Больше реестров - новых и разных. Перерастет ли количество в качество?
Федеральный закон от 18.07.2011 N 228-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части пересмотра способов защиты прав кредиторов при уменьшении уставного капитала, изменения требований к хозяйственным обществам в случае несоответствия уставного капитала стоимости чистых активов" [1], несомненно, станет предметом пристального изучения как правоведов, так и представителей бизнеса, поскольку предусматривает ряд нововведений. В статье делается попытка оценить предполагаемые последствия вступления некоторых из них в силу.
Суть изменений
Названным Законом (далее также Федеральный закон N 228-ФЗ) в том числе вносятся изменения в Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" [2]. В частности, вводится новая статья 7.1 "Порядок опубликования сведений, предусмотренных настоящим Федеральным законом" [1, ст. 3]. Она предполагает создание Единого федерального реестра сведений о фактах деятельности юридических лиц (далее - Единый федеральный реестр), сведения которого являются открытыми и общедоступными (ч. 2 п. 2) и размещаются в сети Интернет (ч. 3 п. 2). Оператором данного реестра может быть любое юридическое лицо, зарегистрированное на территории Российской Федерации (ч. 5 п. 2). А состав сведений этого реестра полностью совпадает с составом сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц - ЕГРЮЛ (п. 7 ст. 7.1).
Какие еще новации несет в себе данная статья?
Во-первых, обязанность размещать сведения возлагается на регистрирующий орган (в части сведений, перечисленных в подпунктах "а"-"и" п. 7) и юридических лиц (в части остальных сведений из перечня п. 7). Вывод в отношении юридических лиц и сведений, которые они должны сообщать, сделан на основании системного и логического толкования нормы: иные лица, обязанные размещать сведения в рассматриваемом реестре, не указаны.
Во-вторых, размещение сведений платное, от оплаты освобождены только органы государственной власти и органы местного самоуправления (п. 6).
Остается открытым вопрос о плате за размещение сведений регистрирующими органами не о себе (в этом случае размещение будет бесплатным), а о юридических лицах по перечню, содержащемуся в подпунктах "а"-"и" п. 7 ст. 7.1. Буквальное толкование Закона позволяет сделать вывод о платности размещения регистрирующим органом сведений ЕГРЮЛ в Едином федеральном реестре.
Основные проблемы
Изложим основные проблемы, с которыми неизбежно предстоит столкнуться в правоприменительной практике после введения в действие данной статьи, т.е. с 1 января 2013 г.
Дублирование информации
Рассмотрим, что же представляет собой предлагаемый Единый федеральный реестр. При попытке выяснить суть этой новеллы (кстати, этому ресурсу посвящено более половины всего исследуемого Закона) были изучены все сопроводительные документы к Закону, когда он еще был проектом. Интересно, что в сопроводительных документах к законопроекту (в пояснительной записке, заключениях Правительства РФ и профильных комитетов Государственной Думы, финансово-экономическом обосновании, представленных к 1-му чтению в Государственной Думе) этот ресурс не упоминается. Более того, предметом регулирования Федерального закона N 228-ФЗ, как следует из его названия, является совершенствование законодательства в части пересмотра способов защиты прав кредиторов при уменьшении уставного капитала, изменения требований к хозяйственным обществам в случае несоответствия уставного капитала стоимости чистых активов. Ни о каком реестре также речь не идет. Положения о Едином федеральном реестре были внесены в законопроект ко 2-му чтению в Государственной Думе. Внесенные при этом положения в отношении порядка ведения реестра крайне расплывчаты или отсылают к нормативно-правовому регулированию уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти.
Однозначно можно сказать, что данный ресурс, хотя и называется федеральным, не является государственным. Фактически на уровне федерального законодательства впервые (если не считать недавние изменения в Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" в части создания Единого федерального реестра сведений о банкротстве) предусматривается создание и правовая регламентация частного реестра. При этом на законодательном уровне не устанавливается ни правовой режим этого реестра, ни его соотношение с аналогичным государственным реестром - ЕГРЮЛ, ни ответственность так называемого оператора по его ведению, хранению и предоставлению сведений из него. На практике получится, что одни и те же сведения государство будет размещать в сети Интернет из ЕГРЮЛ бесплатно, а частная компания (оператор) из нового реестра - за плату, причем плата будет браться с юридических лиц, информация о которых раскрывается. В чем же смысл?
Непонятна и попытка законодателя прописать порядок размещения сведений в сети Интернет как некий особый способ раскрытия информации, тогда как он уже существует и успешно функционирует на сайте Федеральной налоговой службы и пользуется популярностью. Информация о юридических лицах предоставляется быстро, легко и бесплатно. Перечень сведений ЕГРЮЛ для публичного размещения установлен Постановлением Правительства РФ от 19.06.2002 N 438, тогда как перечень сведений Единого федерального реестра определяется законом. При этом в частный реестр юридические лица будут обязаны предоставлять больший объем сведений, чем разрешено раскрывать регистрирующему органу, ведущему государственный реестр. Такое искусственное ограничение по раскрытию информации наводит на мысль о коррупционной направленности норм, предусматривающих монопольное положение некоего частного оператора. Иначе как объяснить дублирование одних и тех же сведений в одном и том же информационном пространстве? В случае необходимости достаточно было бы просто расширить перечень сведений ЕГРЮЛ. Для этого следовало лишь внести изменения в соответствующее постановление Правительства РФ.
