самоуправления в Удмуртской Республике и организации, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Распоряжением Правительства УР от 30 августа 2004 г. N 878-р*(341) в целях совершенствования организации и контроля за осуществлением мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечением пожарной безопасности, координации взаимодействия сил и средств Удмуртской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций была утверждена Комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Правительства Удмуртской Республики.
К задачам комиссии были отнесены:
- разработка предложений по реализации единой государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности;
- организация наблюдения и контроля за состоянием окружающей природной среды и потенциально опасных объектов, прогнозирование чрезвычайных ситуаций и пожаров;
- организация и контроль за осуществлением мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, по повышению устойчивости функционирования предприятий, организаций и учреждений, расположенных на территории Удмуртской Республики, в условиях чрезвычайных ситуаций и воздействия современных средств поражения вероятного противника в военное время, создание оптимальных условий для восстановления нарушенного производства;
- организация разработки нормативно-правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности и пр.
В области осуществления контроля экологически опасной деятельности действует постановление Правительства УР от 1 сентября 2003 г. N 229 "Об организации комплексного государственного мониторинга окружающей среды и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Удмуртской Республики"*(342), которым был определен порядок организации, основные задачи функционирования комплексного государственного мониторинга окружающей среды, прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Удмуртской Республики.
Постановлением Правительства УР от 16 мая 2005 г. N 82*(343) утверждено Положение о Министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики, являющемся исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики в области использования и охраны недр, водного и лесного хозяйства, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, использования и охраны растительного и животного мира.
В Удмуртской Республике также применяются и иные правовые акты в области охраны окружающей среды и природопользования.
Анализ нормативно-правового обеспечения отношений в области уничтожения химического оружия, экологической безопасности и защиты экологических прав и законных интересов граждан показывает, что региональное законотворчество продвигается не по пути "опережения", а по ходу последовательной правовой регламентации, то есть следует за федеральным по мере развития существенно новых правоотношений в данной области, и законы и подзаконные акты республики создаются после вступления в законную силу актов Российской Федерации.
§ 3. Надзор и контроль за обеспечением экологической безопасности при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия
Основу правового регулирования в области осуществления контроля и надзора за обеспечением экологической безопасности при хранении, перевозке и уничтожении химического оружия составляет ст. 10 Федерального закона "Об уничтожении химического оружия"*(344).
Направления контрольно-надзорных полномочий федеральных органов исполнительной власти, перечисленные в указанной статье, реализуются на основании следующих принципов:
- приоритетного обеспечения охраны жизни и здоровья людей на территории Российской Федерации при уничтожении химического оружия;
- соблюдения законодательства Российской Федерации, а также принятых Российской Федерацией обязательств по международным договорам и соглашениям в области обеспечения химической безопасности, соблюдения санитарно-гигиенических и санитарно-эпидемиологических норм, правил и стандартов безопасности;
- приоритетного обеспечения защищенности стратегически важных химических объектов производственной и социальной инфраструктуры, а также объектов по хранению и уничтожению химического оружия;
- рационального сочетания интересов и взаимной ответственности личности, общества и государства при уничтожении химического оружия;
- соответствия задач государственной системы обеспечения химической безопасности потребностям и экономическим возможностям страны;
- доступности для населения Российской Федерации информации в области уничтожения химического оружия.
К задачам контрольно-надзорного механизма федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения экологической безопасности при хранении, перевозке и уничтожении химического оружия действующее законодательство относит:
- определение органов государственного управления на федеральном и региональном уровнях, осуществляющих координацию деятельности соответственно федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению безопасного уничтожения химического оружия;
- разработку и обеспечение реализации федеральных и региональных целевых программ (подпрограмм) и планов в указанной области;
- планирование выделения необходимых финансовых средств из бюджетов всех уровней, а также использования средств собственников (балансодержателей) опасных объектов на реализацию государственной политики;
- разработку механизмов привлечения негосударственных финансовых, материальных и иных ресурсов для решения инновационно-инвестиционных задач в области обеспечения безопасности при уничтожении химического оружия;
- совершенствование законодательства Российской Федерации в части, касающейся усиления ответственности собственников (балансодержателей) объектов по уничтожению химического оружия за непринятие мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций и снижению уровня ущерба от них;
- разработку и реализацию комплекса организационно-правовых, экономических и иных мер по выводу (перебазированию) из густонаселенных районов Российской Федерации либо реформированию (ликвидации) опасных объектов, функционирование которых создает систематическую угрозу химической безопасности;
- совершенствование отношений в области земельного законодательства путем формирования механизмов оценочной стоимости территорий защитных зон и платности за них, расположенных вокруг объектов по уничтожению химического оружия, в увязке с кадастровой стоимостью этих территорий;
- защиту имущественных интересов государства, инвесторов, собственников (балансодержателей) опасных объектов и других участников инновационно-инвестиционного процесса в области обеспечения безопасности при уничтожении химического оружия путем предоставления и обмена гарантиями выполнения обязательств по повышению экологической и промышленной безопасности;
- совершенствование системы страхования рисков, в том числе формирование и внедрение механизма оптимизации страховых тарифов с учетом нарушения условий обеспечения безопасного уничтожения химического оружия;
- совершенствование государственной системы медицинского мониторинга здоровья населения, проживающего в зонах защитных мероприятий объектов по хранению и уничтожению химического оружия.
Соответствующие контрольно-надзорные полномочия федеральных органов исполнительной власти в области хранения, перевозки и уничтожения химического оружия реализуются в рамках процедуры государственного экологического контроля, осуществляемого в соответствии с приказом Госкомэкологии РФ от 5 октября 1998 г. N 561 "Об утверждении "Временного руководства по государственному экологическому контролю за объектами, связанными с уничтожением химического оружия", которым определяются задачи и порядок организации государственного экологического контроля за бывшими объектами по производству, хранению и уничтожению химического оружия, включая полигоны для захоронения отходов уничтожения отравляющих веществ, зоны защитных мероприятий, устанавливаемые вокруг объектов по хранению и уничтожению химического оружия, другие объекты, связанные с уничтожением химического оружия.
Основными разновидностями государственного экологического контроля за объектами, связанными с уничтожением химического оружия, являются:
- контроль за обеспечением экологической безопасности при проведении работ по хранению, перевозке, уничтожению химического оружия и захоронению отходов уничтожения отравляющих веществ;
- наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением;
- контроль за соблюдением требований правовых актов по безопасным для здоровья граждан и окружающей среды условиям хранения, перевозки, уничтожения химического оружия и захоронения отходов уничтожения отравляющих веществ;
- контроль за соблюдением установленных нормативов, лимитов выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую природную среду, норм и правил обращения с отходами;
- проведение проверки выполнения планов и мероприятий по охране и оздоровлению окружающей природной среды;
- осуществление контроля за выполнением заключений и рекомендаций государственной экологической экспертизы;
- проведение проверки выполнения ранее выданных предписаний;
- контроль за созданием и функционированием системы экологического мониторинга.
Указанные виды контроля можно условно разделить на государственный контроль и надзор в области обеспечения экологической безопасности и государственный контроль и надзор в области обеспечения промышленной безопасности при уничтожении химического оружия.
3.1. Государственный контроль и надзор в области обеспечения экологической безопасности при уничтожении химического оружия
В настоящее время любая деятельность, связанная с принятием решений по потенциально опасным промышленным объектам, к которым, согласно законодательству, относятся объекты, связанные с уничтожением химического оружия, должна осуществляться с учетом рационального использования природных ресурсов, с составлением прогнозов взаимодействия проектируемых объектов с окружающей средой и выполнением определенных природоохранных мероприятий в целях предупреждения нарушения нормального функционирования экосистем.
Одним из главных условий, предусмотренных основополагающими нормативно-правовыми актами, касающимися регулирования деятельности объектов по уничтожению химического оружия, является непрерывный государственный экологический контроль как основная гарантия экологической безопасности при обеспечении их надежного функционирования в течение всего планируемого срока эксплуатации, исключая переход процесса уничтожения вооружений в опасное состояние.
На всех этапах (стадиях) по объекту уничтожения химического оружия непрерывно осуществляется государственный контроль обеспечения экологической безопасности.
К основным формам государственного экологического контроля в указанной сфере относятся организация и проведение государственных санитарно-гигиенических, экологических и других экспертиз технологий, предпроектных и проектных материалов по строительству объектов по уничтожению химического оружия, технической и эксплуатационной документации на технологическое оборудование этих объектов, а также разработку, принятие и реализацию систем мониторинга окружающей среды при уничтожении химического оружия.
Ввод в эксплуатацию объектов по уничтожению химического оружия производится при условии выполнения в полном объеме всех экологических требований, предусмотренных проектом, на основании акта приемочных комиссий, создаваемых с участием представителей специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического надзора. Запрещается ввод в эксплуатацию объектов, не обеспеченных современными технологиями, сооружениями и установками по очистке и обезвреживанию отходов, выбросов и сбросов до уровня предельно допустимых нормативов. Председатель и члены приемочных комиссий несут персональную ответственность за нарушение порядка приемки объектов в соответствии с законодательством РФ, которая предусматривается в Федеральном законе "Об охране окружающей среды"*(345), Кодексе об административных правонарушениях РФ и Уголовном кодексе РФ.
В процессе эксплуатации объекта осуществляется мониторинг хозяйственной и иной деятельности, природной среды, социально-экологической обстановки, отслеживается и анализируется санитарно-гигиеническая обстановка. По данным мониторинга выявляется соответствие эксплуатации проектному режиму, корректируются прогнозы изменения состояния окружающей среды, экологические и технологические нормативы.
Постановление Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)"*(346) содержит определение мониторинга окружающей среды: это комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.
Основными задачами комплексного государственного мониторинга окружающей среды и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера являются:
- наблюдение за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду;
- оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды под воздействием этих источников на окружающую среду;
- сбор и подготовка достоверной информации о состоянии окружающей среды и ее изменениях, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий таких изменений, прогнозирования чрезвычайных ситуаций и проведения мероприятий по их предупреждению;
- организация и проведение наблюдения за количественными и качественными показателями (их совокупностью), характеризующими состояние окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду;
- оценка состояния окружающей среды, своевременное выявление и прогноз развития негативных процессов, влияющих на состояние окружающей среды, выработка рекомендаций по предотвращению вредных воздействий на нее;
- информационное обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц по вопросам состояния окружающей среды;
- формирование государственных информационных ресурсов о состоянии окружающей среды;
- сбор, обработка и анализ информации об источниках чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на потенциально опасных объектах;
- прогнозирование возможного возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий на основе оперативной фактической и прогностической информации, поступающей от ведомственных и других служб наблюдения за состоянием окружающей природной среды, за обстановкой на потенциально опасных объектах и прилегающих к ним территориях;
- лабораторный контроль, проводимый с целью обнаружения и индикации радиоактивного, химического, биологического (бактериологического) заражения (загрязнения) объектов окружающей среды, продовольствия, питьевой воды, пищевого и фуражного сырья;
- разработка, оценка эффективности реализации мер по предотвращению или устранению чрезвычайных ситуаций;
- разработка сценариев развития чрезвычайных ситуаций и их ликвидации;
- информационное обеспечение управления и контроля в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- создание банка данных по источникам чрезвычайных ситуаций.
Выделяют следующие задачи и виды работ, выполняемые в процессе эксплуатации объекта при осуществлении экологического мониторинга окружающей среды:
- мониторинг хозяйственной деятельности - сбор сведений о деятельности предприятий (в ретроспективе), расположенных в зоне влияния эксплуатируемого объекта, а также наблюдение за функционированием эксплуатируемого объекта (мощность, технология, сбросы, выбросы, природоохранные сооружения т.д.);
- мониторинг состояния природной среды - наблюдение за состоянием отдельных компонентов природной среды, их загрязнением, установлением границ санитарно-защитной зоны и за развитием опасных природно-техногенных процессов в зоне влияния эксплуатируемого объекта и выявление их воздействия на состояние объекта и окружающей среды.
- мониторинг социально-экологической обстановки - наблюдение за уровнем социально-бытовых условий жизни населения (медико-биологическое состояние населения, санитарно-эпидемиологическое состояние территории и т.д.), а также анализ соответствия состояния объекта и окружающей среды заданным экологическим условиям его функционирования и разработка управленческих решений для обеспечения этих условий.
Главным государственным санитарным врачом РФ утверждено "Руководство по оценке риска для здоровья населения при воздействии химических веществ, загрязняющих окружающую среду" P 2.1.10.1920-04 от 5 марта 2004 г.*(347) (далее - Руководство).
Настоящее Руководство применяется для выполнения работ по оценке риска для здоровья населения при воздействии химических веществ, загрязняющих окружающую среду, в целях:
- санитарно-эпидемиологической экспертизы, направленной на установление и предотвращение вредного воздействия факторов среды обитания человека;
- планирования, осуществления и оценки результатов социально-гигиенического мониторинга;
- оценки ущерба (вреда) здоровью человека от воздействия факторов среды обитания, в том числе при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;
- обоснования приоритетных мероприятий в планах действия по охране окружающей среды и оценки их эффективности;
- определения зон экологического бедствия и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в плане оценки ущерба (вреда) здоровью населения;
- принятия решений в отношении средств и способов защиты здоровья населения при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;
- установления и пересмотра санитарно-эпидемиологических правил и нормативов;
- разработки технических регламентов;
- установления причин возникновения и распространения массовых неинфекционных заболеваний, обусловленных воздействием факторов среды обитания человека, а также обоснования причинно-следственных связей между загрязнением окружающей среды и нарушением здоровья;
- гигиенической паспортизации, сертификации отдельных видов продукции, работ и услуг, лицензирования отдельных видов деятельности (работ, услуг), представляющих потенциальную опасность для человека;
- определения зон санитарной охраны, санитарно-защитных зон;
- ранжирования территорий по уровням загрязнения окружающей среды в связи с его опасностью для здоровья на любом уровне административного деления страны;
- медико-социального и экономического обоснования размеров и порядка возмещения гражданам или юридическим лицам ущерба (вреда) здоровью, причиненного негативными воздействиями факторов среды обитания; сравнительной оценки прогнозируемых ущербов здоровью при различных санитарно-эпидемических ситуациях;
- экономического анализа различных вариантов и способов управления риском (оценка "затраты-эффективность", "ущерб-выгода"), в том числе для прогнозирования социальных и экономических последствий применения санитарных правил, санитарно-эпидемиологических нормативов и других профилактических мероприятий, оценки эффективности различных вариантов природоохранных и профилактических мероприятий;
- обеспечения населения, лиц, участвующих в принятии управленческих решений, средств массовой информации и общественных организаций достоверной и научно обоснованной информацией об уровнях риска здоровью и необходимых санитарно-противоэпидемических мероприятиях, а также рекомендациями по индивидуальной профилактике для разных групп населения при наличии угроз здоровью, связанных со средой обитания.
В рамках реализации вышеуказанных положений Удмуртской Республикой было принято постановление Правительства УР от 1 сентября 2003 г. N 229 "Об организации комплексного государственного мониторинга окружающей среды и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Удмуртской Республики". В соответствии с постановлением был утвержден Перечень потенциально опасных объектов, находящихся на территории Удмуртской Республики, утвержденный постановлением Правительства УР от 21 ноября 2005 г. N 164*(348), в отношении которых должен осуществляться комплексный экологический мониторинг, а также было принято постановление Совета министров УР от 23 августа 1993 г. N 324 "О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов Удмуртской Республики"*(349). В рамках этого акта было утверждено, что в районах размещения потенциально опасных объектов, последствия аварий на которых могут выходить за пределы этих объектов и создавать угрозу жизни и здоровья людей, устанавливаются зоны действия локальных систем оповещения в районах размещения химически опасных объектов в радиусе до 2,5 км вокруг объекта.
При выявлении на этапе эксплуатации опасных промышленных объектов дополнительных факторов, приводящих к снижению уровня безопасности, ухудшению состояния окружающей среды или других обстоятельств, влекущих иные неблагоприятные последствия, специально уполномоченные государственные органы принимают решение о прекращении вредной деятельности либо приостановке эксплуатации объекта по уничтожению химического оружия.
В состав контрольно-надзорных полномочий федеральных исполнительных органов также включается контроль за соблюдением требований действующего законодательства, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, действующих стандартов, норм и правил по обеспечению безопасности граждан и защиты окружающей среды при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия.
В процессе эксплуатации объекты обязаны, не ухудшая экологической обстановки, соблюдать предельно допустимые концентрации вредных веществ, загрязняющих атмосферный воздух, почву, воду, а также предельно допустимые нагрузки на окружающую природную среду, которые устанавливаются с учетом ее потенциальных возможностей.
Система нормативов, регулирующих качество окружающей среды и воздействие на ее состояние, является сложнейшим по структуре, показателям, источникам элементом правил охраны окружающей среды. Количественное и качественное нормирование выбросов и сбросов вредных веществ, захоронения (размещения) отходов конкретизируется на основе разрешения, выдаваемого специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды. В разрешении устанавливаются нормативы предельно допустимых сбросов и выбросов вредных веществ и другие условия, обеспечивающие благоприятное состояние окружающей среды и здоровье человека.
Специально уполномоченные должностные лица в области государственного экологического контроля, осуществляющие контроль за объектами, связанными с уничтожением химического оружия, обязаны выполнять свои функции с соблюдением требований нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, принимать своевременные меры по предотвращению и устранению экологических правонарушений и их последствий, привлечению в установленном порядке юридических, должностных и физических лиц к ответственности за нарушение экологических требований, а также соблюдать требования по защите государственной тайны.
Специально уполномоченные должностные лица в области государственного экологического контроля, осуществляющие контроль за объектами, связанными с уничтожением химического оружия, в пределах своей компетенции имеют право:
- в установленном порядке посещать объекты, связанные с уничтожением химического оружия. Допуск уполномоченных должностных лиц для проведения государственного экологического контроля на режимные, особорежимные и особо важные объекты, связанные с уничтожением химического оружия, осуществляется в установленном порядке;
- запрашивать необходимую для осуществления государственного экологического контроля информацию и материалы в органах государственной власти Российской Федерации, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, у руководителей объектов, связанных с уничтожением химического оружия;
- использовать на территории проверяемого объекта оборудование, внесенное в Государственный реестр средств измерения Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации, для аналитического инструментального контроля и отбора проб в целях последующего лабораторного анализа;
- проверять выполнение государственных и других программ, планов и мероприятий по охране окружающей природной среды;
- проверять соблюдение экологических требований при размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию объектов, сооружений, установок, в том числе природоохранных;
- вносить предложения о проведении государственной экологической экспертизы и проверять выполнение ее заключений;
- проверять в пределах своей компетенции соблюдение экологических условий, установленных в лицензии на комплексное природопользование и лицензиях на пользование отдельными видами природных ресурсов;
- ограничивать или приостанавливать в установленном порядке хозяйственную или иную деятельность, осуществляемую с нарушением требований природоохранительного законодательства, экологических норм и правил, заключений государственной экологической экспертизы и условий лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, а также давать обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования этой деятельности;
- давать обязательные для исполнения предписания юридическим и должностным лицам об устранении нарушений природоохранительного законодательства, а также по вопросам своей компетенции в сфере природопользования;
- направлять в соответствующие органы материалы о привлечении лиц, виновных в экологических правонарушениях, к дисциплинарной и уголовной ответственности;
- рассматривать в порядке, предусмотренном действующим законодательством, дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды, а также (в пределах своей компетенции) в области природопользования;
- определять по методикам или расчетным методам, утвержденным в установленном порядке, размеры вреда, причиненного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений или экологических преступлений, и предъявлять требования к лицам, нанесшим вред окружающей природной среде, о добровольном возмещении этого вреда либо предъявлять иски в суд или арбитражный суд о его возмещении;
- вносить в установленном порядке предложения по оздоровлению окружающей среды и повышению эффективности государственного экологического контроля.
При проведении государственного экологического контроля на режимных, особорежимных и особо важных объектах, связанных с уничтожением химического оружия, уполномоченным должностным лицам разрешается ознакомление лишь со сведениями, имеющими отношение к вопросам охраны окружающей природной среды.
Органы государственного экологического контроля предоставляют по запросам граждан и юридических лиц, в том числе общественных объединений, информацию о состоянии окружающей природной среды и о результатах государственного экологического контроля объектов, связанных с уничтожением химического оружия. Указанная информация предоставляется бесплатно, за исключением расходов, связанных с ее воспроизведением и тиражированием.
В рамках реализации контрольно-надзорных полномочий федеральных исполнительных органов власти в области уничтожения химического оружия осуществляется распределение функций между ними и их согласование.
Основными органами, осуществляющими общий государственный контроль и надзор в области работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, являются Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ.
Основными уполномоченными органами, реализующими полномочия в области специального контроля и надзора за хранением, перевозкой и уничтожением химического оружия, являются Государственная комиссия по химическому разоружению, Федеральное агентство по промышленности, Федеральное управление по безопасному хранению и уничтожению химического оружия.
В соответствии с указом Президента РФ от 26 апреля 2001 г. N 487 "О Государственной комиссии по химическому разоружению"*(350) Государственная комиссия по химическому разоружению (далее именуется - Комиссия) призвана обеспечивать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при реализации государственной политики в области химического разоружения.
Комиссия в своей деятельности исходит из обязательств Российской Федерации, предусмотренных Конвенцией о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении и федеральным законом о ее ратификации.
Комиссия создается, реорганизуется и упраздняется Президентом Российской Федерации. Положение о Комиссии и ее состав утверждаются Президентом Российской Федерации по представлению председателя Комиссии.
Основными функциями Комиссии являются:
- обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, участвующих в деятельности в области химического разоружения, путем определения необходимых мероприятий в данной области;
- разработка предложений Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации по реализации государственной политики в области химического разоружения, по основным направлениям деятельности, связанной с обеспечением безопасного уничтожения химического оружия, с конверсией или уничтожением объектов по производству, разработке химического оружия и ликвидацией последствий их деятельности, с конверсией объектов по уничтожению химического оружия после завершения их деятельности, с использованием региональных систем экологического и социально-гигиенического мониторинга, созданных в районах расположения этих объектов, а также по международному сотрудничеству в этой области;
- координация работы с населением территорий, на которых хранится и уничтожается химическое оружие, ликвидируются или конверсируются объекты по его производству, по разъяснению государственной политики в области химического разоружения;
- рассмотрение предложений по совершенствованию нормативной правовой базы в целях осуществления деятельности в области химического разоружения и обеспечения социальной защиты граждан;
- участие в разработке программ химического разоружения, рассмотрение хода их выполнения, контроль за эффективным использованием средств, выделяемых на эти цели;
- рассмотрение вопросов бюджетного финансирования деятельности в области химического разоружения, распределения средств по ее приоритетным направлениям и представление соответствующих заключений в федеральный орган исполнительной власти, ответственный за решение задач в области химического разоружения, для учета при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
- участие в установленном порядке в привлечении безвозмездной финансовой помощи и технического содействия со стороны иностранных государств и международных организаций, а также в международном сотрудничестве в области химического разоружения.
Специально уполномоченным органом, обеспечивающим выполнение специального государственного контроля и надзора в области уничтожения химического оружия, является Федеральное агентство по промышленности (далее - Агентство), которое является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным органом в области выполнения Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении и Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 285 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по промышленности"*(351) на указанный орган возложены следующие функции в установленной сфере деятельности:
- проведение в установленном порядке конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности, в том числе для обеспечения нужд Агентства;
- ведение сводного реестра организаций оборонно-промышленного комплекса и баланса производства, распространения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения;
- совместно с другими государственными заказчиками формирование, согласование и доведение до организаций-исполнителей, относящихся к сфере деятельности Агентства, государственной программы вооружения, государственного оборонного заказа, программ военно-технического сотрудничества с иностранными государствами и обеспечение в установленном порядке их выполнения этими организациями-исполнителями;
- принятие решений по вопросам оборота в установленной сфере деятельности Агентства специальных материалов и специального оборудования для производства вооружения, боеприпасов к нему, военной техники, запасных частей, комплектующих изделий, приборов к ним и документации на их производство, а также оборота взрывчатых веществ и отходов их производства, средств взрывания, порохов промышленного назначения и пиротехнических изделий;
- осуществление в рамках реализации международных договоров Российской Федерации о производственной кооперации государств-участников Содружества Независимых Государств координации взаимных поставок организациям, относящимся к установленной сфере деятельности Агентства, специальных комплектующих изделий и материальных ресурсов для изготовления продукции военного назначения, определение и согласование перечней таких взаимных поставок;
- определение в установленном порядке организаций, являющихся разработчиками и производителями продукции военного назначения, участвующих в выполнении внешнеторговых контрактов на поставку продукции военного назначения;
- внесение в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами предложений о предоставлении российским организациям - разработчикам и производителям продукции военного назначения, осуществляющим свою деятельность в установленной сфере деятельности Агентства, права на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения.
Следующим органом, обеспечивающим выполнение специального государственного контроля и надзора за хранением, перевозкой и уничтожением химического оружия, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 5 февраля 2001 г. N 87*(352) является Федеральное управление по безопасному хранению и уничтожению химического оружия при Федеральном агентстве по промышленности (далее - Федеральное управление) является государственным учреждением, участвующим в обеспечении выполнения работ в области химического разоружения.
Особые контрольно-надзорные функции в области безопасного уничтожения химического оружия возлагаются на Федеральное управление медико-биологических и экстремальных проблем при Министерстве здравоохранения Российской Федерации.
§ 4. Основные направления обеспечения экологической безопасности при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия
Основным направлением обеспечения экологической безопасности в сфере организации и проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия являются отношения в области охраны здоровья граждан при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия.
