В России будет своя национальная платежная система
После весьма долгих и нелегких согласований представителей правительства, парламента и Банка России у нас наконец-то появился Федеральный закон от 27.06.2011 N 161-ФЗ "О национальной платежной системе". Также был внесен ряд связанных с его принятием соответствующих изменений в действующее законодательство. В какой мере установленные ими правовые нормы адекватны требованиям рынка и времени, покажет правоприменительная практика. Но уже очевидно, что заложена серьезная законодательная основа для жизнедеятельности и развития национальной платежной системы. И у этой правовой основы, несомненно, есть перспективы для совершенствования в будущем.
Не секрет, что у представителей российского парламента, как и у банковского сообщества, было чрезвычайно много претензий к правительственным законопроектам, устанавливающим правовые основы национальной платежной системы. Естественно, возникает вопрос: какие же из основных претензий, предъявленных к законопроектам, были удовлетворены в ходе согласований участников законотворческого процесса, а какие - нет?
Отвечая на этот вопрос, депутат Государственной Думы А.Н. Свистунов остановился на пяти, по его мнению, крайне важных позициях, по которым претензии были практически удовлетворены.
Во-первых, было удовлетворено требование Комитета Госдумы по финансовому рынку не перекраивать при принятии закона всей уже существующей на сегодняшний день платежной системы.
Дело в том, что первоначальная редакция проекта закона о национальной платежной системе предусматривала просто кардинальное переписывание всех тех правовых норм, которые регулируют рынок платежей, а именно соответствующих норм ГК РФ, Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Закона РФ от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" и Федерального закона от 03.06.2009 N 103-Ф3 "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" (далее - Закон N 103-Ф3). Этого в интересах стабильности рынка удалось избежать.
Примечание. По мнению председателя Банка России С.М. Игнатьева, Закон о национальной платежной системе ставит точку в спорах о том, кто имеет право эмитировать электронные деньги и что с этими деньгами можно делать.
Во-вторых, Государственной Думе удалось так прописать в новом законе правовые нормы, касающиеся электронных денег, что эти нормы стали соответствовать общепринятым мировым стандартам. В первой же редакции проекта закона, на взгляд парламентских аналитиков, понятие электронных денег было прописано настолько невнятно, что его практически там и не было, как не было и четких правил работы с электронными деньгами.
Согласно окончательному варианту закона электронные денежные средства - это денежные средства, которые предварительно предоставлены одним лицом (лицом, предоставившим денежные средства) другому лицу, учитывающему информацию о размере предоставленных денежных средств без открытия банковского счета (обязанному лицу), для исполнения денежных обязательств лица, предоставившего денежные средства, перед третьими лицами и в отношении которых лицо, предоставившее денежные средства, имеет право передавать распоряжения исключительно с использованием электронных средств платежа. При этом не являются электронными денежными средствами денежные средства, полученные организациями, осуществляющими профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, клиринговую деятельность и (или) деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами и осуществляющими учет информации о размере предоставленных денежных средств без открытия банковского счета в соответствии с законодательством, регулирующим деятельность указанных организаций.
По инициативе парламента подготовкой соответствующих норм, касающихся электронных денег, занималась рабочая группа специалистов ЦБ РФ. При этом, естественно, учитывались и мнения участников рынка. Это касалось многих важных параметров, связанных с безотзывностью платежей, утратой этих денег, ответственностью за мошеннические действия и т.д. Правда, депутаты совместно с сотрудниками Банка России, формулируя те или иные положения, как бы оставляли пространство для их последующей корректировки по мере накопления правоприменительной практики.
В-третьих, действующее законодательство уже сегодня позволяет не только пользоваться электронными деньгами, но и осуществлять мобильные платежи. И, учитывая это обстоятельство, Государственная Дума приняла недавно в первом чтении соответствующий законопроект о внесении изменений в Федеральный закон от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон о связи), позволяющий ввести в правовое русло практику мобильных платежей с использованием различных устройств сотовой связи. Целью принятия этих поправок было внедрение активно развивающейся в западных странах технологии бесконтактных мобильных платежей, которая позволяет осуществлять платеж, просто поднеся его к считывающему устройству.
В результате принятия этих изменений, по мнению А.Н. Свистунова, операторы мобильных систем связи фактически стали бы квазибанками. То есть они бы могли осуществлять такие услуги, какие осуществляют коммерческие банки, в том числе расчеты со счетов мобильных операторов, кредитование с этих счетов и т.д. С принятием же Закона о национальной платежной системе необходимость внесения изменений в Закон о связи, о которых идет речь, отпала. А потому депутаты, внесшие этот законопроект, пообещали его отозвать.
Примечание. Согласно Закону о национальной платежной системе операторами по переводу денежных средств являются Банк России, кредитные организации, имеющие право на такой перевод, а также Внешэкономбанк.
