Комментарий к Федеральному закону от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"
(с изменениями от 11 ноября 2003 г., 2 ноября 2004 г., 3 января, 18 июля 2006 г., 1, 4 декабря 2007 г., 1 октября, 30 декабря 2008 г., 28 июня 2009 г.)
Предисловие
Принятие Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" является новой страницей в развитии отечественного института гражданства. Федеральный закон был принят в условиях острых дискуссий и стал компромиссом многих взглядов и убеждений по вопросам прав человека и гражданина, вопросам гражданства и российской государственности. Новый закон учитывает изменения прошедшие на постсоветском пространстве за последнее десятилетие, обновление правовой системы Российской Федерации, учитывает положения Конституции РФ, многих международных стандартов и принципов.
Несмотря на существенное обновление произошедшие с принятием федерального закона правового регулирования российского гражданства, он смог сохранить существующие многолетние традиции в решении основных вопросов гражданства, которые берут свое начало с российского подданства и развитие в период советского гражданства. В нем сохранены такие принципы как приоритет "права крови", разнообразие форм приема, равенство граждан и мн. др.
Реализация Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" столкнулась с рядом трудностей, которые привели к его изменениям и дополнениям. Многие из этих причин были связаны с несвоевременным подзаконным правотворчеством, завершением перехода на новые паспорта, недостаточным информированием населения. Вместе с тем значительная часть изменений и дополнений федерального закона были объективно необходимы для совершенствования регулирования отношений гражданства Российской Федерации. Сложность миграционных процессов, возникающих в Российской Федерации особенно в период принятия настоящего Федерального закона, существенно изменило представления о вопросах гражданства и способах их решения.
Однако произошедшие изменения Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" не только существенно обогатили отечественный институт гражданства, но и показали востребованность федерального закона его реальность и жизнеспособность. Принятие только за несколько лет действия настоящего федерального закона более нескольких миллионов граждан в российское гражданство стало настоящим испытанием для федерального закона и его правоприменителей.
Федеральный закон продолжает свое действие к моменту подготовки настоящего комментария практически уже десять лет. За это время накоплен большой опыт в применении норм федерального закона, получили разъяснения отдельные его положения. Однако сложности с его применением остаются, что в большинстве своем связано с пониманием норм Федерального закона о гражданстве, чему посвящено настоящее издание.
Глава I. Общие положения
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
1. Разработка и принятие комментируемого Закона является необходимым условием реализации прав и свобод человека и гражданина. Значительная часть прав и свобод человека основываются на гражданстве человека, следуют из его содержания. Более того гражданство является не просто предпосылкой большого объема прав, свобод и обязанностей человека, но и устанавливает политические, социально-экономические связи человека с государством.
Вполне очевидно, что учитывая важность отношений гражданства в первую очередь для человека, во Всеобщей декларации человека от 10 декабря 1948 г. (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.) в ст. 15 был закреплен принцип, впоследствии ставший общепризнанным - "право каждого человека на гражданство". Настоящий принцип гарантирует человеку возможность на основе личного волеизъявления приобретать и прекращать гражданство, а также осуществлять его выбор, в соответствии порядком, предусмотренным в государстве (законодательстве) его проживания. В свою очередь провозглашенный принцип требует от государства определить причины и условия приобретения или прекращения человеком его гражданства, а в случае соответствия им, механизм, обеспечивающий возможность каждого человека приобрести или прекратить гражданство.
Право на гражданство, таким образом, предполагает следующие возможности человека:
- пребывание в гражданстве государства своей принадлежности;
- приобретение гражданства государства;
- изменение гражданства;
- наличие гарантий, исключающих возможность произвольного лишения гражданства.
Перечисленные возможности человека относительно гражданства корреспондируют к соответствующим обязательствам государства создать необходимые для условия. Для этого современные государства создают специальный механизм реализации права на гражданство, состоящие как минимум из следующих обязательных элементов:
- системы законодательства о гражданстве, формы его выражения;
- базовых принципов реализации права на гражданства;
- установленных условий и форм (оснований) приобретения и прекращения гражданства;
- системы государственных органов и должностных лиц, в компетенции которых находится решение вопросов гражданства;
- непосредственного механизма решения вопроса о гражданстве;
- возможности обращения (включая повторное обращение) с вопросом о приобретении или прекращении гражданства;
- объективного и внимательного рассмотрения обращения о приобретении или прекращении гражданства;
- принятия решения по вопросу гражданства, обусловленного законодательством;
- обжалования принятого решения о гражданстве.
В этих целях в Российской Федерации принят Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (далее - комментируемый Закон), который устанавливает правила, регулирующие отношения гражданства РФ, определяет основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства РФ. К его регулированию также относится установление системы органов, ведающих делами о гражданстве, наделение их полномочиями в сфере гражданства, определение порядка обжалования решений органов и действий (бездействия) их должностных лиц, процедуры разрешения споров по вопросам гражданства РФ.
2. Для Российской Федерации гражданство имеет важное значение не только как предпосылка прав и свобод человека и гражданина, но и по другим причинам. Конституция РФ относит гражданство в ст. 6 к основам конституционного строя - базовым положениям, основным принципам и устоям российского государства. Находясь в числе таких принципов как демократизм, федерализм, приоритет прав человека, гражданство отражает исключительность российской государственности, выражающейся в суверенитете Российской Федерации.
Особый статус гражданства как принципа и признака российского государства предопределил его особое правовое регулирование. Конституция РФ в ч. 1 ст. 6 установила, что гражданство РФ приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. Таким образом, комментируемый Закон является не просто средством правового регулирования отношений, складывающихся в сфере гражданства, а прямым следствием конституционных положений. Это позволяет считать комментируемый Закон сложной диспозицией Конституции РФ, гипотеза которой заложена в отмеченной норме.
3. Закрепление в Конституции РФ положения о федеральном законе, регламентирующим порядок приобретения и прекращения гражданства РФ определяет ряд свойств и признаков комментируемого Закона.
Во-первых, устанавливается исключительность комментируемого Закона. Она выражается в возможности регулирования вопросов гражданства РФ только на федеральном уровне с помощью федерального закона. Компетенция субъектов РФ в вопросах гражданства исключена. Исключительность комментируемого Закона заключается в регулировании им всех вопросов гражданства РФ, что исключает возможность, регулирование отношений гражданства иными нормативными правовыми актами, включая иные федеральные законы. Их наличие возможно лишь в случаях прямо предусмотренных комментируемым Законом.
Во-вторых - это специальный механизм охраны комментируемого федерального закона, основанный на охране гражданства РФ, как элементе российской государственности. Значительная часть положений комментируемого Закона, касающихся принципов и правил гражданства РФ, закреплены в Конституции РФ и обладают всеми присущими ее положениям признаками и свойствами: непосредственным и прямым действием, высшей юридической силой, особой процедурой изменения и др.
4. Значение комментируемой статьи заключается в том, что она носит концептуальный и системообразующий характер. В первую очередь она определяет концепцию Федерального закона о гражданстве, его сущность и содержание, во-вторую, - сферу действия федерального закона, в третьих - предопределяет структуру Федерального закона о гражданстве. Включение настоящей статьи в федеральный закон основывается на сложившихся в Российской Федерации представлениях юридико-техническом оформлении нормативных правовых актах и является традиционной.
Статья 2. Законодательство о гражданстве Российской Федерации
1. Настоящая статья определяет правовые основы гражданства РФ. Термин "законодательство о гражданстве", используемый в комментируемом Законе, говорит о том, что правовое регулирование гражданства в первую очередь занимает особое место в законодательстве РФ и, во-вторую, - системой правовых актов, т.е. отличается упорядоченностью и соподчиненностью ее элементов.
2. Современная система законодательства о гражданстве РФ представлена различными нормативными правовыми актами, непосредственно регулирующими решение вопросов гражданства, деятельность полномочных органов, ведающих делами о гражданстве РФ и иных органов государственной власти, участвующих в решении вопросов гражданства. Основу законодательства о гражданстве РФ составляют следующие нормативные правовые акты:
- Конституция РФ;
- Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. N 1920-I;
- комментируемый Закон;
- Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325 (далее - Положение);
- Административный регламент исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации, утвержденный приказом ФМС России от 19 марта 2008 г. N 64 (далее - Административный регламент ФМС);
- Административный регламент исполнения государственной функции по вопросам гражданства, утвержденный приказом МИД России от 16 июня 2008 г. N 7491 (далее - Административный регламент МИД);
- приказ Минобрнауки России от 13 июля 2010 г. N 765 "Об утверждении порядка выдачи сертификата о прохождении государственного тестирования граждан иностранных государств по русскому языку как иностранному языку, выдаваемого образовательным учреждением (организацией) на территории Российской Федерации или за рубежом, которому Министерством образования и науки Российской Федерации разрешено проведение такого тестирования";
- приказ Минобрнауки России от 15 августа 2008 г. N 237 "Об утверждении формы сертификата о прохождении государственного тестирования по русскому языку";
- приказ Минобразования России от 18 февраля 2004 г. N 735 "Об утверждении перечня образовательных организаций (учреждений), проводящих государственное тестирование по русскому языку как иностранному иностранных граждан и лиц без гражданства для приема в гражданство Российской Федерации";
- приказ Минобороны России от 3 июня 2004 г. N 168 "Об утверждении формы ходатайства о приеме в гражданство Российской Федерации";
- приказ МНС России от 12 марта 2004 г. N БГ-3-23/192@ "Об утверждении Порядка выдачи налоговыми органами документов об отсутствии задолженности по уплате налогов физическим лицам, выходящим из гражданства Российской Федерации";
- Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (Москва, 26 февраля 1999 г.);
- Соглашение между Российской Федерацией и Киргизской Республикой об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Киргизскую Республику, гражданами Киргизской Республики, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, и выхода из прежнего гражданства (Москва, 28 марта 1996 г.);
- Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (Москва, 7 сентября 1995 г.).
- Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства (Ашгабат, 23 декабря 1993 г.);
- Конвенция о гражданстве замужней женщины (принята в Нью-Йорке 29 января 1957 г. резолюцией 1040 (XI) Генеральной Ассамблеи ООН);
- решения Конституционного Суда РФ.
3. Конституция РФ занимает главенствующее положение в законодательстве гражданстве РФ. Особое место в правовых основах обусловлено ее юридическими свойствами: верховенство, высшая юридическая сила, прямое действие. В сфере гражданства Конституция РФ содержит основные нормы-принципы. В их числе положения ст. 6, 61, 62 о едином и равном гражданстве не зависимо от оснований его приобретения, о невозможности лишения гражданства и права на его изменение, равенства граждан в правах и обязанностях, принципы двойного гражданства, закрепления национального режима в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, запрета на выдачу граждан другому государству или высылку за пределы государства, оказание защиты и покровительства.
Конституция РФ также в п. "в" ст. 71 относит отношения гражданства к ведению Российской Федерации, а в п. "а" ст. 89 наделяет Президента РФ правом решения вопросов гражданства РФ.
Существенное значение для правового регулирования гражданства имеют положения Конституции РФ, устанавливающие общие принципы взаимоотношения личности и государства, а также общие принципы правового положения личности. Среди наиболее важных следует назвать положения:
- ст. 2 - о провозглашении человека, его прав и свобод высшей ценностью, обязанность государства их признавать, соблюдать и защищать,
- ст. 17, 18 - о признании и гарантированности прав и свобод человека и гражданина, их неотчуждаемости и непосредственном действии, предопределение ими смысла, содержания и применения законов, деятельности всех органов власти;
- ст. 19 - о равенстве прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств,
- ст. 55 - о запрете отрицания или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.
Определение в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанных принципов и норм международного права в качестве составной части российской правовой системы обусловливает необходимость их включения в правовые основы решения вопросов гражданства. В сфере гражданства это в первую очередь положения актов Генеральной Ассамблеи ООН:
- Всеобщей декларации прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.);
- Международного пакта "О гражданских и политических правах" (принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 г.);
- Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.);
- Декларации прав ребенка (принята резолюцией 1386 (ХIV) Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1959 г.) и других актов, устанавливающих право каждого на гражданство и его изменение, невозможность произвольного лишения гражданства, недопустимость в решении вопросов гражданства дискриминации по социальным, имущественным, национальным, расовым, религиозным, политическим, языковым и иным признакам.
4. Вместе с тем ведущее место в законодательстве о гражданстве РФ принадлежит комментируемому Закону. По сути, он является сложной диспозицией Конституции РФ, гипотеза которой содержится в ч. 1 ст. 6. Комментируемый закон также устанавливает:
- понятийный аппарат, используемый при решении вопросов гражданства РФ (ст. 3);
- принципы и правила гражданства РФ (ст. 4-9);
- формы документирования (ст. 10);
- основания и условия приобретения и прекращения гражданства;
- общий порядок принятия и отмены решений по вопросам гражданства (гл. 2, 3);
- перечень органов, ведающих делами о гражданстве и объем их полномочий (гл. 6), а также другие вопросы.
На особое положение комментируемого Закона указывает содержащее в комментируемой статье положение о том, что все иные нормативные правовые акты по вопросам гражданства принимаются в соответствии с его положениями.
5. Однако комментируемый Закон содержит большое количество материальных норм, реализация которых требует наличия другого вида норм - процессуальных. Последние содержатся в нормативных правовых актах, принимаемых в соответствии с настоящим федеральным законом: нормативных правовых актах полномочных органов, ведающих делами о гражданстве РФ, и нормативных правовых актах иных органов государственной власти, участвующих в решении вопросов гражданства РФ.
Положением устанавливаются:
- порядок оформления и подачи заявлений и иных документов, необходимых для приобретения или прекращения гражданства РФ;
- порядок их рассмотрения, принятия, исполнения и отмены решений по вопросам гражданства РФ;
- определение и оформление наличия гражданства РФ, задачи и функции органов, ведающих делами о гражданстве РФ;
- формы заявлений и перечень необходимых документов, соответствующих конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства РФ.
Административный регламент ФМС, изданный в соответствии с комментируемым федеральным законом и Положением определяет порядок рассмотрения непосредственно ФМС России и ее территориальными органами ФМС заявлений, оформления материалов, исполнения решений по вопросам гражданства РФ, определение наличия либо отсутствия гражданства РФ, особенности определения наличия либо отсутствия гражданства РФ у детей. Аналогичные отношения определяет Административный регламент МИД применительно к деятельности МИД России, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации за пределами Российской Федерации.
6. Особую группу правовых основ гражданства РФ составляют международные договоры, с участием Российской Федерации. Они имеют важное значение в правовом регулировании вопросов российского гражданства, что обусловлено их юридическими особенностями в системе источников права Российской Федерации. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ они являются не только частью правовой системы Российской Федерации, но и обладают преимущественным действием, в случае, когда ими устанавливаются иные правила, чем это предусмотрено национальным законом.
На основании этого комментируемый Закон называет международные договоры в числе законодательства о российском гражданстве. Значимость международных договоров Российской Федерацией в сфере гражданства, прежде всего, заключается в том, что они могут выступать в соответствии с п. "г" ст. 11 и п. "б" ст. 18 комментируемого Закона в качестве оснований приобретения и прекращения гражданства РФ (см. комментарий к ст. 11 и 18).
В настоящее время Российской Федерацией заключено несколько подобных актов. Это Соглашение между Российской Федерацией и Киргизской Республикой об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами РФ, прибывающими для постоянного проживания в Киргизскую Республику, гражданами Киргизской Республики, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, и выхода из прежнего гражданства (Москва, 28 марта 1996 г.) и Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (Москва, 26 февраля 1999 г.).
Настоящие соглашения направлены на упрощение решения основных вопросов гражданства - его приобретения и прекращения гражданами государств-участников. С момента вступления в силу они стали одними из основных форм приобретения российского гражданства. Как следует из их преамбул соглашений предпосылкой их заключения является стремление народов договаривающихся государств к сохранению и упрочению исторических традиционно дружественных связей и подтверждение приверженности обязательствам в отношении обеспечения прав и свобод человека в соответствии с общепринятыми международными нормами. Целью соглашений является желание обеспечить благоприятные условия для реализации своими гражданами на основе свободного волеизъявления права выбора и приобретения гражданства другого договаривающегося государства.
Для решения вопроса о принятии гражданство в упрощенном порядке соглашениями определяется перечень необходимых документов. К ним относятся: заявление по установленной внутренним законодательством форме, паспорт или иной документ, удостоверяющий личность и подтверждающий принадлежность лица к гражданству одного из государства-участника, нотариально заверенные копии свидетельства о рождении и о браке, документ, подтверждающий соблюдение требований, установленных соглашениями для решения вопроса гражданства в упрощенном порядке.
При решении вопроса о приобретении гражданства специальной нормой соглашений устанавливается гарантия сохранения заявителем предыдущего гражданства на период до принятия положительного решения по его ходатайству.
Отдельно решаются вопросы о гражданстве детей. При изменении гражданства родителей, вследствие которого оба становятся гражданами другого государства-участника, изменяется соответственно и гражданство их несовершеннолетних детей. В иных случаях, установленных соглашениями, вопрос о гражданстве ребенка решается родителями посредством принятия соглашения. Соглашениями также установлены дополнительные гарантии сохранения гражданства ребенком. Так, в случае проживания родителей раздельно и отсутствия соглашения между ними, ребенок сохраняет гражданство того родителя, на воспитании которого он находится. Гражданство детей не подлежит изменению при изменении гражданства родителей лишенных родительских прав.
Важным для правоприменения является закрепление в соглашениях специального положения о соотношении их норм с нормами внутреннего законодательства государств-участников. Так, решение вопросов приобретения гражданства и выхода из гражданства в случаях, не предусмотренных соглашениями, осуществляется на основе внутреннего законодательства договаривающихся государств. В случае если внутренним законодательством установлены более "льготные" условия приобретения и прекращения гражданства для какой-либо категории, чем это предусмотрено соглашениями, то применяются положения внутреннего законодательства.
7. В сфере регулирования вопросов двойного гражданства следует отметить Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства (Ашгабат, 23 декабря 1993 г.) и Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (Москва, 7 сентября 1995 г.) (далее - договоры о двойном гражданстве).
Договоры о двойном гражданстве по своему содержанию и способам регулирования отношений во многом схожи. Их основной целью, как следует из преамбул, является дальнейшее развитие дружественных отношений договаривающихся государств и стремление к справедливому и гуманному урегулированию вопросов, связанных с двойным гражданством.
Для достижения этих целей в договоры включены нормы, регулирующие отношения приобретения и прекращения двойного гражданства и связанные с ними вопросы правового статуса лица с двойным гражданством, отношения, возникающие при рождении ребенка; определен порядок исполнения воинской обязанности.
Исходным положением договоров о двойном гражданстве является свобода каждого гражданина договаривающего государства в решении вопроса о наличии у него двойного гражданства. Для приобретения или прекращения двойного (второго) гражданства от лица требуется лишь его волеизъявление и соблюдение условий, установленных для этого законодательством соответствующего государства.
Свобода распространяется и в отношении детей. В этом случае правом самостоятельного решения вопроса о наличии у них двойного гражданства наделяются их родители. Им предоставляется право сохранить за ребенком двойное гражданство либо сделать выбор в отношении гражданства одного из договаривающихся государств посредством отказа в форме письменного соглашения. Самостоятельность родителей в решении вопроса касающегося двойного гражданства их детей может быть ограничена возрастом ребенка. В случае достижения ребенком 14-летнего возраста вопрос о выборе гражданства возможен только с его письменного согласия.
При решении вопросов о двойном гражданстве, связанных с рождением, договоры следуют традиционным для национального гражданства принципам "права крови" и "следования ребенка гражданству родителей". Первый выражается в том, что при рождении (усыновлении) ребенка, родители которого на момент его рождения (усыновления) имеют двойное гражданство, приобретает двойное гражданства с момента своего рождения (усыновления). Принцип следования детей гражданству родителей предполагает, что изменение гражданства родителями одного из договаривающихся государств или обоих государств влечет соответствующее автоматическое изменение гражданства их детей. При аналогичном изменении гражданства одним из родителей вопрос о гражданстве ребенка решается письменным соглашением родителей.
8. Определенное значение в системе законодательства о гражданстве РФ имеет Конвенция о гражданстве замужней женщины (принята в Нью-Йорке 29 января 1957 г. резолюцией 1040 (XI) Генеральной Ассамблеи ООН). Настоящая Конвенция направлена на урегулирование отношений гражданства, связанных с брачно-семейными отношениями. В ней закрепляются базовые положения о том, что ни заключение, ни расторжение брака между кем-либо из его граждан и иностранцем, ни перемена гражданства мужем во время существования брачного союза не будут отражаться автоматически на гражданстве жены (ст. 1); ни добровольное приобретение кем-либо из его граждан гражданства какого-либо другого государства, ни отказ кого-либо из его граждан от своего гражданства не будут препятствовать сохранению своего гражданства женой этого гражданина (ст. 2).
Отмеченные принципы в первую очередь призваны регулировать деятельность законодателей государства, присоединившегося к данной Конвенции, и должны учитываться в правоприменительной практике.
9. Далее говоря о законодательстве о гражданстве РФ следует отметить решения Конституционного Суда РФ - его постановления и определения, содержащие положения нормативно-доктринального характера.
Решения, принятые Конституционным Судом РФ при осуществлении конституционного контроля в Российской Федерации, а также других функций, возложенных на него Конституцией РФ, занимают особое место в правовом регулировании вопросов гражданства. В первую очередь это связано со свойствами решений Конституционного Суда РФ. В соответствии с ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" решение Конституционного Суда РФ окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; признанные не соответствующими Конституции РФ не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.
Кроме того, в решениях Конституционного Суда РФ нередко содержаться нормативно-доктринальные положения, разъясняющие и конкретизирующие нормы Конституции РФ, федеральных законов и других актов. Таким образом, решения Конституционного Суда РФ выступают своеобразным ориентиром для правоприменителя. Руководство решениями Конституционного Суда РФ, следование его логике полномочным органом, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации и его должностными лицами при рассмотрении вопросов гражданства, служит залогом законности, объективности и оперативности правоприменения. Огромное значение для правоприменения также имеет следование Конституционного Суда РФ не только "букве закона", но и его "духу".
В настоящее время Конституционным Судом РФ принято более 20 решений по вопросам гражданства РФ. Особое место среди них занимает постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта "г" статьи 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" в связи с жалобой А.Б. Смирнова" (далее - Постановление). Ценным для правоприменителя является приведенный в Постановлении алгоритм применения норм законодательства о гражданстве в оспариваемой части, который может быть использован при рассмотрении аналогичных вопросов. Примечательно положение о том, что лица, состоявшие в российском гражданстве уже с момента рождения и в силу ч. 3 ст. 6 Конституции РФ не могут считаться лишившимися этого гражданства, если только не утратили его по собственному свободному волеизъявлению. Они не только в прошлом, до утраты ими гражданства бывшего СССР, но и после этого продолжали и продолжают сохранять российское гражданство вплоть до момента, пока оно не будет прекращено на основании их собственного волеизъявления.
В Постановлении формулируются общие и частные принципы правоприменения, которыми должны руководствоваться все его субъекты. К наиболее важным следует отнести положение о том, что в сфере любых правоотношений, в том числе связанных с гражданством, личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект, что обязывает государство обеспечивать уважение достоинства личности при реализации права на гражданство. А также положение о том, что произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, умаляет достоинство личности, что в соответствии Конституцией РФ является недопустимым как при издании, так и при применении законов.
Особые юридические свойства постановления Конституционного Суда РФ обуславливают его применение и в отношении комментируемого. К тому же в своих определениях от 21 апреля 2005 г. N 118-О "По жалобе гражданки Даминовой Светланы Рашидовны на нарушение ее конституционных прав пунктом "а" части первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" и от 18 декабря 2007 г. N 909-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Осолихина Валерия Павловича на нарушение его конституционных прав положением части второй статьи 13 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" Конституционный Суд РФ подтвердил сохранение названным Постановлением силы и ранее определенной в нем его позиции. В отмеченных решениях Конституционный Суд РФ установил, что его правовая позиция по вопросу об утрате гражданином России российского гражданства для органов, уполномоченных рассматривать вопросы гражданства, и судов общей юрисдикции является обязательной. По этой причине представляется обязательным и необходимым при применении норм комментируемого Закона следование правовой позиции по вопросам, связанным с приобретением российского гражданства по рождению, дополнительно высказанной Конституционным Судом РФ в своем определении. Кроме того как установил Конституционный Суд РФ выявленный им конституционно-правовой смысл положения п. "а" ч. 1 ст. 12 ФЗ "О гражданстве РФ" является общеобязательным и исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике.
10. Следует отметить, что в настоящее время для законодательства о гражданстве РФ имеют значения международные акты, принятые по вопросам гражданства и носящие рекомендательный характер. Их значение заключается в возможности соотношения норм российского законодательства о гражданстве с международными стандартами, определения степени развития норм правового регулирования гражданства РФ. К основным отмеченным актам следует отнести:
- Европейская конвенция о гражданстве ETS N 166 (Страсбург, 6 ноября 1997 г.);
- Конвенция о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.);
- Конвенция о сокращении числа случаев безгражданства (Берн, 13 сентября 1973 г.);
- Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве (Гаага, 12 апреля 1930 г.);
- Конвенция о сокращении числа случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случаях множественного гражданства ETS N 96 (Страсбург, 6 мая 1963 г.) и дополнительный протокол к настоящей Конвенции (Страсбург, 24 ноября 1977 г.);
- Факультативный протокол о приобретении гражданства к Венской конвенции о дипломатических сношениях (Женева, 18 апреля 1961 г.);
- Факультативный протокол о приобретении гражданства к Венской конвенции о консульских сношениях (Вена, 24 апреля 1963 г.).
11. Особое место в рассматриваемой группе правовых основ решения вопросов гражданства принадлежит европейским актам. Это обусловлено тем, что с февраля 1996 г. Российская Федерация является государством-участником Совета Европы.
Членство Российской Федерации в Совете Европы возлагает на нее многие международные обязательства, в том числе в области признания, развития и поощрения прав и свобод человека и гражданина. Среди условий-рекомендаций вступления Российской Федерации в Совет Европы центральное место занимает требование о приведении законодательства РФ в соответствие с европейскими нормами, а также обязательство отечественного законодателя разрабатывать нормативно-правовую базу государства в духе европейских традиций.
Эти обстоятельства обусловили необходимость очередного шага - принятия Российской Федерацией нового международно-правового обязательства - подписания Европейской конвенции о гражданстве ETS N 166 (Страсбург, 6 ноября 1997 г.).
Особое значение Европейской Конвенции о гражданстве заключается в том, что она является одним из первых актов в области международного права, который представляет собой синтез последних идей по вопросам гражданства в сферах внутреннего и международного права. Она разработана с учетом современных тенденций в развитии национального законодательства стран-членов Совета Европы и предлагает оптимальные решения многих проблем в области гражданства, возникших у государств в результате политических изменений в Европе на рубеже 80-90-х г. XX столетия.
Конвенция содержит нормы и принципы, регулирующие все аспекты гражданства. Она призвана облегчить процедуры приобретения нового гражданства и восстановления утраченного, обеспечить такой механизм, при котором гражданство может быть утрачено лишь в силу веских причин, исключить возможность произвольного лишения гражданства, гарантировать справедливость процедур подачи заявления о гражданстве и возможность апелляции, а также регулировать ситуации угрозы наступления безгражданства в случае правопреемства государства. Конвенция также рассматривает вопросы множественного гражданства, военной обязанности и сотрудничества между государствами-участниками.