В соответствии с Федеральной целевой программой "Об уничтожении запасов химического оружия в Российской Федерации"*(353) (далее - Программа) устанавливаются следующие мероприятия по охране здоровья персонала объектов по хранению химического оружия, объектов по их уничтожению, объектов по его производству и разработке, а также граждан, проживающих и работающих в зонах защитных мероприятий, и членов международных инспекционных групп Организации по запрещению химического оружия:
- осуществление комплекса санитарно-противоэпидемических, лечебно-профилактических мероприятий при проведении работ по хранению и уничтожению химического оружия, конверсии или уничтожению объектов по его производству и разработке, а также после их завершения;
- медицинское обслуживание персонала объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия, а также специалистов, привлекаемых к работе на этих объектах, поликлиническое консультативно-диагностическое обследование граждан, проживающих и работающих в зонах защитных мероприятий;
- обеспечение охраны здоровья и безопасности членов международных инспекционных групп Организации по запрещению химического оружия, работающих на территории Российской Федерации, в том числе на инспектируемых объектах, в соответствии с процедурами, согласованными с Организацией по запрещению химического оружия;
- планирование и осуществление мероприятий по оказанию медицинской помощи персоналу объектов по хранению химического оружия и объектов по его уничтожению, членам инспекционных групп Организации по запрещению химического оружия при лечении общесоматических заболеваний, острых и хронических поражений токсичными химикатами, лечении и реабилитации пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, возникших при проведении работ по хранению и уничтожению химического оружия и уничтожению объектов по его производству и разработке, а также мероприятий по созданию поликлинических консультативно-диагностических центров и материально-технической базы для оказания такой помощи;
- создание федерального государственного учреждения - центра по лечению острых отравлений химической этиологии на базе медико-санитарной части N 123 Федерального медико-биологического агентства;
- разработка и использование комплекса медико-биологических критериев и соответствующих методических документов, позволяющих оценить состояние здоровья персонала объектов по хранению химического оружия и объектов по его уничтожению, производству и разработке, специалистов, привлекаемых к работе на этих объектах, и граждан, проживающих и работающих в зонах защитных мероприятий;
- обеспечение медицинского и социально-гигиенического мониторинга здоровья персонала объектов по хранению химического оружия, объектов по его уничтожению, производству и разработке, персонала, занятого на работах по их конверсии или уничтожению, а также специалистов, привлекаемых к работе на этих объектах, и граждан, проживающих и работающих в зонах защитных мероприятий;
- разработка и ведение медицинской информационно-аналитической системы (регистра) учета персонала объектов по хранению химического оружия, объектов по его уничтожению, производству и разработке фосфорорганических отравляющих веществ и отравляющих веществ кожно-нарывного действия, а также персонала, занятого на работах по конверсии или уничтожению этих объектов;
- использование эффективных антидотов, лекарственных препаратов и пищевых добавок для повышения устойчивости организма граждан, занятых на работах с химическим оружием, к токсическому воздействию отравляющих веществ;
- поддержание в состоянии готовности к применению средств индивидуальной защиты персонала объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия, специалистов, привлекаемых к работе на этих объектах, и граждан, проживающих и работающих в зонах защитных мероприятий;
- соблюдение санитарных норм и правил, санитарно-гигиенических нормативов и стандартов безопасности, регламентирующих работы по хранению и уничтожению химического оружия, конверсии или уничтожению объектов по его производству и разработке;
- выполнение мероприятий по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору в отношении проектирования, строительства и эксплуатации объектов по уничтожению химического оружия, а также в отношении деятельности объектов по хранению химического оружия и объектов по его производству и разработке;
- осуществление Федеральным медико-биологическим агентством закупки антидотов для персонала объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия, а также для граждан, проживающих и работающих в зонах защитных мероприятий.
В соответствии с указанными мероприятиями специально уполномоченные органы проводят медицинское обслуживание персонала объектов и привлекаемых работников, а также поликлиническое консультативно-диагностическое обследование граждан, проживающих и работающих в зонах защитных мероприятий.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2000 г. N 1627-р*(354) о распределении обязанностей между федеральными органами исполнительной власти, участвующими в выполнении международных договоров в области химического разоружения, приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 16 октября 2001 г. N 374 "О координации функций подразделений Минздрава России в области уничтожения химического оружия" на Федеральное управление "Медбиоэкстрем" возложено обеспечение мероприятий по охране здоровья персонала объектов по уничтожению химического оружия (УХО), а также граждан, проживающих и работающих в зонах защитных мероприятий (ЗЗМ).
В рамках Программы Федеральное управление "Медбиоэкстрем" осуществляет весь комплекс вышеперечисленных мероприятий по охране здоровья персонала объектов по хранению и уничтожению химического оружия, объектов по его производству и граждан, проживающих и работающих в зонах защитных мероприятий.
При решении поставленных задач необходимо использовать опыт специально созданной ранее системы медицинского обеспечения производства отравляющих веществ с ее профилактической направленностью.
Одной из основных задач по охране здоровья персонала объектов, привлекаемых работников и граждан, проживающих или работающих в зоне защитных мероприятий, является проведение медицинского мониторинга, которое реализуется за счет комплексной автоматизации процессов передачи, сбора и обработки данных, поступающих от объектов УХО, а также от подведомственных учреждений в целях достижения своевременного обеспечения полной и достоверной информацией Руководства и специалистов Федерального управления.
Для успешной организации мероприятий, направленных на профилактику, диагностику, лечение и экспертизу трудоспособности при острых и хронических интоксикациях отравляющими веществами, Поручением Правительства N П43-12003 (заседание Правительства от 20 октября 2003 г.) перед Минздравом России поставлена задача создания единой системы медицинского мониторинга при хранении, перевозке и уничтожении химического оружия.
Под медицинским мониторингом понимается система оперативного слежения за состоянием и изменением здоровья населения представляющая собой механизм получения разноуровневой информации для углубленной оценки и прогноза здоровья населения за различные временные интервалы.
Цель мониторинга - определение степени воздействия промышленного объекта на организм человека, и управление таким воздействием в целях принятия своевременных мер по исправлению экологической ситуации.
Создание единой системы медицинского мониторинга может быть обеспечено за счет комплексной автоматизации и информатизации всех звеньев санитарно-гигиенического и медицинского обеспечения объекта УХО.
Систему медицинского мониторинга можно определить как совокупность взаимосвязанных информационных подсистем, обеспечивающих информацией на всех этапы цикла управления: прогнозирования, планирования, учета и анализа всех уровней управления на этапах функционирования системы. Взаимная увязка подсистем и объединение в единую систему достигаются на основе организационной, технической, функциональной, программной и информационно-лингвистической совместимости.
Система медицинского мониторинга должна включать в себя следующие подсистемы, или программные комплексы, обеспечивающие мониторинг здоровья военнослужащих, лиц гражданского персонала объектов УХО и граждан, проживающих в зоне защитных мероприятий, устанавливаемых вокруг объектов УХО; санитарно-гигиенический мониторинг объектов УХО; формирование и ведение автоматизированного справочно-информационного фонда системы для поддержки принятия решений по медико-санитарному обеспечению работ при хранении и уничтожении химического оружия; информационное взаимодействие с внешними системами и учреждениями.
При анализе действующего законодательства в области хранения и уничтожения химического оружия одной из основных задач является решение вопросов обеспечения здоровья граждан, проживающих или работающих в зонах защитных мероприятий, которые в зависимости от направлений можно классифицировать на следующие основные виды:
- выявление заболеваний, прямо или косвенно связанных с хранением или уничтожением химического оружия, на ранних стадиях;
- проведение медицинских либо санитарно-эпидемиологических экспертиз для установления связи заболеваний граждан с функционированием объектов по хранению и уничтожению химического оружия;
- наблюдение за состоянием здоровья населения и среды обитания, их анализ, оценка и прогноз.
Уничтожение люизита и других отравляющих веществ, контроль состояния окружающей среды, производственных помещений проводятся в соответствии с утвержденными гигиеническими нормативами-стандартами. В настоящее время в качестве безопасных уровней воздействия отравляющих веществ на население используются нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) в атмосферном воздухе, водных ресурсах и почве населенных пунктов.
Объекты уничтожения химического оружия относятся к предприятиям высокого риска аварийных ситуаций, поэтому медико-санитарные части и территориальные органы здравоохранения должны быть готовы к работе в экстремальных ситуациях. Основными элементами такой работы должны стать, прежде всего, план действий в аварийной ситуации и специальная подготовка медицинских работников. В дополнение к вышесказанному осуществляется постоянное (текущее) наблюдение за здоровьем населения, проживающего в зоне защитных мероприятий, при котором все жители заносятся в специальный регистр, где отмечаются все обращения за медицинской помощью, а также результаты специальных исследований.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 7 ноября 2000 г. N 136-ФЗ "О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием"*(355) устанавливаются следующие дополнительные гарантии в области возмещения вреда гражданам, получившим профессиональные заболевания в результате воздействия токсичных химикатов, относящихся к химическому оружию, независимо от времени проведения работ с химическим оружием:
1) амбулаторное и стационарное медицинское обслуживание по основному заболеванию в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения, обследование и лечение в специализированных лечебных учреждениях, компенсация стоимости проезда до места обследования или лечения (туда и обратно) по территории Российской Федерации в размере и порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации;
2) обеспечение лекарственными средствами по рецептам врачей при амбулаторном лечении по основному заболеванию не ниже норм, устанавливаемых Правительством Российской Федерации;
3) при наличии медицинских показаний ежегодное обеспечение по месту работы, а неработающих - в органах социальной защиты по месту жительства путевками в санаторно-курортные организации, компенсация стоимости проезда до места лечения (туда и обратно) по территории Российской Федерации в размере и порядке, установленными Правительством Российской Федерации;
4) пользование при выходе на пенсию или перемене места работы поликлиниками, к которым указанные граждане были прикреплены в период работы с химическим оружием;
5) компенсация расходов на изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения в размере и порядке, устанавливаемым Правительством Российской Федерации;
6) компенсация оплаты занимаемых жилых помещений (в отдельных квартирах - общей площади жилых помещений, в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади) в размере и порядке, устанавливаемым Правительством Российской Федерации.
Указанные социальные гарантии предоставляются гражданам, получившим профессиональные заболевания в результате проведения работ с химическим оружием, на основании заключения, данного совместно учреждением медико-социальной экспертизы и специализированным лечебным учреждением, специально уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения.
В ходе выполнения Федеральной целевой программы "Об уничтожении запасов химического оружия Российской Федерации" Федеральным агентством по промышленности совместно с Федеральным медико-биологическим агентством проводится целенаправленная работа по осуществлению мероприятий мониторинга состояния здоровья персонала объектов по хранению и уничтожению химического оружия, а также населения, проживающего в зонах защитных мероприятий.
§ 5. Право граждан и юридических лиц на получение информации в области экологической безопасности при уничтожении химического оружия
Предоставление своевременной, полной и достоверной экологически значимой информации является необходимой и существенной гарантией основных экологических прав граждан, закрепленных в ст. 42 Конституции РФ, а также служит повышению эффективности общественного участия на всех стадиях подготовки и принятия экологически значимых решений о размещении объектов по уничтожению химического оружия (размещение, проектирование, строительство, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, вывод из эксплуатации, реконструкция, ликвидация или техническое перевооружение).
Информация в области проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия как разновидность экологически значимой информации представляет собой совокупность сведений о подготовке, принятии и реализации экологически значимой деятельности, способной негативно повлиять на состояние окружающей среды и природных ресурсов, а также на экологические права и законные интересы граждан.
Отношения в области экологически значимой информации имеют наиболее детальную правовую регламентацию на международно-правовом уровне. К первостепенным международным актам, содержащим общие положения о правах и свободах граждан в области охраны окружающей среды (в том числе и праве на экологическую информацию), действующим в Российской Федерации на основании ст. 15 Конституции РФ, относятся Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.*(356), Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.*(357), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.*(358), Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г.*(359), Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.*(360) и ряд иных документов.
Так, на общеевропейском уровне основными международными документами, посвященными вопросам экологических прав граждан, являются Директива Совета Европейского экономического сообщества о свободном доступе к экологической информации и Директива Совета Европейского экономического сообщества по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду. Руководящие принципы по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений в области окружающей природной среды носят рекомендательный характер, играя при этом определенную роль в развитии этого института. Ни один из этих документов не закрепляет право граждан на благоприятную (здоровую) окружающую среду. Правовое регулирование экологических прав в этих документах ограничивается подробным регламентированием права граждан на свободный доступ к экологической информации и участия населения в принятии экологически значимых решений, в том числе в проведении процедуры оценки воздействия на окружающую среду. В рамках вышеназванных аспектов также затрагиваются вопросы обжалования экологически значимых решений.
Важным международным актом, регулирующим данные отношения, является Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды*(361), открытая для подписания в г. Орхусе (Дания) 25 июня 1998 г. (далее - Орхусская Конвенция). Ее предметом являются: 1) право на доступ к экологической информации; 2) право на участие в принятии экологически значимых решений; 3) право на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.
Среди весьма значимых элементов конвенции следует выделить:
- подтверждение факта, что доступ к информации, участие общественности и доступ к правовой защите основываются на праве граждан на здоровую окружающую среду;
- определение системы государственных органов, сопричастных к обеспечению триединой структуры взаимосвязанных прав. Данная система включает все правительственные структуры (включая структуры, не связанные с охраной окружающей среды), а также частные предприятия, предоставляющие услуги под контролем государственных структур;
- закрепление основополагающего принципа, согласно которому общественность имеет право на доступ к информации без какой-либо дискриминации и без обязанности доказывать свою заинтересованность в получении экологической информации;
- подтверждение того обстоятельства, что на информацию о выбросах, имеющих отношение к охране окружающей среды, не распространяются законные ограничения доступа к коммерческой тайне;
- своевременное и эффективное уведомление государством общественности о предстоящем принятии решения и процедурах общественного участия;
- обеспечение участия общественности на самых ранних этапах, когда открыты возможности для рассмотрения различных вариантов, включая обязательный учет соображений, представленных общественностью;
- предписание об установлении разумной длительности различных этапов процесса принятия решения, достаточной для информирования и участия общественности;
- установление необходимости отражения результатов участия общественности в окончательном решении, предоставление общественности текста окончательного решения, информации о причинах и соображениях, положенных в его основу;
- государственное обеспечение оперативного и приемлемого по стоимости рассмотрения случаев отказа в предоставлении информации или отказа в участии независимым органом, в том числе судом*(362).
Не ратифицировав Орхусскую конвенцию, Российская Федерация до настоящего времени не создала необходимой правовой базы в области обеспечения конституционных прав граждан на информацию.
Ни в одном нормативно-правовом акте РФ не дается определения экологически значимой информации, не закреплены принципы и процедура ее предоставления. Органам государственной власти и органам местного самоуправления предоставлены весьма широкие полномочия по собственному усмотрению определять детали этих процедур.
Право каждого на достоверную, полную и своевременную информацию о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране соотносится с одним из основных правовых принципов охраны окружающей среды - гласностью в природоохранительной деятельности государственных органов, предприятий, граждан, предусмотренной ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей природной среды"*(363).
Достоверной является неискаженная (заведомо или по небрежности) экологически значимая информация, которой располагают или должны располагать специально уполномоченные государственные органы в области природопользования и охраны окружающей среды в пределах их компетенции. Уровень достоверности зависит от уровня развития экологической и иной науки и техники и имеет тенденцию к возрастанию. При оценке достоверности информации могут учитываться реальные технические и иные возможности соответствующих государственных органов получить более достоверную информацию о состоянии окружающей среды.
Полной можно считать информацию, которая передается заинтересованным лицам в том объеме, в котором может или должен обладать ею государственный орган, орган местного самоуправления, юридическое лицо, общественное формирование и соответствующие должностные лица в силу их компетенции и предоставленных им полномочий.
Своевременной является информация, передаваемая лицу, обратившемуся за нею в возможно короткие сроки с момента запроса, но не более срока, определенного в законодательстве, если таковой установлен. Если точный срок законодательно не установлен, то для его определения может применяться правило "разумного срока", предусмотренное Гражданским кодексом РФ.
Требование безвозмездности предоставляемой экологической информации, закрепленной Орхусской конвенцией, не применяется в нашем государстве в силу того, что, как указывалось выше, Российской Федерацией данная конвенция не ратифицирована.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 21 марта 1996 г. N 305 "Об утверждении федеральной целевой программы "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации"*(364) устанавливается следующий комплекс мероприятий по информационному обеспечению деятельности по реализации конвенции:
- разъяснение государственной политики Российской Федерации в области химического разоружения государствам-участникам конвенции, международной и российской общественности;
- информирование граждан и общественных организаций по вопросам обеспечения безопасности и защиты окружающей среды в процессе хранения и уничтожения химического оружия;
- информирование граждан и общественных организаций по вопросам выбора технологий уничтожения химического оружия, проектирования и строительства объектов по уничтожению химического оружия и развития социальной инфраструктуры в районах их расположения;
- информирование граждан и общественных организаций по санитарно-гигиеническим и противоэпидемическим вопросам и лечебно-профилактическим мероприятиям;
- информирование граждан, международной и российской общественности через средства массовой информации, а также путем проведения общественных слушаний, выпуска тематических номеров научных журналов, памяток для граждан по проблемам химического разоружения, организации встреч, конференций, семинаров, симпозиумов и использования других методов и средств информационного характера.
Информационное обеспечение работ по хранению, перевозке или уничтожению химического оружия осуществляется с помощью следующих форм:
1. Информация, поучаемая в результате осуществления общественного экологического контроля.
Контроль граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих на территории зон защитных мероприятий, устанавливаемых вокруг объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия, за проведением работ, связанных с уничтожением запасов химического оружия, хранящихся на территории Удмуртской Республики, Брянской, Кировской, Курганской, Пензенской, Саратовской областей осуществляется путем предоставления им достоверной информации.
Информация предоставляется членам консультативных комиссий граждан федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам:
- выполняемых мероприятий по обеспечению безопасности хранения химического оружия и уничтожения химического оружия;
- состояния здоровья граждан, постоянно или преимущественно проживающих в зонах защитных мероприятий, и граждан, работающих в организациях, расположенных на территории указанных зон, независимо от организационно-правовых форм;
- состояния здоровья персонала объекта по хранению химического оружия и объекта по уничтожению химического оружия, работников, привлекаемых к проведению работ по уничтожению химического оружия;
- намечаемых к сооружению, сооружаемых, эксплуатируемых и выводимых из эксплуатации объектов по его уничтожению;
- прогнозируемых и возникших чрезвычайные ситуации и их последствий;
- проводимых мероприятий по предотвращению возникновения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий при выполнении указанных работ;
- состояния химической, санитарно-гигиенической, пожарной и экологической безопасности на объекте по хранению химического оружия и объекте по его уничтожению;
- состояния объектов окружающей среды в зонах защитных мероприятий.
2. Информация, получаемая в результате проведения общественных слушаний, организуемых в рамках процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС).
Процедура оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и подготовки соответствующих материалов регулируется Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. N 372*(365).
Обеспечение участия общественности, в том числе информирование ее о намечаемой деятельности и привлечение к процессу проведения оценки, осуществляется заказчиком на всех этапах этого процесса и относится к принципам оценки воздействия на окружающую среду.
Первым этапом проведения оценки воздействия на окружающую среду является "Уведомление, предварительная оценка и составление технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду". В ходе первого этапа заказчик обязан информировать общественность, проводить предварительные консультации в целях определения участников процесса оценки воздействия на окружающую среду, в том числе заинтересованной общественности.
Информация в кратком виде публикуется в официальных изданиях федеральных органов исполнительной власти (для объектов экспертизы федерального уровня), в официальных изданиях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на территории которых намечается реализация экологически значимого объекта. Дополнительное информирование может осуществляться путем распространения информации по радио, на телевидении, в периодической печати, через Интернет и иными способами, обеспечивающими распространение информации*(366).
Заказчик (исполнитель) принимает и документирует замечания и предложения от общественности. Впоследствии они учитываются при составлении технического задания по оценке воздействия на окружающую среду и должны быть отражены в материалах.
На основании результатов предварительной оценки воздействия заказчик составляет техническое задание на ее проведение, в том числе план проведения консультации с общественностью, уточняемый на втором этапе.
Второй этап - "Проведение исследований по оценке воздействия на окружающую среду и подготовка предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду". Заказчик предоставляет возможность общественности ознакомиться с предварительным вариантом материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и представить свои замечания.
Недостаточная регламентация процедур в рамках оценки воздействия на окружающую среду приводит к тому, что на практике процесс участия общественности либо не организуется вообще, либо проводится формально.*(367) Иногда целью организации общественных слушаний государственными органами или заказчиком является "изготовление" (подготовка) документа согласования с общественностью (одобрительного) и сводятся они к простому, далеко не полному и не всегда достоверному, информированию населения*(368). Так, в пос. Горный дважды проводились общественные слушания по вопросу строительства объекта по уничтожению химического оружия. Решение о строительстве данного экологически значимого объекта было принято без предварительной декларации о намерениях и обсуждения с общественностью. Основной целью первых слушаний было принятие резолюции в поддержку необходимости скорейшего уничтожения химического оружия. Организация слушаний не позволила приглашенной общественности принять реальное участие ни в выработке итогового документа, ни в обсуждении представленных докладов. Практически представители общественности исполняли роль статистов. Таким образом, цель этих слушаний была "сфабриковать" обсуждение с общественностью технико-экономического обоснования объекта по уничтожению химического оружия, которое не было представлено общественности для ознакомления. Спустя некоторое время по инициативе Минобороны и Правительства области, Саратовским областным комитетом экологии были организованы повторные общественные слушания по данному вопросу*(369).
Заказчик предоставляет информацию о сроках и месте доступности предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду, о дате и месте проведения общественных слушаний, других форм общественного участия, публикуя ее в средствах массовой информации, а также сообщает данную информацию общественности, чьи интересы могут быть затронуты.
В соответствии с Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ*(370), представление предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду общественности для ознакомления и представления замечаний производится не позднее чем за две недели до окончания общественных обсуждений (проведения общественных слушаний).
Заказчик принимает от граждан и общественных организаций письменные замечания и предложения после окончания общественных обсуждений и документирует их в приложениях к материалам по оценке воздействия на окружающую среду.
Обсуждение общественностью материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности организуется заказчиком совместно с органами местного самоуправления. Общественные слушания по вопросам проектирования, размещения экологически значимых объектов вправе организовывать и проводить общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды.
Общественные слушания представляют собой специальную форму встреч всех заинтересованных сторон: заказчика, разработчика решений по объекту, органов государственной власти и управления, местного населения и общественности - по поводу намечаемой деятельности.
Общественные слушания есть правовой результат достигнутого компромисса между властью и обществом. Имеются примеры, когда в недалеком прошлом государство отрицало идею общественного участия в подготовке и принятии решений, связанных с размещением объектов по уничтожению вооружений*(371).
По инициативе российского Зеленого Креста, в октябре 1995 г. в г. Саратове были проведены первые в России общественные слушания по проблеме уничтожения химического оружия. Основным результатом явилось предоставление населению объективной, достоверной экологически значимой информации, включая жителей Краснопартизанского района Саратовской области, в котором находится пос. Горный*(372). Немаловажно, что именно на этих общественных слушаниях впервые появилось упоминание об общественной экологической экспертизе, которое затем было закреплено в статьях Федерального закона "Об экологической экспертизе"*(373).
Вторые общественные слушания по проблеме уничтожения химического оружия состоялись в мае 1996 г. в г. Камбарка Удмуртской Республики. Результатом слушаний стал Итоговый документ, в котором было закреплено "пионерское" на тот момент предложение о создании общественно-государственной комиссии по контролю за химическим разоружением в Удмуртии*(374).
Общественные слушания по проблемам, связанным с хранением и уничтожением химического оружия, состоялись в пос. Щучье 7-10 июля 1997 г. и позволили в значительной степени снизить социальную напряженность в районе. Участники слушаний приняли итоговый документ, в котором поддержали необходимость уничтожения ХО и обратились к государствам и международным организациям с призывом поддержать этот процесс технической и финансовой помощью.
В конце марта 1998 г. в пос. Почеп (Брянская обл.), где находится склад химбоеприпасов, содержащих 6,72 тыс. фосфорорганических ОВ, приехала группа специалистов для встречи с населением. С этой инициативой выступили Российский Зеленый Крест (неправительственная организация) и администрация Брянской области. На встрече рассматривался широкий круг вопросов: будущее строительство объекта по уничтожению химического оружия, деятельность областной администрации по вопросам химического разоружения, объединение усилий общественности, местных органов власти и военных в решении этой задачи, сравнительный анализ риска хранения и уничтожения ОВ, создания в п. Почеп информационного центра по различным аспектам химического разоружения*(375).
Четвертые публичные слушания по проблеме уничтожения химического оружия в 1998 г. состоялись в пос. Кизнер Удмуртской республики. Результатом стало предложение о создании Комиссии общественных советников, консультативного органа, основной задачей которого должно являться предоставление своевременной, полной и достоверной информации об уничтожении химического оружия населению пос. Кизнер и Кизнерского района Удмуртской Республики*(376).
Общественные слушания должны проводиться превентивно, то есть упреждающим образом по отношению к началу реализации намечаемой деятельности, а именно до строительства экологически значимых объектов*(377).
Следует подчеркнуть, что оценка воздействия основана на принципе выявления и предотвращения негативных последствий деятельности для окружающей среды на стадии планирования*(378).
Заказчик обеспечивает проведение общественных слушаний по планируемой деятельности с составлением протокола, в котором четко фиксируются основные вопросы обсуждения, а также предмет разногласий между общественностью и заказчиком (протокол подписывается представителями органов исполнительной власти и местного самоуправления, граждан, общественных организаций (объединений), заказчика). Протокол проведения общественных слушаний входит в качестве одного из приложений в окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности*(379).
Третий этап - "Подготовка окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду". В окончательный вариант материалов должна включаться информация об учете поступивших замечаний и предложений, а также протоколы общественных слушаний (если таковые проводились). Он представляется на государственную экологическую экспертизу, а также на общественную экологическую экспертизу (если таковая проводится).
Заказчик обеспечивает доступ общественности к окончательному варианту материалов по оценке воздействия на окружающую среду в течение всего срока с момента утверждения последнего и до принятия решения о реализации намечаемой деятельности.
Согласно Положению об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности к результатам оценки воздействия на окружающую среду отнесены в числе прочего выявление и учет общественных предпочтений при принятии заказчиком решений, касающихся намечаемой деятельности экологически значимого объекта.
Одной из основных проблем общественного экологического участия в рамках процедуры ОВОС является то, что зачастую общественные экологические слушания либо проводятся формально либо фальсифицируются*(380).
3. Информация, получаемая в результате организации экспертиз проектной документации по объектам уничтожения химического оружия.
Ранее граждане и общественные объединения имели право на получение экологически значимой информации о проектах строительства объектов по уничтожению химического оружия посредством следующих правомочий:
1) направления аргументированных предложений по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
2) получения от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информации о результатах ее проведения и т.д.;
3) выдвижения предложений о проведении общественной экологической экспертизы.