В-четвертых, отстояв Закон N 103-ФЗ, парламентарии, по сути, предотвратили уход значительной части рынка платежей из-под правового регулирования.
Как показали недавние события, некоторые банкиры поддерживали предложение инициаторов законопроекта о национальной платежной системе об отмене Закона N 103-ФЗ, которое было зафиксировано в первоначальном варианте документа. Им казалось, что таким образом коммерческие банки избавятся от конкурентов на платежном рынке. При этом банкиры ссылались на то, что платежные агенты (т.н. терминальщики) не подчиняются никаким законам - в отличие от банков, а потому их деятельность можно считать не вполне прозрачной.
Но в Государственной Думе придерживались иного мнения. Отмена Закона N 103-ФЗ, на взгляд парламентариев, не привела бы к уходу терминалов с рынка - они бы просто ушли из-под надзора, не отказавшись от своего бизнеса.
Наконец, пятое. Первая редакция законопроекта о национальной платежной системе предусматривала очень много отсылочных норм: они, по информации А.Н. Свистунова, содержались более чем в половине статей. То есть многие положения закона должны были действовать "в соответствии с правилами, установленными ЦБ РФ", "в соответствии с инструкциями, установленными ЦБ РФ". Естественно, это существенно усложняло процесс введения закона в силу.
Ведь многие нормы обрекались на бездействие до написания соответствующих правил и инструкций.
С учетом этого обстоятельства депутатами Госдумы было заявлено, что проект закона будет приниматься во втором чтении только в том случае, если ЦБ РФ и иные регуляторы напишут соответствующие подзаконные акты и представят их в парламенте. В результате удалось переписать очень многие отсылочные статьи и сформулировать прямо в них установленный законом порядок действий.
С национальным процессингом все осталось, как и прежде
Что касается претензий к проекту закона, которые не удалось удовлетворить, следует отметить предложения, касающиеся национального процессинга. По информации А.Н. Свистунова, депутаты предлагали обязать все платежные системы, работающие на территории Российской Федерации, осуществлять процессинг платежей и располагать техническими возможностями для их обработки. По мнению парламентариев, информация о локальных платежах внутри страны, даже если это касается иностранной платежной системы, не должна передаваться за пределы России в онлайн-режиме. Это связано не с секретностью, а с техникой прохождения платежей. Ведь сейчас, когда человек карточкой расплачивается в магазине за товар, в режиме реального времени запрос идет в процессинговый центр, находящийся, допустим, в Лондоне. И операция становится трансграничной. Оправданно ли это, если оценивать ситуацию с точки зрения природы современного финансового рынка?
Примечание. На взгляд парламентских экспертов, хотя российский закон о национальной платежной системе изначально формировался на базе передового мирового опыта, его все-таки удалось адаптировать к отечественным реалиям.
Конечно, для целостности платежной системы информация об операциях все равно должна выгружаться в эту систему. Возражений против этого в Государственной Думе никто не выдвигал. Главное, чтобы в текущем времени информация о проведенных операциях не выходила за пределы Российской Федерации.
Как известно, международные платежные системы очень сильно возражали против этого предложения российских парламентариев. И во многом им удалось отстоять свою позицию. В ответ на это Государственная Дума подготовила обращение к руководителю Федеральной антимонопольной службы по поводу соблюдения международными платежными системами, осуществляющими деятельность на территории Российской Федерации, антимонопольного законодательства нашей страны. В нем было отмечено, что в настоящее время на территории Российской Федерации осуществляют деятельность международные платежные системы, услугами которых пользуются различные категории потребителей: физические лица, организации сферы торговли и услуг, банки. Условия же оказания услуг крупнейшими международными платежными системами, предлагаемые практически всеми банками, являются недоступными для многих российских потребителей.
В Государственной Думе считают, что относительная дороговизна услуг, оказываемых крупнейшими международными платежными системами, и непрозрачность их деятельности являются негативными факторами, сдерживающими дальнейшее развитие безналичных расчетов и конкуренции в данной сфере.
В обращении Государственной Думы указывается на то, что российских потребителей услуг международных платежных систем беспокоят следующие проблемы:
- размер процента комиссионного вознаграждения, уплачиваемого плательщиками - физическими лицами при снятии наличных денежных средств в банкоматах и пунктах выдачи наличных;
- размер процента комиссионного вознаграждения, уплачиваемого получателями - организациями сферы торговли и услуг с оборота при приеме банковских карт;
- финансовые условия участия в платежной системе, предъявляемые международными платежными системами к банкам, а также отсутствие возможности у банков влиять на указанные условия.