Для Российской Федерации Европейская конвенция о гражданстве носит лишь рекомендательный характер, т.к. до настоящего времени конвенция не прошла процедуру ратификации. Однако это не мешает активно ей оказывать влияние на процесс формирования российского правотворчества и правоприменения, что отразилось, прежде всего, на новом федеральном законе о гражданстве, дополнительным стимулом к разработке которого послужила Европейская конвенция о гражданстве ETS N 166 (Страсбург, 6 ноября 1997 г.)*(1).
12. Конвенция о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.) и Конвенция о сокращении числа случаев безгражданства (Берн, 13 сентября 1973 г.) направлены на установление правил, способствующих приобретению или сохранению гражданства при наступлении у физических лиц различных изменений в индвидуально-правовом статусе. В частности Конвенция о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.) рассматривает вопросы гарантий приобретения или сохранения гражданства в случаях рождения детей, проживания, оптации, заключения брака. В числе основных принципов и правил Конвенция устанавливает:
- принцип недискриминации;
- возможность приобретения гражданства по рождению и ходатайству;
- презумпция рождения найденыша на территории данного государства;
- допустимость установления требований к приобретению гражданства по возрасту (от 18 до 21 лет), периода проживания (5 лет перед обращением или 10 лет в целом), отсутствие судимости по преступлениям против государственной безопасности, тюремного заключения (на срок пять лет или более), состояние безгражданства;
- установление возможности утраты гражданства в случаях заключения или расторжения брака, узаконения, признания или усыновления, следования гражданству только в случае приобретения другого гражданства;
- возможность восстановления в гражданстве в случае его утраты вследствие признания родственных связей;
- отказ от гражданства не должен являться результатом утраты гражданства, если соответствующее лицо не приобретет другого гражданства;
- невозможность утраты гражданства вследствие выезда, пребывания за границей, отсутствия регистрации (но не более 7 лет) или по какому-либо другому подобному основанию, если лицо становится лицом без гражданства;
- ограничение возможности лишения гражданства.
Кроме того настоящая Конвенция устанавливает, что она не должна толковаться как затрагивающая любые положения, которые больше способствуют сокращению безгражданства и могут содержаться в действующих или вступающих в силу законах государств участников или которые могут содержаться в любых других конвенциях, договорах или соглашениях, находящихся в силе, или которые вступят в силу между двумя или несколькими государствами-участниками.
Конвенция о сокращении числа случаев безгражданства (Берн, 13 сентября 1973 г.) в основном посвящена вопросам определения гражданства ребенка и таким образом дополняет ряд положений предыдущей конвенции. Конвенция устанавливает:
- ребенок, мать которого имеет гражданство государства-участника, приобретает по рождению гражданство своей матери в случае, если иначе он стал бы апатридом;
- происхождение ребенка от матери начинает действовать в сфере гражданства только со дня его установления, несовершеннолетний ребенок приобретает гражданство своей матери в этот день.
- ребенок, рожденный от отца, имеющего статус беженца, считается не обладающим гражданством последнего.
13. Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве (Гаага, 12 апреля 1930 г.) является одним из первых международных документов регулирующих отношения гражданства. Настоящая конвенция содержит фундаментальные международные принципы гражданства, которые были восприняты в законодательстве многих стран, в том числе некоторые из них Российской Федерацией. В числе таких принципов следует отметить:
- право каждого государства определять, кто является его гражданами;
- право государства рассматривать бипатрида в качестве своего гражданина;
- ограниченность дипломатической защиты гражданину государства при наличии у него гражданства другого государства;
- признание одного преимущественного (эффективного) гражданства лица, обладающего множественным гражданством.
Кроме того Конвенция о сокращении числа случаев безгражданства (Берн, 13 сентября 1973 г.) устанавливает порядок разрешения вопросов экспатриации, гражданства замужней женщины, гражданства детей, гражданства в результате усыновления и др. вопросы.
14. Одним из важных международных документов в сфере гражданства является Конвенция о сокращении числа случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случаях множественного гражданства ETS N 96 (Страсбург, 6 мая 1963 г.) и дополнительный протокол к ней (Страсбург, 24 ноября 1977 г.). Конвенция направлена на решение двух основных вопросов:
1) сокращения случаев множественного гражданства;
2) реализация воинской повинности в случаях многогражданства.
По вопросам множественного гражданства Конвенция устанавливает, что совершеннолетние и несовершеннолетние граждане государств-участников, которые приобрели путем натурализации, оптации или восстановления, гражданство другой государства участника, утрачивают предыдущее гражданство, сохранять предыдущее гражданство не разрешается. В отношении детей также устанавливается в случае, если один из родителей утрачивает свое предыдущее гражданство, закон того государства-участника, гражданством которого обладает несовершеннолетний, устанавливает, по гражданству какого из родителей определяется гражданство несовершеннолетнего. В последнем случае указанный закон может обусловить утрату его гражданства ранее данным согласием другого родителя или опекуна на приобретение им нового гражданства.
Лицу, обладающему гражданством двух или более государств-участников, Конвенция предоставляет право отказаться от одного или более этих гражданств с согласия государства-участника. В таком согласии не может быть отказано государству, гражданством которого совершеннолетнее лицо обладает в силу факта, при условии, что это лицо последние 10 лет имеет свое обычное местожительство за пределами территории данного государства, и также при условии, что данное лицо имеет свое обычное местожительство на территории государства, гражданство которого оно намерено сохранить.
По вопросам воинской повинности в Конвенции устанавливается требование исполнять ее в отношении только одного из государств-участников. Однако до 19 лет лицо вправе выбрать для себя исполнение воинской повинности в качестве добровольца в отношении любого другого государства-участника, гражданином которого оно также является, на полный и действительный срок, по крайней мере равный сроку прохождения действительной воинской службы, требуемому предыдущим государством-участником. Лицо, обычно проживающее на территории государства-участника, гражданином которого оно не является, или иного государства, не являющегося государством-участником, может выбрать несение воинской службы на территории любой государства-участника, гражданином которой оно является. В случае мобилизации в любом из государств-участников, обязательства, возникающие согласно Конвенции, не имеют обязательной силы в отношении данного государства-участника.
15. Факультативные протоколы о приобретении гражданства к Венской конвенции о дипломатических сношениях (Женева, 18 апреля 1961 г.) и о приобретении гражданства к Венской конвенции о консульских сношениях (Вена, 24 апреля 1963 г.) устанавливают правила разрешения вопросов гражданства соответственно в отношении глав представительств, членов персонала представительства, консульских должностных лиц, консульских служащих и работников обслуживающего персонала. В настоящих международных актах устанавливается, что работники консульского учреждения, сотрудники представительства, не являющиеся гражданами государства пребывания, и члены их семей, проживающие вместе с ними, не приобретают, исключительно в порядке применения законодательства государства пребывания, гражданства этого государства.
Статья 3. Основные понятия
1. В настоящей статье комментируемого Закона содержится понятийный аппарат, необходимый для его применения.
Первостепенное значение имеет понятие гражданства РФ. В соответствии с комментируемой статьей гражданство РФ - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Комментируемый Закон в определении гражданства следует установившейся в законодательстве РФ концепции взаимоотношений человека и государства.
Исходя из определения российского гражданства к числу важных признаков (характеристик) российского гражданства, отражающих его внутреннее содержание следует отнести:
- устойчивость связи;
- наличие правовой связи между гражданином и государством;
- выражение связи в совокупности взаимных прав и обязанностей.
2. Устойчивость гражданства является одной из важных его характеристик, означающей, что гражданство существует постоянно и не подвержено автоматическому воздействию различных внешних факторов. Она обусловлена особой "личной связью" человека и государства, устойчивостью прав и обязанностей, составляющих его содержание. Устойчивость гражданства заключается в пространстве и во времени.
Первое означает существование правоотношения в независимости от места нахождения лица - на территории государства гражданства или за его пределами - в обоих случаях у них имеются взаимные права и обязанности. Безусловно, нахождение за пределами государства чаще всего приводит к приостановлению реализации определенных прав и обязанностей гражданина, но их действие не прекращает. Они продолжают оставаться составляющей содержания данного гражданства, и при возвращении гражданина на территорию государства гражданства возобновляются. Следует отметить, что настоящее положение нашло свое отражение в одном из принципов современного российского гражданства, закрепленном в п. 3 ст. 4 комментируемого Закона.
Устойчивость гражданства во времени проявляется в бессрочности и непрерывности. Бессрочность заключается в том, что установление каких-либо сроков для отношений гражданства невозможно. Исключение составляет лишь желание человека по собственной инициативе прекратить отношения гражданства с государством. Однако и в этом случае прекращению свойственен особый порядок, требующий согласия государства на выход гражданина из гражданства, выраженного в форме принятия соответствующего решения. При этом инициатива государства по расторжению отношения гражданства согласно ч. 3 ст. 6 Конституции РФ не допустима.
Непрерывность означает, что гражданство возникает и сохраняется с момента его приобретения согласно условиям, определенным законодательством государства, в течение жизни или до его прекращения. "Даже в ситуации со сменой гражданства, - отмечает С.А. Авакьян, - все равно можно говорить о том, что возникает постоянная и устойчивая связь человека и другого государства, поскольку приобретение нового гражданства - шаг серьезный, обдуманный и рассчитанный, как правило, на всю оставшуюся жизнь"*(2).
Важным в вопросе непрерывности гражданства является положение Федерального закона от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом", согласно преамбуле, которого институт российского гражданства соотнесен с принципом непрерывности (континуитета) российской государственности.
Идеи непрерывности гражданства также заложены в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденную Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом", которая предполагает упрощение процедур приобретения российского гражданства для ее участников.
3. Правовая связь гражданства, возникающая между человеком и государством, является основной характеристикой российского гражданства. Правовую связь гражданства можно определить как длящееся отношение, равноправными субъектами которого являются физическое лицо (гражданин) и государство в лице его органов, основанное на праве. Это означает, что вопросы состояния в гражданстве, его приобретения, прекращения регулируются законодательством. Все отношения, возникающие в связи с гражданством, являются правовыми отношениями - иначе говоря, они должны иметь в основе те или иные нормы законов и подзаконных актов. Действия государственных органов и должностных лиц по вопросам гражданства вытекают из этих норм, соизмеряются с ними*(3).
По этим же причинам отношения гражданства требуют юридического оформления, что выражается в документальном удостоверении гражданства каждого человека. Перечень документов, удостоверяющих наличие гражданства Российской Федерации, строго определен законодательством, в частности ст. 10 комментируемого федерального закона, развивающими ее положения п. 45 Положения и Указом Президента РФ от 13 апреля 2011 г. N 444 "О дополнительных мерах по обеспечению прав и защиты интересов несовершеннолетних граждан Российской Федерации".
Различные правовые связи государства могут возникать и с иностранными гражданами и лицами без гражданства, находящимися на его территории. Но в отличие от собственных граждан они имеют место только в границах территории государства пребывания и прекращаются с момента ее оставления, т.е. напротив носят фактический, переходящий характер. "Нахождение иностранца в пределах государства всегда остается только фактом, - отмечает Н.М. Коркунов, - и никогда не составляет для него права. Государство не обязано его терпеть на своей территории. Если пребывание его оно находит для себя почему-либо неудобным, оно может его во всякое время удалить, и с удалением его прекращаются всякие отношения к государству"*(4).
Гражданство же, как правовая связь между гражданами и государством не связано территориально-пространственными границами государства, т.е. носит универсальный, всеобъемлющий и особый характер.
На особенность связи, возникающей в результате гражданства, также было указано Конституционным Судом РФ в постановлении по делу в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура (подробнее - см. постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР"). При рассмотрении прав и обязанностей российского гражданина, Конституционным Судом РФ было отмечено, что "они возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами".
5. Следующей важной характеристикой гражданства является наличие совокупности взаимных прав и обязанностей гражданина и государства. Содержание отношений, связанных с гражданством, исходит из признания приоритета общечеловеческих ценностей, означает признание человека и государства равноправными и равнообязанными субъектами, наделенными взаимной ответственностью.
При этом лицо наделяется комплексом прав и обязанностей, а государство принимает на себя обязательство оказывать правовую защиту. Таким образом, констатирует Л.Д. Воеводин, российское государство в лице своих органов и должностных лиц ответственно перед гражданами, а граждане в свою очередь ответственны перед государством*(5).
Основу данной характеристики составляют конституционный нормы о правовом статусе личности, в большинстве сформулированные в гл. 2 Конституции РФ, и положение ч. 1 ст. 4 ФЗ от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ, устанавливающее запрет на включение в нормы о российском гражданстве положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
6. Иное гражданство - любое не российское гражданство. При этом комментируемый Закон устанавливает тождество понятий "гражданство" и "подданство". Это связано с тем, что длительное время настоящие понятия имели различное значение. Ранее считалось, что подданство является атрибутом монархических государств и обозначает неравенство человека в отношения с государством, ограниченный объем прав. В настоящее время мировая практика государственного строительства показала, что различие терминов носит лишь словесный характер*(6).
В ряде государств, например, Швеции, Дании, Норвегии, Японии термин продолжает использоваться в законодательстве аналогично понятию гражданства.
В российском государстве понятие гражданства официально было введено в оборот Декретом ВЦИК от 23 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов", которым были полностью упразднены все существовавшие ранее сословия и связанные с ними привилегии и ограничения, в котором устанавливалось: "Всякие звания (дворянина, купца, мещанина, крестьянина и пр. титулы - княжеские, графские и пр.) и наименования гражданских чинов (тайные, статские, и проч. советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование - граждан Российской Республики".
7. Двойное гражданство или бипатризм (от лат. Bis - дважды и греч. Patridos - родина, отечество) - особый правовой статус лица, связанный с пребыванием человека одновременно в гражданстве двух или более государств. Комментируемый Закон не устанавливает необходимость наличия взаимных договоренностей государств о гражданстве, которых может состоять один человек. Вместе с тем понятие "двойное гражданство" следует отличать от понятия "множественное гражданство". Двойное гражданство предполагает наличие международного договора (соглашения) между государств, определяющих статус бипатридов. Множественное гражданство (иногда именуемое еще как "второе гражданство", "двойное неурегулированное гражданство") не предполагает наличия таких договоренностей и соответственно допускает возможность истребования каждым государством одних и тех же обязанностей от человека.
Комментируемый Закон, определяя двойное гражданство, не устанавливает необходимость международного договора, иначе использует понятие двойное гражданство в широком смысле этого слова, понимая под ним, в том числе и множественное гражданство. Однако следует отметить, что Конституция РФ более конкретна в этом вопросе. В соответствии со ст. 62 Конституции РФ гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Таким образом, Конституция РФ допускает только двойное гражданство в узком смысле этого слова, исключая возможность у гражданина РФ множественного гражданства.
8. Понятия иностранного гражданина и лица без гражданства используются в комментируемом федеральном законе для обозначения лиц, которые могут претендовать на российское гражданство. Рассматриваемый федеральный закон устанавливает для иностранных граждан и лиц без гражданства требования для приема в гражданство РФ. Вместе с тем статус иностранных граждан и лиц без гражданства отличается. Иностранный гражданин находится во взаимосвязи государства своего гражданства, пользуется его защитой и покровительством. Кроме того иностранные государства могут заключать с Российской Федерации соответствующие договоры, предоставляющие различные преимущества по отношению к гражданам других государств, в том числе в сфере гражданства. Лица без гражданства в силу отсутствия состояния в гражданстве какого-либо государства такими преимуществами не обладают, за исключением, если государство пребывания в одностороннем порядке само их не предоставит. Комментируемый федеральный закон использует определение иностранного гражданина и лица без гражданства в той же редакции, что Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".
9. Введение в комментируемый федеральный закон понятия ребенка является необходимым для применения его положений. Это связано с тем, что для детей устанавливается особый порядок приобретения и прекращения российского гражданства, который выражается в принципе "следование ребенка гражданству родителей" (см. комментарий к ст. 12, 24-27). Следует обратить внимание на то, что комментируемый Закон соотносит ребенка с возрастом до 18 лет, а не моментом совершеннолетия. Таким образом, эмансипация несовершеннолетнего на решение вопросов российского гражданства не влияет.
10. Проживание - необходимое условие приема в российское гражданство. При этом анализ иных положений комментируемого Закона позволяет утверждать, что предполагается именно постоянное проживание, т.е. на основании вида на жительство. Проживание следует отличать от пребывания на территории РФ, которое носит временный характер.
11. Территория Российской Федерации также необходимое условие для приобретения российского гражданства. Во-первых, определение территории гражданства РФ необходимо при приобретении гражданства детьми. В ряде случаев комментируемый Закон устанавливает, что ребенок является гражданином РФ, если он родился на ее территории (см. комментарий к ст. 12). Во-вторых, территория имеет значение при приеме в российское гражданство и восстановлении в российском гражданстве, выходе из гражданства РФ, где обязательным условием является непрерывное проживание на территории Российской Федерации (см. комментарий к ст. 13, 14, 18, 19).
12. Комментируемый Закон устанавливает две формы приема в российское гражданство - в общем и упрощенном порядке. Их различие заключается в освобождении при приобретении гражданства в упрощенном порядке, от дополнительных условий, предусмотренных при приеме в общем порядке (например, ценза оседлости), сокращении сроков рассмотрения вопросов российского гражданства, принятии решений органами исполнительной власти, ведающими делами о гражданстве (см. комментарий к ст. 11).
13. Изменение гражданства - термин, используемый комментируемым Законом применительно к приобретению или прекращению российского гражданства. Не смотря на то, что законодатель предполагает под изменением гражданства понимать либо прекращение российского гражданства, либо его приобретение, в практике деятельности органов, ведающих делами о гражданстве, как правило, понимают одновременно два процесса - приобретение человеком гражданства РФ и одновременно прекращение им гражданства иностранного государства.
14. Вид на жительство - документ, определяющий статус иностранного гражданина в Российской Федерации. В Российской Федерации иностранные граждане делятся на следующие категории (см. - Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"):
- временно пребывающие в Российской Федерации;
- временно проживающие в Российской Федерации;
- постоянно проживающие в Российской Федерации.
Вид на жительство удостоверяет статус иностранных граждан, постоянно проживающих на территории РФ, которым государство предоставляет максимальный набор прав и свобод относительно других категорий иностранных граждан. Примером таких прав является въезд (выезд) на территорию РФ без визы, осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации без требования о наличии разрешения на работу и др.
Вид на жительство используется Федеральным законом о гражданстве как свидетельство постоянного проживания иностранного гражданина на территории РФ, установленного в качестве условия при приеме в гражданство РФ. Срок такого проживания составляет 5 лет. Порядок выдачи вида на жительство определяется Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".
Статья 4. Принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации
1. Принципы и правила гражданства - руководящие идеи, характеризующие содержание гражданства, его сущность и назначение. Их основная цель формирование общих исходных начал правового регулирования всех отношений гражданства, а также создание основ взаимосвязей элементов его содержания. Соответственно основополагающая роль принципов и правил гражданства заключается в том, что все другие нормы, регулирующие отношения гражданства РФ, и принимаемые решения должны соответствовать им.
В настоящее время принципы и правила гражданства РФ содержатся в ст. 6, 19, 61, 62, 71 Конституции РФ, ст. 5 Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. N 1920-I, комментируемом Законе, Правовом акте Межпарламентской Ассамблеи стран СНГ "О согласованных принципах регулирования гражданства" (г. Санкт-Петербург, 29 декабря 1992 г.) и других международных актах. Часть принципов и правил прямо сформулирована в тексте настоящих актов, а другие по смыслу вытекают из их положений. В связи с этим в правовой литературе, посвященной гражданству, до сих пор отсутствует единый подход к определению системы принципов гражданства Российской Федерации, предлагаются самые различные наборы и их комбинации.
2. Анализ законодательства о гражданстве, позволяет выделить три основные группы принципов и правил гражданства РФ:
1) принципы и правила по поводу гражданства РФ;
2) принципы и правила, непосредственно связанные с содержанием гражданства РФ (состоянием в гражданстве);
3) принципы решения вопросов гражданства РФ.
В качестве принципов первой группы гражданства следует выделить:
- право каждого человека на гражданство;
- признание двойного гражданства;
- поощрение приобретения гражданства, лицами без гражданства, проживающими на территории РФ.
Вторая группа представлена такими принципами как:
- единое гражданство;
- равное гражданство;
- невозможность лишения гражданства РФ или права изменить его;
- недопустимость высылки за пределы РФ или выдачи российского гражданина иностранному государству;
- сохранение гражданства РФ лицами, проживающими за ее пределами;
- предоставление защиты и покровительства государства гражданам, находящимся за пределами РФ;
- поощрение приобретения гражданства, лицами без гражданства, проживающими на территории РФ;
- сохранение гражданства при заключении или расторжении брака;
- запрет обратной силы закона.
Третью группу принципов гражданства образуют исходные (базовые) начала отношений, возникающих при решении органами, ведающими делами о гражданстве, конкретных вопросов по поводу гражданства РФ. К их числу следует отнести принципы:
- уважение прав и свобод человека и гражданина;
- законность;
- объективность;
- гласность;
- оперативность;
- справедливость;
- единообразие.
3. Комментируемая статья носит системообразующий характер и содержит основные принципы и правила гражданства РФ. Часть принципов гражданства кроме того закреплена в других ст. 6-9 комментируемого Закона.
4. В числе основных принципов и правил гражданства РФ комментируемый закон выделяет принцип запрета дискриминации или неограниченности гражданства.
В соответствии с ч. 2 ст. 19 Конституцией РФ российское государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Кроме того запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. В этой связи комментируемый Закон устанавливает правило о недопустимости в принципах и правилах гражданства ограничений по признакам социальной, расовой, национальной, языковой и религиозной принадлежности.
5. Следующими принципами гражданства РФ, закрепленными в ч. 2 комментируемой статьи являются единое и равное гражданство.
Провозглашение единого гражданства связано с федеративным устройством Российской Федерации и как следствие наличием в его составе государственно-подобных образований - субъектов, что придает настоящему принципу особую важность в теоретическом и практическом значении.
Важность принципа усиливается тем, обстоятельством, что с принятием Конституции РФ республиканское гражданство было исключено и отнесено п. "в" ч. 1 ст. 71 к исключительному ведению федерального уровня. Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I в ч. 2 ст. 2 к этому времени сохранял двухуровневую систему гражданства, которая начиная с Договора об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. была традиционным атрибутом союзных государственно-территориальных отношений.
Несогласованность Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I с Конституцией РФ и позволила властям республик Российской Федерации в своем стремлении к суверенизации свободно интерпретировать положения настоящих актов и расширять относительно Конституции РФ свои полномочия в сфере гражданства. Гражданство республик Российской Федерации большинством из них стало трактоваться как двойное гражданство и закреплялось по принципу обратного порядка действия нормы. К примеру, в ст. 11 Конституции Дагестана было установлено: "Каждый гражданин Республики Дагестан одновременно является и гражданином Российской Федерации".
В свою очередь это вызвало противоречия положению ч. 1 ст. 5 Конституции РФ о равноправии субъектов РФ, требующего признание права "регионального" гражданства не только за республиками в составе Федерации, но и за другими субъектами РФ, а также другими положениями ст. 15, 71.
Ссылка республик Российской Федерации на упоминание их в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ в качестве государств, ставшее основным аргументом в установлении их гражданства как атрибута суверенного государства, также не соответствовало другому конституционному положению - ч. 1 ст. 4 распространяющего суверенитет Российской Федерации на всю ее территорию. Отсутствие суверенитета у субъектов РФ также было подтверждено Конституционным Судом РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Таким образом, от республик требовалось устранение всех имеющихся в их законодательстве несоответствий. Однако из-за оставшейся неопределенности, лишь незначительная часть республик пошла на приведение своего законодательства в соответствие с федеральным (Адыгея, Бурятия, Коми, Северная Осетия-Алания, Тыва, Удмуртия). Это требовало окончательного решения вопроса о существовании республиканского гражданства, которое было достигнуто принятием комментируемого Закона, исключившего положение о гражданстве республик. При этом важность настоящего положения заключалась в том, что оно формализовало итоги острых дискуссий, возникших по этому вопросу при рассмотрении проекта настоящего закона.
6. С принципом единого гражданства неразрывно связан принцип равного гражданства, означающий равенство всех граждан независимо от оснований приобретения гражданства.
Настоящий принцип получил непосредственное закрепление в ч. 1 ст. 6 Конституции РФ и в комментируемой статье. Он является производным от закрепленного в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ принципа равности, согласно которому гарантируется равенство прав и свобод независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, запрещаются любые формы ограничения прав по признакам социальной, расовой национальной и религиозной принадлежности.
Равенство гражданства также дополнено конституционным положением ч. 2 ст. 6 об обладании каждым гражданином Российской Федерации на ее территории всеми правами и свободами и несении равных обязанностей, предусмотренных Конституцией РФ. Содержанием принципа равного гражданства является запрет на деление граждан по объему прав на "природных", "натурализованных", "реинтегрированных" или "оптированных", существование которых возможно в соответствии с существующими основаниями приобретения гражданства.
Как отметил Конституционный Суд РФ в определении по жалобе Чехиринадзе О.В. (подробнее - см. определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2006 г. N 156-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Чехиринадзе Олеси Вадимовны на нарушение ее конституционных прав пунктом "б" части первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации") в силу того, что гражданство РФ, приобретаемое и прекращающееся в соответствии с федеральным законом, является согласно ч. 1 ст. 6 Конституции РФ единым и равным независимо от оснований приобретения, а составляющие основы правового статуса личности в Российской Федерации положения гл. 2 Конституции РФ не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном ст. 64 Конституции РФ, действующее правовое регулирование не допускает установления каких-либо различий в правовом положении граждан РФ в зависимости от оснований приобретения ими гражданства РФ.
Принцип равенства отличие от многих зарубежных стран является традиционным для российской государственности. Еще в Законе от 10 февраля 1864 г. "О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства"*(7) было установлено, что иностранцы, принятые в подданство, с тем вместе приобретают все права и подвергаются всем обязанностям того состояния, к которому они причислены, без всего различия от коренных подданных. В дальнейшем, начиная с Закона СССР от 1 декабря 1978 г. "О гражданстве СССР" принцип равенства имел законодательное закрепление.
Закрепление принципа равного гражданства в полной мере соответствует международным стандартам в области прав и свобод человека и гражданина. Согласно ч. 2 ст. 5 Европейской конвенции о гражданстве каждое государство-участник руководствуется принципом недискриминации между своими гражданами, будь-то граждане по рождению или лица, приобретшие свое гражданство в последующий период.
7. Важнейшим принципом гражданства РФ является принцип экстерриториальности или принцип сохранения гражданства РФ гражданами, проживающими за пределами Российской Федерации. Настоящий принцип основывается на естественном праве человека свободно избирать место своего жительства, свободно выезжать за пределы государства и беспрепятственно возвращаться в государство гражданства, получившим в свою очередь закрепление в ч. 2 ст. 27 Конституции РФ и дальнейшее развитие в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию".
Экстерриториальность российского гражданства обусловлена отмеченными ранее свойствами отношения гражданства: непрерывностью и бессрочностью, предполагающими невосприимчивость связи российского гражданина со своим государством к государственной границе и изменению места жительства. На это также было указано Конституционным Судом РФ в Постановлении от 16 мая 1996 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта "г" статьи 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" в связи с жалобой А.Б. Смирнова", где было отмечено, что граждане не утрачивают российского гражданства в силу одного только факта проживания за пределами РФ.
Таким образом, российские граждане имеют возможность постоянного проживания, как в Российской Федерации, так и за ее пределами, выезда из российского государства и возвращения, не утрачивая российского гражданства. Такой подход является более либеральным по сравнению с международными стандартами и законодательством других стран. Например, п. "е" ч. 1 ст. 7 Европейской конвенции о гражданстве допускает лишение гражданства по причине отсутствия реальной связи между государством и гражданином, постоянно проживающим за границей.
