Бюджетникам меняют статус
Законопроект "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" в феврале был принят в первом чтении. Возможно, в мае Президент РФ уже подпишет доработанный документ.
Законопроект "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", внесенный Правительством РФ в последние дни декабря 2009 года, направлен на радикальное реформирование всей бюджетной сферы. Думские комитеты, назначенные соисполнителями, обсуждали его в январе*(1).
Напомним, согласно готовящемуся законопроекту предполагается изменить правовое положение существующих бюджетных учреждений. Часть из них получит расширенный объем прав и по правовому, имущественному и финансовому статусу будет приравнена к автономным учреждениям, но с прежним названием. Другая часть получит новый статус - казенные государственные (муниципальные) учреждения. Таким образом, в сфере государственных и муниципальных организаций, созданных РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями, будут выделены автономные, бюджетные и казенные учреждения.
Примечание. Реформированию подлежат 328 тыс. бюджетных учреждений, в том числе 25 тыс. федеральных и 303 тыс. региональных и муниципальных бюджетных учреждений.
Бюджетные учреждения с расширенным объемом прав вместо сметного финансирования по фактически сложившимся расходам будут получать от учредителя субсидии в рамках выполнения государственного задания. Новый механизм финансового обеспечения заработает для них с 1 января 2011 года. Кроме того, эти учреждения получат законодательно закрепленное право зарабатывать доходы и самостоятельно распоряжаться как заработанными средствами, так и любым закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного. Перечень последнего определяет учредитель (орган публичной власти). Субсидиарная ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав снимается.
Статус казенных учреждений по сути совпадает с нынешним закрепленным в законодательстве статусом бюджетного учреждения. С 2011 года все доходы таких учреждений, полученные от любой деятельности, приносящей доход, будут зачисляться в соответствующий бюджет. Таково дополнительное ограничение, прописанное в законопроекте. Перевод бюджетного учреждения в казенное предполагает минимум организационных мероприятий. По сути речь идет только о внесении изменений в учредительные документы.
Примечание. Предложенный законопроект повлечет за собой изменения восемнадцати законодательных актов, в том числе Гражданского, Бюджетного и Налогового кодексов, а также пятнадцати законодательных актов сферы образования, науки, культуры, архивного дела, обороны и др.
Вводя в действие вышеописанные изменения, законодатели видят две цели: сокращение внутренних издержек (законопроект создает для этого условия и стимулы) и повышение эффективности деятельности российских бюджетных организаций. Это будет осуществлено за счет повышения полноты и качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг.
При этом в 2010 году бюджетная сфера будет функционировать в прежнем, привычном правовом режиме, поскольку на этот год устанавливается переходный период.
На парламентских слушаниях закон назвали долгожданным и очень актуальным. "Сегодня у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к оптимизации и повышению эффективности услуг, что вызвано в первую очередь сметным финансированием по фактически сложившимся расходам, - сообщила собранию заместитель председателя Госдумы Надежда Герасимова. - По сути, органы публичной власти просто осуществляют содержание существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. При этом фактически большинство бюджетных учреждений уже включены в хозяйственный оборот и получают достаточно высокие доходы"*(2).
Обратите внимание! По данным 2008 года в сфере образования, здравоохранения, науки и культуры государственные услуги юридическим и физическим лицам оказывали почти 10 тыс. федеральных бюджетных учреждений. Из них 3,8 тыс. учреждений (37,9% от их общего числа) имели в общем объеме финансового обеспечения более 40% доходов, полученных от приносящей доход деятельности. В том числе 1 тыс. учреждений полностью финансировалась за счет таких доходов*(3).
Введение новых механизмов финансирования и ответственности подтолкнет бюджетников к расширению и внедрению новых услуг. По мнению Надежды Герасимовой, большую роль здесь играют прозрачность и информационная открытость бюджетных учреждений. Если эти два критерия присутствуют в деятельности учреждения, то уровень доверия населения к нему значительно повысится. К тому же этот законопроект даст большое послабление бюджетам всех уровней, как подчеркнула Надежда Герасимова.
"Доставшаяся нам в наследство система бюджетных учреждений оторвана от нынешних реалий и условий, она была создана под иной тип социально-экономической формации и просто неадекватна требованиям времени. Их мотивация направлена на расширение расходов и штатов, нет никакой мотивации на качество услуг. Очевидно, что подавляющему большинству граждан не нравится существующая система отношений к ним со стороны бюджетных учреждений. При обращении в бюджетные учреждения граждане зачастую встречают невнимательное отношение, откровенную грубость, низкое качество обслуживания и квалификации. В итоге мало того, что эти учреждения просто проедают деньги, не отвечая за свою работу, так и в целом блокируют развитие системы обслуживания населения", - напомнил председатель Комитета по экономической политике и предпринимательству Евгений Федоров. В его видении, новый законопроект - это "ключевое звено в модернизации государственного сектора, важный шаг к инновационной экономике"*(4).