Так, постановлением главы администрации муниципального образования "Кизнерский район" "О проведении общественной экологической экспертизы раздела ОВОС проекта строительства объекта уничтожения ХО в Кизнерском районе" N 350 от 30.06.2006 г. была произведена регистрация заявлений двух общественных организаций на проведение данных экспертиз. Организаторами выступили Общественная организация "Удмуртская региональная организация Российского Зеленого Креста" и Удмуртская региональная общественная организация "Союз научных и инженерных общественных объединений".
Объектом общественных экологических экспертиз стал раздел "Оценка воздействия на окружающую среду" технико-экономического обоснования проекта на строительство объекта уничтожения химического оружия на территории Кизнерского района УР".
Две экспертные комиссии, состоящие из специалистов, представителей общественности Кизнерского района и ученых высших учебных заведений и научных учреждений республики, в период с 30 июня по 15 августа 2006 г. рассмотрели представленные на экспертизу материалы, содержащие:
- характеристику стартового состояния природной и социальной среды в районе размещения проектируемого объекта уничтожения химического оружия (ОУХО). Исходными данными послужили фондовые материалы компетентных ведомств и организаций, экспедиционные материалы и результаты лабораторных исследований сертифицированных лабораторий;
- результаты исследования химического состава подземных вод и грунтов территории ОУХО;
- систему нормативно-правовых актов, регулирующих обеспечение экологической безопасности в области уничтожения ХО как международного, так федерального и регионального уровней;
- геофильтрационную модель зоны возможного влияния ОУХО и прогнозные оценки воздействия ОУХО на природные компоненты и здоровье населения;
- сведения о технологическом процессе уничтожения ХО и характеристики источников воздействия на окружающую среду в штатном режиме работы ОУХО и в случае возникновения аварийных ситуаций;
- мероприятия по предотвращению и снижению неблагоприятных воздействий на окружающую среду и предложения по организации мониторинга состояния окружающей объект УХО среды;
- выводы, заключающиеся в том, что при размещении объектов промышленной зоны ОУХО на рассматриваемой площадке значимые физические воздействия объектов внешнего энергоснабжения не выйдут за пределы санитарно-защитной зоны (СЗЗ) нормативных размеров.
При изучении экспертными комиссиями представленных данных было отмечено:
- отдельные работы выполнены с использованием статистических и других информационных материалов, не обеспечивающих объективную оценку возможных результатов воздействия объекта на окружающую среду и здоровье населения, а также возможность использования этих данных для сравнительного анализа;
- в документах не содержатся ссылки на источники, по которым взяты величины возможных выбросов и на аттестованные методики и программы их определения, имеются многочисленные опечатки;
- данных по состоянию здоровья населения недостаточно для логически достоверного объяснения изменений заболеваемости по годам (разница до 3 раз);
- отсутствуют результаты анализа влияния низкого качества питьевой воды на здоровье населения;
- не проведен анализ влияния на окружающую среду и население имеющегося полигона твердых бытовых отходов;
- не предусматриваются мероприятия по оздоровлению экологии пос. Кизнер при увеличении численности его населения в 1,5 раза в период строительства и работы объекта по уничтожению ХО.
Членами экспертных комиссий отмечены возможные факторы негативного воздействия на население района, в том числе не соответствующая требованиям СанПиН питьевая вода (до 40% от всего объема), наличие рыбохозяйственных водоемов с водой, превышающей по ряду показателей предельно допустимую концентрацию (ПДК) в десятки раз и т.д.
В заключениях экспертов комиссий отмечены и другие, не решенные в рамках раздела задачи, к которым относятся:
- отсутствие системы защиты месторождений минеральных вод и лечебно-оздоровительных грязей при возникновении аварийной ситуации на ОУХО;
- необходимость доработки систем доведения до населения и общественных организаций результатов мониторинга окружающей среды и здоровья населения;
- наличие в материалах лишь общей схемы организации мониторинга объекта УХО, а также отсутствие положений, касающихся производственного (приборного), медицинского и биологического видов мониторинга.
Экспертные комиссии рекомендовали на следующих этапах проектирования до начала строительных работ предусмотреть проведение на территории строительства полных фоновых экологических исследований и работ по изучению состояния здоровья всех жителей зоны защитных мероприятий и устранить отмеченные недостатки на последующих стадиях проектирования, строительства, монтажа и пусконаладочных работ оборудования.
Общественные комиссии экспертов пришли к следующим выводам:
1) представленные материалы раздела ОВОС в основном соответствуют требованиям, установленным правовыми нормативными актами РФ и региона по месту реализации проекта по вопросам охраны окружающей среды и здоровья населения, и содержат все необходимые разделы для его оценки;
2) материалы раздела ОВОС с экологическими обоснованиями и принятыми техническими решениями могут быть реализованы в технико-экономическом обосновании при строительстве объекта по уничтожению ХО в Кизнерском районе Удмуртской Республики в непосредственном примыкании к объекту хранения ХО;
3) влияние объекта уничтожения химического оружия в пос. Кизнер Удмуртской Республики приведет к незначительному изменению фоновых концентраций вредных веществ в окружающей среде;
4) разработчикам проекта необходимо учесть замечания и рекомендации экспертных комиссий при окончательной его доработке.
В соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(381) внесены существенные изменения, касающиеся отношений в области экологической экспертизы.
Проекты строительства производственных и хозяйственных объектов, в том числе особо промышленных опасных, деятельность которых связана с негативным воздействием на окружающую среду и здоровье человека (например, объекты по уничтожению химического оружия) в настоящее время не являются объектами экологической экспертизы.
В соответствии со ст. 48.1 Градостроительного кодекса РФ данные объекты отнесены к перечню особо опасных, технически сложных и уникальных и на них в связи с последними законодательными изменениями и дополнениями распространяется область правового регулирования градостроительных отношений. По всем таким объектам федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации или подведомственными указанным органам государственными учреждениями должна проводиться государственная экспертиза проектной документации и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий.
Весьма важной особенностью новых отношений выступает тот факт, что градостроительным законодательством не предусматривается проведение общественной экспертизы, как это было ранее закреплено в законодательстве об экологической экспертизе. В ст. 50 упоминается негосударственная экспертиза проектной документации и негосударственная экспертиза результатов инженерных изысканий, которые организуются и проводятся аккредитованными организациями на основании договора. Порядок ее проведения и порядок аккредитации организаций должен быть установлен Правительством Российской Федерации.
Как показывает практика, именно проекты особо опасных и экологически значимых объектов, вызывающие высокий общественный резонанс, как правило, являлись объектами общественной экологической экспертизы. В настоящее время общественность и общественные экологические объединения практически выводятся из состава равноправных субъектов отношений, способных с помощью правовых механизмов получать экологически значимую информацию о деятельности опасных производственных объектов.
4. В соответствии с законодательством к иным формам информационного обеспечения населения в области хранения и уничтожения химического оружия можно отнести организацию и проведение экологических референдумов, публичных мероприятий (митингов, демонстраций и т.д.), данные государственных и общественных экологических, санитарно-эпидемиологических и медицинских мониторингов, а также деятельность информационных центров по работе с населением, проживающим в районах хранения и уничтожения химического оружия и т.д.
Так, организован ряд региональных информационных центров Российского Зеленого Креста по работе с общественностью, основной информационной функцией которых является обеспечение граждан достоверной, полной и своевременной информацией по проблемам охраны окружающей среды. В задачи центров также входят сбор информации об экологическом воздействии на экосистемы и здоровье человека работающих и вновь строящихся промышленных и иных объектов, создание банка данных по ресурсосберегающим и экологически безопасным технологиям, оперативный обмен информацией по всем аспектам охраны окружающей среды со всеми государственными, муниципальными общественными структурами с помощью самых современных средств связи. В рамках просветительской функции информационные центры организуют лекции, семинары, общественные слушания и круглые столы по экологически значимым проблемам региона, участвуют в проведении общественных экологических экспертиз, оценок экологических рисков, медицинском и санитарно-эпидемиологическом мониторингах.
Проекты строительства объектов по уничтожению химического оружия зачастую вызывают отрицательную реакцию у населения республики, поэтому одной из задач центров является учет мнения граждан и общественных организаций при размещении на территории республики объектов высокого класса опасности.
С 2001 г. в Удмуртской Республике действует общественный экологический совет (далее - совет) при Президенте Удмуртской Республики*(382). В него вошли представители активных общественных экологических объединений, ученые и специалисты в области безопасности жизнедеятельности и охраны окружающей среды.
Совет осуществляет научное сопровождение деятельности, связанной с проектированием, строительством и эксплуатацией потенциально опасных промышленных объектов на территории Удмуртской республики (включая участие в общественных экологических экспертизах, общественном экологическом мониторинге, общественном экологическом контроле и т.д.).
Основной целью совета является координация усилий конструктивных общественных сил в области информационно-образовательной работы с населением при размещении экологически значимых объектов и защита экологических интересов граждан на основе обоснованных научно-технических решений и законодательного обеспечения*(383).
В настоящее время в объем задач общественного экологического совета входят:
- общественный научно-технический анализ и общественная экспертиза проектных материалов потенциально опасных для окружающей среды проектов (технико-экономические обоснования, бизнес-планы, рабочие проекты и т.д.);
- определение уровня социально-экономической значимости проектов, средств и методов информационного сопровождения проектов;
- выявление социально-экологических интересов и требований населения, подготовка законодательных и научно-технических предложений по их реализации;
- формирование на местах реализации потенциально опасных промышленных объектов конструктивных общественных экологических объединений и информационное сопровождение таких проектов;
- участие в подготовке комплексных рекомендаций для Правительства УР по усовершенствованию системы экологической безопасности потенциально опасных производств.
Информационное обеспечение работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия (сведений о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду) осуществляется также специально уполномоченными государственными органами.
Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2000 г. N 128 утверждено Положение о предоставлении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду"*(384), в соответствии с которым устанавливается порядок предоставления Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды такой информации. Эту информацию получают на территории Российской Федерации, включая внутренние морские воды, территориальное море и воздушное пространство над ними, а также в пределах исключительной экономической зоны, на континентальном шельфе Российской Федерации, в ионосфере и околоземном космическом пространстве с использованием различных средств сбора информации.
Информацию о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду, в соответствии с Федеральным законом "О гидрометеорологической службе" обязаны предоставлять юридические лица независимо от организационно-правовой формы и физические лица, осуществляющие сбор информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении.
Предоставление Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды этой информации осуществляется для:
- обеспечения потребностей государства, физических и юридических лиц в гидрометеорологической, гелиогеофизической информации, а также в информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении;
- своевременного выявления и прогнозирования загрязнения окружающей природной среды, развития опасных природных явлений и резких изменений погоды, которые могут угрожать жизни и здоровью населения, безопасности полетов авиации, мореплаванию и наносить ущерб окружающей среде и отраслям экономики;
- ведения Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении.
Информация общего назначения и специализированная информация о состоянии окружающей природной среды представляется в Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении в соответствии с Положением о создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении.
Перечень информации о чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду, а также перечень территориальных органов, которым эта информация предоставляется, определяются Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Информация о чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду, незамедлительно предоставляется территориальным органам Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Объем и условия предоставления такой информации определяются указанными территориальными органами по согласованию с предоставляющими информацию физическими и юридическими лицами.
Объем и условия предоставления Вооруженными Силами Российской Федерации подобной информации определяются специальными соглашениями между Министерством обороны Российской Федерации и Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
Информация о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду, получаемая во внутренних морских водах, в территориальном море, а также в пределах исключительной экономической зоны и на континентальном шельфе Российской Федерации, в том числе в ходе выполнения работ по международным договорам Российской Федерации, передается капитанами судов (руководителями экспедиций) в ближайший ведомственный береговой радиоцентр (на радиостанцию) службы морского флота Министерства транспорта Российской Федерации или Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству в соответствии со стандартными процедурами Всемирной метеорологической организации, а в отношении нефтяного загрязнения - незамедлительно.
Указанные береговые радиоцентры (радиостанции) передают полученную информацию в ближайший территориальный орган Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления оказывают содействие Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды при организации работ по обеспечению предоставления юридическими и физическими лицами информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду.
Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 5 декабря 2006 г. N 383 "Об утверждении Порядка информирования органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения о результатах полученных при проведении социально-гигиенического мониторинга"*(385) определяются особенности подготовки, принятия и реализации управленческих решений по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, информированию населения о санитарно-эпидемиологической ситуации на территории и включают в себя подготовку информационно-аналитических материалов о результатах гигиенической диагностики влияния факторов среды обитания на здоровье населения.
Соответствующее информирование возлагается на Роспотребнадзор, управления и территориальные отделы управлений Роспотребнадзора в субъектах Российской Федерации.
К источникам информирования органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения относятся Государственные доклады о санитарно-эпидемиологической обстановке в РФ, субъекте РФ и в муниципальном образовании субъекта РФ, информационные бюллетени, а также публикации на Интернет-сайте Роспотребнадзора.
Структура аналитических материалов должна включать оценку факторов среды обитания, в том числе интегральных показателей, динамики, структуры показателей заболеваемости населения на территориях муниципальных образований, субъектов, влияния факторов среды обитания на здоровье населения, риск для здоровья населения от воздействия факторов среды обитания, прогноз, а также оценку эффективности профилактических мероприятий.
§ 6. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области обеспечения экологической безопасности при уничтожении химического оружия
Действующим законодательством устанавливается основной вид юридической ответственности за нарушение правил, стандартов и требований обеспечения экологической безопасности в области хранения, перевозки и уничтожения химического оружия - гражданско-правовая ответственность, которая, согласно законодательству, состоит в возложении на правонарушителя обязанности претерпеть неблагоприятные имущественные последствия за совершенное правонарушение.
Основой гражданско-правовой ответственности в данной области являются нормы Конституции Российской Федерации (ст. 42), Гражданского кодекса Российской Федерации (ст. 5, 16, 1064-1101), Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(386) (ст. 20, 37-39 и 57), Федерального закона "Об охране окружающей среды"*(387) (ст. 75-80), а также иных нормативно-правовых актов.
Объектами правонарушения в области хранения, перевозки и уничтожения химического оружия являются:
1. Экологическая безопасность как состояние защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов личности, общества, государства от возможного негативного воздействия деятельности, связанной с хранением, перевозкой или уничтожением химического оружия, а также от возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (промышленных аварий, инцидентов или стихийных бедствий) и их экологически неблагоприятных последствий.
Экологическая безопасность территории характеризуется критериями благоприятности окружающей среды, которые обеспечивают устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов.
Основной причиной изменения (истощения, деградации) экосистемного баланса территории является вред, причиненный окружающей среде, выражающийся в экологически негативных последствиях (ухудшении качественных и количественных характеристик природных ресурсов и т.д.).
В области определения размера и объема ущерба, причиненного окружающей среде негативным воздействием деятельности производственных объектов по уничтожению химического оружия, применяются общие правила, установленные гражданским и экологическим законодательством.
В постановлении Пленума Верховного суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения"*(388) определены особенности применения судами мер юридической ответственности за экологические правонарушения. Отмечается, что степень общественной опасности этого вида правонарушений обусловлена тем, что объектом их посягательства являются стабильность окружающей среды и природно-ресурсный потенциал, а также гарантированное ст. 42 Конституции Российской Федерации право каждого на благоприятную окружающую среду.
Отмечается, что существенный экологический вред характеризуется возникновением заболеваний и гибелью водных животных и растений, иных животных и растительности на берегах водных объектов, уничтожением рыбных запасов, мест нереста и нагула; массовой гибелью птиц и животных, в том числе водных, на определенной территории, при котором уровень смертности превышает среднестатистический в три раза и более; экологической ценностью поврежденной территории или утраченного природного объекта, уничтоженных животных и древесно-кустарниковой растительности; изменением радиоактивного фона до величин, представляющих опасность для здоровья и жизни человека, генетического фонда животных и растений; уровнем деградации земель и т.п.
Угроза причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде подразумевает возникновение такой ситуации либо таких обстоятельств, которые повлекли бы предусмотренные законом вредные последствия, если бы не были прерваны вовремя принятыми мерами или иными обстоятельствами, не зависящими от воли причинителя вреда.
При этом предполагается наличие конкретной опасности реального причинения вреда здоровью человека или окружающей среде. Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности.
Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(389) устанавливается, что юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.
Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды (утв. Минприроды РФ 26 января 1993 г.) конкретизируют применение базовых нормативов платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов, коэффициентов, учитывающих экологические факторы, и коэффициентов индексации платы в связи с изменением уровня цен.
Внесение платы за загрязнение не освобождает природопользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей природной среды, а также уплаты штрафных санкций за экологические правонарушения и возмещения вреда, причиненного загрязнением окружающей природной среды народному хозяйству, здоровью и имуществу граждан.
Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия*(390) распространяется на предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности на территории Российской Федерации, связанные с природопользованием. В нем предусмотрено взимание платы за следующие виды вредного воздействия на окружающую природную среду:
- выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников;
- сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты;
- размещение отходов;
- другие виды вредного воздействия (шум, вибрация, электромагнитные и радиационные воздействия и т.п.).
За указанные виды вредного воздействия установлены два вида базовых нормативов платы:
а) за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия в пределах допустимых нормативов;
б) за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов).
Базовые нормативы платы устанавливаются по каждому ингредиенту загрязняющего вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом степени опасности их для окружающей природной среды и здоровья населения.
При определении ущерба, причиненного окружающей среде и природным ресурсам, применяются положения Методических указаний по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений*(391), утвержденных Госкомэкологии РФ 6 сентября 1999 г., Методики исчисления размера ущерба от загрязнения подземных вод*(392), утвержденной Госкомэкологии РФ, МПР РФ, Минфина РФ 11 февраля 1998 г., 31 мая, 1 июня 1999 г., Методики оценки вреда и исчисления размера ущерба от уничтожения объектов животного мира и нарушения их среды обитания*(393), утвержденной Госкомэкологией РФ 28 апреля 2000 г., а также такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный юридическими и физическими лицами незаконным добыванием или уничтожением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утвержденных приказом Минсельхозпрода РФ от 25 мая 1999 г. N 399*(394) и иными правовыми актами.
Указанный ущерб включает количественные и качественные потери в окружающей естественной среде обитания, которые проявляются в загрязнении окружающей среды, то есть в физико-химическом изменении состава воздуха, воды, земель, создающем угрозу для здоровья населения, растительного и животного мира, в порче (приведении в негодность), повреждении, уничтожении природных объектов и экосистем. Измененное вследствие причиненного вреда качество природной среды, в свою очередь, отрицательно воздействует на социальную среду: наносится вред здоровью людей (физиологические, моральные и генетические потери) и материальным ценностям (ущемление имущественных интересов собственников, пользователей, владельцев и т.д.).
Возмещение вреда, причиненного в результате загрязнения окружающей природной среды, здоровью и имуществу физических и юридических лиц производится в полном объеме виновными в этом предприятиями, учреждениями, организациями.
Временное положение о порядке взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при аварийных выбросах и сбросах загрязняющих веществ и экстремально высоком загрязнении окружающей природной среды (утв. Минприроды РФ, МЧС РФ, Госкомсанэпиднадзором РФ, Минсельхозпродом РФ, Росгидрометом, Роскомземом, Роскомводом, Роскомнедрами, Роскомрыболовством, Рослесхозом 23 июня 1995 г. N 05-11/2507, 3, 18 августа, 4 июля, 30 июня, 8, 22, 11, 14, 10 августа 1995 г.)*(395) применяется при чрезвычайных и аварийных ситуациях, в результате которых произошло или может произойти загрязнение окружающей природной среды, и в случаях выявления фактов экстремально высокого загрязнения окружающей природной среды в целях ликвидации (снижения) их негативных последствий для здоровья населения и окружающей природной среды.
Временные рекомендации по оценке экологической опасности производственных объектов (утв. Госкомэкологии РФ 15 марта 2000 г.) определяют порядок оценки экологической опасности воздействия производственных объектов на окружающую среду в целях усиления экологического контроля при использовании природных компонентов в процессе хозяйственной деятельности и включают в себя порядок расчета общих индексов экологической безопасности, порядок их использования для ранжирования производственных объектов по степени экологической опасности их воздействия.
2. Экологические права, свободы и законные интересы граждан и юридических лиц, которым может быть причинен вред или ущерб вследствие нарушения требований экологической или промышленной безопасности при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов и уничтожению химического оружия.
Федеральным законом "Об уничтожении химического оружия"*(396) определяется, что правонарушения в области хранения, перевозки и уничтожения химического оружия могут ухудшать качественно или количественно здоровье и имущество граждан и юридических лиц.
В соответствии со ст. 79 Федерального закона "Об охране окружающей среды"*(397) вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в полном объеме.
При определении объема и размера возмещения вреда, причиненного здоровью граждан в результате нарушения требований законодательства в области экологической и промышленной безопасности, следует применять нормы ст. 57 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(398), в которой устанавливаются особенности гражданско-правовой ответственности за причинение вреда вследствие нарушения санитарного законодательства. Вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица вследствие нарушения санитарного законодательства, подлежит возмещению гражданином или юридическим лицом, причинившим вред, в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В области определения объема и размера возмещения вреда, причиненного здоровью граждан, при осуществлении работ, связанных с хранением, перевозкой и уничтожением химического оружия, также могут быть применены Методические указания МУ 2.1.9 000-2000 "Определение объема и порядка возмещения вреда здоровью граждан вследствие нарушений санитарного законодательства" (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 30 декабря 2000 г.)*(399), которые устанавливают порядок исчисления объема и состава вреда в виде экономических затрат и иных расходов, фактически понесенных территориальными бюджетами, фондами обязательного медицинского страхования, органами и учреждениями госсанэпидслужбы, экологическими фондами, лечебно-профилактическими учреждениями и организациями в связи с оказанием медицинской помощи и реабилитационной поддержки граждан, здоровье которых оказалось нарушенным вследствие неблагоприятного воздействия, вызванного загрязнением атмосферного воздуха от стационарных источников.
Нарушением санитарного законодательства в соответствии со ст. 20 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(400) является несоблюдение санитарно-эпидемиологических требований к качеству атмосферного воздуха в городских и сельских поселениях. Нарушением санитарного законодательства является, в том числе, и осуществление производственной и иной деятельности при отсутствии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии применяемым нормативам предельно допустимых выбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов, а также проектов санитарно-защитных зон санитарным правилам. Возмещение вреда, согласно ст. 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривается и при осуществлении правомерной деятельности, например, при наличии ранее выданных предприятию или организации разрешений на выброс загрязняющих веществ в атмосферу.
Указанными методическими рекомендациями определяется порядок исчисления прямых, дополнительных или внеплановых расходов лечебно-профилактических и санитарно-эпидемиологических учреждений на оказание лечебно-диагностической и реабилитационной помощи больным, а также на проведение гигиенических мероприятий в связи с фактами индивидуальных или массовых заболеваний, обусловленных нарушением санитарного законодательства.
В соответствии с действующим законодательством причинители вреда обязаны возместить причиненный вред. Государственные органы или органы местного самоуправления, а также непосредственно сами граждане вправе предъявить к ним претензии и иски на возмещение вреда в соответствии с размером затрат, фактически понесенных территориальными (муниципальными) бюджетами, фондами обязательного медицинского страхования, экологическими и другими фондами, а также самими гражданами на ликвидацию последствий нанесенного ущерба их здоровью.
Установление порядка начисления и взыскание с субъектов хозяйственной деятельности денежных средств для компенсации понесенных затрат возлагаются на органы исполнительной власти области, города или района. Исчисление размеров вреда здоровью граждан осуществляется органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы в соответствии с действующим законодательством на основе результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, гигиенических и иных видов оценок, выполненных органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, либо организациями, аккредитованными в установленном порядке, экспертами с использованием утвержденных методов, методик выполнения измерений и типов средств измерений в целях установления причин возникновения единичных либо массовых неинфекционных заболеваний (отравлений).
На основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, гигиенических и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, результатов определения состава и исчисления размеров вреда здоровью граждан, главными государственными санитарными врачами в соответствии со ст. 51 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" даются санитарно-эпидемиологические заключения, являющиеся для органов исполнительной власти основой предъявления к причинителям вреда претензий или исков по его возмещению.
Состав вреда здоровью граждан и его размер устанавливаются по факту (фактам) его причинения либо отдельным гражданам, либо группам граждан. Вред жизни и здоровью гражданам, причиненный в результате неблагоприятного воздействия атмосферного воздуха выражается в полной или частичной потере функций организма (ухудшение самочувствия, отравление, заболевание с временной или стойкой утратой трудоспособности, заболевание хроническое, инвалидность и др.).
В качестве источника (или группы источников) неблагоприятных аэротехногенных воздействий выделяются стационарные территориальные хозяйствующие объекты, осуществляющие санкционированный и несанкционированный выброс газовоздушных и аэрозольных смесей в атмосферный воздух, приведший к его загрязнению, достоверно вызвавший нарушение здоровья человека и обусловивший соответствующие экономические потери.
Вред, причиненный здоровью населения, отдельных граждан или групп населения воздействием загрязнений атмосферы при проведении лечебно-диагностических или санитарно-гигиенических мероприятий, оценивается как экстренные или внеплановые расходы в виде:
- затрат на лечение и восстановление здоровья граждан;
- расходов на возмещение материальных потерь в связи с временной или стойкой утратой трудоспособности или инвалидностью;
- расходов соцобеспечения;
- потерь поступления в бюджет.
Основанием для возмещения вреда здоровью является факт его причинения. При этом следует учитывать, что только факт нарушения государственных нормативов (либо вина нарушителя) не является достаточным для возмещения ущерба, а основанием является только достоверно доказанная причинно-следственная связь по факту причинения вреда.
Степень повреждения здоровья потерпевших граждан, условия возникновения заболеваний и отравлений людей, а также наличие причинной связи между правомерными или неправомерными действиями юридических или физических лиц, приведших к загрязнению атмосферы и наступившим результатам, доказываются учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, гигиенических и иных видов оценок, выполненных в соответствии со ст. 42 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Основанием для определения степени повреждения здоровья и соответствующей величины причиненного вреда могут являться также результаты медико-социальной или судебно-медицинской экспертиз, проводимых в установленном законодательством Российской Федерации порядке, устанавливающих причину, группу инвалидности, степень утраты трудоспособности граждан, сроки, виды и объем социальной реабилитации и защиты граждан.