8. К числу основных принципов гражданства комментируемый Закон относит принцип невозможности лишения гражданина РФ своего гражданства или права изменить его. Настоящий принцип впервые получил нормативное закрепление в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., а затем в ч. 2 ст. 1 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I. Включение принципа в ч. 3 ст. 6 Конституции РФ придало ему конституционное значение в правовом регулировании отношений гражданства и в очередной раз подтвердило стремление государства к признанию прав и свобод человека и гражданина. Это обусловило неизбежность воспроизведения принципа в комментируемой статье.
Рассматриваемый принцип направлен на предоставление гражданину полной свободы в решении вопросов собственного гражданства и тем самым на обеспечение его права свободно осуществлять свои права и свободы, без боязни утратить гражданство. При этом свобода гражданства не исключает возможности приобретения гражданства другого государства либо прекращения гражданства вообще. Последнее может быть реализовано путем выхода из гражданства РФ или выбора гражданства, что качественно отличает его от лишения гражданства, представляющего одностороннее, инициируемое государством, и не учитывающее волеизъявление гражданина действие (см. комментарий к ст. 18).
Говоря о международно-правовых стандартах, следует отметить более сдержанный подход в установлении настоящего принципа. Так, ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.) и п. "с" ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве устанавливают запрет только произвольного лишения гражданства человека или права его изменения. Подобного придерживается ст. 8 Конвенция о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.). Кроме того, ст. 7 Европейской конвенции о гражданстве определяет возможные основания утраты гражданства ex lege или по инициативе государства, в числе которых: добровольное приобретение другого гражданства; добровольная служба в вооруженных силах иностранного государства; поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным интересам государства; отсутствие реальной связи с государством и др.
9. Конкретизацией принципа невозможности лишения гражданства и права его изменения является принцип недопустимости высылки гражданина РФ за пределы Российской Федерации и выдачи его иностранному государству, получивший закрепление в ч. 1 ст. 61 Конституции РФ. Настоящий принцип представляет одну из важных правовых гарантий, защищающих конституционные права и свободы человека и гражданина.
Запрет высылки граждан РФ корреспондирует с положением ч. 2 ст. 27 Конституции РФ, предоставляющим возможность каждому человеку свободно выезжать за пределы Российской Федерации и право российского гражданина беспрепятственно возвращаться на ее территорию, что в свою очередь соответствует ч. 2 ст. 13 Всеобщей декларации прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.), устанавливающей право каждого "покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну".
Важность этих положений определяется тем, что на них основывается регулирование всех отношений, связанных с нахождением и перемещением граждан и лиц безгражданства, применение мер административного характера. Последнее, например, проявляется в допустимости административного выдворения за пределы Российской Федерации только в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства (ст. 3.10 КоАП РФ).
Особое место занимает запрет на выдачу российских граждан другому государству. Ограничивая роль государства в отношениях гражданства, он определяет несвязанность российского гражданства с мерами наказания за противоправные деяния и тем самым защищает российских граждан от уголовного преследования по законодательству иностранных государств.
Запрет выдачи российских граждан иностранному государству также содержится в ч. 1 ст. 13 Уголовного кодекса РФ и п. 1 ч. 1 ст. 464 Уголовно-процессуального кодекса РФ и соответствует международным стандартам, в частности, Европейской конвенции о выдаче ETS N 024 (Париж, 13 декабря 1957 г.), Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам ETS N 030 (Страсбург, 20 апреля 1959 г.) и Конвенции СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, 22 января 1993 г.), а также присутствует в международных договорах Российской Федерации о правовой помощи.
В случае совершения российскими гражданами преступлений на территории другого государства они подлежат ответственности по российскому уголовному законодательству, при этом согласно ч. 1 ст. 12 Уголовного кодекса РФ наказание не может превышать верхнего предела санкции, предусмотренной законом этого государства.
10. Немаловажное значение имеет принцип поощрения приобретения гражданства, лицами без гражданства, проживающими на территории РФ, направленный для обеспечения равенства всех лиц, проживающих в конкретном государстве, посредством принятия в его гражданство неграждан, существование которых наряду с гражданами нередко может привести к возникновению конфликтных ситуаций.
Поощрение апатридов, желающих приобрести гражданство постоянного проживания, является традиционным для мирового сообщества, сформулированным и конкретизированным в Конвенции о статусе апатридов (Нью-Йорк, 28 сентября 1954 г.), Конвенции о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.), призывающие избегать случаев безгражданства.
В комментируемом Законе настоящий принцип предполагает предоставление различных преференций в приобретении гражданства лицам без гражданства, выражающихся, например, п. "в" ч. 2 ст. 13 освобождает от некоторых условий приема в гражданство Российской Федерации.
11. Особое место в системе принципов гражданства Российской Федерации занимает принцип запрета обратной силы закона, что характеризуется его значением в решении вопросов гражданства. Согласно принципу, закрепленному в ч. 7 комментируемой статьи, определение наличия у лица гражданства Российской Федерации либо в прошлом СССР, следует на основании законодательных актов РФ, РСФСР или СССР, их международных договоров, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства. Наличие настоящего принципа существенно изменяет решение вопросов гражданства Российской Федерации и требует от органов, их решающих подробного изучения всех обстоятельств дела лица, обратившегося с вопросом о гражданстве, а также знаний правового регулирования вопросов гражданства СССР и РСФСР. Так, например, лица, родившиеся на территории Крыма до 26 апреля 1954 г., являются российскими гражданами (за исключением вышедших из него), в связи с нахождением Крыма до данной даты в составе РСФСР.
Моментом наступления обязательств, обусловливающих наличие у конкретного лица гражданства РФ, является день вступления в юридическую силу комментируемого Закона - 1 июля 2002 г.
Ранее Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I в ч. 2 ст. 12 устанавливал, что при определении принадлежности к гражданству Российской Федерации применяются акты законодательства РФ и республик в составе Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, бывшего СССР или существовавшего до 7 ноября (25 октября) 1917 г. Российского государства, действовавшие на момент наступления обстоятельств, с которыми связывается принадлежность лица к гражданству РФ.
12. При применении положений ч. 7 ст. 4 следует учитывать разъяснение Конституционного Суда РФ (подробнее см. - определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2004 г. N 426-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Воеводина Вадима Алексеевича на нарушение его конституционных прав положениями Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" и части второй пункта 51 положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации"). Согласно мнению Конституционного Суда РФ к актам, на основании которых связывается наличие в прошлом у лица соответствующего гражданства относится Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I, признававший гражданами Российской Федерации всех граждан бывшего СССР, постоянно проживавших на территории Российской Федерации на день вступления данного Закона в силу, т.е. на 6 февраля 1992 г. Одним из документов, удостоверяющих наличие гражданства РФ, является паспорт гражданина СССР образца 1974 г. с указанием гражданства РФ либо с вкладышем, свидетельствующим о наличии гражданства РФ, либо со штампом прописки по месту жительства, подтверждающим постоянное проживание на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 г.
Конституционным Судом РФ в настоящем решении также установлено, что Положение предусматривает также компетенцию полномочных органов при проверке обстоятельств, свидетельствующих о наличии либо отсутствии гражданства РФ, запрашивать у соответствующих органов сведения о лице, в том числе о его месте жительства на 6 февраля 1992 г. и позднее. Проверка законности и обоснованности таких действий, требующая установления и оценки фактических обстоятельств относится к ведению судов общей юрисдикции.
Статья 5. Граждане Российской Федерации
1. Комментируемая статья определяет круг лиц, являющихся гражданами РФ к моменту вступления его в силу, т.е. на 1 июля 2002 г. ФЗ от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ признает гражданами Российской Федерации всех независимо от оснований приобретения российского гражданства ранее. При этом признание гражданства Российской Федерации не связано с какими-либо временными периодами или иными датами состояния в российском гражданстве. В качестве юридически значимых обстоятельств, с которыми связывается состояние в российском гражданстве, не требуется совершения каких-либо дополнительных действий. Достаточным является документальное подтверждение состояния в гражданстве Российской Федерации на 1 июля 2002 года.
2. Настоящий механизм определения гражданства традиционно в правовой литературе называется "нулевым" и в целом является устоявшимся для отечественного законодательства о гражданстве. Аналогичным образом гражданство признавалось Законом СССР от 1 декабря 1978 г. "О гражданстве СССР" и Законом СССР от 23 мая 1990 г. "О гражданстве СССР". Однако первый законодательный акт о гражданстве - Закон СССР от 19 августа 1938 г. "О гражданстве СССР" связывал призвание гражданства с историческими событиями. Так согласно закону гражданами СССР признавались все состоявшие к 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи и не утратившие советского гражданства. Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I наряду с нулевым вариантом признавал в ч. 2 ст. 13 состоящими в гражданстве Российской Федерации лиц, родившихся 30 декабря 1922 г. и позднее и утративших гражданство бывшего СССР, если они родились на территории РФ или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РФ.
Последнее положение Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I в силу неопределенности, выявленной в практике деятельности органов государственной власти, получило толкование Конституционным Судом РФ. В соответствии с решением Конституционного Суда РФ (подробнее - см. Определение Конституционного Суда РФ от 21 июня 2000 г. N 189-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Финаева Михаила Витальевича на нарушение его конституционных прав и свобод статьями 10 и 13 (часть 2) Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", статьей 131 (пункт 3) Гражданского Кодекса Российской Федерации, статьями 5 и 7 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", статьями 6, 7 и 8 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей") употребленное в ч. 2 ст. 13 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I применительно к указанным в ней лицам выражение "считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации" означает, что такие лица считаются состоявшими в российском гражданстве по рождению не только в прошлом, до утраты ими гражданства бывшего СССР, но и после этого они продолжали и продолжают сохранять российское гражданство вплоть до момента, пока оно не будет прекращено на основании их собственного волеизъявления. Они не утрачивают его в силу одного только факта проживания за пределами Российской Федерации на момент вступления в силу названного закона, так как в его ст. 4 установлено, что проживание гражданина РФ за ее пределами не прекращает российского гражданства.
Кроме того как указал Конституционный Суд РФ в другом решении (подробнее - см. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 января 2007 г. N 250-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Новиковой Валентины Михайловны на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 13 и частью второй статьи 19 закона российской федерации "О гражданстве Российской Федерации", частью второй статьи 43 и частью первой статьи 44 федерального закона "О гражданстве Российской Федерации") правовое регулирование приобретения гражданства лицами, родившимися 30 декабря 1922 г. и позднее на территории РФ и утратившими гражданство бывшего СССР, содержащееся в оспариваемых заявительницей законоположениях, ни по своему буквальному смыслу, ни во взаимосвязи с иными нормами действующего законодательства не предполагает применение в отношении лиц, признаваемых гражданами РФ по рождению, процедуры приема в гражданство РФ и не расходится с приведенными правовыми позициями Конституционного Суда РФ.
4. Ко второй категории граждан относятся те, кто приобрел гражданство РФ после вступления в силу комментируемого Закона. Основания приобретения гражданства устанавливаются отдельно в гл. 2 комментируемого Закона и могут быть: по рождению, в порядке приема, восстановления в гражданстве, по иным основаниям, установленным комментируемым Законом и международными договорами Российской Федерацией (см. комментарий к ст. 11 рассматриваемого федерального закона).
5. Следует учитывать, что определение состояния в гражданстве Российской Федерации связано с установлением и исследованием фактических обстоятельств и является компетенцией органов, ведающих о гражданстве. Отдельные вопросы установления субъектов, осуществляющих признание гражданства Российской Федерации, разрешены высшими судебными органами - Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ.
Конституционный Суд РФ, рассматривая вопросы проверки законности и обоснованности действий должностных лиц паспортно-визовой службы, установления и оценки фактических обстоятельств, компетенции судов общей юрисдикции (подробнее - см. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22 января 2004 г. N 19-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Семченкова Григория Ивановича на нарушение его конституционных прав положениями статей 18 и 30 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации"), установил, что разрешение вопроса о признании гражданами Российской Федерации всех граждан, которые родились на территории Российской Федерации и в силу различных обстоятельств проживают на территориях других государств, входивших ранее в состав СССР является прерогативой законодателя.
Верховный Суд РФ в свою очередь (подробнее - см. Определение Верховного Суда РФ от 19 июня 2007 г. N 5-Г07-50) установил, что факт приобретения гражданства Российской Федерации гражданином другого государства не может быть установлен в судебном порядке. Настоящее решение вынесено в результате рассмотрения жалобы, в которой заявитель просил установить факт состояния в гражданстве Российской Федерации. Заявитель ссылался на то, что она родилась и до 1969 г. проживала на территории Российской Федерации (ранее РСФСР), затем вместе с родителями переехала в г. Кривой Рог Украинской ССР, где проживала до 1972 г., с 1972 по 1974 г. - проживала в Кировоградской области Украинской ССР, с 1974 по 1990 г. - в г. Норильске Красноярского края РСФСР. С 1990 г. заявитель стала проживать в селе Валовое Криворожского района Днепропетровской области Украины, выехать из которого обратно в г. Норильск не смогла в связи с материальными затруднениями, вынуждена была остаться на Украине, где получила паспорт гражданина Украины. Поскольку ей необходимо получить паспорт гражданина Российской Федерации, то она просила установить факт нахождения ее в гражданстве Российской Федерации.
Верховный Суд РФ, исследуя представленные материалы, пришел к следующим выводам:
- заявитель является гражданкой Украины, обращалась в МИД РФ и в Генеральное консульство РФ в г. Харькове с просьбой зарегистрировать ее в качестве гражданки Российской Федерации, однако ей было отказано и разъяснен порядок приема в гражданство Российской Федерации.
- таким образом, ею фактически ставится вопрос о приобретении Российского гражданства, тогда как порядок приема в гражданство Российской Федерации предусмотрен комментируемым Законом.
- в случае не согласия с решениями соответствующих органов по данному вопросу, заявитель вправе обжаловать их в установленном законом порядке.
Таким образом, Верховный Суд РФ приходит к выводу о том, что прием в гражданство РФ производится в установленном вышеназванным законом порядке, установление же в судебном порядке факта состояния в гражданстве РФ законом не предусмотрено.
6. Однако последнее не исключает компетенцию судов общей юрисдикции по установлению фактов, имеющих юридическое значение для приобретения гражданства Российской Федерации. Верховный Суд РФ, рассматривая вопросы отказа в принятии заявления об установлении факта, имеющего юридическое значение для приобретения гражданства (подробнее - см. Определение Верховного Суда РФ от 6 октября 2009 г. N 78-В09-25) установил следующее:
- поскольку перечень юридических фактов, которые могут быть установлены в судебном порядке, приведенный в ст. 264 ГПК РФ, не является исчерпывающим, суды вправе рассматривать дела об установлении и иных фактов, если они порождают для заявителя юридические последствия;
- к таким юридическим фактам относится факт постоянного проживания на территории РФ по состоянию на 6 февраля 1992 г. (дата вступления в силу Закона от 28 ноября 1991 г. N 1948-I) и после этой даты, являющийся основанием для получения российского гражданства;
- фактическое положение всех лиц, постоянно проживающих в Российской Федерации по состоянию на 6 февраля 1992 г., не имеющих принадлежности к гражданству других государств, юридически влекло признание их гражданами РФ. Обстоятельством, исключающим такое признание, являлось наличие гражданства другого государства.
- при отсутствии либо регистрации по месту жительства на 1 июля 2002 г., либо разрешения на временное проживание в Российской Федерации или вида на жительство, российское гражданство не может быть приобретено вышеназванными лицами.
- иного внесудебного порядка подтверждения факта постоянного проживания на территории РФ бывших граждан СССР действующим законодательством не предусмотрено.
- в целях защиты прав и законных интересов лиц, имеющих паспорт гражданина СССР, не принявших гражданства других государств и проживающих на территории Российской Федерации по состоянию на 6 февраля 1992 г., которые на основании Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I "О гражданстве Российской Федерации" могли быть признаны гражданами РФ, факт их постоянного проживания на территории РФ подлежит установлению в судебном порядке.
Статья 6. Двойное гражданство
1. Право государств самостоятельно решать вопросы своего гражданства неизбежно приводит к некоторой несогласованности в их правовом регулировании, коллизиям, приводящим к возникновению у человека гражданства двух и более государств. В этой связи каждое государство стоит перед необходимостью регулирования множественного гражданства, именуемого иначе как бипатризм (от лат. bis - дважды и греч. patridos - родина, отечество), представляющего особый правовой статус лица, связанный с пребыванием одновременно в гражданстве двух или более государств.
2. Наличие у человека гражданства нескольких государств в правовой литературе не получило однозначного терминологического закрепления. Бипатризм как государственно-правовое явление зачастую именуют "двойным гражданством", "множественным гражданством" и "вторым гражданством". Вместе с тем, с точки зрения смысла, закладываемого в международных и отечественных актах, настоящие термины различны. Основное отличие заключается в наличии договоренности государств, в гражданстве которых состоит человек. Двойное гражданство ("двойное урегулированное гражданство") означает наличие у физического лица одновременно гражданства двух и более государств, заключивших соответствующие международные соглашения об этом. Множественное гражданство (оно же "второе гражданство", "двойное неурегулированное гражданство") - наличие у физического лица одновременного гражданства двух и более государств, не имеющих по данному вопросу международных договоренностей. Например, Европейская конвенция о гражданстве в п. "b" ст. 2 признает множественное гражданство, под которым понимает одновременное обладание одним лицом гражданства двух или более государств.
3. Основными причинами наличия у человека гражданства нескольких государств являются коллизии законодательства государств в части приобретения и прекращения гражданства. В связи с тем, что определения порядка и прекращения гражданства является исключительной компетенцией каждого государства, требования по приобретению и прекращению гражданства могут отличаться и тем самым создать условия для приобретения или сохранения человеком гражданства одного государства наряду с гражданством другого. Так, например комментируемый Закон в ч. 3 ст. 13 и ч. 5 ст. 14 при приеме в гражданство РФ освобождает от требования по выходу из гражданства иного государства. Таким образом, лица, перечисленные в настоящих статьях, могут приобрести гражданство РФ, не прекращая гражданство другого государства, в котором они состояли ранее. Хорошо известным примером возникновения двойного гражданства является действие принципов "право почвы" и "право крови" при рождении ребенка. Рождение ребенка на территории одного государства, в котором действует принцип "права почвы" от родителей - иностранных граждан, государство которых применяет принцип "права крови" может привести к состоянию их ребенка в гражданстве того и другого государства. Следует предположить, что зависимости от отношения человека к приобретению им гражданство второго государства двойное гражданство может возникать в силу объективных причин (рождение ребенка, следование ребенком гражданству родителей и др.) или субъективных причин (в результате натурализации, реинтеграции и др.).
4. В теории гражданства существует разные точки зрения на двойное и множественное гражданство. Первым исследователем русского подданства и гражданства В.М. Гессеном еще в начале XX столетия применительно к двойному гражданству было отмечено следующее: "с международно-правовой точки зрения, подданным государства может быть только такое лицо, которое во всех других государствах является иностранцем; именно, потому господство государства над подданным, находящимся в его пределах, является исключительным; господство государства над подданным, находящимся вне его пределов, ограничено не личной, а территориальной принадлежностью его к другому государству. Личная принадлежность одного и того индивида, как подданного к двум, независимым друг от друга государствам является с международно-правовой точки зрения невозможной"*(8). Кроме того наличие двойного или множественного гражданства требует решения вопросов реализации прав и обязанностей, следующих из гражданства.
Отсутствие договоренностей между государствами о возможности состоять в их гражданстве человеку не исключает этого права, однако может привести к различным негативным последствиям как для гражданина, так и государств. К их числу относятся, "двойная обязанность перед государством", например при прохождении службы в Вооруженных Силах, или сложности с дипломатической защитой, поступлением на государственную службу, уплатой налогов. Имеет место риск признания врагом государств гражданства во время их войны, вооруженных конфликтов или обострения взаимоотношений.
Большинство современных государств также целенаправленно направляют свои усилия на устранение множественности гражданства, посредством заключения соответствующих международных соглашений, предавая ему урегулирование и (или) установление запретов на множественное гражданство. В этом вопросе выработана международная практика. Основным документом в этом вопросе является Конвенция о сокращении числа случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случаях множественного гражданства ETS N 96 (Страсбург, 6 мая 1963 г.) и дополнительный протокол к ней (Страсбург, 24 ноября 1977 г.). В преамбуле к Конвенции отмечается "считая, что случаи многогражданства могут привести к возникновению трудностей и что совместные действия по сокращению, насколько это возможно, числа случаев многогражданства между государствами-членами отвечают целям Советы Европы...". Конвенция устанавливает правила решения вопросов, связанных с выходом из множественного гражданства и сохранения гражданства одного государства, решает вопросы выполнения воинской обязанности (повинности), нахождения в запасе, статус лица в условиях военной мобилизации.
Отношения множественного гражданства также регламентируются Европейской конвенцией о гражданстве. В частности в ст. 15 Европейская конвенция о гражданстве, допуская множественное гражданство по рождению и вступлении в брак, не ограничивает государство в определении приобретения, сохранения или утраты его гражданства лицами, в случае наличия у них иного гражданства.
5. В Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. Конституции РФ гражданам РФ предоставляется право иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ. Таким образом, Российская Федерация признает только двойное гражданство и образуемые на его основе права и обязанности. Согласно Конституции РФ средствами правового регулирования бипатризма являются специальный федеральный закон и (или) международным договор Российской Федерации. Применительно к федеральному закону из положений Конституции РФ остается не понятым, речь идет о том же федеральном законе, предусмотренном ст. 6 Конституции РФ (сегодня это комментируемый Закон) или специальном Федеральном законе "О двойном гражданстве в Российской Федерации". Очевидно, в этой связи специальный федеральный закон в настоящее время не принят, а комментируемый Закон содержит лишь ряд принципов, на которых основывается институт двойного гражданства.
Что касается международных договоров о двойном гражданстве, то в Российской Федерации их действует два типа. Первый вид договоров направлен на возникновение и урегулирование двойного гражданства, второй, наоборот, на воспрепятствование случаев двойного гражданства. К числу первого вида договоров относятся:
- Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства (Ашгабат, 23 декабря 1993 г.);
- Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (Москва, 7 сентября 1995 г.).
Настоящие договоры направлены на устранение противоречий неизбежно возникающих в случаях двойного гражданства. Ими регулируются отношения приобретения и прекращения двойного гражданства и связанные с ними вопросы правового статуса лица с двойным гражданством, отношения, возникающие при рождении ребенка, определен порядок исполнения воинской обязанности, отдельно решаются вопросы правового статуса лиц, имеющих двойное гражданство.
Таким образом, исходя из конституционного смысла ст. 62 двойное гражданство может возникать у граждан РФ при одновременном их состоянии в гражданстве Таджикистана и (или) Туркменистана. Наличие у граждан Российской Федерации гражданства иных государств (например, ФРГ, Израиля, Украины, Казахстана и др.) не может быть исключено, однако относится к категории множественного гражданства.
Ко второму типу международных договоров относятся договоры, заключенные еще в период существования СССР:
- Договор между СССР и Чехословацкой Социалистической Республикой о предотвращении возникновения двойного гражданства (Москва, 6 июня 1980 г.) - в настоящее время уже не действует;
- Конвенция между Правительством СССР и Правительством Социалистической Республики Румынии о разрешении и предотвращении возникновения случаев двойного гражданства (Москва, 28 июня 1978 г.);
- Конвенция между Правительством СССР и Правительством Монгольской Народной Республики о предотвращении случаев возникновения двойного гражданства (Москва, 11 сентября 1975 г.);
- Конвенция между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Корейской Народно-Демократической Республики об урегулировании вопроса о гражданстве лиц с двойным гражданством (Пхеньян, 16 декабря 1957 г.);
- Конвенция между СССР и Народной Республикой Болгарией об урегулировании вопроса о гражданстве лиц с двойным гражданством (София, 12 декабря 1957 г.);
- Конвенция между Союзом Советских Социалистических Республик и Народной Республикой Албанией об урегулировании вопроса о гражданстве лиц с двойным гражданством (Тиран, 18 сентября 1957 г.).
6. Установленные в комментируемой статье принципы двойного гражданства являются устоявшимися в мировой практике. В соответствии ст. 3 Конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве (Гаага, 12 апреля 1930 г.), государство вправе рассматривать лицо, обладающее гражданством двух и более государств, в качестве своего гражданина. Исключением из настоящего принципа могут быть правила, установленные в федеральном законе или международном договоре. На практике часто встречаемым вопросом при реализации принципа является возможность выдачи Российской Федерацией другому государству гражданина РФ, совершившего преступление на территории этого государства и являющегося его гражданином. Решение этого вопроса должно осуществляться в соответствии с ч. 1 ст. 61 Конституции РФ, согласно которой гражданин РФ не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству. При этом Конституция РФ в данном случае не устанавливает возможность исключений в форме федеральных законов и международных договоров.
Статья 7. Предоставление защиты и покровительства гражданам Российской Федерации, находящимся за пределами Российской Федерации
Гражданство - гибкое и одновременно устойчивое правоотношение, редко находится после его возникновения в зависимости от территории государства гражданства. Это приводит к тому, что решение вопросов реализации прав и обязанностей, следующих из гражданства РФ, возникает не только на территории РФ, но и за ее пределами.
Принцип предоставления защиты и покровительства гражданам, находящимся за пределами РФ - означает постоянную поддержку российским государством своих граждан, находящимся за его пределами. Настоящий принцип основывается на положении ст. 61 Конституции РФ, согласно которому: "Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами". При этом настоящие гарантии распространяются на граждан РФ независимо от времени нахождения на территории другого государства.
Рассматриваемый принцип обусловливают обязанность по оказанию защиты и покровительства российским гражданам всех без исключения органов государственной власти Российской Федерации. Однако основанная задача по оказанию защиты и покровительства возлагается на дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за ее пределами. Именно перед ними стоит первоочередная задача по обеспечению реализации полного объема прав и свобод российских граждан за рубежом, принятию мер по их защите и восстановлению (см. комментарий к ст. 28).
Например, в соответствии с Положением о Консульском учреждении Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г. N 1330 к функциям консульского учреждения Российской Федерации относится:
- защита в государстве пребывания прав и интересов Российской Федерации, граждан РФ и российских юридических лиц;
- оказание помощи и содействия гражданам РФ и российским юридическим лицам;
- осуществление паспортно-визового обслуживания в соответствии с законодательством РФ;
- осуществление в пределах своей компетенции нотариальных действий, государственной регистрации актов гражданского состояния,
- установление опеки и попечительства,
- легализация документов,
- функций в отношении наследства с соблюдением законодательства государства пребывания и другие функции и задачи.
В целях предоставления защиты и покровительства гражданам еще СССР был принят 25 июня 1976 г. Консульский устав, заключены Венские конвенции о дипломатических сношениях (Вена, 18 апреля 1961 г.) и о консульских сношениях (Вена, 24 апреля 1963 г.), действующие для Российской Федерации, а также различные двухсторонние международные договоры. К двухсторонним договорам относится, например, Консульский договор между Россией и КНР (Москва, 25 апреля 2002 г.), определяющие функции дипломатических представительств и консульских учреждений договаривающихся государств.
Статья 8. Гражданство Российской Федерации и брак
1. Сохранение гражданства лиц при изменении брачно-семейных отношений относится к одним из руководящих идей и положений института российского гражданства. Настоящий принцип отражает сущность гражданства как индивидуальной связи лица с государством, автоматическое изменение которого невозможно без волеизъявления лица и соблюдения установленного порядка. Это подчеркивает признание в Российской Федерации брака, основанного добровольности брачного союза мужчины и женщины, равенстве прав супругов в семье, обеспечения приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних и нетрудоспособных членов семьи и др. принципов семейного законодательства РФ.