На финансирование бюджетной сферы сейчас расходуется около 8 триллионов рублей. Даже при условии сохранения либо снижения темпов роста расходов бюджетов на предоставление услуг в рамках определенных законом возможностей бюджетные учреждения могут активно привлекать внебюджетные источники финансирования. Доходы же, полученные от предпринимательской деятельности, с его точки зрения, полностью поступят в распоряжение организации. По словам председателя Комитета по бюджету и налогам Юрия Васильева, для учета операций по предпринимательской деятельности будет использоваться план коммерческих счетов, а для учета операций с бюджетными средствами - план бюджетных счетов, как сообщается на сайте фракции "Единая Россия" со ссылкой на Прайм-ТАСС*(5).
Для реализации проекта понадобится принять без малого сто нормативных актов на федеральном уровне и столько же на региональном и местном. Потребуется также внести изменения в некоторые отраслевые законы.
К сведению. Важнейшие из отраслевых законов, в которых потребуются уточнения, перечислил председатель Комитета по бюджету и налогам Юрий Васильев: "Это Закон "О некоммерческих организациях"*(6), которым прописывается правовое положение бюджетного учреждения. Это Бюджетный кодекс, который прописывает особенности правового положения казенного учреждения. Это Закон "Об автономных учреждениях"*(7), который должен обосновать разницу между автономными, казенными и бюджетными учреждениями"*(8).
Необходимая законодательная база, как полагают депутаты, будет разработана в регионах в течение переходного периода, хотя процесс, по мнению некоторых из них, может и затянуться.
Как и во время обсуждения законопроекта на заседаниях комитетов-соисполнителей (наш журнал писал об этом в N 2 за 2010 год), механизмы ожидаемого реформирования вызвали множество вопросов у присутствующих. Большинство из них законодатели планируют разрешить ко второму чтению закона. Вопросы задавала оппозиция, проголосовавшая против коммерциализации бюджетной сферы (как сообщил "Коммерсантъ", закон принят исключительно голосами депутатов-единороссов).
Фракция "Справедливая Россия" обращает внимание на тот факт, что после разделения учреждений на бюджетные с расширенными правами и казенные регулирование идет частично по ГК РФ, частично по Закону "О некоммерческих организациях". И на эти учреждения не распространяется принцип единства бюджетной системы, а значит, отчетность, бюджетная классификация, контроль - все то, что относится к бюджетной системе. Первый замруководителя фракции Оксана Дмитриева напомнила парламентариям о заключениях думских Комитетов по конституционному законодательству и по гражданскому и процессуальному законодательству. Речь в них шла о размывании самой конструкции бюджетного учреждения, "поскольку по объему предоставленной ему правоспособности оно представляет собой фактически разновидность коммерческой организации". И это заключение сделали специалисты в области гражданского права, специально подчеркнула Оксана Дмитриева*(9).
Кроме того, ни один из существующих законов, включая Бюджетный кодекс, не дает определения, что такое субсидия, в то время как бюджетные учреждения будут получать именно ее. Представительницу фракции "Справедливая Россия" также настораживает возможность приватизации больниц, музеев, клубов, детских учреждений в условиях имеющихся законодательных пробелов*(10).
Представители оппозиционных фракций обратили внимание на то, что в отсутствие государственных стандартов на оказание бюджетных услуг трудно грамотно выдавать бюджетникам задание на оказание качественных услуг.
Напомним, что думский Комитет по образованию в своем заключении на законопроект указал Правительству РФ на необходимость срочного утверждения научно обоснованных нормативов государственного финансирования обучающихся, отражающих затраты в зависимости от уровня образования, профиля специальности, выделяемого на требующееся оборудование, эксплуатационные затраты и т.д.*(11)
По заверениям представителя Минфина Татьяны Нестеренко, вопросы могут быть сняты во время подготовки законопроекта ко второму чтению.
С.Л. Кукина,
редактор журнала "Руководитель
бюджетной организации"
"Руководитель бюджетной организации", N 3, март 2010 г.
ДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДД
*(1) См. статьи Кукиной С.Л. "Бюджетная сфера реформируется", "На бюджетный казенный рассчитайсь!", N 2, 2010, стр. 12-18.
*(2) Официальный сайт Государственной думы - www.duma.gov.ru. 12 февраля 2010 года в Государственной думе рассматривался в первом чтении законопроект "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".
*(3) Там же.
*(4) Официальный сайт Государственной думы - www.duma.gov.ru. Председатель Комитета по экономической политике и предпринимательству Евгений Федоров считает, что законопроект, направленный на совершенствование работы государственных и муниципальных учреждений, является ключевым звеном в модернизации государственного сектора (12 февраля 2010 года).
*(5) Фракция "Единая Россия" - www.er-duma.ru/news/40340. Госдума приняла в 1-м чтении законопроект "Об изменении правового положения бюджетных учреждений".
*(6) Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".
*(7) Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".
*(8) Фракция "Единая Россия" - www.er-duma.ru/news/40340. Госдума приняла в 1-м чтении законопроект "Об изменении правового положения бюджетных учреждений".
*(9) Интернет-журнал "Новая политика" - www.novopol.ru/text81344.html. Оксана Дмитриева о предложении правительства изменить правовое положение государственных и муниципальных учреждений.
*(10) Газета "Коммерсантъ" - www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=1322877.
*(11) Официальный сайт партии "Единая Россия" - www.edinros.ru/er/text.shtml?12/1331.