В поисках противоядия
От профилактических мер - к реальному противодействию коррупции.
О борьбе с коррупцией в России говорят из века в век, при любой власти. И наша история показывает, что, пока власть не возьмет в руки дубину и не употребит ее, эффективное противодействие коррупции останется "громадьем планов". Однако эпоха тоталитаризма прошла, мы живем в другое время и в другом мире. И в этом современном мире есть другие, не менее действенные и эффективные правовые механизмы борьбы с коррупцией.
Но власти по-прежнему вытаскивают из управленческого багажа устаревший и неэффективный в современных условиях инструментарий для решения проблемы. Например, декларативные нормы Федерального закона "О противодействии коррупции", регламентов проведения антикоррупционных экспертиз нормативных актов и постановлений о декларировании чиновниками своих доходов вряд ли в состоянии обеспечить эффективное противодействие коррупции.
Масштаб проблемы
Сейчас существуют эффективные юридические и финансовые механизмы сокрытия и сохранения доходов, полученных посредством коррупционных деяний, а коррупция в России носит системный характер. Коррупция имеет такой масштаб, что непосредственно влияет на экономическое развитие страны и является серьезным препятствием для успешной реализации кампании по модернизации экономики, рационального и эффективного использования доходов от экспорта углеводородов.
Как указывают экономисты известной международной консалтинговой компании "Oxford Analytica" в своем стратегическом аналитическом исследовании, в 2008 г. нефтяные и газовые доходы, поступившие в федеральный бюджет России, составили 6,1% валового внутреннего продукта (ВВП), основная часть доходов истрачена на экономическое развитие (1,8%), пенсии и общественный сектор. При этом, какие бы меры ни предпринимали власти, несомненно, значительная часть нефтяных и газовых доходов уходит на Кипр, Британские Виргинские Острова и другие налоговые гавани.
В отличие, например, от Австралии и Норвегии, у которых доля углеводородных доходов также составляет значительную часть ВВП, в России отсутствие строгого соблюдения верховенства права, защиты права собственности, контроля над коррупцией является причиной непродуктивного использования естественных ресурсов (Russia's long-term prospects if economic diversification fails // International Bar News. August 2010. Vol. 64. N 4).
Зарубежный опыт борьбы с коррупцией
Сегодня даже в странах с развитой демократией и правовой системой чрезвычайно серьезно относятся к проблеме борьбы с коррупцией и используют соответствующие реальному положению дел правовые средства и их комплексы, правовые режимы. Например, Великобритания в апреле 2010 г. обновила законодательство по противодействию коррупции и приняла, как указывают, возможно, один из самых жестких в мире законодательных актов в этой сфере, в том числе в отношении подкупа иностранных должностных лиц и привлечения к ответственности корпораций за непредотвращение ими подкупа должностных лиц - Закон о подкупе (The Bribery Act).
По проблеме борьбы с коррупцией регулярно проводятся международные форумы, где идет активный обмен опытом и обсуждаются вопросы применения, эффективности и достаточности используемых методов и механизмов. Одной из организаций, которая принимает самое активное участие в международном антикоррупционном движении через свое структурное подразделение - Антикоррупционный комитет - является Международная ассоциация юристов (International Bar Association - IBA). Антикоррупционный комитет регулярно проводит в Праге конференции по вопросам противодействия коррупции.
Более того, в апреле 2010 г. IBA при поддержке Организации экономического сотрудничества и развития (Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD) и Управления ООН по наркотикам и преступности (the United
Nations Office on Drugs and Crime - UNODC) приступила к реализации проекта "Антикоррупционная стратегия для юридической профессии" (An Anti-Corruption Strategy for the Legal Profession), целью которого является предоставление юристам знаний об имеющихся антикоррупционных инструментах, навыках использования этих юридических инструментов против коррупционных угроз в профессиональной деятельности. В рамках этого проекта IBA проведет ряд тренингов и для юристов стран СНГ (International Bar News. June 2010. Vol. 64. N 3).