2. Необходимость закрепления данного принципа связана с существовавшей до второй половины XX в. практики зарубежных стран, предполагающей возможность утраты гражданства одним из супругов, как правило, супруги, при заключении брака с иностранным гражданином. Большинство зарубежных стран в этот период основывались на принципе следования "супруги гражданству мужа". При заключении брака супруга автоматически приобретала гражданства своего мужа. В этом случае государство в гражданстве, которого ранее состояла женщина, прекращала ее гражданство в одностороннем порядке. Впоследствии при расторжении брака женщина утрачивала с этого момента гражданства своего мужа, а восстановиться автоматически в гражданстве, в котором она состояла до заключения брака законодательство стран, не всегда предусматривало.
По этой причине в дальнейшем в мировой практике были выработаны стандарты сохранения гражданства при заключении или расторжении брака. В настоящее время к ним следует отнести Конвенцию о гражданстве замужней женщины (Нью-Йорк, 29 января 1957 г.), ст. 5 Конвенции о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.), п. d ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве, не связывающих изменение гражданства с изменениями в семейном статусе.
Принцип "несвязаности гражданства с брачно-семейными отношениями" в отечественном законодательстве был установлен задолго до принятия международных документов. Впервые настоящий принцип был закреплен в Положении о союзном гражданстве, утвержденном ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. В ст. 5 положения устанавливалось, что при заключении брака между лицом, имеющим союзное гражданство, и лицом, имеющим иностранное гражданство, каждый из вступающих в брак сохраняет свое гражданство. Аналогичный комментируемой статье был уставлен в ст. 6 порядок сохранения гражданства детей: "Изменение гражданства одного из супругов, состоявших гражданами СССР и проживающих на территории СССР, не оказывает влияния на гражданство их детей".
3. Установление настоящего принципа не исключает возможность изменения гражданства супругов более льготном порядке, чем это предусмотрено для иностранных граждан. Заключение брака с гражданином РФ позволяет приобрести гражданство Российской Федерации по специальному основанию п. "б" ч. 2 ст. 13 комментируемого Закона, которое сокращает срок постоянного проживания на территории РФ с 5 лет до 1 года. Однако это становится возможным при условии состояния в браке на момент обращения не менее 3 лет. Последнее является одной из положительных новелл комментируемого Закона. Ранее Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I в п. "а" ст. 18 допускал в этой ситуации достаточно упрощенную, практически автоматическую процедуру приобретения гражданства РФ (в порядке регистрации), что привело к огромному количеству фиктивных браков с гражданами РФ.
Статья 9. Гражданство детей
1. Комментируемый Закон следует устоявшемуся в мировом сообществе принципу "следование ребенка гражданству родителей". Однако это не влечет автоматическое приобретение и прекращение гражданства РФ детьми, а также исключительно самостоятельного решения родителями вопроса о гражданстве детей. Комментируемый Закон устанавливает в настоящей статье и других положениях специальные правила приобретения и прекращения гражданства детьми (см. комментарий к ст. 12, ч. 6 ст. 14, ст. 24-27). Поэтому свобода родителей в решении вопроса гражданства ребенка связана с условиями, которые уставлены в законе.
2. Одним из таких правил является согласие ребенка старше 14 лет на изменение гражданства РФ. Законодательство о гражданстве устанавливает, так называемую частичную дееспособность, т.е. исходит из того, что достигнув возраста, гражданин в состоянии не только адекватно оценивать окружающую действительность, но и принимать соответствующие решения. Без согласия ребенка в возрасте от 14 до 18 лет изменение гражданства РФ невозможно.
3. Правило, согласно которому прекращение гражданства РФ ребенком невозможно, если он в результате этого станет лицом без гражданства, является конкретизацией общей нормы, устанавливающей в качестве основания отказа в выходе из гражданства РФ отсутствие у лица гражданства иного государства или гарантий его приобретения (п. "в" ст. 20). Это требование связано с идеями Конвенции о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 года).
4. Лишение родительских прав - форма ответственности родителей, установленная ст. 69 Семейного кодекса РФ, представляющая собой утрату родителями всех прав, основанных на факте родства с ребенком, в отношении которого они были лишены родительских прав, в том числе право решение от его имени вопросов гражданства. Очевидно, что в результате восстановления родительских прав, ограничения, установленные ч. 4 настоящей статьи, не применяются. Следует отметить, что комментируемый Закон не распространяет правила, установленные для лишенных родительских прав, на другую форму семейно-правовой ответственности - ограничение родительских прав.
Статья 10. Документы, удостоверяющие гражданство Российской Федерации
1. Гражданство РФ как вид правоотношение должно иметь соответствующее документальное подтверждение. Комментируемая статья устанавливает в качестве основного документа паспорт гражданина РФ. В настоящее время к паспорту гражданина РФ относятся:
- паспорт гражданина РФ;
- заграничный паспорт гражданина РФ.
2. Закон о гражданстве в комментируемой статье устанавливает отсылку к иному федеральному закону, устанавливающему виды основных документов, удостоверяющих гражданство и личность российского гражданина. В настоящее время такой федеральный закон не принят. В этой связи перечень документов, удостоверяющих гражданство РФ, установлен п. 45 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325 и Указом Президента РФ от 13 апреля 2011 г. N 444 "О дополнительных мерах по обеспечению прав и защиты интересов несовершеннолетних граждан Российской Федерации".
К числу документов, удостоверяющих гражданство РФ, согласно приведенным нормативным актам относятся:
- паспорт гражданина РФ;
- заграничный паспорт гражданина РФ;
- дипломатический паспорт;
- служебный паспорт;
- паспорт моряка (удостоверение личности моряка);
- удостоверение личности военнослужащего с вкладышем, свидетельствующим о наличии гражданства РФ.
Документами, удостоверяющими наличие гражданства РФ у ребенка, не достигшего возраста 14 лет, по выбору его родителей или других законных представителей являются:
а) имеющийся у ребенка заграничный, дипломатический или служебный паспорт гражданина РФ, удостоверяющий личность гражданина РФ за пределами Федерации;
б) паспорт гражданина РФ родителя, в том числе заграничный, дипломатический или служебный паспорт, в который внесены сведения о ребенке;
в) свидетельство о рождении, в которое внесены сведения:
- о гражданстве РФ обоих родителей или единственного родителя (независимо от места рождения ребенка);
- о гражданстве РФ одного из родителей, если другой родитель является лицом без гражданства или признан безвестно отсутствующим либо если место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка);
- о гражданстве РФ одного из родителей и гражданстве иностранного государства другого родителя (если свидетельство о рождении выдано на территории РФ);
г) отметка на переводе на русский язык документа, выданного компетентным органом иностранного государства в удостоверение акта регистрации рождения ребенка, проставленной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальным органом, консульским учреждением Российской Федерации или консульским отделом дипломатического представительства Российской Федерации;
д) отметка на свидетельстве о рождении, выданном уполномоченным органом Российской Федерации, проставленной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальным органом, консульским учреждением Российской Федерации или консульским отделом дипломатического представительства Российской Федерации;
е) вкладыш к документу, выданному компетентным органом иностранного государства в удостоверение акта регистрации рождения ребенка, либо к свидетельству о рождении, подтверждающим наличие гражданства РФ, выданным в установленном порядке до 6 февраля 2007 года.
3. Для установления и исследования фактических обстоятельств, связанных с определением у лица гражданства РФ может быть использованы документы, удостоверяющие гражданство РФ ранее и к моменту установления, не имеющие силу. В частности Конституционным Судом РФ было установлено (подробнее - см. Определение Конституционного Суда РФ от 24 января 2008 г. N 81-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Корковидова Артура Константиновича на нарушение его конституционных прав частью второй статьи 29 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации"), что исключение из п. 45 Положения указания на паспорт гражданина СССР образца 1974 г. как документа, удостоверяющего наличие гражданства РФ, т.е. нормативно закрепившего замену паспорта гражданина СССР на паспорт гражданина РФ, не препятствует заявителю, если он имеет паспорт гражданина СССР образца 1974 г. с вкладышем, свидетельствующим о наличии гражданства РФ, использовать его - наряду с другими доказательствами - в качестве доказательства, удостоверяющего его российское гражданство.
4. Вместе с тем установление иных документов, удостоверяющих наличие гражданства РФ, не входит в компетенцию судов общей юрисдикции. Верховный Суд РФ в 2007 г. установил, что суд не может расширить перечень документов, удостоверяющих наличие гражданства, или обязать орган, издавший соответствующий нормативный правовой акт дополнить его соответствующими положениями (подробнее - см. решение Верховного Суда РФ от 16 мая 2007 г. N ГКПИ07-466). Кроме того Верховным Судом РФ было установлено:
- поскольку в силу конституционного принципа разделения властей, закрепленного в ст. 10 Конституции РФ, суд не может обязать орган, издавший нормативный правовой акт, дополнить или изменить этот акт. Суд вправе лишь по жалобе заинтересованных лиц проверить соответствие такого акта федеральному законодательству;
- документы, выданные в соответствии с ранее действовавшим законодательством о гражданстве РФ, сохраняют юридическую силу, если они оформлены надлежащим образом, и считаются действительными на день вступления в комментируемого Закона;
- поскольку до настоящего времени закон, устанавливающий виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ, не принят, Президент РФ вправе установить перечень документов, удостоверяющих гражданство, для целей применения Положения, регулирующего порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства РФ, в т.ч. по оформлению и определению наличия гражданства РФ;
- доводы заявителя о том, что Президент РФ не вправе устанавливать виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ, т.к. такой перечень должен определяться федеральным законом, не может быть признан обоснованным, поскольку Президент РФ в соответствии с предоставленными ему Конституцией РФ полномочиями вправе издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного разрешения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов;
- перечень документов, установленный п. 45 Положения, не является исчерпывающим перечнем документов, удостоверяющих наличие гражданства, и не распространяется на иные правоотношения, кроме тех, которые регулируются указанным Положением.
Глава II. Приобретение гражданства Российской Федерации
Статья 11. Основания приобретения гражданства Российской Федерации
1. Приобретение российского гражданства образует однородную и одновременно устойчивую группу отношений в сфере гражданства. Приобретение гражданства - приобретение статуса гражданина конкретного государства лицом, состоящим в гражданстве другого государства (подданства) либо не имеющим такового, согласно процедуре, установленной в законодательстве данного государства.
В соответствии с ч. 1 ст. 6 Конституции РФ российское гражданство приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. В этой связи основная часть комментируемого Закона посвящена регулированию отношений приобретения российского гражданства, являющиеся наиболее сложными среди вопросов гражданства.
2. Федеральный закон о гражданстве в комментируемой статье устанавливает систему приобретения гражданства РФ, отдельными элементами которой являются следующие основания:
- по рождению (ст. 12);
- в результате приема (ст. 13, 14);
- в результате восстановления (ст. 15);
- по иным основаниям, предусмотренным федеральным законом (ст. 17, 24-27);
- по иным основаниям, предусмотренным международным договором РФ.
3. В отличие от Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I в комментируемый федеральный закон не вошли такие основания приобретения гражданства как признание гражданства РФ и приобретение в порядке регистрации (п. "а", "в" ч. 1 ст. 12). Это связано с позицией комментируемого Закона, в основе которой лежат представления о завершении процесса формирования российской государственности и в государствах бывшего СССР, в связи, с чем автоматический порядок приобретения российского гражданства не является эффективным, поскольку допускает излишне широкие возможности.
4. Приобретение гражданства по рождению или именуемое в научно-правовой литературе "филиация" (от лат. filiatio - родство, отцовство) является основной и наиболее распространенной формой приобретения гражданства в любом государстве. Приобретение гражданства РФ регламентируется в ст. 12 комментируемого Закона и основывается двух традиционных принципах: "право крови" (jus sanguinis) и "право почвы" (jus soli).
5. Приобретение гражданства в порядке приема или "натурализация" (от лат. naturalis - законный, подлинный) является основным способом приобретения гражданства РФ иностранными гражданами и лицами без гражданства, т.е. лицами, не имеющими российского гражданства и не имеющими возможности претендовать на него по рождению. Федеральный закон о гражданстве предусматривает две формы приема в гражданство: общий и упрощенный порядок. Принципиальное различие форм приема заключается в освобождении при приеме в гражданство в упрощенном порядке, от дополнительных условий, предусмотренных при приеме в общем порядке (например, ценза оседлости), сокращении сроков рассмотрения вопросов гражданства, принятии решений органами исполнительной власти, ведающими делами о гражданстве (см. комментарий к ст. 13, 14).
6. Приобретение гражданства в результате восстановления - реинтеграция (от лат. reintegratio - возобновление, восстановление) - индивидуальная процедура приобретения российского гражданства лицом, ранее в нем состоявшем. Восстановление в гражданстве РФ регламентируется ст. 15 комментируемого Закона и характеризуется установлением для претендентов на российское гражданство более льготного порядка его приобретения в части непрерывного проживания на территории РФ, чем для тех, кто претендует на него впервые (см. комментарий к ст. 15).
7. Иными основаниями приобретения российского гражданства, предусмотренными комментируемым Законом являются выбор гражданства в результате государственно-территориальных преобразований или оптация (от лат. optatio - желание, избирание), следование ребенком гражданству его родителей, усыновителей, опекуна или попечителя, являющиеся одновременно и формами прекращения гражданства РФ (см. комментарий к ст. 17, 24-27).
8. К основаниям, предусмотренными международными договорами, следует отнести формы приобретения российского гражданства на основе международных договоров РФ, заключенных с другими государствами. Примером такого международного договора является четырехстороннее соглашение Российской Федерации с Казахстаном, Кыргызстаном и Беларусью об упрощенном порядке приобретения гражданства государств-участников от 26 февраля 1999 г. Соглашение предоставляет возможность приобретение гражданства государства-участника в упрощенном (регистрационном) порядке гражданам, прибывшим на постоянное жительство независимо от срока проживания. При этом заявитель в прошлом должен состоять в гражданстве одного из договаривающихся государств (Белорусской ССР, Казахской ССР, Киргизской ССР или РСФСР) и одновременно СССР, а также проживать на их территории на 21 декабря 1991 г. и постоянно до вступления в силу рассматриваемых соглашений. Соглашением также определяется перечень необходимых документов, устанавливаются гарантии сохранения заявителем предыдущего гражданства на период до принятия положительного решения по его ходатайству, отдельно решаются вопросы о гражданстве детей.
9. Следует учитывать, что независимо от оснований приобретения гражданства Федеральный закон о гражданстве не допускает прием и восстановление в гражданстве РФ некоторых категории лиц, даже в случае соблюдения ими всех условий, предъявляемых настоящим законом (см. комментарий к ст. 16).
Статья 12. Приобретение гражданства Российской Федерации по рождению
1. Приобретение гражданства по рождению или филиация (от лат. filiatio - родство, отцовство) является основной и наиболее распространенной формой приобретения гражданства. Филиация в каждом государстве осуществляться на основе двух традиционных принципов: "право крови" (jus sanguinis) и "право почвы" (jus soli).
Настоящая статья регламентирует решение вопроса о гражданстве ребенка при его рождении. Иные вопросы гражданства детей регламентируются ч. 6 ст. 14, ст. 24-26 комментируемого Закона.
Принцип "права крови" характеризуется приобретением лицом гражданства родителей независимо от места его рождения, принцип "право почвы" - приобретением гражданства государства, являющегося территорией (местом) рождения и не зависит от гражданства родителей. Вследствие того, что в реальной жизни возможны различные вариации (наличие у родителей разного гражданства, рождение на территории третьего государства и т.д.), большинство стран устанавливают смешанную систему, представляющую собой сочетание данных принципов. При этом один принцип имеет преобладающее значение, а второй выступает в качестве дополнительного.
Комментируемый Закон для приобретения гражданства по рождению использует оба отмеченных принципа, устанавливая среди них приоритет "права крови". При этом закон исходит из равенства мужчины и женщины, т.е. из несвязности гражданства ребенка с гражданством только его отца или матери. Факт установления происхождения детей устанавливается в соответствии с Семейным кодексом РФ.
2. Приобретение российского гражданства ребенком исключительно по "праву крови", т.е. независимо от места своего рождения, возможно по п. "а" и "б" комментируемой статьи в случае если:
- оба родителя ребенка или единственный его родитель имеют гражданство РФ;
- один из его родителей имеет гражданство РФ, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно.
Применение на практике настоящих положений во взаимосвязи с предыдущим законодательством и в силу их неопределенности привело к ряду вопросов, решение которых было осуществлено Конституционным Судом РФ.
В ряде решений Конституционного Суда РФ применительно к п. "а" ч. 1 ст. 12 комментируемого Закона было установлено следующее:
1) по буквальному смыслу п. "а" ч. 1 ст. 12 комментируемого Закона во взаимосвязи с его ст. 3, положение данного пункта распространяется только на лиц, не достигших возраста 18 лет, однако оно подлежит применению в системной связи с другими законоположениями, касающимися определения наличия у лица российского гражданства, и с учетом следующей правовой позиции, выраженной Конституционным Судом РФ в сохраняющих свою силу постановлении от 16 мая 1996 года N 12-П по делу о проверке конституционности пункта "г" статьи 18 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" (подробнее - см. определения Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 118-О "По жалобе гражданки Даминовой Светланы Рашидовны на нарушение ее конституционных прав пунктом "а" части первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации"; от 24 мая 2005 г. N 235-О "По жалобе гражданки Ахметзяновой Залмиры Вадутовны на нарушение ее конституционных прав частью первой статьи 13 закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" и частью первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации");
2) согласно ч. 2 ст. 13 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I лица, родившиеся 30 декабря 1922 года и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданстве РФ по рождению, если они родились на территории РФ. Из названного положения вытекает, что такие лица состоят в российском гражданстве уже с момента рождения и в силу ч. 3 ст. 6 Конституции РФ не могут считаться лишившимися этого гражданства, если только не утратили его по собственному свободному волеизъявлению (подробнее - см. определения Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 118-О "По жалобе гражданки Даминовой Светланы Рашидовны на нарушение ее конституционных прав пунктом "а" части первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации"; от 24 мая 2005 г. N 235-О "По жалобе гражданки Ахметзяновой Залмиры Вадутовны на нарушение ее конституционных прав частью первой статьи 13 закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" и частью первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации");
3) выражение "считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации" означает, что такие лица считаются состоявшими в российском гражданстве по рождению не только в прошлом, до утраты ими гражданства бывшего СССР, - и после этого они продолжали и продолжают сохранять российское гражданство вплоть до момента, пока оно не будет прекращено на основании их собственного волеизъявления. Они не утрачивают российское гражданство в силу одного только факта проживания за пределами РФ на момент вступления в силу названного Закона, так как в его ст. 4 установлено, что проживание гражданина РФ за ее пределами не прекращает российского гражданства (подробнее - см. определения Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 118-О "По жалобе гражданки Даминовой Светланы Рашидовны на нарушение ее конституционных прав пунктом "а" части первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации"; от 24 мая 2005 г. N 235-О "По жалобе гражданки Ахметзяновой Залмиры Вадутовны на нарушение ее конституционных прав частью первой статьи 13 закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" и частью первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации");
4) признание гражданства РФ по рождению родителей в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 года N 12-П является в силу принципа "права крови" (jus sanguinis), действовавшего согласно законодательству и в период существования СССР, основанием признания гражданства Российской Федерации по рождению и их ребенка - независимо от места его рождения на территории бывшего СССР, если только он не утратил это гражданство по собственному свободному волеизъявлению (подробнее - см. Определения Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 118-О "По жалобе гражданки Даминовой Светланы Рашидовны на нарушение ее конституционных прав пунктом "а" части первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", от 18 декабря 2007 г. N 909-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Осолихина Валерия Павловича на нарушение его конституционных прав положением части второй статьи 13 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации");
5) ч. 1 ст. 13 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I и ч. 1 ст. 12 ФЗ от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ, рассматриваемые во взаимосвязи с другими положениями данных законов и с учетом правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом РФ в указанных решениях, по своему содержанию не направлены на лишение граждан возможности признания их гражданами РФ по рождению, в связи с чем не могут рассматриваться как нарушающие их конституционные права (подробнее - см. Определение Конституционного Суда РФ от 24 мая 2005 г. N 235-О "По жалобе гражданки Ахметзяновой Залмиры Вадутовны на нарушение ее конституционных прав частью первой статьи 13 закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" и частью первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации");
6) положение п. "а" ч. 1 ст. 12 ФЗ от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ о приобретении ребенком гражданства РФ по рождению - в его конституционно-правовом смысле на основе правовых позиций Конституционного Суда РФ (подробнее - см. Определение Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 118-О "По жалобе гражданки Даминовой Светланы Рашидовны на нарушение ее конституционных прав пунктом "а" части первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации"):
- распространяется также на лицо, оба родителя которого или единственный его родитель признаны гражданами РФ по рождению, независимо от места рождения данного лица на территории бывшего СССР, при условии, что оно являлось гражданином бывшего СССР, не изъявило свободно своего желания прекратить принадлежность к гражданству РФ, не является гражданином другого государства и прибыло на постоянное жительство в пределы РФ;
- не препятствует лицу, оба родителя которого или единственный его родитель признаны гражданами РФ по рождению, независимо от места рождения данного лица на территории бывшего СССР, в оформлении признания гражданства РФ по рождению, если только это лицо не утратило гражданство РФ по собственному свободному волеизъявлению;
7) выяснение являлось ли лицо гражданином бывшего СССР, не изъявило ли свободно своего желания прекратить принадлежность к гражданству РФ, прибыло ли на постоянное жительство в Российской Федерации, приобрело ли гражданство другого государства в период проживания за пределами РФ, связано с установлением и исследованием фактических обстоятельств, что возложено на органы, уполномоченные рассматривать вопросы гражданства, и на суды общей юрисдикции, для которых правовая позиция Конституционного Суда РФ по вопросу об утрате гражданином России российского гражданства является обязательной (подробнее - см. определения Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 118-О "По жалобе гражданки Даминовой Светланы Рашидовны на нарушение ее конституционных прав пунктом "а" части первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", от 18 декабря 2007 г. N 909-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Осолихина Валерия Павловича на нарушение его конституционных прав положением части второй статьи 13 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации");
8) выявленный Конституционным Судом РФ конституционно-правовой смысл положения п. "а" ч. 1 ст. 12 комментируемого Закона является общеобязательным и исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике.
3. Вопросы применения положения п. "б" ч. 1 ст. 12 также стали предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ (подробнее - см. определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2006 г. N 156-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Чехиринадзе Олеси Вадимовны на нарушение ее конституционных прав пунктом "б" части первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве российской федерации"). Исследуя настоящее положение комментируемого Закона, согласно которому ребенок приобретает гражданство РФ по рождению, если на день рождения ребенка один из его родителей имеет гражданство РФ, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка), во взаимосвязи с другими положениями Конституционным Судом РФ установил следующее: действовавшее на момент рождения заявительницы законодательство о гражданстве, включая соответствующие положения Конституции СССР 1977 г. и конкретизировавшие их нормы Закона СССР от 1 декабря 1978 г. "О гражданстве СССР", не дает оснований полагать, что отец заявительницы мог быть лицом без гражданства, поскольку на тот момент и впоследствии он проходил военную службу в Вооруженных Силах именно как гражданин СССР. Приобретение же им в 1993 г. гражданства РФ свидетельствует о возникновении у данного лица с указанного времени устойчивой публично-правовой связи с Российской Федерацией и само по себе не может быть свидетельством отсутствия (или наличия) такой связи с СССР, в том числе на момент рождения дочери, заявительницы по делу.
4. Самостоятельно действие "право почвы" комментируемый Закон устанавливает в п. "г" ч. 1 и ч. 2 настоящей статьи. Такими случаями являются:
- рождение ребенка, если оба его родителя или единственный его родитель, проживают на территории РФ, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, а государство, гражданами которого они являются, не предоставляет ребенку свое гражданство;
- нахождение ребенка на территории РФ, родители которого неизвестны и не объявляются в течение 6 месяцев со дня его обнаружения.
Установленные формы приобретения гражданства РФ детьми при их рождении по "праву почвы" соответствуют рекомендациям ст. 2 Конвенции о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.), согласно которой найденыш, находящийся на территории государства, поскольку его место рождения не установлено, предполагается родившимся на этой территории от родителей, имеющих гражданство этого государства. Кроме того Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве (Гаага, 12 апреля 1930 г.) также рекомендует в ст. 14 использовать презумпцию рождения ребенка на территории государства, если родители его неизвестны и предоставлять ему гражданство страны рождения. В ст. 15 настоящей Конвенции предлагается в случаях, когда гражданство государства не приобретается автоматически в связи с рождением на его территории, ребенок, родившийся на территории этого государства от родителей, которые не имеют гражданства какой-либо страны или гражданство которых неизвестно, может получить гражданство данного государства.
5. "Право почвы" может выступать дополнением "права крови" в случае, когда оснований последнего недостаточно для решения вопроса о гражданстве ребенка. Эта ситуация может возникнуть при наличии у родителей ребенка или его единственного родителя гражданства другого государства. Комментируемый Закон предусматривает один такой случай п. "в" ч. 1 настоящей статьи: при рождении ребенка, один из родителей которого является российским, а другой иностранным гражданином. В этом случае, если ребенок родился на территории РФ, либо есть основания полагать, что ребенок может стать лицом без гражданства, он приобретает гражданство РФ.
6. Вместе с тем, взаимодействие принципов "права крови" и "права почвы", как форм приобретения ребенком гражданства по рождению, родители которого состоят в гражданстве различных государств, на практике чаще всего создает определенные сложности при решении вопроса о его гражданстве.
Традиционным средством разрешения этого вопроса является соглашение родителей ребенка. Первое упоминание о соглашении родителей по вопросу определения гражданства их ребенка встречается в Декрете СНК от 22 августа 1921 г. "О принятии иностранцев в Российское гражданство"*(9). В декрете устанавливалось, что при разногражданстве супругов дети моложе 14 лет остаются в прежнем гражданстве, если между родителями не состоится по этому предмету иного соглашения. Положение о союзном гражданстве от 29 октября 1924 г., Закон от 1 декабря 1978 г. N 8497-IX "О гражданстве СССР" также устанавливали, что вопрос о гражданстве детей решается соглашением родителей. Однако как видно из настоящих актов форма соглашения родителей о гражданстве детей не устанавливалось. Лишь в Законе СССР от 23 мая 1990 г. "О гражданстве СССР" было заключено, что форма соглашения должна носить письменный характер. Что касается Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I, то в ч. 2 ст. 15 предусматривал решение вопроса о гражданстве ребенка при различном гражданстве родителей их письменным соглашением. При отсутствии соглашения ребенок приобретал российское гражданство только в случае его рождения на территории РФ либо опасности стать лицом без гражданства.
В настоящее время комментируемый Закон письменное соглашение для решения вопроса о гражданстве ребенка не предусматривает.
7. Применение положений п. "в", "г" ч. 1 и ч. 2 комментируемой статьи требует точного определения места его рождения, в частности территории РФ. Под государственной территорией понимается земное и внеземное пространство, отграниченное от иных пространств границами, в пределах которых государство осуществляет свою власть. Вопросы определения территории РФ решаются в соответствии с Законом РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации" и международными договорами РФ с сопредельными государствами.
В отличие от законодательства ряда зарубежных стран порядок определения гражданства детей на судне или воздушном корабле комментируемым законом не регламентируется и вопрос о территории рождения ребенка определяется в зависимости от конкретных обстоятельств. Конвенция о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.) рекомендует в ст. 3 считать рождение на судне или на воздушном корабле имевшим место на территории того государства, под флагом которого это судно плавает, или на территории того государства, в котором этот воздушный корабль зарегистрирован, в зависимости от обстоятельств.