В соответствии с действующим законодательством при оценке материальных затрат, причиненных здоровью граждан объектом по уничтожению химического оружия, может быть применена исковая форма возмещения ущерба.
Источниками возмещения вреда являются средства причинителей вреда (предприятий, учреждений и организаций).
Основанием для вынесения судом решения о полном или частичном возмещении вреда служит юридический факт причинения вреда гражданину по его иску, подтвержденному следующими документами:
- актом органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации о факте загрязнения атмосферы с указанием кратности превышения ПДК по каждому вредному веществу или эффекту суммирующегося воздействия малых доз аэрогенных загрязнений, в том числе в неблагоприятных метеорологических условиях.
- актом медицинской экспертизы, проведенной медицинским учреждением, либо выпиской из истории болезни или амбулаторной карты больного, либо истории развития ребенка, подтверждающего факт и степень нарушения здоровья;
- заключением санитарно-эпидемиологической экспертизы либо медико-социальной экспертизы о наличии причинно-следственной связи между фактом загрязнения атмосферы и расстройством здоровья с указанием степени его нарушения;
- заключением Главного государственного санитарного врача по факту причинения, составу и размеру вреда здоровью гражданина и правомерности гражданско-правовой ответственности причинителей вреда в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Специальные исследования, направленные на формирование доказательной базы о вреде, наносимом экологическими факторами, в том числе санитарно-эпидемиологическая экспертиза могут финансироваться из средств, определенных органами исполнительной власти с последующим погашением затрат из средств компенсации.
Доказательность причинно-следственной связи на индивидуальном уровне повреждения здоровья гражданина может касаться острых и хронических форм отравлений, заболеваний и пр. При этом в рамках санитарно-эпидемиологической экспертизы или гигиенической оценки могут и должны быть проведены дополнительные целевые исследования, направленные на достоверное подтверждение факта причиненности вреда (например, специфические лабораторные этиопатогенетические исследования, химико-аналитические исследования биологических сред организма на содержание ксенобиотиков или вредных веществ, содержащихся в выбросах в атмосферу и соответствующие этиопатогенезу клинико-диагностические исследования).
При доказанном по исковому заявлению гражданина факте нарушения здоровья, наступившего вследствие загрязнения атмосферного воздуха, используется принцип полного или частичного определения размеров вреда с учетом:
- расходов на амбулаторное лечение и диагностику экообусловленных состояний;
- расходов на стационарное лечение и диагностику экообусловленных состояний;
- расходов из средств социального страхования на оплату листков временной нетрудоспособности;
- потерь доли налоговых поступлений в бюджет вследствие временной утраты трудоспособности лицами, отвлеченными от производственной деятельности;
- расходов из фонда социального обеспечения на оплату пенсий инвалидам по заболеваниям, обусловленным воздействием загрязнений атмосферы.
Информацию об экономических затратах на различные виды лечения предоставляют территориальные управления здравоохранения, исходя из утвержденных и действующих на территориях тарифов на оказание амбулаторной и стационарной помощи населению.
Компенсация расходов и убытков потерпевшему производится причинителем вреда добровольно или по решению суда либо в единовременном порядке, либо путем выплаты ежемесячных сумм до срока переосвидетельствования, либо пожизненно в размере, определенном судом, либо по его поручению администрацией территории.
Денежная компенсация по соглашению сторон может быть заменена полностью или частично натуральной компенсацией за счет материальных ресурсов ответчика.
Производство расчетов по искам граждан решается в установленном законодательством порядке со специальных счетов депонированных средств причинителей вреда и в другом порядке, не противоречащем правовым нормам.
В необходимых случаях, в интересах потерпевшего и с его согласия, органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации в адрес юридических или физических лиц - причинителей вреда могут быть предъявлены претензии на возмещение вреда.
Главным государственным санитарным врачом РФ утверждено Руководство по оценке риска для здоровья населения при воздействии химических веществ, загрязняющих окружающую среду" P 2.1.10.1920-04 от 5 марта 2004 г.*(401), которое применяется для выполнения работ по оценке риска для здоровья населения при воздействии химических веществ, загрязняющих окружающую среду, в целях:
- санитарно-эпидемиологической экспертизы, направленной на установление и предотвращение вредного воздействия факторов среды обитания человека;
- планирования, осуществления и оценки результатов социально-гигиенического мониторинга;
- оценки ущерба (вреда) здоровью человека от воздействия факторов среды обитания, в том числе при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;
- обоснования приоритетных мероприятий в планах действия по охране окружающей среды и оценки их эффективности;
- определения зон экологического бедствия и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в плане оценки ущерба (вреда) здоровью населения;
- принятия решений в отношении средств и способов защиты здоровья населения при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;
- установления и пересмотра санитарно-эпидемиологических правил и нормативов;
- разработки технических регламентов;
- установления причин возникновения и распространения массовых неинфекционных заболеваний, обусловленных воздействием факторов среды обитания человека, а также обоснования причинно-следственных связей между загрязнением окружающей среды и нарушением здоровья;
- гигиенической паспортизации, сертификации отдельных видов продукции, работ и услуг, лицензирования отдельных видов деятельности (работ, услуг), представляющих потенциальную опасность для человека;
- определения зон санитарной охраны, санитарно-защитных зон;
- ранжирования территорий по уровням загрязнения окружающей среды в связи с его опасностью для здоровья на любом уровне административного деления страны;
- медико-социального и экономического обоснования размеров и порядка возмещения гражданам или юридическим лицам ущерба (вреда) здоровью, причиненного негативными воздействиями факторов среды обитания; сравнительной оценки прогнозируемых ущербов здоровью при различных санитарно-эпидемических ситуациях;
- экономического анализа различных вариантов и способов управления риском (оценка "затраты-эффективность", "ущерб-выгода"), в том числе для прогнозирования социальных и экономических последствий применения санитарных правил, санитарно-эпидемиологических нормативов и других профилактических мероприятий, оценки эффективности различных вариантов природоохранных и профилактических мероприятий;
- обеспечения населения, лиц, участвующих в принятии управленческих решений, средств массовой информации и общественных организаций достоверной и научно обоснованной информацией об уровнях риска здоровью и необходимых санитарно-противоэпидемических мероприятиях, а также рекомендациями по индивидуальной профилактике для разных групп населения при наличии угроз здоровью, связанных со средой обитания.
Объективной стороной правонарушений в области хранения, перевозки и уничтожения химического оружия выступают противоправные деяния (действия либо бездействия), приведшие к экологически вредным или неблагоприятным последствиям (возникновению чрезвычайных ситуаций, к нарушению экологических прав и законных интересов граждан), а также причинно-следственная связь между ними.
Особенностью указанного элемента правонарушения выступает специфика отношений, связанных с хранением, перевозкой и уничтожением химического оружия как вещества особого класса опасности. В ряде случаев наступившие вредные последствия могут проявиться лишь с течением времени, то есть иметь длящийся характер (например, ухудшение здоровья граждан, проживающих или работающих в зонах защитных мероприятий вследствие попадания незначительного количества мышьяка в почву и подземные воды в процессе сжигания люизита в течение всего периода эксплуатации объекта по уничтожению химического оружия).
Сложность доказывания причинно-следственной связи между противоправным деянием и наступившими экологически вредными последствиями выражается в том, что оно осуществляется самим потерпевшим субъектом за счет его собственных средств (привлечение специалистов, организация и проведение экологических, санитарно-эпидемиологических, гигиенических и иных экспертиз и т.д.).
Основными субъектами правонарушений в области хранения, перевозки и уничтожения химического оружия, по действующему законодательству, являются федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие в рамках определенной законодательством компетенции подготовку, принятие и реализацию решений, связанных с хранением, перевозкой и уничтожением химического оружия.
К указанным органам законодательно отнесены Правительство Российской Федерации, а также специально уполномоченные министерства и ведомства, определенные на основании постановления Правительства РФ от 2 июля 2007 г. N 421 "О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти, участвующих в выполнении международных обязательств Российской Федерации в области химического разоружения"*(402).
К иным федеральным органам исполнительной власти, реализующим полномочия в области специального контроля и надзора за хранением, перевозкой и уничтожением химического оружия, относятся Государственная комиссия по химическому разоружению и Федеральное управление по безопасному хранению и уничтожению химического оружия.
Отдельным субъектом юридической ответственности, установленным действующим законодательством, является государственный заказчик работ по уничтожению химического оружия - Федеральное агентство по промышленности (см. постановление Правительства РФ от 21 марта 1996 г. N 305 "Об утверждении федеральной целевой программы "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации"*(403)).
С учетом специфики субъектного состава указанных правоотношений, могут быть применены нормы ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, где устанавливается, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования соответственно.
Субъективной стороной правонарушения в области хранения, перевозки и уничтожения химического оружия является вина указанных выше субъектов, выражающаяся в форме умысла или неосторожности.
Особенностью субъективной стороны в совершаемых правонарушениях подобного рода является субъективная или вмененная вина, то есть вина лиц, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих. Поскольку объекты по уничтожению химического оружия являются производственными объектами высокого класса опасности, федеральные органы исполнительной власти, являющиеся заказчиками (инициаторами) размещения подобных объектов, обязаны возместить вред, причиненный источником техногенного риска, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего (ст. 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Обязанность возмещения вреда возлагается на юридическое лицо, владеющее источником повышенной опасности на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления либо на ином законном основании (на праве аренды, по доверенности на право управления транспортным средством, в силу распоряжения соответствующего органа о передаче ему источника повышенной опасности и т.п.).
Владелец источника повышенной опасности не отвечает за вред, причиненный этим источником, если докажет, что источник выбыл из его обладания в результате противоправных действий других лиц. Ответственность за вред, причиненный источником повышенной опасности, в таких случаях несут лица, противоправно завладевшие источником. При наличии вины владельца источника повышенной опасности в противоправном изъятии этого источника из его обладания ответственность может быть возложена как на владельца, так и на лицо, противоправно завладевшее источником повышенной опасности.
Особенностью гражданско-правовой ответственности за совершенные правонарушения при хранении, перевозке и уничтожении химического оружия является возмещение вреда, причиненного охраняемым настоящим комментируемым законом объектам в полном объеме.
Гражданским законодательством (ст. 1065) предусматривается, что опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность, то есть если причиненный вред является последствием эксплуатации объектов по уничтожению химического оружия, которые продолжают причинять вред или угрожают новым вредом, суд вправе обязать виновных субъектов, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность. Тем не менее, суд может отказать в иске о приостановлении либо прекращении соответствующей деятельности, если это противоречит общественным интересам, а деятельность, связанная с уничтожением вооружений, осуществляется в целях выполнения международных конвенциональных обязательств, поэтому добиться предупреждения или пресечения вреда в порядке, предусмотренном статьей Гражданского кодекса, на практике практически невозможно.
Глава 6. Правовое обеспечение экологической безопасности в области использования атомной энергии
Атомная (ядерная энергетика) - это отрасль промышленности, занимающаяся получением и использованием ядерной энергии, для получения которой может быть использована цепная ядерная реакция деления ядер урана-235 или плутония. При попадании в них нейтрона ядра делятся, образуя новые нейтроны и связанные с ними осколки деления, обладающие потенциальной кинетической энергией, которая затем преобразуется в тепловую энергию.
Несмотря на то, что в любой области энергетики первичным источником является ядерная энергия (например, энергия солнечных ядерных реакций в гидроэлектростанциях и электростанциях, работающих на органическом топливе, энергия радиоактивного распада в геотермальных электростанциях), к атомной (ядерной) энергетике относится использование управляемых реакций только в ядерных реакторах.
Действительно, исторически идея расщепления атомного ядра была направлена на получение значительного количества энергии, которая могла быть использована в народном хозяйстве, поэтому ведущие представители научного сообщества многих передовых стран работали над ней не одно десятилетие. И только в 30-х гг. прошлого века эти исследования ознаменовались открытиями в области ядерной физики, когда ученым удалось осуществить деление ядра атома, влекущее возможность цепной реакции и как следствие получение огромного количества тепловой энергии. После этого знаменательного открытия передовые достижения атомной (а затем и ядерной) энергетики были направлены на служение целям и задачам военно-промышленного комплекса государств.
Атомная отрасль Российской Федерации начала активно формироваться в середине XX в. и возникла, прежде всего, в целях обороны страны. В настоящее время атомная энергетика в Российской Федерации представляет собой высокотехнологичную и конкурентоспособную на мировом рынке отрасль, играющую ведущую роль в поддержании не только обороноспособности страны, но и ее энергообеспечении.
Считается, что наличие полного комплекса ядерных технологий, необходимым условием применения и развития которых является обеспечение ядерной и радиационной безопасности, выступает признаком технологического развития государства. Мировой и отечественный опыт показывают, что снижение требований к уровню обеспечения атомной безопасности приводит к масштабным и долговременным негативным последствиям.
На протяжении десятилетий в Российской Федерации складывалось накопление проблем в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности, главным образом, при обращении с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами, а также в связи с выводом из эксплуатации ядерно- и радиационноопасных объектов, масштаб которых характеризуется следующими причинами:
- остановлены, но не выведены из эксплуатации ядерно- и радиационноопасные объекты Федерального агентства по атомной энергии (4 блока атомных электростанций, 10 промышленных уран-графитовых реакторов и свыше 110 ядерно- и радиационноопасных объектов иного назначения), Федерального агентства по промышленности, Федерального агентства морского и речного транспорта и других федеральных органов исполнительной власти (до 50 объектов);
- не обеспечена надежная изоляция от окружающей среды на некоторых приповерхностных хранилищах радиоактивных отходов. Требуется их приведение в безопасное состояние и создание новых пунктов захоронения радиоактивных отходов;
- не изолированы от окружающей среды большие объемы радиоактивных отходов (Теченский каскад водоемов, бассейны-отстойники и хвостохранилища организаций ядерного топливного цикла);
- накоплено свыше 18500 т. отработавшего ядерного топлива. Близкими к критическим являются показатели заполнения хранилищ отработавшего ядерного топлива на атомных электростанциях с реакторами типа РБМК и ЭГП-6, пристанционных хранилищ радиоактивных отходов;
- источники ионизирующего излучения используются более чем в 15900 организациях, что существенно повышает их уязвимость в отношении террористических угроз;
- не получили нормативного, правового и технологического решения проблемы реабилитации объектов, образованных ядерными взрывными технологиями (объекты мирных ядерных взрывов);
- не реализованы в полной мере некоторые требования международных актов в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности, ратифицированных Российской Федерацией;
- перешагнули многолетний рубеж и требуют незамедлительной модернизации инженерные системы некоторых ядерно- и радиационноопасных объектов*(404).
Проблема правового обеспечения экологической, технической и технологической безопасности отношений, связанных с радиоактивными отходами характеризуется тем, что кроме некоторых подзаконных актов, эпизодически регулирующих процессуальные особенности указанных отношений, отдельных законов, устанавливающих правовой статус, виды деятельности, а также основания юридической ответственности в сфере обращения с отходами в РФ не имеется, хотя их разработка необычайно актуальна.
В настоящее время в РФ в медицинских, научных и технических целях эксплуатируется около 400 тыс. различных радионуклидных источников. Отработавшие свой ресурс объекты направляются на специализированные комбинаты "Радон", на которых они подлежат кондиционированию и захоронению*(405).
В научно-исследовательских организациях, ведущих исследования с использованием радиоактивных веществ и делящихся материалов, начиная с 1946 г., было создано 66 исследовательских реакторов и критических стендов, многие из которых уже остановлены, при этом при снятии их с эксплуатации не решены проблемы обращения с радиоактивными отходами. Имеющиеся в этих организациях временные хранилища радиоактивных отходов и отработавших ядерных материалов требуют реконструкции или должны быть ликвидированы. Ситуация обостряется тем, что большинство их организаций, в которых велись работы, связанные с образованием радиоактивных отходов, расположены в пределах жилищной застройки крупных городов.
Большое количество накопленных некондиционированных радиоактивных отходов, недостаточность технических средств для обеспечения безопасного обращения с этими отходами и отработавшим ядерным топливом, отсутствие надежных хранилищ для их длительного хранения и (или) захоронения повышают риск возникновения радиационных аварий и создают реальную угрозу радиоактивного загрязнения окружающей среды, переоблучения населения и персонала организаций и предприятий, деятельность которых связана с использованием атомной энергии и радиоактивных материалов*(406).
Следует отметить, что в настоящее время большая часть накопленных низкоактивных и среднеактивных отходов не изолирована от окружающей среды, а количество пунктов хранения РАО в Российской Федерации чрезмерно велико - более полутора тысяч объектов.
Наибольшая часть РАО содержится на трех предприятиях ядернотопливного цикла - производственном объединении "Маяк" (Карачай, где накоплено 120 млн. Ku РАО, Теченский каскад водоемов, в котором сосредоточено 360 млн. м3 загрязненных вод), Северском химическом комбинате и Горно-химическом комбинате под г. Красноярском.
В соответствии с вышесказанным весьма актуален анализ существующих проблем в сфере правового обеспечения экологической безопасности в области использования атомной энергии.
§ 1. Правовое обеспечение экологической безопасности в области использования атомной энергии
Законодательные основы отношений в области использования атомной энергии составляет совокупность неоднородных по форме и содержанию нормативно-правовых актов, среди которых следует выделить международно-правовые акты, Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные, федеральные законы, подзаконные акты различного уровня, касающиеся экологических, технических, технологических и иных аспектов безопасности в области атомной энергии, а также акты субъектов РФ и органов местного самоуправления, которые в пределах своей компетенции обеспечивают реализацию вышеуказанных актов на принадлежащей им территории.
Законодателем подчеркивается, что область правового регулирования нормативно-правовых актов в данной сфере деятельности распространяется на два основных вида отношений - использование атомной энергии в мирных целях и использование атомной энергии в оборонных целях.
Тем не менее, отмечается, что деятельность, связанная с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, не входит в сферу правового регулирования основного акта - Федерального закона "Об использовании атомной энергии", поскольку в основном его действие распространяется на использование энергии расщепления атома в мирных целях - размещение сооружений и комплексов с ядерными реакторами (атомных станций, судов, иных плавсредств, космических и летательных аппаратов и т.д.), объектов с промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами, критическими и подкритическими ядерными стендами, комплексов, полигонов, установок и устройств с ядерными зарядами для использования в мирных целях.
Несмотря на это, область правового регулирования отношений, связанных с использованием атомной энергии в оборонных целях, до сих пор остается практически неурегулированной.
Вместе с тем в Вооруженных Силах Российской Федерации эксплуатируется 338 ядерных энергетических установок (ЯЭУ) и 226 войсковых частей, обеспечивающих эксплуатацию и ремонт кораблей ЯЭУ. Кроме того, большим количеством предприятий и организаций, подведомственных Государственной корпорации "Росатом", осуществляется проектирование, строительство (монтаж) ЯЭУ и их составных частей, а также утилизация атомных подводных судов, находящихся на вооружении. Учитывая, что проект Федерального закон "Об использовании атомной энергии" ранее разрабатывался, в том числе, и для ядерных энергетических установок военного назначения и лишь на заключительной стадии согласования законопроекта эти установки были исключены из ст. 1, следует выделить, что указанные объекты до настоящего времени находятся вне правового поля, поскольку самостоятельного правового регулирования не имеют. Частично данные отношения могут быть урегулированы законами РФ и Федеральными законами "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", "Об обороне", "Об оружии", "О поставках продукции для государственных нужд", "О государственной тайне", "О государственном оборонном заказе", "О финансировании особо радиационноопасных и ядерноопасных производств", а также рядом иных смежных нормативно-правовых актов.
Отметим, что с 1997 по 2005 г. в проекте находился Федеральный закон "О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия", которым планировалось заполнить правовой пробел в сфере регулирования отношений и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, ведомств и организаций, осуществляющих свою деятельность в области ядерного оружия с другими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с органами местного самоуправления, правовое регулирование финансирования деятельности, связанной с ядерным оружием, а также в области правовых норм, гарантирующих социальную защиту, представление льгот и компенсаций гражданам, осуществляющим деятельность в области ядерного оружия.
Несмотря на то, что законопроект был направлен на обеспечение государственных и общественных интересов Российской Федерации при осуществлении деятельности, связанной с ядерным оружием, он был снят с рассмотрения Государственной Думы, поскольку предусматривалось дополнительное бюджетное финансирование на реализацию поставленных целей и задач.
1.1. Международно-правовой уровень регулирования отношений в области использования атомной энергии
Следует отметить, что сфера международно-правового регулирования отношений, связанных с использованием атомной энергии достаточно обширна, но в основном она наполнена правовыми актами, касающимися обеспечения ядерной безопасности, то есть имеющими отношение к атомной энергии, как в мирных, так и в оборонных целях.
Значительный массив международно-правовых актов составляют конвенции, декларации, договоры и соглашения, касающиеся использования атомной энергии в оборонных целях. Речь идет о защите интересов международного сообщества в случае применения государством-противником ядерного оружия, поэтому на международно-правовом уровне понятие атомной (ядерной) безопасности рассматривается через призму ядерного разоружения.
В широком смысле разоружение является действенным средством обеспечения мира и предотвращения войны, к числу которых относятся мирные средства разрешения споров; всеобщая безопасность; меры по ослаблению международной напряженности и уничтожению стратегических наступательных вооружений; меры по пресечению актов агрессии, нарушения мира и угрозы миру; создание зон мира в различных районах земного шара; меры по укреплению доверия между государствами и т.д.*(407)
Все указанные средства являются международно-правовыми, поскольку обеспечение принципа разоружения невозможно без консолидированных усилий государств-стран мирового сообщества. Они должны претворяться в жизнь на основании положений и норм действующего международного права, при создании в случае необходимости дополнительных принципов и норм.
Следует отметить, что основными международными субъектами, осуществляющими подготовку, принятие и реализацию решений, касающихся безопасного использования атомной энергии, являются МАГАТЭ и ЕВРАТОМ.
Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) (далее - Агентство) является ведущим мировым международным правительственным форумом научно-технического сотрудничества в области мирного использования ядерной технологии. МАГАТЭ было создано в рамках Организации Объединенных Наций (ООН) в 1957 г. в качестве автономной организации.
Агентство стремится повысить роль ядерной науки и технологии в деле оказания поддержки устойчивому развитию человечества. Это касается как повышения уровня знаний, так и их использования для преодоления стоящих перед миром насущных проблем, таких как голод, болезни и изменение климата. Значительная часть деятельности Агентства связана с ядерной энергетикой, включая такие аспекты, как безопасность и обращение с отходами, а также с обеспечением использования ядерной технологии исключительно в мирных целях. Будущая роль ядерной энергии зависит от подтвержденных устойчивых результатов безопасного применения всех ядерных методов. Хотя МАГАТЭ и не является международным регулирующим органом, его усилия в области ядерной безопасности направлены на разработку многосторонних юридически обязательных соглашений, которые приобретают все большую актуальность в качестве механизмов повышения ядерной безопасности, радиационной безопасности и безопасности отходов во всем мире. Рекомендации МАГАТЭ в области безопасности используются многими странами в качестве основы для разработки внутригосударственных норм и правил. Разработаны своды положений и руководства по безопасности в отношении выбора площадки, проектирования, эксплуатации и качества атомных электростанций (АЭС). В целях дальнейшего повышения эксплуатационной безопасности во всем мире Агентство по запросу проводит оценки безопасности, включая рассмотрение группами международных экспертов непосредственно на площадке вопросов эксплуатации АЭС.
В рамках глобальных усилий по предотвращению распространения ядерного оружия МАГАТЭ осуществляет проверку того, чтобы ядерные материалы не переключались с законного мирного использования на военные цели. После того, как какое-либо государство становится участником соглашения о гарантиях, инспектора Агентства контролируют весь заявленный ядерный материал путем проведения инспекций на местах, осуществления дистанционного наблюдения и проверки учетных документов. Без такой четкой системы гарантий было бы невозможно осуществлять связанные с ядерными методами торговлю и передачу технологии. К настоящему времени действует 225 соглашений о гарантиях с 141 государством. Ведется дальнейшее усиление роли гарантий МАГАТЭ в целях укрепления потенциала обнаружения любого возможного переключения ядерного материала.
Чрезвычайно важны обязательства неядерных стран, связанные с установлением международного контроля безопасности при использовании атомной энергии. С этой целью используется уже функционирующая система контроля в рамках (МАГАТЭ) - так называемая система гарантий. Она представляет собой специфический институт Агентства, призванный не допускать, чтобы ядерные объекты, которые подлежат контролю, были использованы для военных целей. Предусматривается предоставление государствами отчетов Агентству, а также проведение им инспекций. Цель гарантий МАГАТЭ состоит в том, чтобы обнаружить случаи несанкционированного использования ядерных материалов, находящихся под юрисдикцией неядерных государств. Задачей является предотвращение подобного применения путем своевременного обнаружения нарушений. Система направлена на то, чтобы обеспечить государства надежными гарантиями, что их соседи не предпринимают усилий по обходу взятых на себя обязательств и что нет оснований стремиться к ответному приобретению ядерного оружия*(408).
В соответствии с Договором, заключенным в Риме 25 марта 1957 г. было учреждено Европейское сообщество по атомной энергетике - (ЕВРАТОМ), основной задачей которого является создание необходимых условий для возникновения и быстрого роста атомной промышленности, содействие подъему жизненного уровня в государствах-участниках развитию взаимных обменов с другими странами.
В целях выполнения этой задачи в условиях, предусмотренных настоящим Договором, Сообщество будет развивать исследовательскую работу и распространять технические знания, разрабатывать единые нормы безопасности для защиты здоровья трудящихся и всего населения и следить за их исполнением, упрощать инвестиционный режим и обеспечивать, поощряя, в частности, инициативу предприятий, создание установок для фундаментальных исследований, необходимых для развития атомной энергетики в Сообществе, следить за регулярным и справедливым снабжением потребителей в Сообществе ядерным топливом и рудой, гарантировать путем надлежащего контроля невозможность использования ядерных материалов на другие цели, кроме тех, для которых они предназначены, использовать право собственности, которое признается, на владение специальными расщепляющимися материалами, обеспечивать широкий сбыт и доступ к лучшим техническим средствам путем создания общего рынка специального оборудования и материально-технического обеспечения, свободного движения капиталов для инвестиций в атомные отрасли, а также путем свободного выбора места работы специалистами внутри Сообщества, а также устанавливать с другими странами и международными организациями всевозможные связи, содействующие прогрессу в мирном использовании атомной энергии.