Содержание термина "коррупция"
Отчитываясь по результатам борьбы с коррупцией, силовики указывают главным образом на уголовные дела, возбужденные по фактам взяточничества, присвоения денежных средств и имущества, хотя соотношение возбужденных и переданных в суд уголовных дел по отношению к материалам, по которым вынесены незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, не радует. Между тем наибольшую часть коррупционных деяний, в том числе среди чиновников, от правоохранительных органов, составляют злоупотребления служебным положением, прямая и косвенная корысть в принятии управленческих и процессуальных решений. По существу, содержание понятия коррупции гораздо шире, чем состав конкретных должностных преступлений, поскольку рука об руку с ними идут произвол и самоуправство, презрение к закону и праву, что является следствием пороков управления и низкой управленческой культуры. Соответственно, коррупция становится частью предпринимательской деятельности, определенные материальные активы в России могут быть получены лишь коррупционным путем либо за цену, в разы превышающую их реальную стоимость. В связи с этим журнал International Bar News едко заметил, что "иностранные инвесторы в российские рынки обеспокоены, не поплывут ли их инвестиции на яхтах на Ривьере" (Anti-corruption - US leads the way // International Bar News. February 2010. Vol. 64. N 1).
Содержание понятия "противодействие" заключается в "действии против чего-то, кого-то". Реальные действия против коррупции предполагают не демагогическую "трескотню", а ежедневную продуманную кропотливую работу, которая должна охватывать каждое муниципальное образование, каждый регион. Для выполнения этой работы на должном уровне необходим соответствующий инструментарий, в том числе правовые средства и механизмы. Иными словами, необходима соответствующая серьезности положения эффективная антикоррупционная стратегия, которая должна быть детализирована и адаптирована по сферам деятельности: в отношении правоохранительных органов, бизнеса, органов управления.
Междисциплинарный подход к борьбе с коррупцией
В действующее законодательство должен быть введен специальный субъект - жертва коррупции. Соответственно, в административном, уголовном и гражданском законодательстве должны быть прописаны нормы, регламентирующие порядок восстановления нарушенных прав и возмещения ущерба жертвам коррупции.
Соответственно, на законодательном уровне жертвам коррупции должен быть обеспечен доступ к правовым средствам, позволяющим защитить их интересы и возместить причиненный ущерб посредством механизмов административного, арбитражного и гражданского процесса. Федеральный закон "О противодействии коррупции" таких возможностей не предоставляет, поскольку имеет общую, главным образом профилактическую направленность.
В настоящее время в реальном противодействии коррупции используются лишь правовые средства уголовного права. При этом положения о конфискации имущества, приобретенного посредством коррупционных деяний, фактически исключены из арсенала уголовного законодательства. И это не случайно.
Институт гражданского иска в уголовном праве также может быть достаточно эффективным средством противодействия коррупции после внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.
И действительно, по большому счету, жертв коррупции интересует в первую очередь защита их прав человека и гражданских прав, возмещение ущерба, причиненного им заведомо неправомерными, то есть коррупционными действиями, решениями чиновников, а не привлечение последних к уголовной или дисциплинарной ответственности или доходы чиновников. Поэтому противодействие коррупции может быть априори эффективным только при широком использовании наряду с уголовным правом правовых средств административного и гражданского права. В связи с этим возникает необходимость реформирования некоторых положений Гражданского кодекса. Представляется, что необходимо также внести соответствующие изменения и в процессуальное законодательство, в частности, в главу 24 АПК РФ и главу 25 ГПК РФ.
Использование в борьбе с коррупцией междисциплинарного подхода - правовых средств уголовного, административного и гражданского права в совокупности - дает возможность не только эффективно противодействовать коррупции, но и контролировать ее состояние в экономике и управлении, разрушать ее системность.
Примечание. Взятки чиновникам не дают всего 43% руководителей компаний
40% руководителей российских предприятий признались, что они оказывались в ситуациях, когда им приходилось давать взятки чиновникам. Мужчин среди них больше, чем женщин (41% против 30%). Об этом по итогам опроса сообщили социологи портала Superjob.ru.
Никогда не давали взяток представителям госструктур 43% директоров (41% среди мужчин и 56% среди женщин), по мнению которых "дешевле все решить законно". Некоторые из них все же признают, что время от времени приходят к чиновникам не с пустыми руками, однако считать это взяткой категорически отказываются: "Такие мелочи, как бутылка шампанского или коробка конфет, это не более чем проявление внимания по случаю праздников".
В ходе опроса выяснилось, что 65% российских руководителей использовали личные знакомства с государственными органами и контролирующими организациями для решения проблем своих компаний.
При этом многие респонденты признаются, что они давно свыклись с таким положением дел: "Различные структуры власти очень сильно переплетены, и без этого невозможно, в этом сущность и менталитет российского чиновника. Большинство из тех, кто приходит на вакансию госслужащего, имеют четкие представления о том, чего они хотят от этой должности".
Источник публикации: www.pravo.ru.
Е. Нагорный,
заведующий Кимрским филиалом N 2 НО
"Тверская областная коллегия адвокатов"
"Новая адвокатская газета", N 4, февраль 2011 г.