Статья 13. Прием в гражданство Российской Федерации в общем порядке
1. Комментируемая статья устанавливает одно из оснований приобретения российского гражданства - прием гражданство РФ в общем порядке. Общий порядок предполагает приобретение гражданства РФ иностранным гражданином или лицом без гражданства в результате соблюдения им требований, установленных в законодательстве РФ в целом для всех претендентов (приобретение на общих основаниях), в случае если они не имеют права на приобретение гражданства РФ по иным основаниям.
2. Особенностью приема в гражданство РФ в общем порядке является предъявление полного перечня требований к лицу, желающему приобрести российское гражданство. Установление государством условий приобретения гражданства является необходимой для него мерой, определяющей достойно ли лицо гражданства государства. Еще Коркуновым Н.М. было отмечено, что устанавливая условия, государство преследует цель предотвратить прием в гражданство лиц, ищущих перемены гражданства только как средства избежания, неблагонадежных иностранцев или не имеющих экономической обеспеченности*(10). Кроме того, осуществляя проверку "благонадежности" претендента на российское гражданство, государство обеспечивает собственную безопасность, защиту интересов, прав и свобод своих граждан.
С этой целью государство устанавливает разные требования, предъявляя их претенденту на гражданство. Установление требований к гражданству основывается на праве государства определять, кто является его гражданином, а кто нет. Настоящее право является исключительным правом государства и основывается на его суверенитете. Еще в одном из первых универсальных международных документов в сфере гражданства - Конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве (Гаага, 12 апреля 1930 г.) в ст. 1 было закреплено: "Каждое государство само определяет в соответствии со своим законом, кто является его гражданами".
Что касается системы требований, с которыми связывается приобретение гражданства, то, не смотря на разные подходы, во всех государствах она в целом является единой. К требованиям, как правило, относится дееспособность, проживание не территории государства, знание государственного языка и истории, финансовая самостоятельность, отсутствие правонарушений в целом и относительно принимающего государства и др.
3. Современная система требований, предъявляемых при приеме в гражданство РФ, имеет глубокие исторические корни. Наиболее системно они были закреплены в Законе от 10 февраля 1864 г. "О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства". Для принятия иностранца в русское подданство требовалось:
- совершеннолетие;
- предварительное пятилетнее водворение в пределах России;
- подача заявления губернатору с объяснением, чем он занимался в отчестве и какого рода занятия предполагает избрать в России;
- подача прошения о принятии в русское подданство на имя министра внутренних дел;
- предоставление свидетельства об исполнении воинской повинности в своем государстве или освобождении от нее;
- лица мужского пола, подлежащие воинской повинности;
- дача присяги.
Первое упоминание требований при приеме в гражданство в советском законодательстве было сделано в Декрете СНК от 25 октября 1921 г. "О принятии иностранцев в Российское гражданство". В нем устанавливалось, что лица, принятые в российское гражданство, дают подписку о том, что они обязуются уважать и защищать от всяких посягательств установленный конституцией государственный строй РСФСР. В дальнейшем система требований при приеме в гражданство была установлена в Законе от 28 ноября 1991 г. N 1948-I. К лицу, желающему быть принятым в гражданство Российской Федерации, предъявлялись следующие требования:
- дееспособность;
- достижение 18 лет;
- постоянное проживание на территории РФ 5 лет всего или 3 года непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством.
4. Комментируемый Закон в ч. 1 устанавливает общие требования к лицу, желающему приобрести российское гражданство в порядке приема, независимо от его основания и формы приема. К ним относится:
1) достижение 18-летнего возраста;
2) обладание дееспособностью, т.е. способностью своими действиями приобретать права и создавать для себя юридические обязанности, а также нести ответственность за совершенные правонарушения.
Обозначение в комментируемом Законе именно возраста 18 лет и дееспособности, а не одного лишь факта дееспособности, указывает на невозможность применения эмансипации в решении вопросов российского гражданства, установленных ст. 27 Гражданского кодекса РФ. В случае эмансипации прием в гражданство Российской Федерации возможен будет только при достижении им 18 лет. Лица, не достигшие возраста 18 лет или не обладающие полной дееспособностью, могут приобрести гражданство по иным основаниям, предусмотренным комментируемым Законом. Однако в этом случае приобретение ими гражданства РФ, ставится в зависимость гражданства родителей, усыновителей, опекунов и попечителей (см. комментарий к ст. 24-27).
Кроме того, исходя из интересов государства и общепринятой мировой практики, для приема в российское гражданство необходимо соблюдение других требований, максимальный набор которых в ч. 1 комментируемой статьи:
- непрерывное проживание на территории РФ в течение 5 лет;
- наличие вида на жительство;
- соблюдение Конституции и законодательства РФ;
- наличие законного источника средств к существованию;
- обращение в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося иного гражданства;
- владение русским языком.
Настоящие требования, являются в целом традиционными и направлены на политическую, правовую, социально-экономическую, культурную и языковую интеграцию претендента на гражданство с "принимающим" обществом, что обусловлено содержанием гражданства как особого правоотношения между человеком и государством.
5. Установление комментируемым федеральным законом более продолжительного срока непрерывного проживания на территории РФ, необходимого для приобретения гражданства: с 3 лет, как это было предусмотрено ранее Законом РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I, до 5 лет получило острую критику. По мнению законодателя именно срок проживания в 5 лет обеспечивает необходимую интеграцию, что соответствует в целом практике зарубежных стран. К примеру, в странах Европы для приобретения гражданства требуется проживание на территории государства от 5 до 30 лет. Это связано с тем, что Европейская конвенция о гражданстве рекомендует в качестве такого периода не более 10 лет. Продолжительность проживания необходимого для приобретения гражданства в других странах также продолжительно, например, в Бразилии составляет не менее 30 лет, в Алжире - 7 лет, США - 5 лет.
Особенностью комментируемого федерального закона является то, что срок постоянного проживания, необходимого для приема в гражданство РФ, исчисляется с момента выдачи вида на жительства, а не фактического пребывания на территории РФ. Исключение составляют лица, прибывшие в Российскую Федерацию до 1 июля 2002 г. и не имеющие вида на жительство. Для них срок постоянного проживания исчисляется со дня регистрации по месту жительства.
По вопросам сроков постоянного проживания на территории РФ, наличия регистрации и иным связанным с ними вопросам, применительно к положениям ст. 13 и 14 Конституционный Суд РФ (подробнее - см. Определение Конституционного Суда РФ от 16 января 2007 г. N 250-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Новиковой Валентины Михайловны на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 13 и частью второй статьи 19 закона РФ "О гражданстве Российской Федерации", частью второй статьи 43 и частью первой статьи 44 федерального закона "О гражданстве Российской Федерации") указал на необходимость определенных форм уведомления гражданином государства для подтверждения того, что гражданин бывшего СССР прибыл на территорию РФ для постоянного проживания, что он не изъявил желания прекратить принадлежность к российскому гражданству по рождению и не принадлежит к гражданству другого государства, входившего в состав бывшего СССР.
Необходимые формы уведомительной регистрации граждан РФ, проживавших за ее пределами и вернувшихся для постоянного проживания в Российскую Федерацию, должны быть согласованы с правом на гражданство, что предполагает исключительно учетный характер такой регистрации, и она не является обстоятельством, от наличия или отсутствия которого зависит приобретение или прекращение гражданства РФ. Процедура уведомительной регистрации при оформлении гражданства не противоречит Конституции РФ.
6. Вид на жительство - документ, определяющий статус иностранного гражданина в РФ. В соответствии с абз. 13 ст. 3 комментируемого федерального закона вид на жительство является документом, удостоверяющим личность лица без гражданства, выданным в подтверждение разрешения на постоянное проживание на территории РФ лицу без гражданства или иностранному гражданину и подтверждающий их право на свободный выезд из Российской Федерации и возвращение в Российскую Федерацию.
Обоснованность предоставления вида на жительство первоначально было рассмотрено в 2007 г. Верховным Судом РФ, который установил, что требование предоставления вида на жительство, как документа, удостоверяющего личность и подтверждающего статус постоянного проживания лица, обратившегося за получением гражданства РФ, не противоречит федеральному законодательству, определяющему правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации (подробнее - см. Решение Верховного Суда РФ от 10 апреля 2007 г. N ГКПИ07-97).
В дальнейшем по этому вопросы высказался Конституционный Суд РФ (подробнее - см. определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2008 г. N 122-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Абдурахмановой Людмилы Бегляровны на нарушение ее конституционных прав пунктом "б" части первой статьи 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации"). Согласно позиции Конституционного Суда РФ нормы о необходимости представления иностранным гражданином и лицом без гражданства, обратившимся с заявлением о приеме в гражданство РФ, вида на жительство как документа, подтверждающего право на постоянное проживание в Российской Федерации на законном основании, а для лица без гражданства - являющегося одновременно и документом, удостоверяющим его личность, согласуются с положениями федерального законодательства о порядке пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан (лиц без гражданства).
Порядок выдачи вида на жительство определяется Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".
7. Соблюдение Конституции и законодательства Российской Федерации является требованием не столько комментируемого закона, сколько ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, установившей обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.
8. Использование законного источника средств к существованию, является необходимым условием приобретения гражданства Российской Федерации, т.к. определяет экономическую состоятельность претендента на гражданство, освобождает государство от излишнего финансового обременения его лицом, претендующим на гражданство Российской Федерации. Однако комментируемый Закон и Положение не определяют необходимый размер источника средств к существованию. Положение устанавливает лишь перечень документов, которые подтверждают наличие данного источника, однако он является примерным и открытым, что приводит к их свободной интерпретации.
Возможным выходом из сложившейся ситуации, является установление размера законного источника к существованию в определенной твердой сумме необходимой, с точки зрения государства, для "существования". К примеру, в проекте федерального закона N 190825-4 "О дополнении пунктами "з", "и", "к", "л" статьи 16 Федерального закона N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", внесенном им в июле 2005 г. предлагалась сумма в 200 тысяч рублей. Отсутствие настоящей суммы должно было служить основанием отказа в приеме в российское гражданство. Ориентиром для определения размера источника также может служить размер минимального прожиточного уровня или иной социально-экономический показатель. При этом вполне уместно требование не о разовом, а о продолжительном характере источника средств (т.е. в течение определенного срока проживания в Российской Федерации), например, в течение 6 месяцев перед обращением с вопросом о приеме в гражданство.
В научной литературе высказываются и иные мнения по поводу определения необходимого законного источника средств к существованию. Одной из таких попыток является не столько решение проблемы определения источника средств к существованию, сколько его замена на необходимость осуществления трудовой деятельности. Например, критикуя предложенный ранее способ определения законного источника средств к существованию, некоторые предлагают заменить в комментируемом Законе требование о законном источнике средств к существованию на требование о наличии работы на территории РФ*(11). При этом, поскольку лицо, которое имеет работу, имеет и законный источник средств к существованию, ему достаточно предъявить справку с места работы с указанием размера дохода*(12).
Предложенный вариант сложно признать удачным способом ухода от проблемы, тем более ее решением. Установление требования о наличии работы на территории РФ в качестве условия приобретения гражданства РФ, по сути, приводит к принуждению иностранных граждан и лиц без гражданства к труду, ставя в зависимость приобретения гражданства о трудовой деятельности. Такой подход противоречит ст. 37 Конституции РФ, установившей, что труд в Российской Федерации свободен, а принудительный труд запрещен.
9. Требование об обращении лица, желающего приобрести гражданство РФ в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства, направлено на предотвращение случаев множественного гражданства. С этой целью при приобретении гражданства РФ лицо должно выйти из гражданства иного государства. Исключением является лишь наличие международного договора РФ, освобождающим от выхода из гражданства. К таким международным договорам относятся Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства (Ашгабат, 23 декабря 1993 г.) и Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (Москва, 7 сентября 1995 г.). Исключением также является прием в гражданство по ч. 3 ст. 13, ч. 5, 6 ст. 14 ФЗ от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ, а также, если отказ лица от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин.
К особенности настоящего требования, исходя из конструкции нормы, его смысл заключается в предоставлении документа об обращении в орган с вопросом о выходе из иного гражданства, а не документа подтверждающего факт выхода из гражданства.
10. Знание языка государства является достаточно распространенным в практике зарубежных стран условием приобретения гражданства. При этом в последнее время появилась тенденция расширения круга знаний, что направлено на способствование быстрой и успешной интеграции в общество. Вместе с тем, формулировка настоящего условия приема в гражданство требует в комментируемом федеральном законе терминологического уточнения. Более верным будет употребление термина "государственный язык Российской Федерации" вместо термина "русский язык", что, кроме того, в большей степени соответствует терминологии ч. 1 ст. 68 Конституции РФ и Федерального закона от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации". Порядок определения уровня знаний государственного языка Российской Федерации для приема в гражданство РФ устанавливается приказом Минобрнауки России от 13 июля 2010 г. N 765 "Об утверждении порядка выдачи сертификата о прохождении государственного тестирования граждан иностранных государств по русскому языку как иностранному языку, выдаваемого образовательным учреждением (организацией) на территории Российской Федерации или за рубежом, которому Министерством образования и науки Российской Федерации разрешено проведение такого тестирования" и приказом Минобразования России от 18 февраля 2004 г. N 735 "Об утверждении перечня образовательных организаций (учреждений), проводящих государственное тестирование по русскому языку как иностранному иностранных граждан и лиц без гражданства для приема в гражданство Российской Федерации".
11. Наряду с общими основаниями приема в гражданство РФ комментируемый Закон предусматривает в ч. 2-4 комментируемой статьи обстоятельства, облегчающие эту процедуру. Здесь учитываются возможные различия в статусе иностранных граждан и лиц без гражданства, что позволяет их освободить от выполнения следующих требований:
1) сокращение 5-летнего срока проживания на территории РФ до 1 года возможно, согласно ч. 2 комментируемой статьи при наличии хотя бы одного из следующих оснований:
- наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации;
- предоставление лицу политического убежища на территории РФ;
- признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом.
Наличие высоких достижений в области науки, техники и культуры или обладание профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации, в комментируемом федеральном законе не раскрывается. Нерешен вопрос о содержании понятия "достижение". В подп. "а" п. 11 Положения устанавливается лишь процедура оформления материалов.
Предоставление политического убежища на территории РФ - решение государственных органов, направленное на предоставление убежища на территории российского государства лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. Решение о предоставлении политического убежища согласно п. "а" ч. 1 ст. 89 Конституции РФ принимает Президент РФ. Порядок предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства устанавливает Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утв. Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746.
Под беженцем в Российской Федерации понимается лицо, не являющееся гражданином РФ и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений. Основания и порядок признания беженцем на территории РФ, установление экономических, социальных и правовых гарантий защиты прав и законных интересов беженцев определяются Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. N 4528-I "О беженцах".
2) освобождение в ч. 3 комментируемой статьи от всех требований, установленных для приема в общем порядке, распространяется на лиц, имеющих особые заслуги перед Российской Федерацией.
Комментируемый Закон не раскрывает понятие "особые заслуги", которыми должен обладать претендент на российское гражданство. Положение в п. 12 к особым заслугам перед Российской Федерацией относит выдающиеся достижения в области науки, техники, производства, культуры, спорта, значительный вклад в развитие общества и экономики, обеспечение обороноспособности и безопасности Российской Федерации и другие заслуги, способствовавшие повышению международного престижа Российской Федерации. Установленный в Положении перечень сфер, деятельность в которых может быть оценена как особые заслуги конкурирует с п. "а" ч. 2 комментируемой статьи с той лишь разницей, что в одном случае речь идет о "выдающихся" достижениях, а в другом о "высоких" достижениях.
Практика реализации ч. 3 комментируемой статьи является неоднозначной. За период действия ФЗ от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ за особые заслуги перед Российской Федерацией в гражданство были приняты различные иностранные граждане и лица без гражданства. В качестве примера следует привести следующие решения Президента РФ:
- Указ Президента РФ от 24 декабря 2002 г. N 1439 "О приеме в гражданство Российской Федерации";
- Указ Президента РФ от 4 июня 2003 г. N 601 "О приеме в гражданство Российской Федерации";
- Указ Президента РФ от 30 июля 2003 г. N 851 "О приеме в гражданство Российской Федерации".
В целях решения вопроса определения "особых заслуг" в Российской Федерации предпринимались попытки его конкретизации. В проекте Федерального закона N 240674-3 "О внесении дополнений и изменения в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" предлагалось распространить преференцию "особых заслуг" на ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, лиц, удостоенных государственных премиями, почетными званиями СССР, лиц, завоевавших звание олимпийского чемпиона или чемпиона мира по виду спорта.
Следует отметить, что в настоящее время круг лиц, имеющих выдающиеся и особые заслуги перед Российской Федерацией определен Федеральным законом от 4 марта 2002 г. N 21-ФЗ "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией". В ст. 1 федерального закона к их числу отнесены:
- Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации;
- граждане, награжденные орденом Святого апостола Андрея Первозванного;
- граждане, награжденные орденом Ленина;
- граждане, награжденные орденом "За заслуги перед Отечеством" I степени, граждане, награжденные орденом "За заслуги перед Отечеством" II степени, граждане, награжденные орденом "За заслуги перед Отечеством" III и IV степени;
- граждане, награжденные орденом Славы трех степеней;
- Герои Социалистического Труда;
- граждане, награжденные орденом Трудовой Славы трех степеней;
- лауреаты Ленинской премии, лауреатам государственных премий СССР и лауреатам государственных премий Российской Федерации (РСФСР);
- граждане, награжденные орденом "За службу Родине в Вооруженных Силах СССР" трех степеней;
- чемпионы Олимпийских игр, чемпионы Паралимпийских игр, чемпионы Сурдлимпийских игр.
3) В качестве особой категории иностранных граждан комментируемый федеральный закон рассматривает граждан государств, входивших в состав СССР, проходивших не менее 3 лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах РФ, других войсках или воинских формированиях. Согласно ч. 4 ст. 13 они могут быть приняты в гражданство РФ без соблюдения условий о сроке проживания на территории РФ и представления вида на жительство.
Следует отметить, что в первоначальной редакции комментируемый федеральный закон не содержал данной формы приема в гражданство Российской Федерации. Замена паспортов СССР на паспорта Российской Федерации, которая завершилась ко времени вступления комментируемого Закона, обнаружила огромное количество военнослужащих, проходящих службу в Вооруженных Силах РФ, не имеющих российского гражданства. Это вызвало противоречие с Федеральным законом от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", предусматривающем прохождение военной службы гражданами РФ.
В целях правового разрешения возникшей ситуации было принято решение о дополнении приема в гражданство Российской Федерации в общем порядке новой формой, закрепленной в настоящей норме. Включение этого положение было осуществлено Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. N 151-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации". Порядок приема в гражданство по ч. 4 ст. 13 устанавливается п. 12.1 Положения и предполагает у заявителя наличие ходатайства центрального органа военного управления, ведающего вопросами комплектования Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов. Вопросы, выдачи ходатайства регламентируются приказом Минобороны России от 3 июня 2004 г. N 168 "Об утверждении формы ходатайства о приеме в гражданство Российской Федерации"
В дальнейшем действие нормы предлагалось расширить. Проекте федерального закона N 13819-4 "О внесении дополнения в часть четвертую статьи 13 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" распространял также на военнослужащих, призванных на территории РСФСР и проходивших службу по состоянию на 31 декабря 1991 года в Вооруженных Силах и подобных органах СССР, а затем в правопреемственных структурах бывших республик СССР, в случае их увольнения и переезда в Россию. Однако, постановлением Государственной Думы ФС РФ от 2 апреля 2004 г. N 347-IV ГД "О проекте федерального закона N 13819-4 "О внесении дополнения в часть четвертую статьи 13 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" предложение было отклонено.
12. В части применения положений комментируемой статьи следует учитывать, что выяснение того, утратило ли лицо российское гражданство по собственному свободному волеизъявлению или по вынуждающим обстоятельствам и приобрело ли гражданство другого государства в период проживания за пределами Российской Федерации, связано с установлением и исследованием фактических обстоятельств, что возложено на органы, уполномоченные рассматривать вопросы гражданства, и суды общей юрисдикции (подробнее - см. определение Конституционного Суда РФ от 15 апреля 2008 г. N 272-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Дроздова Николая Антоновича на нарушение его конституционных прав положением части первой статьи 13 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации).
Статья 14. Прием в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке
1. Упрощенный порядок приема в гражданство Российской Федерации - приобретение гражданства РФ иностранными гражданами и лицами без гражданства в порядке не требующим соблюдения отдельных требований, установленных для приобретения гражданства РФ на общих основаниях, в зависимости от имеющихся у них жизненных обстоятельств, учитываемых государством в качестве юридически значимых.
Упрощенный порядок приобретения гражданства осуществляется в нескольких формах, каждая из которых характеризуется своими условиями приема и категорией иностранных граждан и лиц без гражданства претендующих на российское гражданство. Требования к иностранному гражданину и лицу без гражданства по достижению ими 18 лет и обладанию дееспособности сохраняет свою силу для форм упрощенного порядка.
2. Установление упрощенных форм приобретения гражданства является часто встречаемым в государствах. Каждое государство определяет круг иностранных граждан, обладающих по тем или иным причинам особым статусом, отличающим их от иностранных граждан третьих стран. Этими причинами и обстоятельствами могут быть исторические предпосылки, близость культур, языка и многое другое.
В ответственном законодательстве круг иностранных граждан, которые пользовались преимуществами при приобретении гражданства, и особый порядок приобретения ими гражданства устанавливался до принятия комментируемого Закона в период русского подданства и в Законе от 28 ноября 1991 г. N 1948-I. Уже Закон от 10 февраля 1864 г. "О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства" устанавливал упрощенные формы приема в русское подданство следующих категорий иностранных граждан:
- оказавших России особенные заслуги, или известные замечательными талантами, особыми учеными познаниями и прочее;
- поместивших значительные капиталы в общеполезные русские предприятия;
- состоящие в русской военной и гражданской службе;
- духовные иностранных вероисповеданий, приглашенные по распоряжению министра внутренних дел.
В первых двух случаях упрощенный порядок приема в русское подданство заключался в возможности сокращения пребывания на территории России с 5 лет до того срока, который мог установить министр внутренних дел. В остальных случаях иностранцы принимались в русское подданство "во всякое время и без всяких сроков, по усмотрению непосредственного их начальства".
В Законе РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I упрощенный порядок приема в гражданство Российской Федерации был установлен в ч. 3 ст. 19 и заключался в установлении обстоятельств, облегчающих прием в гражданство Российской Федерации, то есть дающими право на сокращение вплоть до снятия требований о непрерывном проживании на территории РФ. К ним относилось:
- состояние в гражданстве бывшего СССР в прошлом;
- усыновление ребенка, являющегося гражданином РФ;
- наличие высоких достижений в области науки, техники и культуры, а также обладание профессией или квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации;
- наличие заслуг перед народами, объединениями в Российской Федерации, в возрождении Российской Федерации, в осуществлении общечеловеческих идеалов и ценностей;
- получение убежища на территории РФ.
Кроме того к упрощенному порядку приема в гражданство РФ следует отнести установленную в ст. 18 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I приобретение гражданства в порядке регистрации. Гражданство в настоящем порядке могли приобрести:
- лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином Российской Федерации;
- лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином Российской Федерации, но которые приобрели иное гражданство по рождению, в течение 5 лет по достижении 18-летнего возраста;
- дети бывших граждан Российской Федерации, родившиеся после прекращения у родителей российского гражданства, в течение 5 лет по достижении 18-летнего возраста;
- лица без гражданства, на 6 февраля 1992 г. постоянно проживающие на территории Российской Федерации или других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 г., если в течение 1 года после 6 февраля 1992 г. заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации;
- иностранные граждане и лица без гражданства независимо от их места жительства, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве (подданстве) по рождению и если они в течение одного года после 6 февраля 1992 г. заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации;
- граждане бывшего СССР, проживающие на территориях государств, входивших в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию Российской Федерации после 6 февраля 1992 г., если они до 31 декабря 2000 г. заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации.
Применительно к последнему основанию в 2008 г. Верховный Суд РФ отметил, что для приобретения гражданства в порядке регистрации гражданами бывшего СССР, проживающими на территориях государств, входящих в состав бывшего СССР, а также прибывших для проживания на территорию РФ после 6 февраля 1992 г. необходимо было до 31 декабря 2000 г. заявить о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации, иначе приобретение российского гражданства как юридический факт не существовало (подробнее - см. определение Верховного Суда РФ от 9 июля 2008 г. N 5-В08-22).
3. Современная система форм упрощенного приема в гражданство Российской Федерации установлена в комментируемой статье.
Первая форма в ч. 1 комментируемой статьи предоставляет возможность приема иностранных граждан и лиц без гражданства в гражданство Российской Федерации без предоставления вида на жительство и постоянного проживания на территории РФ при следующих обстоятельствах:
- наличие одного или двух родителей, состоящего (состоящих) к моменту обращения с вопросом о приеме в гражданство Российской Федерации в российском гражданстве, проживающего (проживающих) на территории РФ. Под проживанием согласно ст. 2 Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" следует понимать постоянное, преимущественное или временное проживание.
- являющиеся к моменту обращения с вопросов о приеме в гражданство Российской Федерации лицами без гражданства с момента прекращения гражданства СССР, проживали и проживают в государствах СССР. В соответствии абз. 6 ч. 1 ст. 3 комментируемого федерального закона под лицом без гражданства понимается - лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства. Государствами входящими в состав СССР являются: Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Грузия, Республика Кыргызстан, Республика Казахстан, Латвия, Литва, Республика Молдавия, Российская Федерация, Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан, Украина, Эстония.
- являющиеся гражданами государств, входивших в состав СССР и получившие среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях Российской Федерации после 1 июля 2002 г. В соответствии с ч. 5 ст. 9 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" среднее профессиональное и высшее профессиональное образование - виды основных профессиональных образовательных программ, которые направлены на решение задач последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровней, подготовку специалистов соответствующей квалификации. На лиц обучающихся по иным профессиональным программам - начального профессионального образования и послевузовского образования действие настоящей нормы не распространяется. Следует обратить внимание на то, что по смыслу п. "в" ч. 1 комментируемой статьи упрощенный прием в гражданство Российской Федерации не связан напрямую с формой получения образования, видом образовательного учреждения. В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" образовательные программы в образовательных учреждениях осваиваются в очной, очно-заочной (вечерней) и заочной форме. Образовательные учреждения могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными учреждениями, в том числе учреждениями общественных объединений и религиозных организаций).
4. Вторая форма упрощенного приема в гражданство предусмотрена ч. 2 комментируемой статьи. Она распространяется на отдельных иностранных граждан и лиц без гражданства, которые проживают к моменту обращения с вопросом о приеме в гражданство на территории РФ. Им предоставляется право приема в гражданство Российской Федерации без соблюдения условия о сроке постоянного проживания. В числе причисленных в норме иностранных граждан и лиц без гражданства лица, состоящие в браке с гражданином Российской Федерации не менее 3 лет, и нетрудоспособные лица. Комментируемый федеральный закон под состоянием в браке понимает брак, заключенный в органах записи гражданского состояния, в порядке установленном Семейным кодексом РФ и Федеральным законом от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния".
Перечень нетрудоспособных лиц определяет Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".
5. Аналогичные преференции, а также освобождение от предоставления вида на жительство комментируемый Закон в ч. 3 рассматриваемой статьи предоставляет нетрудоспособным иностранным гражданам и лицам без гражданства, прибывшим в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированным по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 года. Особенностью нормы является ее действие в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, которые были зарегистрированы по месту жительства. Факта одного лишь нахождения на территории РФ по правовому смыслу нормы недостаточно.