Кроме того, не иначе как технической ошибкой следует считать появление подп. "м" в п. 7 ст. 7.1. Действительно, зачем возлагать обязанность по предоставлению сведений о лицензиях на юридическое лицо, если такие сведения уже содержатся в реестре регистрирующего органа и могут быть позаимствованы из него совершенно бесплатно? Излишней считаем и обязанность юридического лица подавать сведения о вынесении арбитражным судом определения о введении наблюдения (подп. "н" п. 7). Указанные сведения должны содержаться в Едином федеральном реестре сведений о банкротстве, который является составной частью рассматриваемого Единого федерального реестра [1, ст. 4].
Дополнительная нагрузка на бизнес
Особую опасность для бизнеса представляет обязанность размещать у оператора сведения, внесение которых предусмотрено другими федеральными законами (подп. "о" п. 7). То есть в Законе о регистрации [2] не будет содержаться исчерпывающий перечень сведений, которые юридические лица обязаны публиковать о себе в Едином федеральном реестре. При этом в п. 8 ст. 7.1 говорится уже и о новых иных сведениях, внесение которых в Единый федеральный реестр является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации. То есть фактически неограниченно расширяется круг нормативных правовых актов, которыми могут вводиться дополнительные обременения для юридических лиц. Недоумение вызывает подп. "п" п. 7, разрешающий юридическим лицам добровольно публиковать и иные сведения, а оператору, следовательно, получать дополнительный доход, причем без каких-либо ограничений.
Крайне неоднозначным является положение о введении платы с юридических лиц за публичное размещение в сети Интернет сведений о себе, так как взамен они не получают никакой услуги. Нельзя отнести указанную плату к понятию сбора или пошлины, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 8 НК РФ [3] и сбор, и пошлина предполагают встречное удовлетворение: совершение в отношении плательщиков юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Здесь же речь идет об обязательном, индивидуально безвозмездном платеже в денежной форме, т.е. фактически о налоге [3, п. 1 ст. 8]. Единственное, что отличает рассматриваемый платеж от налога, - его цели. Налог устанавливается в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований, а указанный платеж - в целях финансирования частного оператора. Напомним, что по налоговому законодательству не могут устанавливаться федеральные, региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные НК РФ [3, п. 6 ст. 12]. Поэтому взимание некой обязательной платы с юридических лиц противоречит названной норме.
В стране появляется альтернативная система раскрытия информации о юридических лицах: государственная бесплатная и частная платная, причем не добровольная, а обязательная. По государственной системе юридическое лицо предоставило сведения о себе в регистрирующий орган при государственной регистрации. Эти сведения, в том числе и в электронном виде, доступны любому заинтересованному лицу. Регистрирующий орган осуществляет размещение указанных сведений как в печатном издании, так и в сети Интернет, не взимая при этом платы. По частной системе юридическое лицо обязано некоторые из ранее представленных в регистрирующий орган сведений о себе направить повторно некоему оператору, оплатив данную "услугу". В результате создается излишняя финансовая нагрузка на бизнес и вводится новая "услуга", дублирующая реализуемую регистрирующим органом государственную функцию.
Отсутствие ответственности
Федеральным законом N 228-ФЗ вносятся изменения в состав сведений ЕГРЮЛ: из него исключается информация о чистых активах акционерных обществ. Теперь эти сведения должны подаваться юридическим лицом за плату частному оператору. Кроме того, вводится обязанность и обществ с ограниченной ответственностью в определенных случаях размещать сведения о чистых активах в Едином федеральном реестре. При этом совершенно не исследован вопрос о правомерности обладания указанными сведениями частным лицом. Отсутствует также законодательно установленная ответственность за нарушение условий хранения, защиты информации и возможное искажение сведений. Более того, п. 4 ст. 7.1 вводится презумпция невиновности частного оператора. Ответственность за достоверность и корректность сведений, внесенных в реестр и размещенных (разрядка моя. - С.Д.) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, несет лицо, внесшее соответствующие сведения. Такую заботу о будущем операторе иначе как материнской не назовешь.
* * *
Подводя итоги, можно сделать вывод о серьезных недостатках Закона, которые уже сейчас, до его введения в действие, вызывают массу вопросов. С уверенностью можно прогнозировать и появление ряда проблем, например: увеличения бремени юридических лиц в связи с возложением на них дополнительных материально-технических, временных и людских затрат, соотношения государственного и негосударственного реестров, полностью дублирующих друг друга. Неминуемо возникновение многочисленных споров, касающихся ответственности за полноту, достоверность и актуальность сведений из Единого федерального реестра. Будут постоянно "всплывать" проблемы защиты, хранения, утечки и искажения информации.
Исходя из вышеизложенного, представляется ошибочной попытка законодателя отдать на аутсорсинг установленную ст. 51 ГК РФ обязанность государства, осуществляющего функции государственной регистрации юридических лиц, по обеспечению открытости для всеобщего ознакомления сведений о данных лицах. Поэтому считаем целесообразным устранить противоречие принятых положений нормам гражданского и налогового законодательства, подготовив соответствующие поправки в еще не вступивший в силу закон.
Литература
1. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части пересмотра способов защиты прав кредиторов при уменьшении уставного капитала, изменения требований к хозяйственным обществам в случае несоответствия уставного капитала стоимости чистых активов: федер. закон Рос. Федерации от 18 июля 2011 г. N 228-ФЗ // Рос. газ. 2011. 22 июля (N 159).
2. О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: федер. закон Рос. Федерации от 8 авг. 2001 г. N 129-ФЗ (с изм. и доп.).
3. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (с изм. и доп.).
С.С. Дуканов,
кандидат юридических наук
"Налоговая политика и практика", N 9, сентябрь 2011 г.