Первым ведущим международным документом является Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб (Вена, 21 мая 1963 г.)*(409), которая была принята в целях установления системы норм для обеспечения финансовой защиты от ущерба, возникающего в результате определенных видов мирного использования ядерной энергии, а также для развития дружеских отношений между нациями независимо от их различных конституционных и социальных систем,
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 апреля 1996 г. N 415 Россия подписала данную Конвенцию только через тридцать три года, а ратифицировала Федеральным законом от 21 марта 2005 N 23-ФЗ*(410).
Следующим важным актом выступает Конвенция о физической защите ядерного материала (Вена, 26 октября 1979 г.)*(411), устанавливающая, что в соответствии с международным правом каждое государство-участник в рамках своего национального законодательства принимает надлежащие меры для обеспечения по мере возможности того, чтобы во время международной перевозки ядерный материал, находящийся в пределах его территории либо на борту корабля (самолета), защищался на всех уровнях физической защиты ядерного материала.
Данной Конвенцией устанавливается, что в процессе хранения, связанного с международной перевозкой ядерного материала, уровни физической защиты ядерного материала включают:
a) для материалов категории III - хранение в пределах зоны, доступ в которую контролируется;
б) для материалов категории II - хранение в пределах зоны, находящейся под постоянным наблюдением охраны или электронных приборов, окруженной физическим барьером с ограниченным числом точек входа при соответствующем контроле, или в пределах любой зоны с аналогичным уровнем физической защиты;
в) для материалов категории I - хранение в пределах защищенной зоны, как она определена выше для материалов категории II, доступ в которую, кроме того, разрешен только лицам, чья благонадежность установлена, и которая находится под наблюдением охраны, поддерживающей постоянную тесную связь с соответствующими силами ответных действий. Целью конкретных мер, принимаемых в таких случаях, является обнаружение и предотвращение любого нападения, неразрешенного доступа или неразрешенного изъятия материала.
Конвенцией также закрепляются уровни физической защиты ядерного материала во время международной перевозки:
a) для материалов категории II и III - перевозка осуществляется с соблюдением специальных мер предосторожности, включая предварительную договоренность между отправителем, получателем и перевозчиком и предварительное соглашение между физическими или юридическими лицами, находящимися под юрисдикцией и руководствующимися правовыми актами экспортирующих и импортирующих государств, которое определяет время, место и процедуры для передачи ответственности при перевозке;
б) для материалов категории I - перевозка осуществляется с соблюдением специальных мер предосторожности, как это определено выше для перевозки материалов категории II и III, и, кроме того, под постоянным наблюдением охраны и в условиях, которые обеспечивают тесную связь с соответствующими силами ответных действий;
в) для природного урана в форме, отличной от формы руды или рудных остатков, защита перевозки количеств, превышающих 500 кг, включает предварительное уведомление о перевозке, в котором указывается вид транспорта, предполагаемое время прибытия и подтверждение о получении груза.
Указанная Конвенция была открыта для подписания в центральных учреждениях МАГАТЭ в Вене и в центральных учреждениях ООН в Нью-Йорке с 3 марта 1980 г., вступила в силу 8 февраля 1987 г. и была подписана от имени СССР 22 мая 1980 г. с оговоркой, позднее снятой Федеральным законом от 3 марта 2007 г. N 28-ФЗ*(412).
Следующим значительным международным документом на пути безопасного использования атомной энергии является Декларация о предотвращении ядерной катастрофы (9 декабря 1981 г.)*(413), где провозглашается, что ядерная энергия должна использоваться только в мирных целях и на благо человечества.
Еще одним ведущим международно-правовым актом в области ядерной безопасности следует считать Конвенцию об оперативном оповещении о ядерной аварии (Вена, 26 сентября 1986 г.)*(414), положения которой применяются в случае любой аварии, связанной с ядерными реакторами независимо от местонахождения, установками ядерного топливного цикла, комплексами по обращению с радиоактивными отходами, перевозкой и хранением ядерного топлива или радиоактивных отходов, изготовлением, использованием, хранением, удалением и перевозкой радиоизотопов для сельскохозяйственных промышленных, медицинских целей и для проведения научных исследований в этих областях, а также для использования радиоизотопов в целях выработки энергии в космических объектах.
Такая авария может быть связана с любой деятельностью государства-участника, либо иных субъектов, находящихся под государственной юрисдикцией или контролем, вследствие которой происходит или может произойти выброс радиоактивных веществ, имеющий международный трансграничный характер, что может иметь значение для другого государства с точки зрения обеспечения радиационной безопасности.
В Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (Вена, 26 сентября 1986 г.)*(415) закреплено, что государства-участники, ее подписавшие, обязаны сотрудничать между собой и с Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ) в целях содействия безотлагательному предоставлению помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации для сведения к минимуму их последствий и для защиты жизни, имущества и окружающей среды от воздействия радиоактивных выбросов.
Для содействия такому сотрудничеству государства-участники могут достигать двусторонних или многосторонних договоренностей или, где это целесообразно, их сочетания с целью предотвратить или свести к минимуму вред и ущерб, которые могут иметь место в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации.
Конвенция об ответственности за ущерб, причиненный радиационной аварией при международной перевозке отработавшего ядерного топлива от атомных электростанций (Москва, 15 сентября 1987 г.),*(416) была принята во исполнение международных Правил безопасной перевозки отработавшего ядерного топлива. Подписавшие указанную Конвенцию страны-участники договорились, что в целях быстрого и справедливого устранения последствий радиационной аварии для физических и юридических лиц государство, на территории которого произошла радиационная авария или проявились ее последствия, обязано возместить ущерб указанным лицам.
Возмещение ущерба производится в соответствии с законодательством этого государства уполномоченным на это органом, при этом государство-участник настоящей Конвенции, понесшее ущерб, имеет право требовать его возмещения от другого государства, обязанного возместить ущерб в соответствии с условиями настоящей Конвенции, при этом определение размера ущерба, вызванного смертью физических лиц или утратой ими здоровья, производится на основе капитализации предстоящих платежей, включая пенсии и все другие выплаты периодического характера.
Далее необходимо отметить Конвенцию о ядерной безопасности (Вена, 17 июня 1994 г.)*(417), основными целями которой являются: достижение высокого уровня ядерной безопасности во всем мире на основе укрепления национальных мер и международного сотрудничества, в том числе, в соответствующих случаях, на основе технического сотрудничества в области безопасности, и поддерживать такой уровень, создание и поддержание на ядерных установках эффективных средств защиты от потенциальной радиационной опасности, с тем, чтобы защитить отдельные лица, общество в целом и окружающую среду от вредного воздействия ионизирующих излучений от таких установок; предотвращение возможных аварий с радиологическими последствиями и смягчение возможных результатов таких последствий.
Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами (Вена, 5 сентября 1997 г.)*(418) направлена на всестороннее достижение и поддержание высокого уровня безопасности обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами во всем мире путем укрепления национальных мер и международного сотрудничества (в том числе технического) в области безопасности; на обеспечение на всех стадиях обращения с отработавшим топливом и с радиоактивными отходами эффективными средствами защиты от потенциальной опасности для защиты отдельных лиц, общества в целом и окружающей среды от вредного воздействия ионизирующих излучений; на предотвращение аварий с радиологическими последствиями и смягчение их последствий в том случае, если они произойдут на любой стадии обращения с отработавшим топливом или с радиоактивными отходами.
Данная конвенция применяется к отношениям в сфере обеспечения безопасности обращения с отработавшим топливом, образующимся в результате эксплуатации гражданских ядерных реакторов, а также с радиоактивными отходами в тех случаях, когда радиоактивные отходы образуются в результате гражданской деятельности. Отмечается, что положения конвенции не применяются к отходам, содержащим природные радиоактивные вещества и не образующимся в ядерном топливном цикле, кроме тех случаев, когда они представляют собой изъятый из употребления закрытый источник или когда для целей конвенции они объявляются радиоактивными отходами.
Международно-правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением безопасности при использовании атомной энергии, осуществляется также рядом актов общерегулирующего действия, направленных на установление мира, безопасности и правопорядка мирового сообщества.
1.2. Федеральные нормативно-правовые акты в области использования атомной энергии
Основным актом общерегулирующего действия является Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г.*(419), где, помимо иных положений, устанавливаются основы, а также объекты и субъекты национальной безопасности российского государства, составным элементом которой является и атомная (ядерная) безопасность, а также выделяются полномочия высших исполнительных и законодательных органов власти и управления в сфере подготовки, принятия и реализации государственно-властных решений, связанных с использованием атомной энергии.
Следует отметить, что массив иных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области использования атомной энергии, достаточно обширен.
Специальные федеральные законы в области использования атомной энергии. Основным актом в сфере обеспечения экологической безопасности при использовании атомной энергии является Федеральный закон "Об использовании атомной энергии", которым определяется правовая основа и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии. Он направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии, призван способствовать развитию атомной науки и техники, содействовать укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии.
Кроме названного закона, в настоящее время на федеральном уровне указанные отношения регулируются рядом иных нормативно-правовых актов.
Прежде всего, это Федеральный закон от 01.12.2007 г. N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"*(420), устанавливающий правовое положение, принципы организации, цели создания и деятельности, порядок управления деятельностью, порядок реорганизации и ликвидации Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", одного из основных органов управления использованием атомной энергии, наделенных полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление использованием атомной энергии, а также государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения и нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии.
Следующим актом, имеющим существенное значение при регулировании отношений в области использования атомной энергии, является Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения"*(421). В нем определяется содержание ведущих принципов в области обеспечения радиационной безопасности и раскрываются механизмы их правовой реализации; перечисляются мероприятия по обеспечению безопасного осуществления деятельности, связанной с ионизирующим излучением; выделяется основной круг правомочных субъектов, вовлеченных в процесс подготовки, принятия и реализации решений, связанных с обеспечением государственного контроля и надзора за радиационной безопасностью; раскрываются основные законодательные требования к обеспечению радиационной безопасности при обращении с источниками ионизирующего излучения, при воздействии природных радионуклидов, при производстве пищевых продуктов и потреблении питьевой воды, а также при обеспечении радиационной безопасности граждан при проведении медицинских радиологических процедур; выделяются особенности защиты населения и персонала от негативных последствий радиационных аварий; перечисляет основные права и обязанности граждан и общественных объединений в области обеспечения радиационной безопасности, а также меры социальной поддержки в указанной области; устанавливаются особенности юридической ответственности за нарушение требований в области радиационной безопасности деятельности, связанной с ионизирующим излучением.
Закон РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"*(422) следует считать основным среди блока социальных законов в области использования атомной энергии. Им определяются основы государственной политики в области социальной поддержки граждан РФ, оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г., либо принимавших участие в ликвидации последствий этой катастрофы, а также установлены социальные гарантии для лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы.
Действие указанного закона распространяется на территории, подвергшиеся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. В 1986 г. и в последующие годы проведена эвакуация и отселение граждан с территорий, где начиная с 1991 г. среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения населения превышает 1 мЗв (0,1 бэр), на которых начиная с 1991 г. плотность радиоактивного загрязнения почвы цезием-137 превышает 1 Ки/км2. Введено разделение указанных территорий на 4 зоны: отчуждения, отселения, проживания с правом на отселение и проживания с льготным социально-экономическим статусом. Границы этих зон и перечень населенных пунктов, находящихся в них, устанавливаются в зависимости от изменения радиационной обстановки и пересматриваются Правительством РФ не реже чем один раз в пять лет.
Ряд положений вышеуказанного закона применяется также для реализации Федерального закона от 26 ноября 1998 г. N 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча"*(423).
Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне"*(424) гарантированы меры социальной поддержки гражданам, которые проживали в 1949-1963 гг. в населенных пунктах на территории Российской Федерации и за ее пределами, включенных в утверждаемые Правительством Российской Федерации перечни населенных пунктов, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, получившим суммарную (накопленную) эффективную дозу облучения более 5 сЗв (бэр), а также детям в возрасте до 18 лет первого и второго поколения указанных граждан, страдающим заболеваниями вследствие радиационного воздействия на одного из родителей.
Федеральный закон от 10 июля 2001 г. N 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории"*(425) вводит законодательно закрепленное понятие радиационно загрязненного участка территории части земельного участка, представляющего опасность для здоровья населения и для окружающей природной среды, подлежащего реабилитации после радиоактивного загрязнения в результате техногенной деятельности или размещения на данном участке территории снятых с эксплуатации особо радиационноопасных объектов.
В указанном законе подчеркивается, что разработка специальных экологических программ осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в области использования атомной энергии, законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, программами социально-экономического развития Российской Федерации и с учетом:
- необходимости реабилитации радиационно загрязненных участков территории и охраны окружающей природной среды;
- направлений социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, на территориях которых находятся радиационно загрязненные участки;
- радиационной безопасности населения, уровней радиационного загрязнения участков территории, задач их реабилитации;
- включения в специальные экологические программы мер по социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации в результате радиационных аварий, в том числе мер по охране здоровья таких граждан и их переселению из населенных пунктов, подвергшихся радиоактивному загрязнению.
Специальные экологические программы направлены на обеспечение радиационной безопасности населения, общее снижение риска воздействия радиации и улучшение экологической ситуации на радиационно загрязненных участках территории путем проведения мероприятий по реабилитации таких участков, утилизации или ликвидации выведенных из эксплуатации радиационноопасных объектов.
Федеральным законом от 3 апреля 1996 г. N 29-ФЗ "О финансировании особо радиационноопасных и ядерноопасных производств и объектов"*(426) устанавливаются основы гарантированного финансирования выполняемых на особо радиационноопасных и ядерноопасных производствах и объектах работ, необходимого для обеспечения безопасного и устойчивого функционирования этих производств и объектов.
Перечень особо опасных объектов утверждается Правительством Российской Федерации, а расходы, связанные с деятельностью особо опасных объектов, предусматриваются в проекте федерального бюджета на соответствующий год в составе защищенных статей текущих расходов федерального бюджета, подлежащих финансированию в полном объеме.
Во исполнение вышеуказанных федеральных законов был принят комплекс подзаконных нормативно-правовых актов, имеющих процессуальный характер, устанавливающих, в частности, порядок лицензирования при использовании атомной энергии, порядок посещения таких объектов, правила организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, а также ядерных материалов, порядок принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, регламент передачи ядерных материалов, находящихся в федеральной собственности, в собственность иностранному государству или иностранному юридическому лицу, процедуру формирования и использования централизованных средств на финансирование мероприятий по социальной защите населения, проживающего на территориях, прилегающих к особо радиационноопасным и ядерноопасным производствам и объектам, а также на финансирование развития социальной инфраструктуры этих территорий и ряд иных актов.
Достаточно обширен ряд федеральных законов общерегулирующего действия в области использования атомной энергии.
Федеральный Закон "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г.*(427) является ведущим актом экологической направленности, содержащим основные эколого-правовые материальные нормы, в том числе устанавливающие основы экологической безопасности при подготовке, принятии и реализации решений в области осуществления промышленной, производственной или хозяйственной деятельности.
Статьи 47 и 48 названного закона содержат совокупность требований в области охраны окружающей среды при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов. Юридические и физические лица обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений) и ядерных материалов, не допускать превышения установленных предельно допустимых нормативов ионизирующего излучения, а в случае их превышения немедленно информировать органы исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности о повышенных уровнях радиации, опасных для окружающей среды и здоровья человека, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения. Юридические и физические лица, не обеспечивающие соблюдения правил обращения с радиоактивными веществами и ядерными материалами, а также радиоактивными отходами, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Вышеуказанным законом определяется правовой режим ввоза облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки из иностранных государств на основании договоров хранения, в том числе в целях захоронения в Российской Федерации.
Порядок ввоза в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов устанавливает Правительство Российской Федерации исходя из основных принципов обеспечения нераспространения ядерного оружия, охраны окружающей среды и экономических интересов Российской Федерации, принимая во внимание приоритетность права возвратить образовавшиеся после переработки радиоактивные отходы в государство происхождения ядерных материалов или обеспечить их возвращение.
В ст. 5 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"*(428) определены особенности технического регулирования в отношении продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии, а также процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, захоронения указанной продукции и объектов. Статья 7 указанного закона содержит требование о том, что технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений, а также ядерную и радиационную безопасность населения.
По Федеральному закону от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике"*(429) в состав мер технического регулирования и контроля (надзора) в электроэнергетике включено принятие технических регламентов по вопросам обеспечения ядерной и радиационной безопасности в сфере атомной энергетики, а также осуществление органами государственной власти и подведомственными им учреждениями в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании контроля (надзора) за их соблюдением.
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(430) содержит законодательно закрепленные критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов, в том числе предельно допустимых концентраций в воде химических, биологических веществ, микроорганизмов и уровня радиационного фона.
В этом законе также определен правовой режим отходов производства и потребления, при осуществлении радиационного контроля которых выявлено превышение установленного санитарными правилами уровня радиационного фона. Устанавливается, что такие отходы подлежат использованию, обезвреживанию, хранению и захоронению в соответствии с законодательством Российской Федерации в области обеспечения радиационной безопасности.
Статья 27 закона содержит перечень санитарно-эпидемиологических требований к условиям работы с источниками физических факторов воздействия на человека. Подчеркивается, что условия работы с машинами, механизмами, установками, устройствами, аппаратами, которые являются источниками физических факторов воздействия на человека (шума, вибрации, ультразвуковых, инфразвуковых воздействий, теплового, ионизирующего, неионизирующего и иного излучения), не должны оказывать вредное воздействие на человека.
Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ*(431) определяются порядок размещения зданий, строений сооружений, а также предмет государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, проводится оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.
В Федеральном законе от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне"*(432) (ст. 5) устанавливается перечень сведений, которые не могут составлять коммерческой тайны. Так, режим коммерческой тайны не может быть установлен лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, в отношении сведений о загрязнении окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ*(433) в ст. 23.33 содержит перечень органов, осуществляющих государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии, которыми рассматриваются дела об административных правонарушениях, предусмотренных в части сокрытия или искажения экологической информации о радиационной обстановке.
Принцип обеспечения приоритета устойчивой и безопасной деятельности организаций атомного энергопромышленного комплекса, основанного на строгом соблюдении требований ядерной, радиационной, технической и пожарной экологической безопасности, а также требований в области охраны окружающей среды, физической защиты ядерных установок, радиационных источников, ядерных материалов, радиоактивных веществ, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, а также сохранности и надлежащего использования указанных объектов выделяется Федеральным законом от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(434) среди основных принципов государственной политики в области управления и распоряжения имуществом и акциями организаций атомного энергопромышленного комплекса.
В Федеральном законе от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране"*(435) среди обязанностей федеральных органов государственной охраны названы организация и проведение на охраняемых объектах, а также в местах постоянного и временного пребывания объектов государственной охраны оперативно-технического, санитарно-гигиенического, экологического, радиационного и противоэпидемического контроля.
Общие организационно-правовые нормы в области защиты граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах РФ или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера закреплены Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(436).
Названным законом закрепляются права граждан в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В частности, устанавливаются права на информацию о риске, которому они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории страны, на обращение в органы власти по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций и т.д. К видам информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций относятся сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, их последствиях, а также сведения о радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности на соответствующих территориях.
В ст. 13 среди основных обязанностей федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций выделяются обеспечение разработки и реализации мероприятий по укреплению радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной, экологической безопасности, соблюдение норм и правил инженерно-технических мероприятий гражданской обороны при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов производственного и социального назначения.
Выше рассмотрен далеко не полный перечень ведущих федеральных законов в области обеспечения экологических, технических, технологических и иных аспектов безопасности осуществления деятельности при использовании атомной энергии.
1.3. Региональный уровень регулирования отношений в области обеспечения радиационной безопасности
Несмотря на то, что в соответствии со ст. 114 Конституции РФ, в компетенцию Правительства РФ входит подготовка, принятие и реализация решений по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации, а также по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка и борьбе с преступностью, субъекты РФ вправе принимать самостоятельные нормативно-правовые акты по вопросам, относящимся к совместному ведению РФ и субъектов РФ. В соответствие со ст. 72 Конституции РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, то есть в отношении обеспечения безопасности и правопорядка на принадлежащей им территории, субъекты РФ вправе принимать собственные нормативно-правовые акты вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации. В области использования атомной энергии на собственной территории, субъекты Российской Федерации вправе принимать самостоятельные нормативно-правовые акты.
§ 2. Принципы и задачи обеспечения экологической безопасности в области использования атомной энергии
В соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" основными принципами правового регулирования в области использования атомной энергии являются:
- обеспечение безопасности при использовании атомной энергии - защита отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиационной опасности;
- доступность информации, связанной с использованием атомной энергии, если эта информация не содержит сведений, составляющих государственную тайну;
- участие граждан, коммерческих и некоммерческих организаций (далее - организации), иных юридических лиц в обсуждении государственной политики, проектов федеральных законов и иных правовых актов Российской Федерации, а также в практической деятельности в области использования атомной энергии;
- возмещение ущерба, причиненного радиационным воздействием; предоставление работникам объектов использования атомной энергии социально-экономических компенсаций за негативное воздействие ионизирующего излучения на здоровье человека и за дополнительные факторы риска; обеспечение социальной защиты граждан, проживающих и (или) осуществляющих трудовую деятельность в районах расположения этих объектов.
Основными задачами правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении всех видов деятельности в области использования атомной энергии, являются создание правовых основ системы государственного управления использованием атомной энергии и системы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, а также установление прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и иных юридических лиц и граждан.
Перечисленные в настоящей статье принципы представляют собой основные руководящие начала, во исполнение которых должна строиться политика в области использования атомной энергии.
Названные положения нашли отражение в Концепции федеральной целевой программы "Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года", утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 апреля 2007 г. N 484-р*(437), где среди основных принципов государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности выделяются принципы правового, организационно-распорядительного и социально-экономического характера.
Указанные принципы условно можно разделить на общие (касающиеся защиты окружающей среды, а также экологических и санитарно-эпидемиологических прав граждан от негативного воздействия объектов атомной энергии) и специальные (реализующиеся в области ликвидации последствий радиационных аварий).
Правовые принципы закрепляют законность, демократизм и гуманизм в сфере подготовки, принятия и реализации решений в области обеспечения радиационной безопасности. К ним следует отнести:
- соблюдение законодательства Российской Федерации, а также международных договоров, соглашений и конвенций, участницей которых является Российская Федерация;
- обеспечение ядерной и радиационной безопасности как непременное условие осуществления любой деятельности в области использования атомной энергии;
- поддержание баланса интересов государства, прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций, участвующих в деятельности по использованию атомной энергии и радиоактивных материалов, взаимная ответственность личности, общества и государства за обеспечение ядерной и радиационной безопасности, персонификация ответственности должностных лиц;
- гарантированное государством соблюдение допустимых пределов радиационного облучения, получаемого гражданами от всех источников ионизирующего излучения, запрещение всех видов деятельности в области использования атомной энергии, при которых получение положительного результата не компенсирует риска возможного вреда;
- обеспечение комплексной защиты ядерно- и радиационноопасных производств, объектов и материалов от всех возможных негативных воздействий, в том числе от террористических угроз;
- доступность информации о состоянии ядерной и радиационной безопасности при соблюдении законодательства Российской Федерации в области защиты государственной тайны.
Данные принципы направлены на соблюдение экологической и техногенной безопасности, а также прав, свобод и законных интересов граждан при размещении, проектировании, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ликвидации, консервации и иных этапах (стадиях) хозяйственного процесса по объектам атомной энергии.
Организационно-распорядительные принципы направлены на обеспечение централизованного государственного управления ядерноопасными объектами и контроль за их деятельностью в условиях рыночной экономики. К таким принципам следует отнести:
- рациональное сочетание федеральных и региональных интересов с обеспечением приоритета федеральных интересов при решении вопросов обеспечения ядерной и радиационной безопасности;
- реализацию концепции социально приемлемого риска, имеющей целью минимизацию ядерного и радиационного ущербов (как компонентов совокупного техногенного риска), в том числе поддержание на возможно низком уровне (с учетом экономических и социальных факторов) допустимых индивидуальных доз облучения и сокращение числа облучаемых лиц при использовании атомной энергии и источников ионизирующего излучения;
- обеспечение разрешительного характера деятельности в области атомной энергии с использованием механизмов лицензирования и сертификации; разделение функций между органами государственного надзора и контроля за ядерной и радиационной безопасностью, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление деятельностью по использованию атомной энергии, собственниками ядерно- и радиационноопасных объектов и эксплуатирующими их организациями;
- поддержание в постоянной готовности сил и средств ликвидации последствий возможных чрезвычайных ситуаций, связанных с использованием атомной энергии.
Социально-экономические принципы реализуются в области концентрации усилий и ресурсов (в том числе бюджетных и внебюджетных средств) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, собственников ядерно- и радиационноопасных объектов и эксплуатирующих их организаций на приоритетных направлениях обеспечения ядерной и радиационной безопасности.
Прежде всего, к ним следует отнести принцип сохранения федеральной собственности на все ядерноопасные объекты и материалы военного и двойного назначения. Тем не менее, в действующем законодательстве предусмотрена возможность передачи в установленном порядке не имеющих военного и двойного назначения радиационных источников, радиоактивных веществ и не содержащих ядерных материалов радиоактивных отходов в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность и собственность юридических лиц при обеспечении ими установленного порядка учета, отчетности, сохранности и использования по назначению перечисленных источников, веществ и отходов и при осуществлении контроля за их деятельностью со стороны уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.
Так, Федеральным законом от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(438) было введено право собственности российских юридических лиц на ядерные материалы, ядерные установки и пункты хранения ядерных материалов, которые до настоящего времени могли находиться исключительно в федеральной собственности.
Среди иных социально-экономических принципов обеспечения радиационной безопасности населения выделяется также принцип недопущения зависимости от иностранных государств при осуществлении деятельности в области использования атомной энергии и обеспечения ядерной и радиационной безопасности.