6. Четвертой формой упрощенного порядка приема в гражданство РФ является ч. 4 комментируемой статьи. Она распространяет свое действие в отношении лиц, имевших гражданство СССР, прибывших в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированных по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 г. либо получивших разрешение на временное проживание в Российской Федерации или вид на жительство. Такие лица принимаются в российское гражданство без соблюдения условий о пятилетнем проживании на территории РФ, наличия законного источника средств к существованию и владения русского языка.
Настоящая форма носила временный характер. Первоначально ее действие ограничивалось 1 января 2006 г. и распространялось только на категорию временно проживающих, что как показала практика было не достаточным, а также исключало возможность ее применения к постоянно проживающим в Российской Федерации. В этой связи действие настоящей нормы продлевалось поэтапно до 1 июля 2009 г. и было распространено на лиц, имеющих вид на жительство.
Вместе с тем применение настоящей нормы вызвало ряд неопределенностей в понимании ее содержания. Связано это было в основном, что многие лица, желающие приобрести гражданство РФ по настоящему основанию доказывали в судебном порядке факт нахождения на территории РФ на 1 июля 2002 г. Однако органы, ведающие делами о гражданстве исходили при принятии решения о возможности приема в гражданство РФ не из фактического нахождения лица на территории РФ на 1 июля 2002 г., а регистрации по месту жительства на настоящую дату.
В силу неопределенности настоящей нормы комментируемого Закона Конституционным Судом РФ в 2005 году было дано соответствующее толкование (подробнее - см. определение Конституционного Суда РФ от 8 ноября 2005 г. N 402-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Фатуллаевой Галины Васильевны на нарушение ее конституционных прав частью четвертой статьи 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации"). Конституционный Суд РФ отметил, что сам по себе установленный судом факт постоянного проживания лица на территории РФ на 1 июля 2002 г. не отнесен законодателем к правообразующим юридическим фактам, т.е. служащим основанием для принятия решения о приеме в гражданство РФ в упрощенном порядке, поскольку комментируемый Закон под проживанием понимает проживание на территории РФ на законном основании, а Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" под законно находящимся на территории Российской Федерации иностранным гражданином признает лицо, имеющее действительный вид на жительство либо разрешение на временное проживание, либо визу или иные предусмотренные данным Федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации.
Кроме того Конституционный Суд РФ в настоящем решении установил следующее:
- при определении упрощенного порядка приема в гражданство РФ требование о наличии у иностранных граждан и лиц без гражданства, которые имели гражданство СССР и прибыли в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, регистрации по месту жительства на территории РФ по состоянию на 1 июля 2002 года или разрешения на временное проживание в Российской Федерации, во взаимосвязи с положениями законодательства РФ о порядке пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации не может рассматриваться как нарушающее права и свободы, вытекающие из ст. 6 (ч. 1), 17 (ч. 1), 18, 21 (ч. 1), 27 (ч. 1), 55 (ч. 2 и 3) и 62 (ч. 3) Конституции РФ (определения от 8 ноября 2005 года N 402-О и от 18 июля 2006 года N 341-О) (подробнее - см. также определения Конституционного Суда РФ от 15 ноября 2007 г. N 814-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Устабаши Любови Андреевны и Устабаши Юлии Валентиновны на нарушение их конституционных прав Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, от 18 июля 2006 г. N 341-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Республики Узбекистан Барышевой Татьяны Васильевны на нарушение ее конституционных прав Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации", а также иными нормативными правовыми актами по вопросам приобретения гражданства Российской Федерации и правового положения иностранных граждан в Российской Федерации").
- само по себе отсутствие регистрации по месту жительства по состоянию на 1 июля 2002 года не исключает заявителя после получения разрешения на временное проживание в Российской Федерации возможность приема в гражданство РФ на основании ч. 4 ст. 14 комментируемого Закона или - как родившейся на территории РСФСР и имевшей гражданство бывшего СССР - на основании п. "а" ч. 2 комментируемой статьи.
7. В отношении такой категории как ветераны Великой Отечественной войны, имевших гражданство СССР и проживающих на территории РФ, действует специальная форма, установленная в ч. 5 комментируемой статьи, предоставляющая возможность принятия их в гражданство без соблюдения требований предъявляемых при приеме в общем порядке, за исключением обязательства соблюдения Конституции и законодательства РФ.
Ветеранами Великой Отечественной войны являются лица, принимавшие участие в боевых действиях по защите Отечества или обеспечении воинских частей действующей армии в районах боевых действий; лица, проходившие военную службу или проработавшие в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов не менее 6 месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденные орденами или медалями СССР за службу и самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны. Перечень лиц, являющихся ветеранами Великой Отечественной войны, определены в ст. 2 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах".
8. Максимальный набор преференций в приеме в российское гражданство (без соблюдения каких-либо условий) предоставляется для детей один из родителей или единственный родитель, которого имеет российское гражданство, - по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя, а также для детей и недееспособных лиц, над которыми установлены опека или попечительство, - по заявлению опекуна или попечителя, имеющих российское гражданство.
9. Анализ положений комментируемой статьи позволяет судить о том, что прием в российское гражданство в упрощенном порядке направлен в основном на граждан бывшего СССР, а также других лиц, имеющих более тесные отношения с Российской Федерацией, обусловленные родственными или семейными отношениями. Таким образом, он определяется степенью взаимоотношений претендента на гражданство с российским государством и обществом.
В этой связи в комментируемом Законе в ч. 7 рассматриваемой стати был расширен круг субъектов приема в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке. Федеральным законом от 1 октября 2008 г. N 163-ФЗ "О внесении изменения в статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" была введена новая форма упрощенного приема в гражданство РФ для соотечественников Российской Федерации.
Предоставление настоящей категории преференций в приеме в гражданство РФ было обусловлено несколькими причинами. Во-первых, оно основывалось концепции, определенной в Федеральном законе от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом", во-вторых, стоящими перед Российской Федерацией задачами социально-экономического развития и выхода из сложившейся демографической ситуации, в-третьих, особенностью данной категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, выражающейся наличием у них традиций российской культуры, владением русским языком.
В этой связи Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденная Указом Президентом РФ от 22 июня 2006 г. N 637. В качестве одной из мер содействия установила приоритетный порядок приобретения ими российского гражданства. В этой связи была специальная форма приема в гражданства, предоставляет соотечественникам право приема в гражданство РФ без учета требований пятилетнего постоянного проживания на территории РФ, вида на жительство, наличия законного источника средств к существованию и знания русского языка. Условием применения данного положения является регистрация по месту жительства на территории субъекта РФ, выбранного соотечественником для постоянного проживания в соответствии с настоящей Государственной программой.
Статья 15. Восстановление в гражданстве Российской Федерации
1. Приобретение гражданства РФ в результате восстановления является одним из традиционных для российского государства способов приобретения гражданства. В правовой литературе восстановление в гражданстве именуется "реинтеграцией" (от лат. reintegratio - возобновление, восстановление) и предполагает индивидуальную процедуру приобретения гражданства, отличающуюся от других форм приобретения гражданства тем, что предполагает приобретение гражданства лицом, ранее его имевшим. Это позволяет устанавливать для лиц, желающих приобрести гражданство РФ более льготный порядок, чем для тех, кто претендует на него впервые.
2. Институт восстановления в гражданстве в отечественном законодательстве впервые был предусмотрен в Законе от 10 февраля 1864 г. "О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства" и распространялся на женщин, вступивших в брак с иностранцем, в результате чего принявших иностранное и утратившее русское подданство. По смерти мужа или по расторжении брака русская подданная могла "во всякое время возвратиться в подданство России". Условием восстановления в подданстве было предоставление ею по месту жительства начальнику губернии удостоверения о прекращении брака, иных условий, в том числе приведение к присяге не требовалось*(13).
В советский период восстановление в гражданстве носило во основном специальный характер, и было адресовано узкому кругу лиц. Одним из актов о восстановлении в гражданстве являются постановление Президиума ВЦИК от 7 июля 1921 г. "О порядке восстановления в правах гражданства лиц, лишенных в силу Конституции РСФСР или отдельных постановлений Центральной и местной власти" и Декрет ВЦИК от 29 августа 1921 г. "О порядке восстановлении в правах гражданства лиц, служивших в прежней полиции". Победа советского государства в Великой Отечественной войне потребовала решения вопроса о гражданстве жителей отдельных территорий. В этой связи Указами Президиума Верховного Совета СССР от 10 ноября 1945 г., 20 января, 14 июня, 26 сентября и 5 октября 1946 г. были восстановлены в гражданстве ранее состоявшие в подданстве или гражданстве - жители Маньчжурии, провинции Синьцзяна и городов Шанхае и Тяньцзинь, Болгарии, Франции, Югославии, Японии, Чехословакии и Бельгии.
Наряду с этим для широкого круга лиц восстановление в гражданстве формулировалось в законодательстве только как возможная форма приобретения гражданства, без указания условий и требований, предъявляемых к восстанавливаемому в гражданстве лицу. Например, в Законе от 1 декабря 1978 г. N 8497-IX "О гражданстве СССР" в ст. 19 устанавливалось, что лицо, утратившее гражданство СССР, может быть по его ходатайству восстановлено в гражданстве СССР решением Президиума Верховного Совета СССР.
3. В соответствии с комментируемой статьей восстановленными в гражданстве РФ могут быть иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство РФ в порядке, аналогичном общему приему в гражданство (см. комментарий к ч. 1 ст. 13) с сокращением срока непрерывного проживания на территории РФ до 3 лет. Таким образом, Федеральный закон о гражданстве устанавливает следующие требования к лицу для восстановления его в российском гражданстве:
- состояние в гражданстве (подданстве) иностранного государства или состояние безгражданства к моменту обращения;
- состояние ранее в российском гражданстве;
- достижение возраста восемнадцати лет;
- обладание дееспособностью;
- проживание на территории РФ со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о приеме в гражданство РФ в течение трех лет непрерывно;
- взятие обязательства соблюдать Конституцию РФ и законодательство РФ;
- наличие законного источника средств к существованию;
- обращение в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин;
- владение русским языком (государственным языком Российской Федерации).
4. Особенностью Федерального закона о гражданстве является то, что правом на восстановление в российском гражданстве обладают только те лица, кто утратил именно гражданство РФ. Гражданство РСФСР в этом случае нормой закона не учитывается и правом восстановления в гражданстве РФ, состоявшие в гражданстве РСФСР, не обладают. Причиной такого подхода, вероятнее, стали представления о гражданстве РСФСР как об исчерпавшем себя явлении.
5. Следует также учитывать, что при восстановлении в российском гражданстве не учитываются причины прекращения гражданства в прошлом (выход из гражданства, оптация, следование гражданству родителей, на основании международного договора Российской Федерации и др.). Что касается причин прекращения гражданства в прошлом, то Федеральным законом о гражданстве они не учитываются. В первую очередь это касается форм прекращения гражданства, при которых не учитывается волеизъявление гражданина: лишение гражданства и следование гражданству родителей. "Надо полагать, - отмечает профессор С. А. Авакьян, что при принятии Закона о гражданстве 2002 г. законодатель посчитал, что теперь все, кто когда-то утратил гражданство Российской Федерации помимо своей воли, могли определиться и получить российское гражданство на основании прежнего Закона о гражданстве 1991 г. в упрощенном порядке".*(14)
Ранее, в ч. 1 ст. 20 Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I предусматривал восстановление в российском гражданстве в порядке регистрации лиц, которые прекратили его по причине усыновления, установления опеки (попечительства) или следования гражданству родителей, в последнем в течение 5 лет после 18-летия. Кроме того согласно ч. 2, 3 ст. 20 лица, лишенные гражданства или утратившие его без их свободного волеизъявления, считались восстановленными в российском гражданстве, в иных случаях гражданство могло быть восстановлено по ходатайствам.
6. Подход к "упрощенному" восстановлению в гражданстве РФ Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I был связан с длительным существованием в отечественном законодательстве института лишения гражданства (см. комментарий к ст. 18). По различным оценкам экспертов только за 20-е годы ХХ столетия численность лишенных гражданства составляет от 2 до 3 миллионов человек.
Кроме того это выявляет некоторую несогласованность положений комментируемой статьи с Законом РФ от 18 октября 1991 г. N 1761-I "О реабилитации жертв политических репрессий". В соответствии со ст. 1 настоящего Закона лишение гражданства признается одной из форм политических репрессий. Согласно ст. 14 все жители Российской Федерации лишенные гражданства без их свободного волеизъявления, должны быть восстановлены в российском гражданстве, в порядке, предусмотренном законодательством РФ. При этом для такой категории Федеральным законом о гражданстве должен быть предусмотрен особый упрощенный порядок восстановления в российском гражданстве, что обусловлено официальной позицией Российской Федерации, признающей незаконными и несправедливыми действия в прошлом ее органов и должностных лиц по лишению гражданства.
7. При применении нормы комментируемой статьи следует учитывать следующую позицию Конституционного Суда РФ (подробнее - см. Определение Конституционного Суда РФ от 23 мая 2006 г. N 184-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Петрова Бориса Тимофеевича на нарушение его конституционных прав Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации.):
- дополнение комментируемого Закона новым положением об условиях восстановления в гражданстве РФ в упрощенном порядке лиц без гражданства, ранее имевших гражданство РФ и в силу различных обстоятельств проживающих на территории других государств, входивших в состав бывшего СССР является прерогативой федерального законодателя;
- положение комментируемой статьи, определяющей условия и порядок восстановления в гражданстве РФ, само по себе она не нарушает какие-либо конституционные права и свободы заявителя в его конкретном деле;
- выяснение вопроса утратил ли российский гражданин гражданство РФ по собственному свободному волеизъявлению или по вынуждающим обстоятельствам и стал лицом без гражданства в период проживания за пределами РФ, связано с установлением и исследованием фактических обстоятельств, что возложено на органы, уполномоченные рассматривать вопросы гражданства, и на суды общей юрисдикции.
Статья 16. Основания отклонения заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации
1. В комментируемой статье устанавливается перечень оснований отказа в приеме и восстановлении в гражданстве Российской Федерации. Отклонение заявление по вопросам гражданства осуществляется на стадии его приема при предварительном изучении документов или в процессе рассмотрения вопроса о приеме и восстановлении в гражданстве Российской Федерации. Настоящие ограничения не распространяются на иные основания приобретения гражданства: по рождению, оптации, на основании международных договоров Российской Федерации (если в самих международных договорах не устанавливается аналогичное ограничение).
2. Выступление за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или создание иными действиями угрозы безопасности Российской Федерации одно из оснований, которые используют современные государства для обеспечения суверенитета государства и безопасности общества. В настоящее время законодательство о гражданстве не содержит указания на то, что следует считать под действиями, перечисленными в п. "а" ч. 1 комментируемой статьи. Это вызывает сложности в принятии решения о приеме в гражданство Российской Федерации и восстановлении в гражданстве Российской Федерации.
Основы конституционного строя - принципы Российской Федерации, закрепленные в гл. 1 Конституции РФ: демократизм, федерализм, правовое государство, республиканская форма правления, высшая ценность человека, его прав и свобод, социальное, светское государство, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, признание и гарантия местного самоуправления и др.
Под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
Национальная безопасность - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.
Угроза национальной безопасности - прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства;
Правовое регулирование безопасности Российской Федерации осуществляется Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности", Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 и другими актами.
Рассматривая вопрос о настоящих ограничениях, следует отметить, что Уголовный кодекс РФ содержит в главе 29 составы преступлений против основ конституционного строя и безопасности государства. К ним относятся:
- ст. 275. Государственная измена;
- ст. 276. Шпионаж;
- ст. 277. Посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля;
- ст. 278. Насильственный захват власти или насильственное удержание власти;
- ст. 279. Вооруженный мятеж;
- ст. 280. Публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности;
- ст. 281. Диверсия;
- ст. 282. Возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства;
- ст. 282.1. Организация экстремистского сообщества;
- ст. 282.2. Организация деятельности экстремистской организации;
- ст. 283. Разглашение государственной тайны;
- ст. 284. Утрата документов, содержащих государственную тайну.
3. Предусмотренное в п. "б" ч. 1 комментируемой статьи ограничение по приему и восстановлении в гражданстве Российской Федерации лиц выдворенных за пределы РФ в течение лет до обращения с вопросом о гражданстве предполагает применение в течение данного срока административного наказания - административное выдворение. Порядок административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ устанавливают КоАП РФ, ст. 34 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", приказ МВД РФ и Федеральной миграционной службы от 12 октября 2009 г. N 758/240 "Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства" и др.
В соответствии со ст. 3.10 КоАП РФ под административным выдворением за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства понимается принудительное и контролируемое перемещение указанных граждан и лиц через Государственную границу РФ за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации. Административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. Основанием административного выдворения за пределы РФ являются следующие административные правонарушения, совершенные иностранными гражданами и лицами без гражданства:
- ч. 2 ст. 6.8. Незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов и незаконные приобретение, хранение, перевозка растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества;
- ч. 2 ст. 6.9. Потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача;
- ч. 2 ст. 6.13. Пропаганда наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры;
- ч. 2 ст. 18.1. Нарушение режима Государственной границы РФ;
- ч. 2 ст. 18.4. Нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ;
- ст. 18.8. Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации;
- ст. 18.10. Незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации;
- ч. 1 ст. 18.11. Нарушение иммиграционных правил;
- ч. 2 ст. 18.17. Несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности;
- ч. 1 ст. 19.27. Представление ложных сведений при осуществлении миграционного учета.
Следует учитывать, что по смыслу нормы п. "б" ч. 1 комментируемой статьи, установленные ею ограничения по приему в гражданство РФ и восстановлению в гражданстве РФ не применяются в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства подвергнутых депортации за пределы РФ. В соответствии с абз. 16 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" депортация - принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации. Использование законодателем в определении депортации понятия высылка, а не выдворение исключает возможность использовать ее в качестве основания отклонения заявления по вопросам приема в гражданство РФ и восстановлении в гражданстве РФ.
4. Использование подложных документов или сообщение заведомо ложных сведений исключает прием в гражданство РФ в соответствии с п. "в" ч. 1 комментируемой статьи. Под использованием подложного документа понимается предъявление или предоставление подложного документа органам государственной власти, органам местного самоуправления, их должностным лицам с целью приобретения каких либо прав, преимуществ или освобождения от обязанностей. Заведомо ложные сведения - информация передаваемая орган государственной власти, орган местного самоуправления их должностным лицам ложных, недостоверных и фиктивных сведений, имеющих значение при принятии соответствующего решения (см. комментарий к ст. 22).
По конституционно-правовому смыслу, установленному Конституционным Судом РФ (подробнее - см. определение Конституционного Суда РФ от 13 октября 2009 г. N 1263-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Саркисян Алвард Володяи на нарушение ее конституционных прав пунктом "в" статьи 16 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации"), комментируемая норма направлена на обеспечение установленного порядка подачи документов по вопросам гражданства РФ и не регулирует вопросы привлечения к уголовной ответственности, а потому не может рассматриваться как нарушающая принцип презумпции невиновности, закрепленный в ч. 1 ст. 49 Конституции РФ.
5. Ограничение по приему в гражданство РФ и восстановлению в гражданства традиционно связано с нахождением на службе другого государства. Комментируемый Закон в п. "г" ч. 1 настоящей статьи распространяет свое действие на военную службу, службу в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства. Исключением может прохождение данных видов службы, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации. В настоящее время международные договоры Российской Федерацией, допускающие прохождение военной и иной аналогичной службы в зарубежных странах не приняты.
6. Не могут быть приняты в гражданство РФ в соответствии с п. "д" ч. 1 комментируемой статьи лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории РФ или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом. Судимость представляет собой правовое состояние лица, обусловленное фактом осуждения и назначения ему по приговору суда наказания за совершенное преступление и влекущее при повторном совершении этим лицом преступления, установленные уголовным законодательством правовые последствия. Имеющаяся у лица непогашенная или неснятая судимость порождает особые, складывающиеся на основе уголовно-правового регулирования публично-правовые отношения его с государством, которые при совершении этим лицом новых преступлений служат основанием для оценки его личности и совершенных им преступлений как обладающих повышенной общественной опасностью и потому предполагают применение к нему более строгих мер уголовной ответственности.
Судимость за совершения преступлений, порядок ее снятия и погашения устанавливается ст. 86 Уголовного кодекса РФ. Вопросы, связанные с конституционно-правовым смыслом и применением судимости определяет постановление Конституционного Суда РФ от 19 марта 2003 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности положений Уголовного кодекса Российской Федерации, регламентирующих правовые последствия судимости лица, неоднократности и рецидива преступлений, а также пунктов 1-8 постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 г. "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" в связи с запросом Останкинского межмуниципального (районного) суда города Москвы и жалобами ряда граждан".
Следует учитывать, что невозможность приема и восстановления в гражданстве РФ, предусмотренное настоящей нормой связывается с наличием судимости за совершение умышленных преступлений. По смыслу комментируемой нормы судимость за совершение преступлений по неосторожности не может препятствовать приобретению гражданства РФ. Преступления совершенные умышленно и по неосторожности, определяется в порядке ст. 25 и 26 Уголовного кодекса РФ.
Погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью, включая возможность приобретения гражданства РФ.
7. В случае ели иностранный гражданин или лицо без гражданства преследуется в уголовном порядке компетентными органами Российской Федерации или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу) он в соответствии с п. "е" ч. 1 комментируемой статьи не может быть принят в гражданство РФ. В соответствии с п. 55 ч. 1 ст. 5 Уголовно-процессуального кодекса РФ уголовное преследование - процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. В зависимости от характера и тяжести совершенного преступления уголовное преследование, включая обвинение в суде, осуществляется в публичном, частно-публичном и частном порядке. Уголовное преследование от имени государства по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения осуществляют прокурор, а также следователь и дознаватель.
8. Одним из оснований отказа в приеме в гражданство РФ и восстановлении в гражданстве РФ, предусмотренных комментируемой статьей, является осуждение и отбытие наказания в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока наказания). Порядок осуждения за совершение преступлений предусматриваются Уголовно-процессуальным кодексом РФ. Лишение свободы является одним из видов уголовного наказания, предусмотренного в качестве санкции за совершение преступлений. Лишение свободы заключается в изоляции осужденного от общества путем направления его в колонию-поселение, помещения в воспитательную колонию, лечебное исправительное учреждение, исправительную колонию общего, строгого или особого режима либо в тюрьму. Лишение свободы может устанавливаться на определенный срок или пожизненно. Применение лишения свободы как уголовного наказания регламентируются ст. 56 и 57 Уголовного кодекса РФ. Вопросы, связанные с отбыванием наказания в виде лишения свободы регламентируются Уголовно-исполнительным кодексом РФ.
В связи с тем, что комментируемая норма устанавливает запрет на прием и восстановление в гражданстве РФ только лиц, осужденных и отбывающих наказание в виде лишения свободы, назначение лицу иного вида уголовного наказания, а также условного осуждения за совершение преступлений по неосторожности не ограничивает его в возможности приема или восстановления в гражданстве РФ. В случае назначения условного наказания за совершение умышленного преступления, обращение с вопросом о приеме в гражданство РФ и восстановлении в гражданстве РФ возможно по истечению испытательного срока, т.е. с момента погашения судимости.
Статья 17. Выбор гражданства при изменении Государственной границы Российской Федерации
1. Настоящая статья устанавливает одно из оснований приобретения российского гражданства, именуемое в правовой литературе как "оптация". Оптация в соответствии со ст. 11 комментируемого Закона относится к иным основаниям приобретения гражданства Российской Федерации (см. комментарий к ст. 11) и является специальной формой приобретения гражданства, выражающаяся в выборе гражданства, предоставляемого населению в результате государственно-территориальных преобразований, обычно, когда территория одного государства переходит к другому. Оптация может носить и обратный характер, т.е. быть основанием прекращения гражданства (см. комментарий к ст. 21).
Согласно комментируемой статье Российская Федерация допускает оптацию в случаях территориальных преобразований, приведших к изменениям Государственной границы Российской Федерации, и только лицами, проживающими на территории, государственная принадлежность которой изменена.
2. Основными источниками, регулирующими государственно-территориальные отношения, являются Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" и Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации". К специальному акту, регулирующему отношения по поводу оптации, комментируемый федеральный закон относит соответствующий международный договор Российской Федерации, который определяет порядок и сроки оптации. Оптация может быть предусмотрена как в договоре, посвященном государственно-территориальным преобразованиям в качестве его положения, так и в отдельном международном договоре (договоре об оптации гражданства).
3. Форма оптации: основания приобретения российского гражданства или его прекращения зависит от выбора оптирующего гражданина одной из трех моделей своего поведения:
1) безусловного права на получение гражданства нового образовавшегося государства;
2) права сохранения за собой гражданства страны-правопреемника прежнего государства и выезд на территорию своего государства;
3) возможности сохранения за собой гражданство прежней страны, но оставлением права проживания вне ее территории и получения в новом государстве вида на жительство*(15).
В этой связи международный договор Российской Федерации, устанавливающий порядок оптации, может содержать один из вариантов приобретения российского гражданства:
1) установление периода времени в течение, которого желающий приобрести российское гражданство должен обратиться в орган, ведающий делами о гражданстве, с заявлением о желании состоять в гражданстве РФ (активная оптация);
2) установление периода времени в течение, которого лицу, нежелающему состоять в российском гражданстве и имеющему право его оптации, необходимо заявить об этом. В случае отсутствия обращения о нежелании состоять в российском гражданстве данное лицо по истечении установленного в договоре времени признается гражданином РФ (пассивная оптация).
4. В качестве примера оптации следует привести Соглашение между РСФСР и Грузией от 9 декабря 1920 г. "О порядке оптации грузинского гражданства". Соглашение было заключено в целях реализации Русско-Грузинского мирного договора от 7 мая 1920 г. и предоставляло лицам, грузинского происхождения, проживающим в пределах РСФСР и достигшим возраста 18 лет, право оптировать гражданство Грузии в годичный срок с момента официального опубликования настоящего соглашения. Для оптации грузинского гражданства лицам, желающим оптировать его, необходимо было подать соответствующее заявление в дипломатическое представительство или консульское учреждение Грузии на территории РСФСР.
5. Особенностью оптации как основания приобретения российского гражданства является то, что лица, оптирующие его освобождаются от требований, установленных при приеме в гражданство (см. комментарий к ст. 13, 14). При оптации решение вопроса о гражданстве носит не индивидуальный, а массовый характер, т.е. принимается в отношении всех проживающих на данной территории. Иначе речь идет не об интеграции конкретного человека в новое общество, что предполагает порядок приема в гражданства и требует выполнения ряда требований (знания языка, постоянное проживание на территории РФ и др.), а интеграции одной общности с другой. При этом принимаемая национально-социальная общность обладает своею территорией, культурой, языком, укладом жизни, сохраняя их после включения в состав Российской Федерации в статусе республики, автономного округа, автономной области или иного субъекта РФ. Это позволяет создавать максимально упрощенный порядок приобретения российского гражданства.
6. Говоря об оптации, очевидным представляется то, что существующие современные проблемы в сфере миграции и гражданства на постсоветском пространстве, являются закономерными и в основном возникли из-за отсутствия при прекращении СССР договора об оптации гражданства. Отсутствие между странами СНГ договора об оптации привело к регулированию возникших отношений гражданства каждым государством самостоятельно в своем законодательстве и как следствие привело к лишению граждан СССР права выбора гражданства одного из новых государств, образовавшихся на его основе. Исключением из этого был Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I, содержащий оптационную норму, согласно которой гражданами Российской Федерации признавались все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории РФ на день вступления в силу настоящего закона (6 февраля 1992 г.), если в течение 1 года после этого дня они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве РФ (ч. 1 ст. 13).