Мнение
А.В. Мосин, ЗАО "БСЦ Мск", менеджер по развитию продуктов myGEMINI
Подписанный Президентом России 27 июня Закон о национальной платежной системе хорош уже тем, что легитимирует сложившиеся финансовые сервисы. Прогресс никогда не останавливается, и на рынке как появлялись, так и будут появляться новые эффективные способы взаиморасчетов, какими, например, в свое время стали банковские карты. Распространение мобильной связи и Интернета сделало возможным появление феномена электронных денег как быстрого и удобного средства для взаиморасчетов. Поскольку банки и национальный клиринг фактически не справились с задачей построения системы взаиморасчетов, позволяющей осуществлять мгновенные безналичные платежи, в том числе анонимные, работающие на всех технических средствах и доступные самому широкому спектру лиц, эту нишу несколько лет назад начали осваивать операторы электронных денег. Принятие Закона позволяет им существовать в нормативном поле и в эффективной конкуренции между собой и с банками предлагать клиентам самые современные и удобные способы взаиморасчетов.
В связи с вышеизложенным председатель Государственной Думы Б.В. Грызлов попросил руководителя ФАС России И.Ю. Артемьева провести проверку соблюдения международными платежными системами, осуществляющими деятельность на территории нашей страны, антимонопольного законодательства Российской Федерации, проанализировать состояние конкуренции в сфере оказания услуг указанными платежными системами, а в случае выявления нарушений антимонопольного законодательства принять меры по их прекращению и привлечь к ответственности за такие нарушения.
В целом международные платежные системы, по мнению А.Н. Свистунова, не возражают против того, что они должны подпадать под национальное регулирование, поэтому они готовы к сотрудничеству. Более того, в Законе о национальной платежной системе все-таки заложен механизм, в соответствии с которым ЦБ РФ получает полномочия осуществлять наблюдение и надзор за международными платежными системами.
Компромисс в пользу Банка России
По вполне понятным причинам процесс согласования по спорным позициям законопроектов о национальной платежной системе между участниками законотворческого процесса, в том числе представителями правительства, парламента и Банка России, был направлен не столько на поиски консенсуса по правовым положениям, вызывающим кардинально противоположные мнения, сколько на выработку компромиссных решений.
В связи с этим возникает вопрос: "В чью же все-таки пользу оказался компромисс?"
Как полагает А.Н. Свистунов, хотя компромисс - это такое соглашение на основе взаимных уступок, которое, по сути, обычно не устраивает в полной мере никого, в данном случае можно утверждать, что, по большому счету, компромисс оказался в пользу ЦБ РФ. И это хорошо, поскольку все-таки основная цель закона - создать регулирование там, где оно на сегодняшний день практически отсутствует. Причем это регулирование создается под эгидой ЦБ РФ, который однозначно стоит во главе национальной платежной системы. И естественно, что по нормам нового закона именно Банк России регистрирует участников платежной системы, именно он осуществляет либо надзор за участниками платежной системы, либо наблюдение за их деятельностью.
По нормам нового закона именно Банк России регистрирует участников платежной системы, осуществляет либо надзор за участниками платежной системы, либо наблюдение за их деятельностью.
Конечно, регистрация участников платежной системы в соответствующих реестрах по сравнению с лицензированием той или иной деятельности представляет собой более либеральный, если можно так выразиться, институт. Да и наблюдение - по смыслу этого понятия - несколько мягче надзора. Хотя, как считают парламентские аналитики, контроль за жизнедеятельностью системы в связи с введением регистрации и наблюдения в целом не ослабнет.
Как известно, рынок платежных услуг существует у нас давно. Уже сегодня, открывая Интернет, мы можем воспользоваться такими системами, как "Яндекс.Деньги", WebMoney и т.п. Уже сегодня можно пополнить свои электронные кошельки через платежные системы, и через банки в том числе. А вот достаточно эффективного регулирования этой деятельности, по сути, нет. То есть участники рынка руководствуются своего рода принципами римского права - разрешено все, что не запрещено. А это приводит к тому, что на рынке на сегодняшний день возможно все, что угодно, начиная от разнообразного мошенничества, нанесения ущерба интересам как юридических, так и физических лиц и заканчивая уходом существенной части денежного оборота в теневой сектор. Поэтому можно только приветствовать то обстоятельство, что закон принят прежде всего в интересах Банка России. Правда, появление нового института, связанного с регистрацией участников рынка, с введением института наблюдения требует выработки новых правил. А сделать это будет непросто. ЦБ РФ придется приложить немало усилий, чтобы реализовать принятый закон на практике.
Судя по всему, к принятому закону еще будут предъявляться претензии со стороны различных субъектов финансового рынка. Но, по мнению большинства участников законотворческого процесса, затягивать с принятием этого правового документа, бесконечно дискутируя по поводу доработки тех или иных его положений, уже было нельзя. Тем более что сама дискуссия фактически исчерпала свой потенциал. Критерием истины должна уже стать, считает А.Н. Свистунов, правоприменительная практика, в ходе которой закон будет постоянно совершенствоваться в перспективе.
И.Е. Смирнов,
Издательский дом "Регламент-Медиа"
"Расчеты и операционная работа в коммерческом банке", N 4, июль-август 2011 г.