Законодателем в качестве одного из ведущих принципов выделяется принцип обеспечения безопасности при использовании атомной энергии, направленный на защиту отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиационной опасности, имеющий ярко выраженный гуманитарный характер и международно-правовую основу, поскольку прослеживается в ведущих документах подобного уровня (Декларации о предотвращении ядерной катастрофы (9 декабря 1981 г.)*(439), Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии (Вена, 26 сентября 1986 г.)*(440), Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (Вена, 26 сентября 1986 г.)*(441), Конвенции об ответственности за ущерб, причиненный радиационной аварией при международной перевозке отработавшего ядерного топлива от атомных электростанций (Москва, 15 сентября 1987 г.)*(442), Конвенции о ядерной безопасности (Вена, 17 июня 1994 г.)*(443), Объединенная конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами (Вена, 5 сентября 1997 г.)*(444) и ряде иных международно-правовых актах).
Правовая природа указанного принципа является аналогом международно-правового принципа радиологической защиты, при котором доза и риск облучения удерживаются на низком разумно достижимом уровне с учетом экономических и социальных факторов ALARA (As Low As Reasonably Achievable).
Вышеназванный принцип, а также иные принципы использования атомной энергии, предусмотренные действующим законодательством в области использования атомной энергии (доступность информации, связанной с использованием атомной энергии и возмещение ущерба, причиненного радиационным воздействием), тесным образом с положениями ст. 42 Конституции Российской Федерации, где регламентируются права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу граждан экологическим правонарушением.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(445) каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(446) (ст. 8) также устанавливает, что каждый гражданин имеет право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека.
Практическую реализацию вышеуказанных положений следует проанализировать на примере ст. 7 Федерального закона "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"*(447), где среди основных полномочий Корпорации закрепляется порядок информирования общественности по вопросам безопасного использования атомной энергии.
В соответствии с Приказом Росатома от 19 февраля 2008 г. N 82 "Об организации подготовки сообщений и информировании общественности в случае событий, влияющих на безопасность функционирования организаций, находящихся в ведении "Росатома" обеспечивается информирование населения через средства массовой информации и по иным каналам*(448) о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и пожарах, мерах по обеспечению безопасности организаций, находящихся в ведении "Росатома", приемах и способах защиты персонала, населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также по предоставлению информации о произошедшем событии в форме, исключающей распространение информации ограниченного доступа.
Организация подготовки сообщений и информирование общественности в случае событий, влияющих на безопасность функционирования организаций, находящихся в ведении Росатома, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(449), постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций"*(450) и иными нормативными правовыми актами РФ.
В целом вышеперечисленные принципы следует объединить в единый комплексный принцип реализации права каждого на радиационную безопасность, под которым следует понимать предусмотренные действующим законодательством гарантии прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории Российской Федерации, на устойчивую защиту жизненно важных интересов от негативного воздействия сверх установленных нормативов объектов атомной энергетики и иных объектов техногенных источников ионизирующего излучения, на охрану здоровья при осуществлении медицинских рентгенологических процедур, а также на обеспечение прав, свобод и законных интересов в случае возникновения радиационной аварии и ликвидации ее последствий.
Среди иных принципов использования атомной энергии по действующему законодательству, предусматривается участие граждан, коммерческих и некоммерческих организаций и иных юридических лиц в обсуждении государственной политики, проектов федеральных законов и иных правовых актов Российской Федерации, а также в практической деятельности в области использования атомной энергии.
В соответствии с приказом руководителя "Росатома" в феврале 2006 г. в целях более широкого привлечения общественных организаций к выработке политики в области использования атомной энергии и охраны окружающей среды, а также ядерной и радиационной безопасности был создан Общественный совет "Росатома" (далее - Совет), в настоящее время действующий на основании Положения от 29 января 2009 г.*(451), среди основных целей которого следует выделить:
- привлечение институтов гражданского общества к формированию политики в области использования атомной энергии;
- организацию обмена мнениями между учеными, специалистами, представителями органов государственной власти, представителями общественных и экологических организаций и объединений, представителями общественности по вопросам, связанным с ядерной энергетикой;
- повышение информированности общественности по основным направлениям деятельности "Росатома";
- совершенствование взаимодействия "Росатома" с общественными и экологическими объединениями и гражданами РФ.
К числу ведущих задач Совета относятся:
- учет и формирование общественного мнения при подготовке и принятии решений в сфере использования атомной энергии;
- разъяснение общественным и экологическим объединениям, гражданам целей, задач и методов реализации федеральных целевых программ в области ядерной и радиационной безопасности;
- сбор и обобщение предложений, поступающих от общественных объединений и граждан, направленных на решение экологических проблем;
- анализ и подготовка рекомендаций по реализации программ и проектов в области охраны окружающей среды;
- организация информационной и методической поддержки правовых инициатив общественных и экологических организаций и объединений;
- организация общественной и информационной поддержки гражданских инициатив в субъектах РФ.
Для решения вышеуказанных задач Общественный Совет осуществляет свою деятельность по таким направлениям как реализация социальных проектов; взаимодействие с общественными организациями; информирование общественности по основным направлениям деятельности Госкорпорации в сфере использования атомной энергии.
Руководством российской атомной отрасли и ранее прилагались усилия по налаживанию конструктивных взаимоотношений с общественностью, учитывая большой общественный резонанс вокруг экологических проблем, связанных с атомной отраслью. Так, в 2003 г. был создан общественный экологический совет Минатома, в состав которого были приглашены различные представители экологического движения. Однако, тогда это начинание не получило должного развития. В настоящее время, когда развитие ядерной энергетики объявлено одним из приоритетов государственной политики, возникла необходимость в возобновлении деятельности Общественного совета с более широкими функциями.
Председателем Общественного совета является руководитель "Росатома". В состав Совета входят представители научной общественности и общественных экологических организаций, исполняющие свою деятельность на общественных началах. В настоящий момент это региональные Общественные Советы в Иркутской и Мурманской областях.
Общественный совет по вопросам безопасного использования атомной энергии в Иркутской области был создан в декабре 2007 г. по инициативе представителей региональных и муниципальных органов власти, видных общественных деятелей, авторитетных ученых в различных областях научного знания. Совет является коллегиальным органом и осуществляет свою деятельность на общественных началах.
Основной задачей Совета является организация обменом мнениями между всеми заинтересованными сторонами по вопросам, связанным с использованием атомной энергии, а также выработки рекомендаций для принятия решений в области использования атомной энергии.
Общественный Совет в Иркутске активно осуществляет свою деятельность. Так, 17 декабря 2008 г. в Иркутске был организован первый региональный форум-диалог "Атомные производства: безопасность, экологичность, развитие-2008", организатором которого выступил Общественный совет госкорпорации "Росатом" при поддержке Российского Зеленого Креста.
Во время пленарного заседания форума были представлены доклады по основным аспектам развития атомных производств, включая их безопасную и экологическую деятельность, а также доклады на тему участия местных органов законодательной и исполнительной власти, гражданского общества в проведении государственного и общественного контроля по безопасному функционированию объектов атомной энергетики.
По инициативе Общественного совета по вопросам безопасного использования атомной энергии в Мурманской области 16 октября 2008 г. состоялись общественные слушания по проектным материалам оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) стадии обоснования инвестиций разработанного Концептуального проекта по обращению с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами атомных подводных лодок "ВВР" типа "Альфа" и реабилитации технической территории губы Червяная - пункта хранения материалов и радиоактивных веществ.
Слушания были организованы при поддержке администрации и работников ФГУП "СевРАО", администрации ЗАТО г. Островного с участием жителей, представителей органов государственной власти, местного самоуправления и СМИ.
Основной целью общественных слушаний стало обсуждение вопросов, связанных с оценкой воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, выявление мнений, сбор предложений и замечаний общественности по предмету обсуждения для учета при формировании окончательного варианта материалов ОВОС и последующих проектных решений.
В настоящее время ведется работа по созданию региональных общественных Советов в Челябинской, Калининградской и Архангельской областях.
Следует отметить одно из важнейших направлений деятельности Общественного Совета Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" - организацию и проведение ежегодных форумов-диалогов "Атомная энергия, общество, безопасность" в Санкт-Петербурге, представляющих собой уникальную возможность информирования общественных организаций и населения компетентными государственными органами по вопросам международных и национальных планов развития атомной энергетики и о путях решения экологических, технических и технологических проблем в данной сфере.
Основными целями форумов являются открытое обсуждение проблем ядерной и радиационной безопасности на территории Российской Федерации и установление конструктивного диалога с участием всех заинтересованных субъектов о возможных путях безопасного развития атомной энергетики.
Участниками форумов выступают представители федеральных и региональных уровней законодательной и исполнительной власти, общественных экологических организаций, научно-исследовательских и проектных институтов, промышленных предприятий, специалисты предприятий топливно-энергетического комплекса страны, представители международных организаций и государств, в выступлениях которых рассматриваются варианты решений ключевых проблем безопасного использования атомных технологий, влияющих на выработку государственной политики в вопросах экологической безопасности атомного энергетического комплекса, а также активно обсуждается роль и значение гражданского общества в решении проблем, возникающих при мирном использовании атомной энергии в Российской Федерации и за рубежом.
Кроме Общественного совета госкорпорации "Росатом", организаторами ежегодных форумов являются также Российский Зеленый Крест и Российская академия наук.
Неправительственная общественная организация Российский Зеленый Крест (далее - РЗК), являющаяся членом Международной ассоциации Зеленый Крест, была создана в Российской Федерации в 1994 г.
Первым президентом РЗК был выдающийся ученый, доктор технических наук профессор Н.Н. Моисеев, которым был внесен огромный вклад в развитие методологических основ взаимоотношений общества и природы, подготовлены такие значительные документы как Экологический манифест и Хартия Земли, а также создан Российский экологический конгресс, объединивший свыше ста общественных организаций.
Заметную роль РЗК играет в усилиях мировой общественности по снижению техногенного воздействия на окружающую среду, поддерживает политику, программы и проекты Международного Зеленого Креста (МЗК) в России, обеспечивает взаимодействие с бюро МЗК в Женеве, с национальными организациями МЗК, специализированными учреждениями ООН, а также с различными международными и национальными организациями, работающими над проблемами окружающей среды (UNEP, OPCW, UNESCO и др.).
В настоящее время РЗК возглавляет доктор технических наук профессор С.И. Барановский, действительный член Российской экологической академии и Российской академии естественных наук, один из основных разработчиков принятой Правительством Российской Федерации Экологической доктрины, заместитель председателя общественного Совета Госкорпорации "Росатом", член Совета директоров Международного Зеленого Креста.
При активном участии Российского Зеленого Креста под руководством С.И. Барановского совместно с Общественным советом Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" с успехом были организованы Первый, Второй и Третий национальные форум-диалоги "Атомная энергия. Общество. Безопасность", о которых уже упоминалось выше. Большую роль в организации Форума сыграла образованная в 2006 г. Программа РЗК по ядерной и радиационной безопасности, основным направлением которой является проведение инженерно-экологических изысканий (обследований) земельных участков в зонах с опасным уровнем радиационной опасности.
Среди последних исследований по программе следует выделить проведение контроля радиационной обстановки на территории земельных участков под индивидуальное жилищное строительство пос. Н. Муслюмово и зоны отселения пос. С. Муслюмово Челябинской области.
При обследовании 51 га земель сельскохозяйственного назначения установлено, что мощность экспозиционной дозы внешнего гамма-излучения на участке строительства не превышает установленных норм, а значение удельной эффективной активности естественных радионуклидов в грунте (Аэфф.гр) не превышает установленных НРБ-99 (п. 5.3.4) и ОСПОРБ-99 (п. 5.2.3) значений (370 Бк/кг).
В ходе другого обследования выявлялась оценка опасности выноса радиоактивно загрязненных строительных материалов, хозяйственно-бытовых сооружений, заготовленного фуража для домашнего скота и птицы, домашней утвари и пр. при перемещении домовладения (пос. Н. Муслюмово), либо при продаже имущества во время ликвидации домовладения, а также общая оценка радиационного состояния покидаемых жилых участков.
При проверке земель сельских поселений установлено, что мощность экспозиционной дозы внешнего гамма-излучения на поверхности почвы отдельных домовладений пос. Муслюмово превышает значения 0,3 мкЗв/ч. Как следствие органам Роспотребнадзора Челябинской области совместно с администрацией пос. Н. Муслюмово РЗК было рекомендовано проводить с населением разъяснительную работу о недопустимости использования поймы р. Течи в любой хозяйственной деятельности, разработать комплекс наглядных пособий и документов, касающихся проживания и ведения хозяйственной деятельности на загрязненных территориях для всех групп населения и начать систематическую радиационноэкологическую проверку продуктов питания, в частности, молока и мяса, производимых населением пос. Н. Муслюмово.
Эксперты РЗК принимали активное участие в научно-практической конференции, посвященной 50-летию аварии на ПО "Маяк" (25-26 сентября 2007 г., Челябинск), а также в общественной экологической экспертизе 3, 4-го энергоблоков Ростовской АЭС.
В системе иных принципов использования атомной энергии, в Федеральном законе "Об использовании атомной энергии" выделяется принцип предоставления работникам объектов использования атомной энергии социально-экономических компенсаций за негативное воздействие ионизирующего излучения на здоровье человека и за дополнительные факторы риска, а также обеспечения социальной защиты гражданам, проживающим и (или) осуществляющим трудовую деятельность в районах расположения этих объектов, механизм реализации которого закладывается не только указанным законом, но также ст. 25, 26 Федерального закона "О радиационной безопасности населения".
Содержание указанного принципа следует рассматривать в контексте Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(452) (далее - ФЗ N 122-ФЗ), которым были заложены основы перехода к новой системе социальной поддержки граждан Российской Федерации, основанной на замене льгот в натуральной форме денежными компенсациями и введении эффективных правовых механизмов, обеспечивающих сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.
Одним из таких обстоятельств является проживание граждан на территориях, прилегающих к организациям, осуществляющим деятельность с источниками ионизирующего излучения, в которых существует возможность превышения основных пределов доз облучения населения, установленных действующим законодательством.
Посредством принципа социальной поддержки реализуются социальные гарантии за повышенный риск причинения вреда здоровью граждан, обусловленный возможным радиационным воздействием ионизирующих источников излучения.
Основанием реализации данного принципа является осуществление трудовой деятельности либо проживание на территориях, прилегающих к организациям, осуществляющим деятельность с использованием источников ионизирующего излучения.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона "О радиационной безопасности населения" установление порядка определения социальных гарантий за повышенный риск причинения вреда, причиненного здоровью граждан и нанесения убытков их имуществу, обусловленных градационным воздействием, относится к полномочиям Российской Федерации в области обеспечения радиационной безопасности.
Отдельный федеральный закон, регулирующий меры социальной поддержки граждан, проживающих на территориях, прилегающих к организациям, осуществляющим деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в настоящее время отсутствует.
В 2005 г. на рассмотрение Государственной Думы РФ был внесен законопроект, направленный на урегулирование указанных правоотношений, но на реализацию его положений только для зон наблюдения, прилегающих к атомным станциям и отдельным промышленным организациям, ежегодно финансовых ресурсов требовалось до 1,686 млрд. руб. (по состоянию на 2004 г.), при этом отсутствовали нормы, определяющие источники и порядок финансирования нового вида расходов бюджета. В соответствии с чем, Письмом Правительства РФ от 16 сентября 2005 г. N 2935п-П12 данный законопроект был отклонен.
В настоящее время соответствующие меры социальной поддержки граждан, проживающих на территориях, прилегающих к организациям, осуществляющим деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, являются расходными обязательствами Российской Федерации и финансируются из федерального бюджета.
До 2003 г. на мероприятия по социальной защите указанной выше категории граждан осуществлялись в соответствии с Федеральным законом от 3 апреля 1996 г. N 29-ФЗ "О финансировании особо радиационноопасных и ядерноопасных производств и объектов"*(453) и постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 1992 г. N 763 "О мерах по социальной защите населения, проживающего на территориях, прилегающих к объектам атомной энергетики"*(454).
Постановлениями Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2002 г. N 121*(455) и от 24 августа 2002 г. N 630*(456) были признаны утратившими силу п. 2 и 3 постановления Правительства Российской Федерации от 15 октября 1992 г. N 763 "О мерах по социальной защите населения, проживающего на территориях, прилегающих к объектам атомной энергетики".
Тем самым было отменено установленные с 1993 г. право населения, проживающего в 30-километровых зонах вокруг действующих атомных электростанций, на льготные тарифы за пользование электроэнергией и теплом (при подаче его от систем теплоснабжения атомных электростанций) на бытовые нужды в размере 50% от платы, определяемой в установленном порядке.
Таким образом, в настоящее время действует только п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 15 октября 1992 г. N 763, который позволяет осуществлять жилищное и социальное строительство за счет средств, предусмотренных для капитальных вложений в строительство новых и расширение действующих атомных электростанций. При этом ограничен максимально возможный относительный размер средств, которые могут направляться на указанные цели. Имеющиеся статистические данные за период действия указанного постановления показывают минимальное использование на практике возможностей п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 15 октября 1992 г. N 763 "О мерах по социальной защите населения, проживающего на территориях, прилегающих к объектам атомной энергетики" для социальной защиты указанной категории граждан.
Изменение действующего законодательства и фактическая отмена всех действовавших ранее мер социальной защиты населения, проживающего на территориях, прилегающих к объектам использования источников ионизирующего излучения, а также отсутствие механизма реализации временных схем предоставления указанной категории граждан льгот по оплате электроэнергии, в регионах расположения объектов использования атомной энергии (прежде всего в зонах наблюдения атомных электростанций), привело к повышению уровня социальной напряженности на указанных территориях.
Необходимо отметить весьма сложный механизм правовой реализации и законодательных гарантий рассматриваемого принципа, который выражается в последовательном снижении объема социальных льгот и компенсаций гражданам, работающим либо проживающим на территориях, прилегающих к объектам использования источников ионизирующего излучения, что не способствует эффективной реализации указанного принципа. Тем не менее, следует подчеркнуть, что, несмотря на противоречивость законодательства и недостаточность выделения целевых бюджетных средств в данной области, специально уполномоченными органами реализуются определенные социальные программы, направленные на реализацию основного социального принципа.
Проводя сравнительный анализ, реформирование действующего законодательства в данной сфере следует расценить как снижающее объем социальных льгот и компенсаций гражданам, проживающим на территориях, прилегающих к объектам использования источников ионизирующего излучения,
Так, в ноябре 2006 г. Федеральное агентство Российской Федерации (Госкорпорация "Росатом") и Правительство Челябинской области заключили соглашение о совместном финансировании мероприятий по решению экологических проблем р. Теча и социальных проблем пос. Муслюмово Кунашакского района Челябинской области, в соответствии с которым к середине 2009 г. все жители села смогут переехать на новое место жительства.
В соответствии с законодательством отселению подлежит 741 домовладение (около 2400 жителей) пос. Муслюмово и частично станции Муслюмово (ул. Целинная, ул. 101 км.).
Согласно программе отселения, жители пос. Муслюмово вправе самостоятельно определить свое новое место жительства, получив миллион рублей за старое домовладение.
Через специально созданную некоммерческую организацию "Фонд содействия отселению жителей пос. Муслюмово", финансирование отселения осуществляется Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом", которой было выделено в 2006 г. 600 млн. руб., и Правительством Челябинской области, заложившим в бюджет области на 2007-2008 гг. 450 млн. руб.
Анализ основных задач правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении всех видов деятельности в области использования атомной энергии, дал возможность выявить основную тенденцию развития законодательства в области использования атомной энергии. Нормативно-правовое обеспечение отношений в сфере использования атомной энергии должно складываться по двум основным направлениям: создание правовых основ системы государственного управления использованием атомной энергии и системы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.
Указанные концентрированные положения нашли отражение в Программе деятельности Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" на долгосрочный период (2009-2015 гг.), утвержденной постановлением Правительства РФ от 20 сентября 2008 г. N 705*(457), где указывается, что создание высокоэффективной системы управления атомной отраслью Российской Федерации должно быть сопряжено с созданием системы ядерной, радиационной и экологической безопасности при использовании атомной энергии, совершенствованием системы государственных гарантий безопасности, а также с обеспечением комплексного инновационного развития научного потенциала отрасли, позволяющим расширять фундаментальные и прикладные исследования, а также сферу применения ядерных технологий в различных отраслях экономики и медицины.
Подчеркивается, что только при осуществлении гармоничного сочетания систем грамотного и эффективного государственного управления и обеспечения безопасности при использовании атомной энергии можно достичь расширенного воспроизводства продукции атомной отрасли Российской Федерации на основе развития ядерного оружейного, атомного энергопромышленного и научно-технического комплексов, а также сохранения единства технологических цепочек на базе инновационного развития, что в целом будет способствовать повышению международной конкурентоспособности продукции и услуг российского атомного энергопромышленного комплекса.
Среди основных задач по использованию атомной энергии законодателем выделяется также установление прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и иных юридических лиц и граждан, конкретный объем которых устанавливается экологическим, гражданским, административным, уголовным, трудовым и иными отраслями действующего законодательства.
Вышеназванное положение следует считать одной из основных гарантий реализации всех перечисленных принципов и задач, поскольку только наличие совокупности законодательно закрепленных прав, обязанностей и ответственности всех заинтересованных субъектов, обеспечивающих своевременную подготовку, принятие и реализацию решений, связанных с использованием атомной энергии, может в полной мере гарантировать эффективный механизм правовой реализации норм действующего законодательства в области обеспечения экологической безопасности при использовании атомной энергии.
§ 3. Правовые меры обеспечения экологической безопасности при использовании атомной энергии
В Федеральном законе "Об использовании атомной энергии" (ст. 4) устанавливаются основные направления деятельности специально уполномоченных органов власти и управления, осуществляющих подготовку, принятие и реализацию значимых решений, связанных с использованием атомной энергии, а также эксплуатирующих организаций, в ведении которых находятся ядерно- или радиационноопасные объекты.
Указанные виды деятельности выражаются через основные полномочия федеральных органов власти и управления и Государственной корпорации по использованию атомной энергии "Росатом", а также полномочия соответствующих эксплуатирующих организаций, воинских частей и учреждений здравоохранения, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии.
Большая часть норм, закрепленных ст. 4, носит процессуальный характер, выражающийся в подготовке, принятии и реализации решений, связанных с различными этапами (стадиями) хозяйственного процесса по объектам атомной энергии (размещением, проектированием, сооружением, эксплуатацией и выводом из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения); с обеспечением экологической, технической, пожарной и аварийной безопасности на всех указанных стадиях; с обращением ядерных и радиационных материалов и веществ; с разработкой, производством, испытанием, транспортированием, хранением, утилизацией и использованием ядерных зарядов в мирных целях; с учетом, контролем и физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ; с экспортом и импортом ядерных установок, оборудования, технологий, ядерных материалов, радиоактивных веществ, специальных неядерных материалов и услуг в области использования атомной энергии; с реализацией научно-технической и кадровой политики в сфере использования атомной энергии.
Следует отметить, что в соответствии с законодательством все вышеперечисленные направления относятся к особо важным государственно-значимым видам деятельности. Так, Федеральным законом от 29.04.2008 N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны и безопасности государства"*(458) к таковым относятся: размещение, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов; обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при разведке и добыче урановых руд, при производстве, использовании, переработке, транспортировании и хранении ядерных материалов и радиоактивных веществ; обращение с радиоактивными отходами при их хранении, переработке, транспортировании и захоронении; использование ядерных материалов и (или) радиоактивных веществ при проведении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ; проектирование и конструирование ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов; конструирование и изготовление оборудования для ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов; проведение экспертизы проектной, конструкторской, технологической документации и документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, деятельности по обращению с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами.
К основным субъектам, на которых в соответствии с законодательством возложены перечисленные виды деятельности, следует отнести организации атомного энергопромышленного комплекса (федеральные государственные унитарные предприятия и федеральные государственные учреждения, находящиеся в ведении органа государственного управления использованием атомной энергии, а также иные юридические лица независимо от их организационно-правовой формы, осуществляющие виды деятельности в области использования атомной энергии)*(459); орган государственного управления использованием атомной энергии - Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", наделенная полномочиями по нормативно-правовому регулированию в области использования атомной энергии, а также осуществления государственного управления в установленной сфере деятельности; специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти по управлению и обеспечению безопасности при использовании атомной энергии.
Следует отметить, что большая часть направлений деятельности в области использования атомной энергии в соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ*(460) возлагается на Государственную корпорацию.
Вышеперечисленные виды деятельности, связанные с использованием атомной энергии, должны основываться на реализации следующих принципов:
- обеспечении приоритета устойчивой и безопасной деятельности организаций атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации, в том числе соблюдение требований ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности, экологической безопасности и требований в области охраны окружающей среды, физической защиты ядерных установок, радиационных источников, ядерных материалов, радиоактивных веществ, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, а также обеспечение сохранности, учета, контроля и надлежащего использования указанных объектов и материалов;
- соблюдении энергетической безопасности Российской Федерации;
- выполнении международных обязательств и гарантий в области использования атомной энергии;
- защите сведений, составляющих государственную тайну;
- создании условий для повышения конкурентоспособности продукции (работ, услуг) российских организаций, осуществляющих производственную и иную деятельность в области использования атомной энергии, на мировом рынке.
В рамках реализации указанных принципов, а также в целях реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации, сохранения и развития его научно-производственного потенциала, укрепления конкурентных позиций Российской Федерации на мировом рынке товаров и услуг, связанных с использованием атомной энергии в мирных целях Указом Президента Российской Федерации от 27 апреля 2007 г. N 556*(461) ряд видов деятельности, предусмотренных действующим законодательством, был возложен на открытое акционерное общество "Атомный энергопромышленный комплекс", а также на его дочерние и зависимые акционерные общества, в качестве приоритетных направлений которых были определены следующие виды деятельности:
а) проектирование, размещение, сооружение, эксплуатация, гарантийное и сервисное обслуживание, модернизация, ремонт и вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;
б) проведение научных исследований в области использования атомной энергии, внедрение новых технологий и разработок в данной области;
в) сооружение, эксплуатация и гарантийное обслуживание атомных электростанций, включая объекты, расположенные за пределами Российской Федерации;
г) производство электрической и тепловой энергии на атомных электростанциях;
д) разведка и добыча полезных ископаемых, содержащих ядерные материалы и радиоактивные вещества;
е) изотопное обогащение урана и других ядерных материалов;
ж) разработка, производство и реализация тепловыделяющих сборок ядерных реакторов;
з) экспорт и импорт товаров и услуг, связанных с использованием атомной энергии;
и) подготовка специалистов в области использования атомной энергии.