7. Следует также учитывать, что при оптации российского гражданства, основания отклонения заявлений о приобретении гражданства РФ установленной ст. 16 комментируемого федерального закона, а также требования по возрасту и дееспособности не применяются. Однако это не исключает установление аналогичных или иных требований к оптантам в международном договоре Российской Федерации об оптации гражданства.
Глава III. Прекращение гражданства Российской Федерации
Статья 18. Основания прекращения гражданства Российской Федерации
1. Прекращение российского гражданства - является обособленной группой отношений института гражданства. Прекращение гражданства Российской Федерации представляет собой утрачивание лицом статуса гражданина Российской Федерации и соответствующее прекращение реализации производных от гражданства Российской Федерации прав и свобод, выполнения обязанностей. Как правило, прекращение гражданства осуществляется в целях приобретения гражданства или подданства иного государства.
2. Комментируемая статья не содержит определения прекращения гражданства Российской Федерации, а устанавливает лишь систему оснований его прекращения.
Современная правовая доктрина, основываясь на отечественном историческом опыте правового регулирования гражданства и опыте зарубежных стран, выделяет следующие формы прекращения гражданства:
1) экспатриация (от лат. ех - из; patria - родина, отечество) - выход из гражданства по собственному заявлению, экспатриация может носить разрешительный или свободный характер;
2) денатурализация (от фр. denaturalisation - утрата) - принудительное лишение гражданства натурализованных лиц государством;
3) денационализация (от фр. denationalisation - утрата национальных особенностей) - лишение гражданства лиц, приобретших его по рождению.
Последние две формы прекращения гражданства в настоящее время охватываются общим понятием лишения гражданства. В современной практике зарубежных стран институт лишения гражданства. Лишение гражданства, как правило, денатурализация, согласно международной практике не является нарушением прав и свобод человека, если оно осуществляется в соответствии с законом и исключает возможность произвола со стороны государства. Напротив лишение гражданства в этом случае позволяет государству учитывать свои интересы, защитить от возможных угроз и т.д. В этой связи лишение гражданства применимо во многих современных государствах. Обобщением зарубежного опыта в вопросах лишения гражданства является Европейская конвенция о гражданстве, закрепившая основания утраты гражданства ex lege (по закону) или по инициативе государства-участника. В ст. 7 настоящей Конвенции устанавливается, что государство-участник не может предусматривать в своем внутреннем законодательстве утрату его гражданства ex lege или по инициативе государства-участника, за исключением следующих случаев:
- добровольное приобретение другого гражданства;
- приобретение гражданства государства-участника путем мошенничества, предоставления ложной информации или сокрытия любого относящегося к делу факта, касающегося заявителя;
- добровольная служба в иностранных вооруженных силах;
- поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным интересам государства-участника;
- отсутствие подлинной связи между государством-участником и гражданином, постоянно проживающим за границей;
- если в период несовершеннолетия ребенка устанавливается, что предусмотренные внутренним законодательством условия, которые позволили приобрести гражданство государства-участника ex lege, более не выполняются;
- усыновление ребенка, если ребенок приобретает или имеет иностранное гражданство одного или обоих усыновляющих его родителей.
Однако и в этом случае Европейская конвенция о гражданстве устанавливает гарантию, согласно которой государство-участник не может предусматривать в своем внутреннем законодательстве утрату его гражданства, если соответствующее лицо в результате этого становится лицом без гражданства. Исключением из этого являются случаи приобретения гражданства путем мошенничества, предоставления ложной информации или сокрытия любого относящегося к делу факта, касающегося заявителя.
Для отечественного законодательства институт лишения гражданства хорошо известен. Еще в период русского подданства предусматривалось прекращение подданства "само собой" в случае выхода русской подданной замуж за иностранца. Активно институт лишения гражданства использовался в советский период. Для обозначения принудительных форм прекращения гражданства законодатель советского периода использовал, как правило, более обобщенную терминологию "лишение" и "утрата". Одним из первых актов установивших лишение гражданства был Декрет от 5 декабря 1921 г. "О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей". Согласно акту лишались гражданства лица, прибывшие за границей более 5 лет и не получившие от Советских представительств заграничных паспортов или советских удостоверений до 1 марта 1922 г., а также лица, выехавшие из России после 7 ноября 1917 г. без разрешения Советских властей и др. Положение о Союзном гражданстве, утвержденное Постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 г., признавало утратившими гражданство СССР лиц, которые лишены гражданства согласно законодательным актам союзных республик, изданных до 6 июля 1923 г., лиц которые выехали за пределы СССР и не возвратились или не возвратятся по требованию соответствующих органов власти, лица лишенные гражданства по приговору суда. В последующем в союзных законах сохранились сложившиеся подходы к лишению гражданства, а также принимались специальные акты, например Постановление СНК СССР от 13 ноября 1925 г. "О лишении гражданства Союза ССР находящихся за границей и пропустивших сроки регистрации бывших военнопленных и интернированных военнослужащих царской и красной армий, а также амнистированных лиц, служивших в белых армиях и участников контрреволюционных восстаний" и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1967 г. N 818-VII "О выходе из гражданства СССР лиц, переселяющихся из СССР в Израиль". Наиболее полно институт лишения гражданства получил свое отражение в Законе СССР от 23 мая 1990 г. "О гражданстве СССР". В соответствии со ст. 22 и 23 настоящего Закона предусматривались две формы принудительного прекращения гражданства: утрата и лишение. Утрата гражданства СССР осуществлялась в случае:
- поступления лица на военную службу, службу безопасности, в полицию, органы юстиции или иные органы государственной власти и управления в иностранном государстве;
- постоянного проживания лица за границей, без постановки на консульский учет без уважительных причин в течение 5 лет;
- приобретение гражданства СССР в результате представления заведомо ложных сведений или фальшивых документов.
Лишение гражданства СССР могло иметь место в исключительном случае в отношении лица, проживающего за границей, если оно совершило действия, наносящие существенный ущерб государственным интересам или государственной безопасности. Следует отметить, что в последствии Комитетом Конституционного надзора СССР в заключении от 14 февраля 1991 г. N 14 (2-11) отдельные положения советского законодательства о лишении гражданства СССР были признаны не соответствующими Конституции СССР и международным актам о правах человека.
Предложения о возвращении института лишения гражданства выдвигались и в современной России, не смотря на запрет, установленный в ч. 3 ст. 6 Конституции РФ. Наиболее показательным примером этого является проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации" (по вопросу о защите геополитических интересов Российской Федерации)", внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 22 ноября 1999 г. Проект закона предлагал возможность лишения гражданства Российской Федерации лиц, получивших гражданство Российской Федерации по их просьбе и только при условии, что срок их состояния в гражданстве Российской Федерации не превышает 5 лет, в следующих случаях:
- приобретение гражданства РФ путем обмана, представления о себе ложных сведений или искажении фактических сведений, явившихся основанием для получения гражданства РФ;
- выступление за насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение территориальной целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, незаконное создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни или занятие иной деятельностью, преследуемой в соответствии с федеральными законами;
- угроза государственной и общественной безопасности, жизни, здоровью и нравственности населения, правам, свободам и законным интересам граждан Российской Федерации и иностранных граждан;
- установление судом фактов совершения преступлений против Российской Федерации до или после приобретения гражданства РФ, предусмотренных законами РФ или международными договорами Российской Федерации:
- нахождение на службе в вооруженных силах, внутренних войсках, органах безопасности, органах юстиции иностранного государства или исполнение обязанностей в качестве должностного лица государственного учреждения иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
- вступившее в законную силу решение суда РФ или иностранного государства, осуждающего его к лишению свободы на срок не менее пяти лет;
- участие в международном терроризме, террористической или фашистской организации;
- участие в незаконном сбыте оружия либо в незаконном обороте наркотических средств или психотропных веществ;
- участие в незаконной переправе иностранных граждан через Государственную границу РФ либо транзите иностранных граждан через территорию РФ;
- участие в действиях, направленных на оказание содействие врагу во время войны, в которой участвует Российская Федерация.
Вместе с тем в проекте предусматривалось запрет лишения гражданства Российской Федерации, если в результате этого лицо становится лицом без гражданства. Лишение гражданства предлагалось осуществлять на основании вступившего в законную силу решения суда.
Вместе с тем как уже было отмечено Конституция РФ в ч. 3 ст. 6 исключает какую-либо возможность лишения гражданства Российской Федерации. Такой подход с точки зрения его оценки соответствия интересам человека и государства является весьма сложным. С одной стороны это создает дополнительные гарантии прав человека, с другой стороны - исключает возможность изменить свое отношение к гражданину в силу его поведения и совершенных поступков. При этом очевидно, что это может распространятся только в отношении натурализованных граждан, о чем свидетельствует международная практика. По мнению профессора С.А. Авакьяна, очевидным является обстоятельство что, Россия рано или поздно вернется к этой проблеме*(16).
Рассматривая допустимость лишения гражданства Российской Федерации, следует отметить, что в концепции оно возможно, и только в том случае, когда в государстве существует действенный механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина, исключающий произвол со стороны государства, его органов и должностных лиц. При этом при решении вопроса о лишении гражданства следует учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации (подробнее - см. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности п. "г" ст. 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" в связи с жалобой А. Б. Смирнова"), согласно которой произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, умаляет достоинство личности, что является недопустимым как при издании, так и при применении законов.
4. В настоящее время прекращение гражданства Российской Федерации в соответствии со ст. 18 комментируемого Закона возможно лишь по следующим основаниям:
- вследствие выхода из гражданства РФ (ст. 19);
- по иным основаниям, предусмотренным комментируемым федеральным законом (см. комментарий к ст. 21, 24-27).
- по иным основаниям, предусмотренным международным договором Российской Федерации.
Таким образом, в Российской Федерации прекращение гражданства возможно только в форме экспатриации. В силу ч. 3 ст. 6 Конституции РФ, установившей невозможность лишения гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства РФ в форме денатурализации и денационализации неприменимо. Это правило касается и иных оснований прекращения российского гражданства, которые могут быть предусмотрены комментируемым Законом и международным договором Российской Федерации. Прекращение гражданства по настоящим основаниям может отличаться от правил установленных при выходе из гражданства, но должны основываться на основном принципе экспатриации - добровольности прекращения гражданства Российской Федерации человеком.
В этой связи выход из российского гражданства является основной формой его прекращения и предполагает добровольное волеизъявление физического лица на прекращение отношений гражданства Российской Федерации.
5. Иными основаниями прекращения гражданства являются те же основания, что и при приобретении гражданства: оптация, следование ребенком (недееспособным лицом) гражданству его родителей, усыновителей, опекуна или попечителя (см. комментарий к ст. 24-27), международные соглашения Российской Федерацией с Казахстаном, Кыргызстаном и Беларусью, отличающиеся лишь конечным результатом - прекращением российского гражданства.
Следует также согласиться с О.Е. Кутафиным отметившим, что прекращение гражданства может быть следствием не только отказа от гражданства, но и смерти гражданина*(17).
6. Следует не согласиться с другой точкой зрения, высказанной в правовой науке, признающей в качестве одного из оснований прекращения гражданства отмену решений по вопросам гражданства.*(18).
Отмена решения допускается только в случае приобретения гражданства на основании подложных документов или заведомо ложных сведений. В этом случае комментируемый федеральный закон, в отличие от предшественника, исходит из того, что отношения российского гражданства являются фиктивными с момента их возникновения и не порождающими правовые последствия, а все права и обязанности, возникающие на их основе, признаются ничтожными с момента их возникновения. В этой связи в ч. 2 ст. 23 ФЗ от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ устанавливается положение, согласно которому решение о приобретении гражданства считается недействительным со дня его принятия, а не с момента отмены.
Таким образом, решение об отмене российского гражданства на основании приобретения его с использованием заведомо ложных сведений и фальшивых документов не является мерой ответственности, а представляет собой возврат в исходное положение, своеобразную реституцию, не относящуюся к мерам ответственности*(19).
7. Следует учитывать, что признание человека не являющимся гражданином Российской Федерации в результате замены паспорта гражданина Российской Федерации не является формой прекращения гражданства Российской Федерации. По смыслу норм ФЗ от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ, установленного Конституционным Судом РФ в определении по жалобе гражданки Стрельцовой А.М. заявительница не была лишена гражданства Российской Федерации: из представленных в Конституционный Суд РФ материалов следует, что в связи с утерей паспорта гражданина Российской Федерации УФМС по г. Москве была проведена проверка обстоятельств, свидетельствующих о наличии (либо отсутствии) у нее гражданства Российской Федерации, по результатам которой было вынесено решение о признании ее не приобретшей гражданство Российской Федерации (подробнее - см. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 921-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Стрельцовой Аллы Михайловны на нарушение ее конституционных прав Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации" и указом Президента Российской Федерации "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации").
Статья 19. Выход из гражданства Российской Федерации
1. Прекращение российского гражданства в результате выхода является основной формой его прекращения и предполагает добровольное волеизъявление физического лица на прекращение отношений гражданства. Таким образом, прекращение гражданства Российской Федерации может быть инициировано только самим гражданином и должно быть выражено в установленной форме и порядке. Решение о прекращении гражданства направляется в адрес государства (органам государственной власти, олицетворяющим его) - второй стороне правоотношения гражданства. В зависимости от участия государства в вопросе о прекращении гражданства выход из него или иначе "экспатриация" может носить разрешительный и свободный характер.
2. Свободная экспатриация - односторонний выход из гражданства, предполагающий уведомление государства о прекращении гражданином гражданства данного государства. Государство не принимает какого-либо решение о возможности прекращения человеком гражданства, а лишь констатирует настоящий факт. Такой подход сравним с лишением гражданства, с той лишь разницей, что в данном случае гражданства лишается уже не человек, а государство, т.е. происходит лишение государства его гражданина.
3. Разрешительная экспатриация, напротив, устанавливает такой механизм прекращения гражданства, при котором человек инициирует вопрос о прекращении гражданства, а государство принимает окончательное решение о возможности прекращения гражданства. Как видно из рассматриваемой статьи комментируемого Закона устанавливает разрешительную экспатриацию, предполагающую согласие Российской Федерации на прекращение российского гражданства. Настоящий способ прекращения гражданства следует признать наиболее верным решением этого вопроса, соответствующим содержанию гражданства. Гражданство РФ - правоотношение, в основе которого находятся не только взаимные права и обязанности двух сторон - человека и государства, но и их интересы. Они должны учитываться при решении любых вопросов, возникающих относительно гражданства, в том числе, как при его приобретении, так и прекращении. С этой целью государство вправе установить требования, которым должен соответствовать желающий прекратить отношения гражданства или определить условия, при которых прекращение гражданства возможно, в противном случае выход из гражданства может быть запрещен (см. комментарий к ст. 20).
2. В соответствии со ст. 19 комментируемого Закона выход из российского гражданства, как и прием в гражданство (см. комментарий к ст. 11), осуществляется в двух формах: в общем и упрощенном порядке. В основе деления лежит степень связи лица с государством: первая форма адресована лицам, проживающим на территории РФ, а последняя - проживающим за пределами России. Особую форму выхода из гражданства представляет следование ребенка гражданству родителя, имеющего гражданство другого государства, и регламентируется отдельными положениями Федерального закона о гражданстве (см. комментарий к ст. 24-27).
3. Как и в приеме в гражданство Российской Федерации общая и упрощенная формы выхода из российского гражданства отличаются субъектами, принимающими решение о выходе и сроками рассмотрения данных вопросов. Решение о выходе в общем порядке принимается Президентом РФ, в упрощенном порядке - органами исполнительной власти, ведающими делами о гражданстве (органами ФМС России, МИД России, консульскими учреждениями и дипломатическими представительствами РФ), сроки рассмотрения и принятия решения составляют соответственно 1 год и 6 месяцев (см. комментарий к ст. 35).
Статья 20. Основания отказа в выходе из гражданства Российской Федерации
1. Аналогично приему в гражданство Российской Федерации выход из него связан с соблюдением гражданином Российской Федерации ряда требований, установленных государством. В этом заключается содержание разрешительной экспатриации, которая в отличие от свободной экспатриации предполагает условия, которым должен соответствовать желающий прекратить отношения гражданства, в противном случае выход из гражданства запрещается. Тем самым государство обеспечивает себя от не выполненных гражданином обязательств перед самим государством, другими гражданами и организациями, исключает возможность уйти от ответственности за совершение правонарушений на территории государства.
Требования, установленные в комментируемом федеральном законе, в целом согласуются с Конституцией РФ, допускающей согласно ч. 3 ст. 55 ограничения федеральным законом прав и свобод в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности страны.
2. Введение системы ограничений при выходе из гражданства РФ является традиционным для отечественного законодательства о гражданстве. Закон от 10 февраля 1864 г. "О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства" устанавливал, что увольнение из русского подданства осуществлялось при выезде из России. Для этого необходимо было внести взнос в казну части нажитого капитала. В случае если, если бы кто-либо из поселенцев, владеющих землями в собственности, пожелал выехать вовсе из государства, то он должен был при выезде продать купленную им землю кому-то из живущих в России, в противном случае земля поступала в казну государства безвозмездно. Лица мужского пола в старше 15 лет могли быть уволены из русского подданства лишь при совершенном отбытии ими воинской обязанности. Кроме того, Правила о выдачи паспортов иностранным гражданам, приезжающим в Россию через европейскую границу и проживающим в Империи 1860 г. устанавливали в ст. 19, что иностранцы, вступившие в русское подданство, имеют право, по уплате могущих быть на них казенных, общественных и частных долгов и недоимок, возвратить в прежнее подданство.
В советских законодательных актах ограничения при выходе из гражданства до Закона СССР "О гражданстве СССР" от 1 декабря 1978 г. N 8497-IX не встречаются. Начиная с Положения о союзном гражданстве от 29 октября 1924 г. в тексте актов указывалось только возможность выхода из гражданства. Закон СССР "О гражданстве СССР" от 1 декабря 1978 г. N 8497-IX в ст. 17 устанавливал основания, когда выход из гражданства СССР мог быть ограничен, и когда выход не допускался. Возможность ограничения выхода из гражданства была обусловлена наличием у ходатайствующего неисполненных обязательств перед государством или имущественных обязанностей, с которыми связаны существенные интересы граждан или государственных, кооперативных и других общественных организаций. Выход из гражданства СССР не допускался, если лицо:
- привлечено в качестве обвиняемого;
- в отношении него имеется вступивший в законную силу приговор суда, подлежащий исполнению;
- если выход из гражданства противоречит интересам государственной безопасности СССР.
С незначительными редакционными уточнениями аналогичные ограничения выхода из гражданства были установлены в ст. 21 Закона СССР от 23 мая 1990 г. "О гражданстве СССР".
3. Предложенная в комментируемой статье система ограничений выхода из российского гражданства существенно упрощена по сравнению с Законом РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I. В ч. 2 ст. 23 настоящего закона в качестве ограничений выхода из гражданства Российской Федерации устанавливались:
- проживание или намерение поселения в стране, не связанной с Российской Федерацией договорными обязательствами о правовой помощи, при наличии имущественных обязательств перед физическими или юридическими лицами Российской Федерации, либо неисполненных обязанностей перед государством, вытекающих из оснований, определяемых законом РФ;
- после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания;
- привлечение в качестве обвиняемого по уголовному делу либо наличие в отношении заявителя вступившего в законную силу и подлежащего исполнению обвинительного приговора суда.
4. Установление запрета выхода из гражданства при наличии обязательства, не выполненного перед государством, является традиционным ограничением. Однако комментируемый федеральный закон не раскрывает содержание данного ограничения. Из содержания нормы следует лишь, что речь идет об обязательствах только перед государством, т.е. обязательства перед физическими и юридическими лицами не учитываются, и настоящие обязательства должны быть установлены федеральным законом. Соответствующей конкретизации нет и Положении и других актах. Указание на запреты встречается лишь п. 24 Положения и в бланках заявлений о выходе из гражданства Российской Федерации. Из чего следует, что законодатель предполагает наличие следующих обязательств, препятствующих выходу их из гражданства Российской Федерации - это военная служба по призыву или альтернативная гражданская служба по призыву, уплата законно установленных налогов и сборов. Настоящие обязательства относятся к категории конституционных обязанностей, установленных ст. 57 и 59 Конституции РФ.
Военная служба по призыву - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства в целях исполнения конституционного долга и обязанности по защите Отечества. Порядок прохождения военной службы по призыву устанавливается Федеральным законом от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе".
Альтернативная гражданская служба - особый вид трудовой деятельности в интересах общества и государства, осуществляемой гражданами взамен военной службы по призыву. Отношения, связанные с прохождением альтернативной гражданской службы, регламентируются Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе" и Положением о порядке прохождения альтернативной гражданской службы", утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 мая 2004 г. N 256.
Налоговые обязательства определяются Налоговым кодексом РФ и иными принятыми в соответствии с ним нормативными актами и выражаются в уплате установленных налогов и сборов. Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.
Сбором является обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).
В качестве подтверждения отсутствия налоговых обязательств для выхода из гражданства Российской Федерации заявителем предоставляется справка об отсутствии задолженности по уплате налогов. Порядок выдачи справки регламентируется приказом МНС России от 12 марта 2004 г. N БГ-3-23/192@ "Об утверждении порядка выдачи налоговыми органами документов об отсутствии задолженности по уплате налогов физическим лицам, выходящим из гражданства Российской Федерации".
5. Привлечение лица компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо вступление в отношении него обвинительного приговора в силу исключают возможность выхода из российского гражданства.
Под обвиняемым признается лицо, в отношении которого вынесено постановление о привлечении его в качестве обвиняемого, обвинительный акт. Статус обвиняемого, органы, осуществляющие уголовное преследование, порядок вынесения и вступления в силу обвинительного приговора суда определяет Уголовный процессуальный кодекс РФ. Следует учитывать, что по смыслу комментируемой нормы привлечение лица в качестве подозреваемого по уголовному делу не исключает возможность обращения его с вопросом о выходе из гражданства Российской Федерации.
6. Отсутствие гарантий приобретения иного гражданства также является устоявшимся в практике государств ограничением выхода из гражданства. Установление ограничения в п. "в" ч. 1 комментируемой статьи соответствует ч. 1 ст. 7 Конвенции о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.), согласно которой если закон государства разрешает отказ от гражданства, такой отказ не должен являться результатом утраты гражданства, если соответствующее лицо не приобретет другого гражданства.
В целях недопущения выхода из гражданства Российской Федерации лица, не имеющего иного гражданства или гарантий его приобретения, заявителем представляется документ полномочного органа иностранного государства о наличии у заявителя иного гражданства или подтверждение возможности предоставления ему иного гражданства в случае выхода из гражданства Российской Федерации.
7. В отличие от приема в российское гражданства комментируемый Закон не устанавливает исключений, равно как в компетенции Президента РФ не предусматривается возможность принятия решения о выходе из гражданства Российской Федерации при наличии одного из условий, перечисленных в настоящей статье. Однако отказ в выходе из гражданства, носит временный характер, и в соответствии с ч. 1 ст. 36 не исключают возможность повторного обращения по истечении 1 года.
Статья 21. Выбор иного гражданства (оптация) при изменении Государственной границы Российской Федерации
1. Оптация (от лат. optatio - желание, избирание) является не только специальной формой приобретения, но и прекращения гражданства. Оптация представляет собой предоставление населению права выбора предлагаемого гражданства в результате государственно-территориальных преобразований, обычно, когда территория одного государства переходит к другому. В зависимости от сделанного выбора в пользу того или иного государства оптация становиться либо формой приобретения или прекращения гражданства. Как правило, в результате оптации одновременно происходит прекращение гражданства одного государства и приобретение гражданства другого государства. Таким образом, оптация представляет одинаковый механизм при приобретении, так и при прекращении гражданства, отличающийся лишь конечным результатом (см. комментарий к ст. 17).
2. Применительно к российскому гражданству комментируемый Закон допускает возможность его прекращения и в результате оптации. Это становится возможным при наличии следующих условий:
1) территориальные преобразования, возникшие в результате изменения Государственной границы РФ;
2) наличие международного договора, определяющего изменение Государственной границы РФ, а также порядок и условия оптации гражданства.
3) возможно только гражданами Российской Федерации, проживающими на территории, которая подверглась указанным территориальным преобразованиям.
3. Комментируемый Закон устанавливает, что в случае оптации гражданину Российской Федерации предоставляется два варианта поведения сохранение российского гражданства или его изменение. В данном случае изменение гражданства по смыслу ст. 3 рассматриваемого Закона предполагает прекращение гражданства Российской Федерации. Согласно комментируемой статье гражданин Российской Федерации, которому предоставляется в форме оптации право приобретения гражданства иного государства, вправе сохранить российское гражданство. В этой связи приобретение гражданства иного государства может быть не связано с российским гражданством, т.е. его сохранением или выходом из него.
4. В случае если международным договором, определяющим порядок и условия оптации гражданства, устанавливается требование о необходимости прекращения гражданства Российской Федерации в связи с выбором гражданства иного государства, решение об этом принимается гражданином самостоятельно. В случае отсутствия такого требования в международном договоре, гражданину Российской Федерации может быть предоставлено право сохранить российское гражданство и одновременно приобрести гражданство иного государства, т.е. в зависимости от правового регулирования иметь двойное или множественное гражданство.
Глава IV. Отмена решений по вопросам гражданства Российской Федерации
Статья 22. Основания отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации
1. Гражданство РФ как двухстороннее правоотношение предполагает наличие взаимных интересов человека и государства. Поэтому правильное решение вопросов гражданства имеет важное значение не только для человека, но и государства. Для государства в первую очередь это объективное изучение лица, претендующего на гражданство РФ, на соответствие его требованиям, установленным в законодательстве. Однако изучение заявителя по вопросам гражданства РФ осуществляется на основе представленных им документов и сообщенных сведениях. Таким образом, объективность принятия решения вопроса о гражданстве находится в зависимости от достоверности документов и содержащейся в них информации. Представление заявителем в документах не соответствующей действительности информации, приводит к принятию неверного решения по вопросам о гражданстве РФ.
В целях исключения действия решения, принятого на основании подложных документов или заведомо ложных сведений, послуживших незаконному приобретению или прекращению гражданства РФ, комментируемая статья устанавливает механизм отмены такого решения.
2. Согласно настоящей статье отмена возможна уже принятого и вступившего в силу решения по вопросам приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации. В случае если факт предоставления подложных документов и сообщения заведомо ложных сведений устанавливается в процессе рассмотрения вопросов о гражданстве Российской Федерации, принятие решения об отмене не требуется. В этом случае в соответствии с п. "в" ч. 1 ст. 16 комментируемого Закона заявления о приеме в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации отклоняются.
3. Механизм отмены принятого ранее решения вопроса о гражданстве содержит гарантии лица, в отношении которого оно было принято. Во-первых, комментируемый Закон устанавливает, что основанием отмены решения является предоставление подложных документов и сообщения заведомо ложных сведений. Во-вторых, - установление факта их использования осуществляется в судебном порядке. Следует учитывать, что используемая в комментируемой статье, терминология не имеет однозначного определения. Основываясь не теории уголовного права и административного права, под подложным документом и заведомо ложными сведениями применительно к вопросам гражданства Российской Федерации следует считать следующее:
1) подложный документ - официальный документ, содержащий не соответствующую действительности информацию, имеющую юридическое значение. Подложные документы могут представлять собою, документы:
а) полностью изготовленные в качестве подложного, в котором поддельным является не только содержание документа, но и его материальная основа (бланк);
б) частично подложные, в результате внесения в действительный документ заведомо ложных сведений;
в) частично подложные, в результате внесения изменений в документ, искажающих их действительное содержание.