Одной из основных мер обеспечения экологической безопасности, предусмотренной в действующем законодательстве, является контроль и учет как ядерных материалов и радиоактивных веществ, так и специальных неядерных материалов.
К ядерным материалам, подлежащим обязательному государственному учету, относятся плутоний, уран; уран-233, уран-235, торий, нептуний-237, америций-241, америций-243, калифорний-252; к специальным неядерным материалам - литий-6, тритий (за исключением трития, содержащегося в тяжелой воде), дейтерий (за исключением дейтерия, содержащегося в тяжелой воде, применяемой в качестве замедлителя в ядерных реакторах).
Государственному учету и контролю должны подлежать ядерные материалы, содержащиеся во всех продуктах, за исключением:
- урана, содержащегося в руде, а также в промежуточных продуктах, перерабатываемых на горно-металлургических предприятиях;
- тория, содержащегося в руде, а также в промежуточных продуктах, перерабатываемых на горно-металлургических предприятиях;
- ядерных материалов, содержащихся в закрытых источниках ионизирующего излучения;
- обедненного урана, содержащегося в защитных контейнерах транспортных упаковочных комплектов, радиационных головках гамма-дефектоскопов, облучательных головках гамма-терапевтических аппаратов, транспортно-перезарядных контейнерах и других подобных им специфических изделиях, используемых для радиационной защиты при транспортировании и хранении радиоактивных веществ;
- нептуния-237, америция-241, америция-243, калифорния-252 в облученных продуктах, а также америция-241 в плутонийсодержащих продуктах;
- лития-6, если его содержание в литии не превышает 7,5 атом. %;
- дейтерия, содержащегося в водородсодержащих материалах, если относительное изотопное содержание дейтерия не превышает 10 атом. %;
- ядерных материалов, содержащихся в радиоактивных отходах, находящихся в хранилищах радиоактивных отходов.
Государственный учет и контроль ядерных материалов должен реализовываться с учетом двух основных принципов: 1) ядерные материалы должны подлежать государственному учету и контролю начиная с минимального количества; 2) ядерные материалы должны классифицироваться по категориям в целях обеспечения дифференцированного подхода к определению процедур и методов учета и контроля.
Снятию с государственного учета должны подлежать ядерные материалы, использованные для изготовления компонентов ядерных боеприпасов, ядерных зарядов и их составных частей (с момента постановки таких материалов на учет в системе государственного учета и контроля ядерных материалов, предназначенных для оборонных целей), а также для изготовления закрытых источников ионизирующего излучения с момента их отправки из зоны баланса материалов организации-потребителю; обедненный уран, использованный для изготовления защитных контейнеров транспортных упаковочных комплектов, радиационных головок гамма-дефектоскопов, облучательных головок гамма-терапевтических аппаратов, транспортно-перезарядных контейнеров и других подобных им специфических изделий, используемых для радиационной защиты при транспортировании и хранении с момента их отправки из зоны баланса материалов (ЗБМ) организации-потребителю в виде готовых изделий; иные ядерные материалы, содержащиеся в радиоактивных отходах, с момента отправки радиоактивных отходов из ЗБМ в хранилища радиоактивных отходов.
Под зоной баланса материалов понимается территориально и административно установленная в пределах ядерной установки или пункта хранения ядерных материалов зона для учета и контроля ядерных материалов, в которой на основании измерений определяется количество ядерных материалов при каждом их перемещении в зону и из нее и подводится баланс ядерных материалов за установленный период времени.
Отметим, что обеспечение безопасности в области использования атомной энергии (ядерной безопасности), следует одновременно рассматривать как важнейший правовой институт, устанавливающий особенности экологической, технологической, аварийной и пожарной безопасности на ядерно- и радиационноопасных объектах, а также как совокупность полномочий органов власти и управления, в компетенцию которых входит принятие соответствующих решений.
В понятие "ядерная безопасность" также включаются иные виды деятельности в области использования атомной энергии. Речь идет о контроле за обеспечением ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, за обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия граждан при использовании атомной энергии, за радиационной обстановкой на территории Российской Федерации, а также о физической защите ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ.
Ядерная безопасность является составляющей экологической и техногенной безопасности, которая, в свою очередь, включается в общее понятие безопасности - многоаспектной категории, которая может быть рассмотрена как национальная безопасность, то есть безопасность многонационального народа РФ, а также безопасность личности, ее конституционных прав и свобод, обеспечение которых состоит в реализации правовых гарантий личной безопасности, в повышении качества и уровня жизни, в физическом, духовном и интеллектуальном развитии человека и гражданина, в упрочении демократии, в создании правового, социального государства, в достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России*(462).
Ядерная безопасность тесным образом соотносится с понятием "радиационная безопасность", то есть с состоянием защищенности персонала, населения и природной среды от вредного воздействия радиации, которое достигается проведением комплекса мероприятий, входящих в режим радиационной защиты и направленных на предохранение производственного персонала и населения от ионизирующего излучения*(463).
Как уже подчеркивалось, ядерная безопасность представляет собой комплексный правовой институт, регулирование которого осуществляется нормами международного, конституционного, административного, экологического, природоресурсного и иных отраслей российского права.
В международных нормах МАГАТЭ по атомной безопасности, а также в Программе разработки норм безопасности АЭС (Nuclear Safety Standards (NUSS), атомная безопасность определяется как защита всех лиц от чрезмерной радиологической опасности.
В международных документах, требованиях МАГАТЭ, а также национальных нормах и правилах безопасности объектов ядерного топливного цикла содержится подробное описание системы технических мер и организационных мероприятий, предпринимаемых для обеспечения объектов атомной энергии на всех стадиях хозяйственного процесса (размещения, проектирования, строительства и монтажа, запуска в эксплуатацию и т.д.).
Указанные меры необходимы для создания системы гарантий того, что при всех режимах эксплуатации и проектных авариях дозы облучения персонала и населения, а также концентрации радиоактивных веществ в окружающей среде будут на разумно низком уровне и не будут превосходить установленные нормативами пределы, а при внепроектных авариях, то есть выходящих за рамки, предусмотренных проектом, радиологический ущерб для населения и окружающей среды будет приемлемо низким.
Безопасность объектов атомной энергии следует рассматривать как степень защищенности персонала, населения и окружающей среды от радиационного и другого вредного воздействия, возникающего на всех стадиях подготовки, принятия и реализации решений по объектам ядерного топливного цикла, а также в случае потенциальных ядерных и радиационных аварий.
Разработка технологий, конструирование оборудования, проектирование, сооружение, ввод в эксплуатацию, эксплуатация и вывод из эксплуатации объектов ядерного топливного цикла должны осуществляться с учетом основных требований обеспечения ядерной безопасности:
- предотвращение возникновения самоподдерживающихся цепных реакций как при нормальных условиях, так и при любом рассмотренном при обосновании безопасности исходном событии (для случаев более одного исходного события должны быть предусмотрены меры по снижению тяжести последствий ядерных аварий);
- предотвращения неконтролируемых и несанкционированных случаев переработки, накопления, перемещения, передачи и транспортирования ядерных делящихся материалов и веществ;
- недопущения нарушений условий и требований ядерной безопасности, регламентированных проектно-конструкторской и технологической документацией, нормативными документами по ядерной безопасности (правилами, инструкциями, технологическими регламентами) как при нормальной эксплуатации, так и при исходных событиях аварий);
- преимущественного использования безопасного оборудования, технических средств и средств автоматизации;
- осуществления контроля (преимущественно автоматического) параметров ядерной безопасности в сочетании с блокировками;
- применения консервативного подхода при обосновании ядерной безопасности.
В соответствии с Федеральным законом "Об использовании атомной энергии"*(464) (ст. 23) предусматривается, что регулирование безопасности при использовании объектов ядерного топливного цикла обеспечивается осуществлением деятельности специально уполномоченных органов власти и управления посредством разработки, утверждения и введения в действие норм и правил выдачи разрешений (лицензий) на право ведения соответствующих работ, в области использования атомной энергии, осуществления надзора за атомной (ядерной) безопасностью, проведения экспертизы и инспекций, а также проведения своевременного контроля за разработкой и реализацией мероприятий по защите работников объектов использования атомной энергии, населения и окружающей среды в случае аварии при использовании атомной энергии.
Следует отметить, что сфера правового регулирования отношений в области обеспечения безопасности при использовании атомной энергии достаточно обширна.
Одним из способов обеспечения экологической безопасности является проведение научных исследований во всех областях использования атомной энергии, а также подготовка специалистов в области использования ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ. Указанные направления деятельности следует отнести к полномочиям Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".
Так, Приказом Минобразования РФ от 14 ноября 2003 г. N 15/17 "О сотрудничестве Минобразования России и Минатома России по подготовке кадров и научно-инновационной деятельности" предусмотрены формы и методы эффективного использования результатов научной и научно-инновационной деятельности вузов в воспроизводстве и развитии инновационных циклов ядерной отрасли, направленные на поддержку перспективных исследований, развивающих новые идеи в области безопасной эксплуатации объектов атомной промышленности, ядерных и радиационных технологий, утилизации радиоактивных отходов и охраны окружающей среды в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и террористического характера на ядерных объектах. Основными целями такого сотрудничества являются развитие систем обеспечения качества в атомной промышленности и подготовки специалистов и кадров высшей квалификации для специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, реализующих полномочия в установленной сфере деятельности, а также переподготовка и повышение квалификации специалистов атомной промышленности.
Согласно Приказу Ростехнадзора от 24 июня 2008 г. N 442 "Об утверждении и введении в действие положения о системе качества Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в области государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии"*(465) в рамках деятельности по организации и осуществлению научных исследований указанная служба рассматривает и вносит предложения по проектам программ (планов) проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по обоснованию и повышению безопасности проектируемых, сооружаемых, реконструируемых и действующих ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, а также организует и осуществляет научно-исследовательские работы (НИР) по обоснованию принципов и критериев ядерной и радиационной безопасности, повышению эффективности государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии.
Качество деятельности по организации и осуществлению научных исследований обеспечивается разработкой технического задания на проведение НИР, его обсуждением и согласованием со всеми заинтересованными управлениями службы, привлечением ведущих специалистов других организаций, всесторонним анализом входных данных, отечественной и зарубежной литературы по соответствующей тематике, анализом промежуточных и окончательных результатов НИР, оценкой их соответствия требованиям технического задания на всех этапах проведения работ, а также обсуждением результатов НИР на научно-технических советах, совещаниях, семинарах и их опубликованием.
Закрепленное действующим законодательством указанное направление деятельности становится весьма актуальным и на международном уровне. Так, по данным МАГАТЭ, в 2009-2010 гг. ядерный сектор из-за сокращения деятельности по подготовке кадров в ядерной области рискует столкнуться с нехваткой квалифицированных кадров, необходимых для обеспечения надлежащего регулирования и эксплуатации существующих и запланированных ядерных установок*(466).
Научный форум Европейской комиссии, состоявшийся во время сессии Генеральной конференции МАГАТЭ в 2008 г., пришел к выводу, что на международном уровне Агентство должно играть ведущую роль в повышении уровня образования в сфере атомной (ядерной) энергии.
Следует отметить, что предполагаемый будущий рост выработки электроэнергии на АЭС, недавние инициативы в области технологических инноваций, увеличение правительственного финансирования, а также ускорение или возобновление осуществления ядерных программ в ряде государств должны привести повышению спроса на получение образования в области ядерных наук.
_____________________________
*(1) Данные официального сайта Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации - http://www.mnr.gov.ru/ [дата обращения 9 сентября 2011 года]
*(2) СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510
*(3) Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 6. Ст. 436
*(4) См. подробнее: Боголюбов С.А., Кичигин Н.В. Законодательное регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности. М.: Норма, 2007. 365 с.
*(5) Российские вести. 1997, 25 дек. 1997. 26 дек.
*(6) Научные основы стратегии устойчивого развития Российской Федерации/Под общ. ред. М.Ч. Залиханова, В.М. Матросова, А.М. Шелехова. М.: Издание Государственной Думы, 2002. 109 с.
*(7) СЗ РФ. 1996. N 20. Ст. 2351
*(8) Хуршудов А.Г. Концепция экологической безопасности ресурсной северной территории//Биологические ресурсы и природопользование. 1997. Вып. 1. С. 87-98
*(9) Козин В.В., Петровский В.А. Геоэкология и природопользование. Понятийно-терминологический словарь. Смоленск: Ойкумена, 2005. С. 576
*(10) См. подробнее: Бринчук М.М. Экологическое право: учеб. для вузов. М. 2006
*(11) См. подробнее: Лагунова А.И. Структура экологической безопасности России. Красноярск, 2003
*(12) Реймерс Н.Ф. Концептуальная экология. Надежды на выживание человечества. М., 1992
*(13) См. подробнее: Петров В.В. Экологическое право России: учеб. М., 1998
*(14) Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. N 1
*(15) СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133
*(16) СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648
*(17) СЗ РФ. 1996. N 39. Ст. 4563
*(18) См. подробнее: Федеральный Интернет-портал "Нанотехнологии и наноматериалы", http://www.portalnano.ru/toplevel/?id=2 [доступно по состоянию на 30/05/2011]
*(19) http://www.luxresearchinc.com/blog/2011/01/nanotechnology-courts-profits- by-cutting-energy-costs [доступно по состоянию на 30/05/2011]
*(20) Возможные биологические эффекты поступления наноматериалов в организм через желудочно-кишечный тракт изучены пока недостаточно, однако имеются данные, свидетельствующие о том, что различные вещества и материалы при переводе их в форму наночастиц могут значительно изменять свои физико-химические свойства, что может отразиться на их физиологических эффектах в процессе всасывания в пищеварительном тракте и усвоении в организме//См. подробнее: Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 23 июля 2007 г. N 54 "О надзоре за продукцией, полученной с использованием нанотехнологий и содержащей наноматериалы"
*(21) Matsuura H. Jeffrey. Nanotechnology Regulation and Policy Worldwide. Artech House; 1 edition (July 2006). 206 р.
*(22) Grossalberg S. Towards European Strategy for Nanotechnology: Legal and Other Relevant Implications on Europe's Approach towards Regulation in Nanotechnology. VDM Verlag Dr. Muller (25 Nov 2008). 136 p.
*(23) Bosso J. Christopher. Governing Uncertainty: Environmental Regulation in the Age of Nanotechnology. RFF Press (15 Feb 2010). 176 p.
*(24) Lacour S. La regulation des nanotechnologies: Clair-obscur normatif. Larcier (6 May 2010). 280 p.
*(25) Brownsword R. Rights, Regulation, and the Technological Revolution. OUP Oxford (6 Mar 2008). 300 p.
*(26) Hull, M. and Bowman, D. Nanotechnology Environmental Health and Safety: Risks, Regulation and Management (Micro and Nano Technologies). William Andrew (13 Dec 2009). 352 p.
*(27) Surhone M. Ambert etc. Regulation of Nanotechnology: Nanotechnology, Regulation, Implications of Nanotechnology, Nanoparticle, United States Environmental Protection. International Council on Nanotechnology. Betascript Publishers (Dec 2009). 84 p.
*(28) Murashov V. and Howard J. Nanotechnology Standards (Nanostructure Science and Technology). Springer; 1st Edition. (3 Feb 2011). 273 p.
*(29) Miller C. John etc. The Handbook of Nanotechnology: Business, Policy, and Intellectual Property Law. ohn Wiley & Sons (9 Nov 2004). 368 p.
*(30) Fisher A. etc. Nanotechnologies in Food (RSC Nanoscience & Nanotechnology). Royal Society of Chemistry (31 Mar 2010). 244 p.
*(31) Monica C. John. Nanotechnology Law. Thomson West (June 2, 2010). 1038 p.
*(32) См. подробнее: European Commission. Research&Innovation-Science in society http://ec.europa.eu/research/science-society/index.cfm?fuseaction=public. topic&id=1303 [дата обращения 30/05/2011]
*(33) Van Calster, Geert. Regulating Nanotechnology in the European Union//Nanotechnology Law&Business. N 9. 2006. P. 361
*(34) Official Portal FramingNano governance platform http://www.framingnano.eu/ [дата обращения 30/05/2011]
*(35) Проект FramingNano, представляющий собой официальную государственную платформу развития стратегии нанобезопасности для стран ЕС, был одобрен Европейской Комиссией и официально завершился в 30 марта 2010 года, после чего каждая страна-участник была призвана разработать предложения по реализации указанной платформы на национальном уровне
*(36) Hunt, Geoffrey and Mehta, Michael. Nanotechnology: Risk, Ethics and Law (Science in Society Series). Earthscan Ltd; illustrated edition (1 May 2008). P. 144
*(37) Hodge, Graeme, Bowman, Diana and Karinne Ludlow. New global frontiers in regulation: the age of nanotechnology. Edward Elgar Publishing Ltd. 2007. P. 239-265
*(38) СЗ РФ. 2010. N 51. Ч. I, II, III. Ст. 6809
*(39) СЗ РФ. 13 августа 2007 г. N 33. Ст. 4205
*(40) См. подробнее: Материалы Федерального интернет-портала "Нанотехнологии и наноматериалы": http://www.portalnano.ru/read/documents/met/mon-sm-538_16_16072010/zapisk a [дата обращения 30/05/2011]
*(41) См. подробнее: Белокрылова Е. Особенности формирования государственной политики Российской Федерации в сфере правового обеспечения экологической безопасности при разработке и применении нанотехнологий//Право и политика. N 9. 2009. 10 с.
*(42) Организация по Экономическому Сотрудничеству и развитию (OECD) является межправительственной организацией, в которой представители 30 индустриально развитых стран в Северной Америке, Европе и Азии и Тихоокеанском регионе
*(43) Framingnano Project: a multistakeholder dialogue platform framing the responsible development of Nanoscience&Nanotechnologies. MAPPING STUDY ON REGULATION AND GOVERNANCE OF NANOTECHNOLOGIES http://www.framingnano.eu/ [дата обращения 30/05/2011]
*(44) Цит. по: http://www.oecd.org/dataoecd/49/49/44947758.pdf [дата обращения 30/05/2011]
*(45) Федеральный интернет-портал "Нанотехнологии и наноматериалы" http://www.portalnano.ru/read/documents/met/mon-sm-538_16_16072010/progra m_2015 [дата обращения 30/05/2011]
*(46) REPORT ON THE REGULATORY USES AND APPLICATIONS IN OECD MEMBER COUNTRIES OF (QUANTITATIVE) STRUCTURE-ACTIVITY RELATIONSHIP [(Q)SAR] MODELS IN THE ASSESSMENT OF NEW AND EXISTING CHEMICALS (ENV/JM/MONO (2006) 19) http://www.oecd.org/dataoecd/55/22/38131728.pdf [дата обращения 30/05/2011]
*(47) http://www.oecd.org/env/nanosafety [дата обращения 30/05/2011]
*(48) См. подробнее: http://www.oecd.org/document/53/0,3746,en_2649_37015404_37760309_1_1_1_1, 00.html [дата обращения 30/05/2011]
*(49) Guidance Manual for the Testing of Manufactured Nanomaterials: OECD's Sponsorship Programme [ENV/JM/MONO(2009)20]; and List of Manufactured nanomaterials and List of Endpoints for Phase One of the OECD Testing programme [ENV/JM/MONO(2008)13/REV]. http://www.oecd.org/officialdocuments/displaydocumentpdf/?cote=ENV/JM/MON O(2010)25&doclanguage=en [дата обращения 30/05/2011]
*(50) См. подробнее: Белокрылова Е.А. Особенности формирования и реализации международной политики в области обеспечения экологической безопасности при разработке и применении нанотехнологий//Право и политика. N 5. 2011
*(51) Полн. текст: http://ethics.iit.edu/NanoEthicsBank/node/240 [дата обращения 30/05/2011]
*(52) В настоящее время отчет о результатах работы семинара "Critical Issues in the Risk Assessment of Manufactured Nanomaterials" находится в разработке
*(53) См. подробнее: http://www.oecd.org/document/47/0,3746,en_2649_37015404_41197295_1_1_1_1, 00.html [дата обращения 30/05/2011]
*(54) Материалы конференции: http://www.oecd.org/dataoecd/61/57/43298222.pdf [дата обращения 30/05/2011]
*(55) Сайт проекта: http://www.who.int/iomc/en/ [дата обращения 30/05/2011]
*(56) http://www.iso.org/iso/iso_technical_committee?commid=381983 [дата обращения 30/05/2011]
*(57) Официальный интернет-портал Европейского химического агентства: http://echa.europa.eu.
*(58) Regulation (EC) No 1907/2006 of the European Parliament and of the Council of 18 December 2006 concerning the Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals (REACH), establishing a European Chemicals Agency, amending Directive 1999/45/EC and repealing Council Regulation (EEC) No 793/93 and Commission Regulation (EC) No 1488/94 as well as Council Directive 76/769/EEC and Commission Directives 91/155/EEC, 93/67/EEC, 93/105/EC and 2000/21/EC, EC OJ Dec. 30, 2006, page 1-847
*(59) Подробнее об этом: Proposal for an EU Reporting System for Nanomaterials. May, 2010. http://nanomaterialsconf.eu/.../NanoReportingSystemFinalReport-20Jun10 [дата обращения 30/05/2011]
*(60) http://www.cefic.org/ [дата обращения 30/05/2011]
*(61) Полн. текст док-та: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:136:0003: 0280:en:PDF [дата обращения 30/05/2011]
*(62) Официальный сайт SAICM: http://www.saicm.org/index.php?ql=h&content=home [дата обращения 30/05/2011]
*(63) Полн. текст д-та: http://www.unece.org/trans/danger/publi/ghs/ghs_rev01/English/00e_intro.p df [дата обращения 30/05/2011]
*(64) http://guidance.echa.europa.eu/docs/guidance_document/substance_id_en.htm [дата обращения 30/05/2011]
*(65) http://guidance.echa.europa.eu/docs/guidance_document/information_require ments_en.htm [дата обращения 30/05/2011]
*(66) http://guidance.echa.europa.eu/docs/guidance_document/information_require ments_r12_en.pdf [дата обращения 30/05/2011]
*(67) http://echa.europa.eu/doc/reach/echa_08_gf_06_inforeq_csr_part_a_en_20080 721.pdf [дата обращения 30/05/2011]
*(68) http://echa.europa.eu/doc/reach/reach_faq.pdf [дата обращения 30/05/2011].
*(69) http://guidance.echa.europa.eu/docs/guidance_document/nutshell_guidance_r egistration_en.pdf [дата обращения 30/05/2011]
*(70) www.efsa.europa.eu/fr/scdocs/doc/sc_op_ej958_nano_en,0.pdf [дата обращения 30/05/2011]
*(71) ec.europa.eu/environment/chemicals/reach/pdf/nanomaterials.pdf [дата обращения 30/05/2011]
*(72) ec.europa.eu/environment/chemicals/reach/pdf/classif_nano.pdf [дата обращения 30/05/2011]
*(73) www.buyusa.gov/europeanunion/caracal_june_2010.pdf [дата обращения 30/05/2011]
*(74) Действующее законодательство CLP представлено здесь: http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/chemicals/documents/classification /index_en.htm
*(75) См. подробнее: Official Portal FramingNano governance platform http://www.framingnano.eu/ [дата обращения 30/05/2011]
*(76) Official Portal FramingNano governance platform http://www.framingnano.eu/ [дата обращения 30/05/2011]
*(77) Проект FramingNanо, представляющий собой официальную государственную платформу развития стратегии нанобезопасности для стран ЕС, был одобрен Европейской Комиссией и официально завершился в 30 марта 2010 года, после чего каждая страна-участник была призвана разработать предложения по реализации указанной платформы на национальном уровне
*(78) http://www.nanotec.it [дата обращения 30/05/2011]
*(79) http://www.innovationsociety.ch [дата обращения 30/05/2011]
*(80) http://www.nano.org.uk [дата обращения 30/05/2011]
*(81) http://www.rivm.nl [дата обращения 30/05/2011]
*(82) http://www.euractiv.com [дата обращения 30/05/2011]
*(83) http://www.tc.cz [дата обращения 30/05/2011]
*(84) Приблизительно с конца 2004 года в ЕС начинают проводиться комплексные всесторонние исследования проблем нанобезопасности, большая часть из которых получила свое завершение в 2010 году
*(85) http://www.ennsatox.eu/?contentid=260 [дата обращения 30/05/2011]
*(86) http://www.enpra.eu/ [дата обращения 30/05/2011]
*(87) http://www.hinamox.eu/ [дата обращения 30/05/2011]
*(88) http://www.inlivetox.eu/index.php?id=151 [дата обращения 30/05/2011]
*(89) http://www.nephh-fp7.eu/?dl_id=38 [дата обращения 30/05/2011]
*(90) http://ec.europa.eu/research/industrial_technologies/pdf/nano_action_plan _en.pdf [дата обращения 30/05/2011]
*(91) См. подробнее: European Commission. Research&Innovation-Science in society http://ec.europa.eu/research/science-society/index.cfm?fuseaction=public. topic&id=1303 [дата обращения 30/05/2011]
*(92) Организация по Экономическому Сотрудничеству и развитию (OECD) является межправительственной организацией, в которой представители 30 индустриально развитых стран в Северной Америке, Европе и Азии и Тихоокеанском регионе
*(93) Framingnano Project: a multistakeholder dialogue platform framing the responsible development of Nanoscience&Nanotechnologies. MAPPING STUDY ON REGULATION AND GOVERNANCE OF NANOTECHNOLOGIES http://www.framingnano.eu/ [дата обращения 30/05/2011]
*(94) Цит. по: http://www.oecd.org/dataoecd/49/49/44947758.pdf [дата обращения 30/05/2011]
*(95) Федеральный интернет-портал "Нанотехнологии и наноматериалы" http://www.portalnano.ru/read/documents/met/mon-sm-538_16_16072010/progra m_2015 [дата обращения 30/05/2011]
*(96) OECD ENV/JM/MONO(2010)4 "Environment, Health and Safety Publications Series on the Safety of Manufactured Nanomaterials". N 20. Р. 52-54
*(97) СЗ РФ. 2010. N 51. Ч. I, II, III. Ст. 6809
*(98) СЗ РФ. 13 августа 2007 г. N 33. Ст. 4205.
*(99) СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3753
*(100) Федеральным законом от 27 июля 2010 г. "О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий" ГК Роснанотех была реорганизована в ОАО Роснанотех
*(101) Официальный портал ГК Роснанотех//http://www.rusnano.com/Section.aspx/Show/14577 [дата обращения 30/05/2011]
*(102) СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137
*(103) Бюллетень нормативных и методических документов Госсанэпиднадзора. 2007. N 4
*(104) См. подробнее: Белокрылова Е. Особенности формирования государственной политики Российской Федерации в сфере правового обеспечения экологической безопасности при разработке и применении нанотехнологий//Право и политика. N 9. 2009. 10 с.
*(105) Office of the Press Secretary, The White House, National Nanotechnology Initiative: Leading to the next industrial revolution, (Jan. 21, 2000), доступно на http://clinton4.nara.gov/WH/New/html/20000121_4html [дата обращения 30/05/2011]
*(106) National Nanotechnology Initiative FY 2009 Budget&Highlights, доступно на http://www.nano.gov/NNI_FY09_budget_summary.pdf [дата обращения 30/05/2011]
*(107) См. подробнее: Monastersky R. The Dark Side of Small: As Nanotechnology Takes Off, Researchers Scramble to Assess its Risks. The Chronicle of Higher Educ. (Sept. 10, 2004)
*(108) См. подробнее: Research Strategies for Safety Evaluation of Nanomaterials. Part I: Evaluating the Human Health Implications of Exposure to Nanoscale Materials. Toxicol Sci. 2005. N 7/8. P. 317
*(109) Подробнее о EPA Nanotechnology White Paper: http://www.epa.gov/osa/pdfs/nanotech/epa-nanotechnology-whitepaper-0207.p df [дата обращения 30/05/2011]
*(110) www.epa.gov/nanoscience/.../nanotech_research_strategy_final.pdf [дата обращения 30/05/2011]
*(111) См. полный текст: http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/usc.cgi?ACTION=BROWSE&TITLE=15USC C53 [дата обращения 30/05/2011]
*(112) Определение токсичных субстанций: http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/usc.cgi?ACTION=RETRIEVE&FILE=$$xa $$busc15.wais&start=9593190&SIZE=9047&TYPE=TEXT [дата обращения 30/05/2011]
*(113) Chemical & Engineering News: http://pubs.acs.org/cen/news/84/i49/8449notw7.html [дата обращения 30/05/2011]
*(114) Toxicological Review of nano-cerium oxide. July 2010. PROSPEcT Project. http://www.nanotechia-prospect.org/managed_assets/files/prospect_nano-ceo 2_literature_review.pdf [дата обращения 30/05/2011]
*(115) См. подр. о существующем правовом регулировании: http://www.fda.gov/nanotechnology/regulation.html [дата обращения 30/05/2011]
*(116) См. подробнее: E. Marla Felcher. The Consumer Product Safety Commission&Nanotechnology. August 2008
http://www.nanotechproject.org/process/assets/files/7033/pen14.pdf [дата обращения 30/05/2011].
*(117) Подробнее о д-ти см: http://www.cdc.gov/niosh/ [дата обращения 30/05/2011]
*(118) The 1st NRCG Characterising the potential risks posed by engineered nanoparticles report: http://nanoparticles.org/pdf/nanoparticles-riskreport.pdf [дата обращения 30/05/2011]
*(119) Полный текст см. подробнее: http://www.bis.gov.uk/assets/bispartners/goscience/docs/s/statement-nanot echnologies.pdf [дата обращения 30/05/2011]
*(120) Постановление Правительства РФ от 6 января 2006 г. N 1 "О федеральной целевой программе "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года"//СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 695
*(121) СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141
*(122) См. подробнее: Белокрылова Е. Комментарий к Закону РФ "О безопасности" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2008
*(123) См. подробнее: Белокрылова Е. Комментарий к Федеральному закону "О радиационной безопасности населения" (постатейный). Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2009
*(124) СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552
*(125) См.: Талевлин А. Понятие радиационной безопасности в российском законодательстве//Журнал российского права. 2004. N 6
*(126) ОПБ-88/97, НП-001-97. М., 1999
*(127) СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552
*(128) БНА федеральных органов исполнительной власти. 1999. N 48
*(129) СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1552
*(130) БНА федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 38
*(131) Московский журнал международного права. 2005. N 4
*(132) СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163
*(133) Библиотечка Росс. газ. совместно с библиотечкой журнала "Социальная защита". 1995. N 11. С. 10
*(134) Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. М., 1978. Вып. 32. С. 44
*(135) Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. 12. М., 1956. С. 14-47
*(136) Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. М.: БЕК, 1996. С. 2-8
*(137) Международное публичное право. Сборник документов. Т. 2. М.: БЕК, 1996. С. 3-5
*(138) Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. М.: БЕК, 1996. С. 8-12 (Извлечение)
*(139) Действующее международное право. Т. 1. М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 103-110
*(140) Действующее международное право. Т. 1. М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 811-816 (Извлечения)
*(141) Собрание постановлений Правительства СССР. 1968. N 13. Ст. 88
*(142) Права и свободы личности. Библиотечка Росс. газ. совместно с библиотечкой журнала "Социальная защита". Вып. 11. М., 1995. С. 191-194
*(143) Сборник международных договоров СССР. Вып. 46. М., 1993. С. 41-102
*(144) Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. 26. М., 1973. С. 45-49
*(145) Симпсон Д. Контроль над ядерными вооружениями и расширенный режим нераспространения//Международная безопасность и разоружение. Ежегодник СИПРИ (специальное приложение к журналу "Мировая экономика и международные отношения"). М.: Наука, 1994. С. 324
*(146) Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. 28. М., 1974. С. 43-46
*(147) Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. 1938-1975. Т. 2. М.: Известия Советов депутатов трудящихся СССР, 1975. С. 247
*(148) Международное публичное право. Сборник документов. Т. 2. М.: Бек, 1996. С. 36-39
*(149) Ведомости ВС СССР. 26 сентября. N 39. Ст. 412
*(150) Действующее международное право. Т. 2. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 532-534
*(151) 21 сентября-22 декабря 1976 года. Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Тридцать первая сессия. Дополнение N 39 (A/31/39). Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1977. С. 35-37
*(152) Ведомости Верховного Совета СССР. 1984. N 3
*(153) Документ официально опубликован не был
*(154) Ведомости ВС СССР. 14 января 1987 г. N 32. Ст. 29. Сборник международных договоров СССР. Вып. 42. М., 1988. С. 453-454
*(155) Бюллетень международных договоров. 2003. N 8. С. 67-68
*(156) СЗ РФ. 2000. N 19. Ст. 2022
*(157) Вестник МИД СССР. 1991. N 19. С. 7-28
*(158) Московский журнал международного права. 2005. N 4
*(159) СЗ РФ. 2006. N 18. Ст. 1908
*(160) Бюллетень международных договоров. 2001. N 5
*(161) Документ официально опубликован не был
*(162) Текст Конвенции официально опубликован не был
*(163) Подробнее о международно-правовых актах общерегулирующего действия см. п. 2.1. § 2. гл. 1
*(164) Правовые основы деятельности органов внутренних дел: Сборник нормативных правовых актов: в 3 т. Т. 1. М.: Москва, 2006
*(165) Текст Конвенции официально опубликован не был
*(166) Российская газета. 1993. N 237
*(167) Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. N 21. Ст. 699
*(168) СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5850
*(169) СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 128
*(170) СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 2947
*(171) СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 1552
*(172) Российская газета. 2002. N 6
*(173) СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556
*(174) Парламентская газета. 2006. 21 декабря
*(175) Ведомости СНД и ВС РФ.1992. N 15. Ст. 769
*(176) СЗ РФ.1997. N 30. Ст. 3588
*(177) СЗ РФ.1998. N 26. Ст. 3009
*(178) СЗ РФ. 2002. N 52 (Ч. I). Ст. 5140
*(179) СЗ РФ.2003. N 13. Ст. 1177
*(180) СЗ РФ.1999. N 14. Ст. 1650
*(181) СЗ РФ. 2005 г. N 1 (Ч. I). Ст. 16
*(182) СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3283
*(183) СЗ РФ. 2002. N 1 (Ч. I). Ст. 1
*(184) СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 834
*(185) СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2594
*(186) СЗ РФ.1994. N 35. Ст. 3648
*(187) Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 1997. N 12.
*(188) СЗ РФ. 26.12.1994. N 35. Ст. 3648
*(189) СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 799
*(190) СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2248
*(191) СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 834
*(192) СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648
*(193) СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141
*(194) СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648
*(195) СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712
*(196) СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945
*(197) СЗ РФ.2004. N 21. Ст. 2023
*(198) СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 334
*(199) СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2581
*(200) БНА федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 8
*(201) СЗ РФ. 2004. N 3. Ст. 3506
*(202) СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078
*(203) СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2898
*(204) СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2899
*(205) СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650
*(206) СЗ РФ. 2005. N 39. Ст. 3953
*(207) БНА федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 40
*(208) СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2900
*(209) СЗ РФ. 2005. N 16. Ст. 1456
*(210) БНА федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 16
*(211) СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2901
*(212) СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2567
*(213) СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2248
*(214) Бюллетень нормативных и методических документов Госсанэпиднадзора. 2004. N 3
*(215) СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 713
*(216) Утверждены Приказом Госгортехнадзора РФ от 9 февраля 2004 г. N 19 "О реализации решений совместного заседания Совета Безопасности Российской Федерации и президиума Государственного совета Российской Федерации от 13 ноября 2003 года, протокол N 4"
*(217) Бюллетень международных договоров. 2002. N 5.
*(218) СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2248
*(219) Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 2. Ст. 74
*(220) СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133
*(221) СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650
*(222) СЗ РФ. 2006. N 31 (Ч. I). Ст. 3448
*(223) СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648
*(224) СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 799
*(225) СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649
*(226) Приказы Министерства здравоохранения Российской Федерации: сборник. 1999 год. Часть 2. М.: Интерсэн, 2000
*(227) БНА федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 5
*(228) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 25
*(229) СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1545.
*(230) СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 695
*(231) СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 688
*(232) Приказы Министерства здравоохранения Российской Федерации: сборник. 1999 год. Часть 2. М.: Интерсэн, 2000
*(233) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588
*(234) БНА федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 1
*(235) СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133
*(236) СЗ РФ.1999. N 14. Ст. 1650
*(237) В соответствии с санитарным законодательством классификация радиационных объектов осуществляется в зависимости от степени потенциальной опасности радиационного объекта (его возможного радиационного воздействия на население при радиационной аварии)
*(238) СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141
*(239) СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607
*(240) СЗ РФ. 2002. N 1 (Ч. I). Ст. 1
*(241) СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; СЗ РФ.1996. N 5. Ст. 410
*(242) СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954
*(243) СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141
*(244) СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133
*(245) Текст приказа официально опубликован не был
*(246) СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141
*(247) СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648
*(248) СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5850
*(249) Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. N 21. Ст. 699
*(250) СЗ РФ. 2005. N 2. Ст. 164
*(251) СЗ РФ. 2002. N 1 (Ч. I). Ст. 3
*(252) Документ опубликован не был
*(253) Российская газета. 2003. N 119/1
*(254) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 19
*(255) СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3005
*(256) СЗ РФ. 2002. N 21. Ст. 1917
*(257) Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 62
*(258) Официально документ опубликован не был
*(259) Международные акты о правах человека. Сборник док. М.: Норма-ИНФРА-М, 2002. С. 751-752
*(260) СЗ РФ. 2002. N 21. Ст. 1917
*(261) СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133
*(262) Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318
*(263) СЗ РФ. 2002. N 52 (Ч. 1). Ст. 5140
*(264) СЗ РФ. 2008. N 2. Ст. 118.
*(265) Бюллетень нормативных и методических документов Госсанэпиднадзора. 2006. N 1.
*(266) Официальные данные Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей благополучии человека//http://www.rospotrebnadzor.ru/
*(267) СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2254
*(268) См. подробнее: Методические указания МУ 2.3.2.1935-04 "Порядок и организация контроля за пищевой продукцией, полученной из/или с использованием генетически модифицированных микроорганизмов и микроорганизмов, имеющих генетически модифицированные аналоги", утвержденные Главным государственным санитарным врачом РФ 1 октября 2004 г.//Бюллетень нормативных и методических документов Госсанэпиднадзора. 2004. N 4
*(269) Документ опубликован не был
*(270) См. подробнее: Методические указания МУ 4.2.2008-05 "Метод идентификации генно-инженерно-модифицированных организмов (ГМО) растительного происхождения с применением ферментного анализа на биологическом микрочипе", утвержденные Главным государственным санитарным врачом РФ 17 октября 2005 г.//Бюллетень нормативных и методических документов Госсанэпиднадзора. 2005. N 4
*(271) Бюллетень международных договоров. 1996. N 9. С. 3-28
*(272) Документ опубликован не был
*(273) Документ опубликован не был
*(274) Документ опубликован не был
*(275) Бюллетень международных договоров. 1996. N 9. С. 3-28
*(276) Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2007. N 39 (часть 1). С. 436-461
*(277) По материалам официального сайта Совета Безопасности РФ (http://www.scrf.gov.ru)
*(278) СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 140
*(279) Указанные Требования зарегистрированы в Минюсте России 16.06.2007. рег. N 9852
*(280) СЗ РФ. 2008. N 26. Ст. 3009
*(281) СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2801
*(282) СЗ РФ. 2001. N 9. Ст. 860
*(283) СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 323
*(284) Российская газета. 2008. N 45
*(285) Там же
*(286) Там же
*(287) Там же
*(288) СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 202
*(289) Документ опубликован не был
*(290) Вестник образования России. N 14. 2005
*(291) Словарь военных терминов/Сост. А. Плехов. М., 1988. С. 319
*(292) Каракчиев Н. Токсикология ОВ и защита от оружия массового поражения. Ташкент: Медицина УзСССР, 1973. С. 24
*(293) Мусийчук Ю., Каспаров А., Широков А. Населению об уничтожении химического оружия. М.: Центр экологической политики, 2002. С. 4
*(294) Шелученко В., Демидюк В. Мировое сообщество и химическое оружие. М.: Ракурс продакшн, 2000. С. 4
*(295) Сток Т., Де Йеер А. Развитие химического оружия. Международная безопасность и разоружение: ежегодник СИПРИ. 1994 г. (специальное приложение к журналу "Мировая экономика и международные отношения"). М.: Наука, 1994. С. 173
*(296) См: Боевые отравляющие вещества. М.: Воениздат, 1968. С. 15-27
*(297) См: Труфанов А., Золотарев А., Богачев А. Химическое оружие в вопросах и ответах. Оричи, 1995. С. 24-37
*(298) Бюллетень международных договоров. N 4. 1998.
*(299) Действующее международное право. Т. 2. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 575-587
*(300) Версальский мирный договор. М.: Литиздат НКИД, 1925
*(301) См. подробнее: Федеральные и региональные проблемы уничтожения химического оружия. М.: Винити, 1999
*(302) СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 3020
*(303) СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2641
*(304) Действующее международное право. Т. 2. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 587
*(305) ООН. Резолюции Генеральной Ассамблеи на XXVI сессии: сборник. Нью-Йорк, 1973. С. 33
*(306) СЗ РФ. 1998 г. N 6. Ст. 682
*(307) Российская газета. 1997. 11 нояб.
*(308) О международно-правовом регулировании особо опасной деятельности см. подробнее § 2 гл. 1
*(309) СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5138
*(310) СЗ РФ. 1996. N 14. Ст. 1448
*(311) СЗ РФ. 1996. N 14. Ст. 1448
*(312) СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 3020
*(313) СЗ РФ. 2000. N 46. Ст. 4538
*(314) СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1297
*(315) СЗ РФ. 2001. N 16. Ст. 1628
*(316) СЗ РФ.1999. N 7. Ст. 919.
*(317) СЗ РФ. 2001. N 40. Ст. 3843
*(318) СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1234
*(319) Текст приказа официально опубликован не был
*(320) Российская газета. 2002. N 6
*(321) СЗ РФ. 2005. N 1 (часть I). Ст. 16
*(322) Парламентская газета. 2006. 21 декабря
*(323) Российская газета. 1992. N 103
*(324) СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750
*(325) СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556
*(326) Парламентская газета. 2006. 21 декабря
*(327) СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648
*(328) Российская газета. 1999. 6 апреля
*(329) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588
*(330) СЗ РФ. 2001. N 33 (Ч. I). Ст. 3430
*(331) СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009
*(332) СЗ РФ. 1996. N 14. Ст. 1448
*(333) Удмуртская правда. 1998. N 176
*(334) Текст документа официально опубликован не был
*(335) Документ официально опубликован не был
*(336) Текст распоряжения официально опубликован не был
*(337) Удмуртская правда. 2001. N 62
*(338) Удмуртская правда. 2000. 4 апреля
*(339) Текст постановления официально опубликован не был
*(340) Удмуртская правда. 2004. N 145
*(341) Документ опубликован не был
*(342) Документ опубликован не был
*(343) Документ опубликован не был
*(344) СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2105
*(345) СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133
*(346) СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1278
*(347) Состояние здоровья населения в связи с состоянием окружающей природной среды и условиями проживания населения. Официальное издание Федерального центра госсанэпиднадзора Минздрава России. М., 2004
*(348) Документ опубликован не был
*(349) Документ опубликован не был
*(350) СЗ РФ. 2001. N 18. Ст. 1828
*(351) СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2567
*(352) СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 655
*(353) СЗ РФ. 1996. N 14. Ст. 1448
*(354) СЗ РФ. 2000. N 48. Ст. 4717
*(355) СЗ РФ. 2000. N 46. Ст. 4538
*(356) Права и свободы личности//Библиотечка "Российской газеты" совместно с библиотечкой журнала "Социальная защита". М., 1995. Вып. 11. С. 10-17
*(357) Дипломатический вестник ВС СССР. 1976. N 17. С. 291
*(358) Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. М., 1978. Вып. 32. С. 44-58
*(359) Документ официально опубликован не был
*(360) Бюллетень междунар. договоров. 2001. N 3. С. 3-44
*(361) Документ официально опубликован не был
*(362) Орхусская конвенция: право на информацию//ЭКОС-информ. 2001. N 11. С. 6, 7
*(363) Российская газета. 1993. N 133
*(364) СЗ РФ. 1996. N 14. Ст. 1448
*(365) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 31
*(366) См.: Приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. N 372 "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации"//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 31
*(367) Горбачев А.Н. Оценка воздействия на окружающую среду: совершенствование нормативно-правовой базы. Отчет с научно-практической конференции.//Журн. росс. права. 1998. N 8. С. 163-170
*(368) Черп О.М., Виниченко В.Н., Хотулева М.В., Молчанова Я.П., Дайман С.Ю. Экологическая оценка и экологическая экспертиза. М.: Социально-экологический Союз, 2000 г. С. 85
*(369) Лопатин В.Н. Проблемы политики и права в экологической сфере//Право и политика. 2001. N 11. С. 130
*(370) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 31
*(371) В г. Чапаевске было запланировано размещение первого в России объекта по уничтожению химического оружия, но в результате реализации государственной политики конфронтации и отрицания общественного интереса в решении экологически значимых проблем высокого уровня, население саботировало строительство объекта. В настоящее время объект законсервирован и там располагается музей химического оружия
*(372) Материалы Первых публичных слушаний по проблеме уничтожения химического оружия. Саратов. 1995. С. 20
*(373) Калядин А.Н. Коллизии Российской политики химического разоружения//Мировая экономика и международные отношения. 1999. N 4
*(374) Материалы Вторых публичных слушаний по проблеме уничтожения химического оружия. Ижевск. 1996. С. 11-12
*(375) Информационный центр был создан в пос. Почеп в 1998 году. В Положении о работе Центра указано, что одной из его задач является организация и проведение систематического информирования населения района и общественных объединений по вопросам обеспечения безопасности населения и защиты окружающей среды при проведении работ с ХО в местах хранения и уничтожения//Брянская новь. 2002. N 54. С. 2
*(376) Материалы Четвертых публичных слушаний по проблеме уничтожения химического оружия. Ижевск, 1998. С. 23
*(377) Василенко В.А. Экологическое обоснование хозяйственных решений. Аналит. обзор. Новосибирск, 2001. С. 69
*(378) Максименко Ю. Оценка воздействия на окружающую среду при принятии хозяйственных решений: правовые вопросы//Сов. юстиция. 1991. N 14. С. 9-11
*(379) См.: Приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. N 372 "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации"//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. 31 июля. N 31
*(380) В Специальном докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "Экология и нарушение прав человека" отмечено, что материалы общественных слушаний зачастую фальсифицируются. Общественностью обнаружены случаи, когда в протоколах слушаний оказывались подписи вымышленных лиц и фальсифицированные подписи людей, живущих рядом со спорным промышленным объектом. Несмотря на то, что эксперты государственного органа экологической экспертизы знали об отрицательном мнении жителей, на основании таких документов они заключили, что общественное мнение является положительным. Есть и другие способы: на слушания приглашаются граждане, чьи интересы не затрагивает обсуждаемый проект, информация о месте и времени проведения бывает явно недостаточной; слушания проводятся в небольших помещениях; в них участвуют лица либо незаинтересованные, либо заведомо зависимые от заказчиков или разработчиков проекта. Результаты таких слушаний не отражают истинных интересов жителей. См.: Экология и нарушение прав человека: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М., 2002. С. 55-56
*(381) Парламентская газ. 2006. 21 дек.
*(382) Первоначально этот орган назывался Общественно-научный совет по безопасности и экспертизе при Президенте УР
*(383) См.: Положение об общественном экологическом совете при Президенте Удмуртской Республики от 11 ноября 2001 г.//Документ официально опубликован не был
*(384) СЗ РФ. 2000. N 8. Ст. 964
*(385) Текст приказа размещен на сайте Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (http://www.rospotrebnadzor.ru)
*(386) СЗ РФ.1999. N 14. Ст. 1650
*(387) СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133
*(388) Финансовая Россия. 1998. 26 нояб.-2 дек.
*(389) СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133
*(390) Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 10. Ст. 726
*(391) Документ опубликован не был
*(392) Документ опубликован не был
*(393) Документ опубликован не был
*(394) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. N 34
*(395) Российские вести. 1995. N 199
*(396) СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2105
*(397) СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133
*(398) СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650
*(399) Официальное издание Минздрава РФ. М. 2000
*(400) СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650
*(401) Состояние здоровья населения в связи с состоянием окружающей природной среды и условиями проживания населения. Официальное издание Федерального центра Госсанэпиднадзора Минздрава России, М. 2004
*(402) СЗ РФ. 2007. N 28. Ст. 3434
*(403) СЗ РФ. 1996 г. N 14. Ст. 1448
*(404) См. подробнее Концепцию федеральной целевой программы "Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года"//СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2248
*(405) В настоящее время на комбинатах "Радон" хранится менее 1% накопленной активности РАО
*(406) Евстратов В.Е. Законодательное решение проблем безопасного обращения с РАО - важнейшая составляющая обеспечения ядерной и радиационной безопасности России//Материалы Общественного форум-диалога "Атомная энергия. Общество. Безопасность". СПб. 2008
*(407) Подробнее о международно-правовом обеспечении процесса разоружения см. § 1. гл. 4
*(408) См. подробнее: Организация Объединенных Наций: основные факты. М.: Весь Мир, 2005
*(409) СЗ РФ. 29 августа 2005 г. N 35. Ст. 3588
*(410) Следует отметить, что Протоколом о внесении поправок в указанную Конвенцию, принятому в Вене 12.09.1997 на Дипломатической конференции Международного агентства по атомной энергии был внесен ряд положений, не ратифицированных Российской Федерацией
*(411) Ведомости ВС СССР. 1987. N 18. Ст. 239
*(412) СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1155
*(413) Действующее международное право. Т. 2. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 588
*(414) Сборник международных договоров СССР. Вып. 55. М. 1989. С. 151-156
*(415) Действующее международное право. Т. 3. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 309-317
*(416) Документ опубликован не был
*(417) Бюллетень международных договоров. 2007. N 9. С. 3-14
*(418) СЗ РФ. 2006. N 18. Ст. 1908
*(419) Российская газета. 1993. 25 дек.
*(420) СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078
*(421) СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141
*(422) Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 21. Ст. 699
*(423) СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5850
*(424) СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 128
*(425) СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2947
*(426) СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1552
*(427) СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133
*(428) СЗ РФ. 2002. N 52 (Ч. I). Ст. 5140
*(429) СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177
*(430) СЗ РФ.1999. N 14. Ст. 1650
*(431) СЗ РФ. 2005. N 1 (Ч. I). Ст. 16
*(432) СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3283
*(433) СЗ РФ. 2002. N 1 (Ч. I). Ст. 1
*(434) СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 834
*(435) СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2594
*(436) СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648
*(437) СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2248
*(438) СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 834
*(439) Действующее международное право. Т. 2. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 588
*(440) Ведомости ВС СССР. 1988. N 11. Ст. 168
*(441) Там же
*(442) Документ опубликован не был
*(443) Бюллетень международных договоров. 2007. N 9
*(444) СЗ РФ. 2006. N 18. Ст. 1908
*(445) СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133
*(446) СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650
*(447) СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078
*(448) Информационные системы общего пользования, специализированные технические средства оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, а также сети связи общего пользования единой сети электросвязи Российской Федерации
*(449) СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648
*(450) СЗ РФ. 2004. N 2. Ст. 121
*(451) Более подробную информацию см. на официальном сайте Общественного Совета Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"//http://www.rosatom.ru
*(452) СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607
*(453) СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1552
*(454) Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 16. Ст. 1256
*(455) СЗ РФ. 2002. N 8. Ст. 848
*(456) СЗ РФ. 2002. N 35. Ст. 3382
*(457) СЗ РФ. 2008. N 39. Ст. 4443
*(458) СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 1940
*(459) Организации ядерного оружейного комплекса Российской Федерации не являются организациями атомного энергопромышленного комплекса
*(460) СЗ РФ. 2007. N 9. Ст. 6078
*(461) СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2185.
*(462) См. подробнее: Белокрылова Е. Комментарий к Закону РФ "О безопасности" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2008. 217 с.
*(463) См. подробнее: Белокрылова Е. Комментарий к Федеральному закону "О радиационной безопасности населения" (постатейный). Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2009. 378 с.
*(464) СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552
*(465) Документ опубликован не был
*(466) Данные официального сайта МАГАТЭ. Education, Training, & Related Resources//http://www.iaea.org/Publications/Training/index.html [доступно по состоянию на 15 ноября 2009 г.]