Подложными документами могут быть любые официальные документы, предоставляющие право приобретения прекращения или прекращения гражданства РФ, либо предоставляющие соответствующие преимущества (льготы) при приобретении или прекращении гражданства РФ. Примерами таких документов могут быть:
- паспорт иностранного гражданина;
- свидетельство о рождении заявителя;
- свидетельство о заключении брака с гражданином РФ;
- вид на жительство;
- документы, подтверждающие наличие законного источника средств к существованию;
- документы государственного образца о получении образования профессионального образования;
- сертификат о прохождении тестирования по русскому языку и иные документы, имеющие значение для принятия решения по вопросу о гражданстве РФ;
2) использование подложного документа - предъявление или предоставление подложного документа органам, ведающим делами о гражданстве РФ, иным органам, связанным с решением вопросов гражданства РФ с целью приобретения или прекращения гражданства РФ, получения каких либо преимуществ при приобретении или прекращении гражданства РФ;
3) предоставление подложных документов - передача подложного документа органам, ведающим делами о гражданстве, иным органам, связанным с решением вопросов гражданства РФ с целью получения какого-либо права или освобождения от обязанности, включая получение преимуществ в приобретении или прекращении гражданства РФ;
4) заведомо ложные сведения - означает однозначную осведомленность заявителя о ложности, недостоверности и фиктивности представляемых им в орган, ведающий делами о гражданстве, сведений, имеющих значение при принятии решения по вопросу о гражданстве РФ. Заведомо ложными сведениями нельзя считать, сведения сообщаемые заявителем в случае заблуждения о соответствии их подлинности и достоверности.
4. При определении вопроса о заведомости заявителя о ложности сообщаемых им в орган, ведающий делами о гражданстве РФ, сведений, следует учитывать, что бланки заявлений по вопросам гражданства РФ требуют ознакомление заявителя с возможностью отмены решения по вопросам гражданства в рамках комментируемой статьи. Кроме того заявитель подтверждает личной подписью подлинность представленных документов и достоверность изложенных данных в заявлении.
5. Предоставление заявителем подложных документов и сообщение заведомо ложных сведений для решения вопросов гражданства РФ не освобождает данное лицо от установленной законом ответственности (уголовной и административной). В зависимости от субъективных и объективных обстоятельств деяния они могут быть квалифицированы по следующим основаниям:
- ст. 19.18 КоАП РФ - представление ложных сведений для получения удостоверения личности гражданина (паспорта) либо других документов, удостоверяющих личность или гражданство;
- ст. 292.1 Уголовного кодекса РФ - незаконная выдача паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации;
- ч. 3 ст. 327 Уголовного кодекса РФ - подделка, изготовление или сбыт поддельных документов, государственных наград, штампов, печатей, бланков.
6. Особенностью комментируемого Закона является отсутствие в нем положения, регламентирующего последствия отмены решения по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, приобретших российское гражданство, производно от заявителя. Например, в ч. 2 ст. 24 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I устанавливалось, что отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации не распространяется на супруга и детей заявителя, приобретших гражданство Российской Федерации вместе с ним, если не будет доказана их осведомленность о том, что гражданство Российской Федерации было приобретено незаконным путем.
Несмотря на отсутствие подобного положения непосредственно в ФЗ от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ так называемое "правило индивидуальной ответственности", как представляется, должно учитываться при отмене ранее принятого решения по вопросу о гражданстве Российской Федерации. В соответствии с ст. 49 Конституции РФ каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. При этом следует учитывать, что презумпция невиновности, установленная в Конституции РФ, носит более широкий, а не только уголовно-процессуальный характер. Она действует на все органы государственной власти и сферы деятельности, где устанавливается вина человека.
7. Следует также учитывать, что ошибочно выданный паспорт гражданина Российской Федерации не означает факта наличия российского гражданства (подробнее - см. определение Верховного Суда РФ от 9 июля 2008 г. N 5-В08-22).
Статья 23. Порядок отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации и последствия такой отмены
1. Настоящая статья развивает положения ст. 22 комментируемого Закона и определяет субъекты отмены решения по вопросам гражданства Российской Федерации. Согласно норме отмена решения вопросов гражданства осуществляется Президентом РФ и органами, ведающими делами о гражданстве, которыми решение по вопросам гражданства Российской Федерации было принято. Конструкция нормы устанавливает, что Президент РФ вправе отменить решение по вопросам гражданства Российской Федерации не только принято им, но и любым иным органом, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации (ФМС России и его территориальными органами, МИД России, консульскими учреждениями и дипломатическими представительствами Российской Федерации за рубежом).
Отмена решения по вопросам гражданства РФ осуществляется указом Президента РФ или оформляется заключением иного органа, принявшего указанное решение, либо заключением вышестоящего полномочного органа (например, ФМС России относительно его территориального органа).
В заключении об отмене решения по вопросам гражданства указываются основания принятия органом, ведающим делами о гражданстве, решения о приеме в гражданство РФ или выходе из гражданства РФ, решение суда, которым установлен факт использования заявителем подложных документов или сообщения им заведомо ложных сведений в целях приобретения или прекращения гражданства РФ, с изложением установленных судом обстоятельств, а также статья федерального закона, на основании которой отменяется ранее принятое решение по вопросам гражданства РФ.
Заключение утверждается (подписывается) руководителем соответствующего полномочного органа или лицом, исполняющим его обязанности, и вместе с решением суда приобщается к документам заявителя, на основании которых было вынесено первоначальное решение.
Лицо, в отношении которого отменено решение по вопросам гражданства РФ, информируется об этом полномочным органом в месячный срок со дня подписания заключения.
В случае отмены решения по вопросам гражданства РФ орган обязан, ведающий делами о гражданстве принимает меры к изъятию документов, выданных ранее в соответствии с этим решением.
При отмене решения о приобретении гражданства РФ лицу, проживающему на территории РФ, выдается вид на жительство лица без гражданства или вид на жительство иностранного гражданина.
При отмене решения о выходе из гражданства РФ у лица изымается справка о выходе из гражданства РФ и выдается паспорт гражданина РФ.
2. Особенностью отмены решения вопроса гражданства в комментируемом Законе является определение момента, с которого раннее принятое решение по вопросу о гражданстве считается недействительным. Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I устанавливал, что решение по вопросам гражданства отменяется с момента принятия решения об отмене. Комментируемый Закон в ч. 2 рассматриваемой статьи в качестве такой даты устанавливает момент вступления в силу решения по вопросу гражданства Российской Федерации, подлежащее отмене. Таким образом, комментируемый Закон в отличие от своего предшественника признает ничтожными отношения по поводу гражданства Российской Федерации с момента их возникновения (в случае их возникновения на основании подложных документов и заведомо ложных сведений), а не с момента их отмены. При этом дата принятия решения об отмене и дата судебного решения, устанавливающего факт использования подложных документов и заведомо ложных сведений, прямого значения не имеют.
Однако подобный возврат в исходное положение в вопросах гражданства РФ оставляет нерешенным вопросом о действительности тех прав и обязанностей, которые возникли производно от гражданства РФ. Возможность признания абсолютно всех прав и обязанностей недействительными с момента их возникновения на основании гражданства РФ представляется маловероятным, особенно если речь о длительном состоянии человека в гражданстве. В этой связи более последовательным следует признать ч. 3 ст. 24 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I, согласно которой отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации была возможна только в течение 5 лет после приема.
3. В рамках рассматриваемой статьи отдельно следует отметить вопрос, связанный с изъятием паспортов, которые были выданы с нарушением установленного порядка. В соответствии с решением Верховного Суда РФ изъятие органами внутренних дел РФ, органами ФМС паспортов, выданного в нарушение установленного порядка или оформленного на утраченном (похищенном) бланке является правомерным (подробнее - см. решение Верховного Суда РФ от 13 мая 2008 г. N ГКПИ08-1125). Кроме того в данном решении Верховным Судом РФ было установлено:
- предписание об изъятии регулирует действия должностных лиц органов внутренних дел РФ и ФМС после принятия решений об изъятии у граждан паспортов и каким-либо нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит и прав граждан не нарушает, а, напротив, позволяет осуществлять контроль (включая судебный) за законностью действий должностных лиц по изъятию паспортов;
- утверждение заявителя о несоответствии оспариваемых предписаний Административного регламента ФМС ст. 19.17 КоАП РФ не может быть признано обоснованным, поскольку данная норма устанавливает административную ответственность за незаконное изъятие удостоверения личности гражданина (паспорта), выданного уполномоченными органами с соблюдением установленного порядка.
- паспорт, выданный с нарушением установленного порядка или оформленный на утраченном (похищенном) бланке, не может считаться документом, удостоверяющим личность и гражданство Российской Федерации, и изъятие такого паспорта уполномоченными органами не противоречит ст. 19.17 КоАП РФ.
Глава V. Гражданство детей при изменении гражданства родителей, опекунов и попечителей. Гражданство недееспособных лиц
Статья 24. Изменение гражданства ребенка при приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации его родителей
1. Настоящая статья определяет решение вопросов о гражданстве детей. В отличие от положений ст. 12 рассматриваемого Закона, которые регламентируют решение вопроса о гражданстве ребенка к моменту его рождения, действие настоящей статьи распространяется на вопросы гражданства, возникающие в последствие. Комментируемая статья определяет смысл положений гл. V рассматриваемого Закона.
Комментируемая статья провозглашает традиционный принцип "следование ребенка гражданству родителей". Принцип заключается в установлении правила, согласно которому ребенок приобретает гражданство РФ, при приобретении гражданства РФ его родителями. В случае если у ребенка единственный родитель, то осуществляется следование его гражданству.
Принцип следования ребенка гражданству родителей является одним из известных не только отечественному законодательству, но мировой практике разрешения вопросов гражданства. Для Российской Федерации настоящее правило получило закрепление в советский период. В период русского подданства настоящее правило действовало ограничено, предоставляя возможность быть принятыми в русское подданство по достижению совершеннолетия на общих основаниях, за исключением требования о водворении в России. Во всех остальных случаях законодательство исходило из того, что "принятие русского подданства есть всегда личное для того, который его удостоился... и не распространяется на прежде рожденных детей, без различия: совершеннолетние ли они, или малолетние"*(20).
В советский период в одном из первых актов в сфере гражданства - Декрете СНК от 25 октября 1921 г. "О принятии иностранцев в Российское подданство" устанавливалось, что при переходе в российское гражданство обоих супругов дети моложе 18 лет следуют гражданству родителей. Более детально вопрос о гражданстве детей при изменении гражданства их родителей был регламентирован в Положении о союзном гражданстве от 29 октября 1924 г. В настоящем положении в примечании N 1 к п. 6 устанавливалось, что при изменении гражданства родителей, вследствие которого оба родителя становятся гражданами СССР, или наоборот, оба родителя перестают быть гражданами СССР, соответственно изменяется гражданство детей, не достигших 14-летнего возраста. Гражданство детей, достигших 14-летнего возраста, не изменяется при изменении гражданства родителей. В дальнейшем настоящий принцип был отражен во всех законодательных актах, регламентирующих отношения гражданства.
Применительно к современному закреплению настоящего принципа, следует отметить, что он корреспондирует к положениям Конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве (Гаага, 12 апреля 1930 г.). В ст. 13 Конвенции устанавливается, что натурализация родителей предоставляет гражданство государства, где имела место натурализация, лишь их несовершеннолетним детям, в соответствии с его законодательством. В таком случае законодательство данного государства может точно определить условия, регламентирующие приобретение его гражданства несовершеннолетними детьми в результате натурализации родителей.
2. Правило установленное в ч. 1 комментируемой статьи действует при прекращении гражданства Российской Федерации. Однако в отличие от приобретения гражданства комментируемая статья устанавливает исключение, согласно которому следование ребенка гражданству родителей не происходит, если у ребенка отсутствуют гарантии приобретения иного гражданства. В этом случае выход из гражданства Российской Федерации родителей, не влияет на состояние в гражданстве Российской Федерации ребенка.
Статья 25. Гражданство ребенка при приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации одним из его родителей
1. В настоящей статье определяются правила разрешения различных вопросов о гражданстве детей, объективно возникающих при наличии его родителей гражданства разных государств. При решении вопросов комментируемый закон основывается на принципах равности родителей в отношении своих детей, принципе "право крови", доминирующем в Российской Федерации, и дополняющем его принципе "право почвы", следования ребенка гражданству родителей, а также на праве каждого государства, в гражданстве которого состоит родитель претендовать на ребенка как своего потенциального гражданина.
2. По вопросу приобретения ребенком российского гражданства комментируемый Закон устанавливает четыре основных правила. Для приобретения ребенком гражданства Российской Федерации достаточно приобретения гражданства Российской Федерации одним из его родителей при условии, что:
- ребенок проживает на территории РФ при подаче заявления родителем, приобретающим гражданство РФ;
- ребенок, проживает за пределами РФ при подаче заявлений обоих его родителей.
- другой родитель - лицо без гражданства, при подаче заявления родителя, приобретающего гражданство РФ;
- один родитель - лицо без гражданства, а другой гражданин иного государства при наличии заявления обоих его родителей.
3. Прекращение гражданства РФ основывается на принципе безусловного сохранения ребенком гражданства РФ в случае выхода из него только одного родителя. Исключением является лишь прекращение ребенком гражданства РФ одновременно с прекращением гражданства РФ одного из родителей при наличии данного в письменном виде согласия другого родителя, являющегося гражданином Российской Федерации. Однако и в этом случае прекращение гражданства РФ ребенком невозможно, в случае если не имеет гарантий приобретения гражданства иного государства и становится лицом без гражданства. В этом случае следование гражданству родителя не производится.
4. Применительно ко всей статье следует отметить, что согласно ч. 2 ст. 9 комментируемого Закона для приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации ребенком в возрасте от 14 до 18 лет необходимо его согласие. В случае отсутствия отметки о согласии или отметки о несогласии изменить гражданство РФ приобретение или прекращение ребенком гражданства РФ не осуществляется.
Статья 26. Гражданство детей при усыновлении (удочерении)
1. Решение вопросов гражданства РФ детей при усыновлении (удочерении) в целом осуществляется по общим правилам гражданства детей. Связано это с тем, что усыновленный (удочеренный) ребенок в правовом отношении приравнивается к родным детям, приобретая в лице усыновителей семью и родителей. В соответствии с ч. 1 ст. 137 Семейного кодекса РФ под усыновлением (удочерением) понимается юридический акт, в результате которого усыновленные дети и их потомство по отношению к усыновителям и их родственникам, а усыновители и их родственники по отношению к усыновленным детям и их потомству приравниваются в личных неимущественных и имущественных правах и обязанностях к родственникам по происхождению.
Международные принципы усыновления (удочерения) детей сформулированы в Европейской конвенции об усыновлении детей ETS N 58 (Страсбург, 24 апреля 1967 г.), носящей для Российской Федерации рекомендательный характер.
2. Комментируемая статья рассматривает возможность разрешения двух вопросов о гражданстве усыновленных (удочеренных) детей: сохранения гражданства РФ и приобретения гражданства РФ, в последнем случае если ребенок к этому моменту является иностранным гражданином или лицом без гражданства.
Решение вопроса о сохранении усыновленным (удочеренным) ребенком гражданства РФ связано с предоставлением ч. 4 ст. 124 Семейного кодекса РФ право усыновления детей иностранным гражданами или лицам без гражданства. В этом случае по правилам, установленным в ч. 1 комментируемой статьи ребенок сохраняет российское гражданство. Прекращение гражданства ребенка в этом случае возможно только в порядке ч. 1 ст. 19 и при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства.
Установленный порядок решения вопроса о сохранении усыновленным ребенком гражданства РФ соответствует рекомендуемым международным принципам, выработанным в мировом сообществе. Так, Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве (Гаага, 12 апреля 1930 г.) в ст. 17 устанавливает, что если законодательство государства признает, что его гражданство может быть утрачено в результате усыновления, данная утрата обусловлена приобретением усыновленным лицом гражданства лица, которое его усыновило, в соответствии с законодательством государства, гражданином которого является последний, касающимся того, какое влияние на гражданство оказывает усыновление. В соответствии со ст. 5 Конвенции о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.) если закон государства предусматривает утрату гражданства вследствие какого-либо изменения в личном статусе, как-то: брака, прекращения брака, узаконения, признания или усыновления, такая утрата гражданства ставится под условие приобретения другого гражданства.
3. Приобретение усыновленным (удочеренным) ребенком российского гражданства возможно по следующим основаниям:
- усыновители являются супругами - гражданами Российской Федерации;
- один из супругов усыновителей является гражданином Российской Федерации, а другой лицом без гражданства;
- один из супругов усыновителей является гражданином Российской Федерации, а другой иностранным гражданином.
При наступлении данных оснований усыновленный ребенок приобретает российское гражданство независимо от места его жительства с момента усыновления (удочерения). С процессуальной стороны от усыновителей требуется заявление о приобретении ребенком гражданства РФ.
Кроме того комментируемый закон в ч. 4 настоящей статьи предусматривает возможность приобретения гражданства РФ усыновленным (удочеренным) ребенком в случае, когда один из супругов усыновителей является гражданином Российской Федерации, а другой иностранным гражданином и ими не поданы заявления о приобретении ребенком гражданства РФ. При условии если усыновленный ребенок и его усыновители проживают на территории Российской Федерации и с момента усыновления (удочерения) истек один год ребенок, приобретает гражданство РФ автоматически.
Статья 27. Гражданство детей и недееспособных лиц, над которыми установлены опека или попечительство
1. Решение вопросов гражданства РФ необходимо в отношении недееспособных или не полностью дееспособных лиц. Под дееспособностью согласно ст. 21 Гражданского кодекса РФ понимается способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность). Дееспособность возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении восемнадцатилетнего возраста. Основываясь на содержании дееспособности, законодатель устанавливает следующий круг лиц:
- не полностью дееспособных - несовершеннолетние граждане;
- недееспособных - граждане, страдающие психическими расстройствами и не имеющими возможности понимать значения своих действий или руководить ими;
- ограниченно дееспособных - граждане, которые вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставят свою семью в тяжелое материальное положение.
В целях защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан в целях воспитания несовершеннолетних, устанавливается, опека и попечительство.
Опека - форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста 14 лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия;
Попечительство - форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со ст. 30 Гражданского кодекса РФ.
Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами регулируются Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве".
2. Для решения вопроса о гражданстве лиц, находящихся под опекой и попечительством в комментируемой статье провозглашается принцип возможности приобретения гражданства РФ данными лицами, и устанавливаются правила сохранения и приобретения гражданства РФ:
Правила сохранения гражданства РФ необходимы для определения гражданства ребенка или недееспособного лица, в случае если над ними устанавливается опека или попечительство иностранного гражданина. В соответствии с ч. 4 рассматриваемой статьи в данном случае ребенок или недееспособное лицо сохраняют гражданство РФ. Это отличает порядок сохранения гражданства РФ подопечных от порядка, установленного в ч. 1 ст. 26 в отношении усыновленных (удочеренных) детей, где прекращении гражданства Российской Федерации возможно (см. комментарий к ст. 26).
Приобретение гражданства РФ лицами, находящимися под опекой и попечительством возможно в упрощенном порядке, в случае если они являются иностранными гражданами и лицами без гражданства по заявлению опекуна или попечителя, в порядке предусмотренном ч. 1-3 комментируемой статьи. К основаниям приобретения гражданства РФ относятся:
- установление опеки или попечительства гражданина РФ;
- нахождение на полном государственном попечении в воспитательном или лечебном учреждении, учреждении социальной защиты населения либо другом аналогичном учреждении Российской Федерации;
- установление опеки или попечительства иностранного гражданина, приобретающего гражданство РФ.
Глава VI. Полномочные органы, ведающие делами о гражданстве Российской Федерации
Статья 28. Полномочные органы, ведающие делами о гражданстве Российской Федерации
1. Одним из важных вопросов реализации права на гражданство является установление системы органов власти, решающих вопросы гражданства. Как отмечает М.В. Баглай, решение сложных вопросов приобретения и прекращения гражданства может быть доверено только строго определенным государственным органам, полномочия которых установлены законом*(21).
Комментируемый Закон в рассматриваемой статье закрепляет систему полномочных органов, ведающих делами о гражданстве РФ (далее - органы, ведающие делами о гражданстве РФ), к которым относятся:
- Президент РФ;
- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции его территориальные органы;
- федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.
Настоящая система является традиционной для российского государства и типична для многих зарубежных стран.
2. Ведущая роль в решении вопросов гражданства РФ принадлежит Президенту РФ. В соответствии с конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом РФ (подробнее - см. определение Конституционного Суда РФ от 24 января 2008 г. N 81-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Корковидова Артура Константиновича на нарушение его конституционных прав частью второй статьи 29 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации") Конституция РФ в ч. 1, 2 ст. 80 возлагает на Президента РФ как главу государства, гаранта прав и свобод человека и гражданина в п. "а" ст. 89 решение вопросов гражданства Российской Федерации и устанавливает, что Президент РФ осуществляет свои полномочия посредством издания указов и распоряжений. Комментируемый федеральный закон, конкретизируя названные конституционные нормы, наделяет Президента Российской Федерации полномочиями утверждать положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, издавать указы по вопросам гражданства Российской Федерации и решать иные вопросы гражданства Российской Федерации (см. комментарий к ст. 29).
3. Отличием комментируемого Закона от его предшественника Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I является отсутствие в его тексте конкретных наименований органов, ведающих делами о гражданстве, за исключением Президента РФ и использование формулировки "полномочный орган". Применительно к наименованиям органов, ведающих делами о гражданстве, Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I в ст. 32 четко определял в качестве органов ведающих делами о гражданстве Президента РФ, Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ; МВД России, МИД России, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации. Комментируемый Закон устанавливает лишь сферы деятельности органов, ведающих делами о гражданстве. В первой редакции закона это были сферы: внутренних и иностранных дел, затем миграция и иностранных дел.
Такой подход к закреплению органов, ведающих делами о гражданстве, является вполне оправданным и наиболее оптимальным, поскольку в случае проведения изменений в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, в том числе и в сфере гражданства, не требует дополнительного редактирования комментируемого Закона.
4. Для точного определения системы исполнительных органов, ведающих делами о гражданстве, необходимо непосредственно установить федеральные органы исполнительной власти. Сфера миграции, а именно осуществление правоприменительных функций, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, согласно Положению о Федеральной миграционной службе, утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы" является компетенцией органов ФМС России и ее территориальных органов.
Федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, является МИД России. Согласно Положению о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865 "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации", МИД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации.
Решение вопросов гражданства, отнесенных к компетенции МИД России, возложено на Консульский департамент МИД России и другие структурные органы, а также на дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации. В составе Консульского департамента действуют подразделения, деятельность которых непосредственно связана с решением вопросов гражданства РФ.
Решение вопросов гражданства комментируемой статьей отнесено также к компетенции дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, находящихся за пределами Российской Федерации. Дипломатическое представительство Российской Федерации является постоянным органом внешних сношений Российской Федерации, находящееся на территории другого государства и выступающее от имени Российской Федерации по всем политическим и иным вопросам, возникающим во взаимоотношениях государств.
К функциям дипломатического представительства Российской Федерации, имеющим отношение к рассматриваемому вопросу, следует отнести следующее: представительство Российской Федерации в государстве пребывания; защита в государстве пребывания интересов Российской Федерации и граждан Российской Федерации в пределах, допускаемых международным правом; ведение переговоров с правительством государства пребывания; выяснение всеми законными средствами условий и событий в государстве пребывания и сообщения о них высшим органам государственной власти.
Консульское учреждение Российской Федерации является государственным органом внешних сношений Российской Федерации, осуществляющим в пределах соответствующего консульского округа на территории государства пребывания консульские функции от имени Российской Федерации.
Его основными задачами и функциями являются: защита в государстве пребывания прав и интересов Российской Федерации, граждан Российской Федерации и российских юридических лиц; оказание помощи и содействия гражданам РФ и российским юридическим лицам; осуществление паспортно-визового обслуживания в соответствии с законодательством РФ; осуществление в пределах своей компетенции нотариальных действий, государственной регистрации актов гражданского состояния, функций по вопросам гражданства, установления опеки и попечительства, легализации документов, функций в отношении наследства с соблюдением законодательства государства пребывания и другие функции и задачи.
Таким образом, современную систему органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, составляют: Президент РФ, ФМС России и ее территориальные органы, МИД России, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами РФ.
5. Использование термина "полномочные" указывает на наделение органов, ведающих делами о гражданстве, полномочиями по решению вопросов гражданства РФ. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи полномочия органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, определяются только комментируемым Законом. Установление полномочий органами, ведающим делами о гражданстве, иными нормативными правовыми актами невозможно. В этой связи следует обратить внимание на установление в абз. 8 п. 29 Положения полномочия ФМС России по ведению общего учета лиц, приобретших или прекративших гражданство Российской Федерации. Согласно п. "ж" ч. 1 ст. 30 комментируемого Закона ФМС России должна вести лишь учет лиц, в отношении которых ею или ее территориальным органом приняты решения об изменении гражданства.
Статья 29. Полномочия Президента Российской Федерации
1. Президенту РФ принадлежит особое положение в системе органов, ведающих делами о российском гражданстве. Это обусловлено статусом Президента РФ как главы государства и связанными с этим широкими полномочиями в сфере исполнительной власти и гражданства Российской Федерации.
В сфере гражданства полномочия Президента РФ основываются на специальной норме, закрепленной в п. "а" ст. 89 Конституции РФ, согласно которой решение вопросов российского гражданства осуществляется Президентом РФ (см. комментарий к ст. 28).
2. Более подробно конституционная компетенция Президента РФ в сфере гражданства раскрывается в комментируемой статье в форме полномочий, анализ которых позволяет условно разделить их на две группы: координационно-обеспечительные и правоприменительные полномочия.
3. К координационно-обеспечительным полномочиям относятся утверждение Президентом РФ Положения и обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, в связи с исполнением комментируемого Закона. Наличие такого рода полномочий в компетенции Президента РФ подчеркивает его главенствующее положение в системе органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, и восходит к предоставленным ему полномочиям в сфере исполнительной власти, как руководителю ряда федеральных органов государственной власти.
Рассматривая компетенцию Президента РФ в сфере гражданства Российской Федерации, Верховным Судом РФ было установлено, что в соответствии с предоставленными ему Конституцией РФ полномочиями Президент РФ вправе издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного разрешения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов (подробнее - см. решение Верховного Суда РФ от 16 мая 2007 г. N ГКПИ07-466). В этой связи по вопросу установления Президентом РФ в Положении перечня документов, удостоверяющих гражданство РФ, было установлено, что поскольку до настоящего времени закон, устанавливающий виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, не принят, Президент РФ вправе установить, в том числе перечень документов, удостоверяющих гражданство, для целей применения Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, регулирующего порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, в т.ч. по оформлению и определению наличия гражданства Российской Федерации. Доводы заявителя о том, что Президент РФ не вправе устанавливать виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, т.к. такой перечень должен определяться федеральным законом, были признаны Верховным Судом РФ не обоснованными.
4. Реализация Президентом РФ правоприменительных полномочий играет не менее важную роль в решении вопросов гражданства. К ним следует отнести полномочия, непосредственно связанные с принятием решений по вопросам о гражданстве: о приеме в гражданство, восстановлении и выходе из гражданства в общем порядке, отмене решений по вопросам гражданства. К этой группе также следует отнести такое исключительное полномочие Президента РФ как право рассмотрения вопроса о приеме в гражданство Российской Федерации или восстановлении в нем иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих обстоятельства, служащие основанием отклонения заявлений по соответствующим вопросам.
5. При осуществлении своих полномочий Президент РФ издает указы: при реализации координационно-обеспечительных полномочий - правоустановительные указы, рассчитанные на многократное применение и касающиеся неограниченного круга лиц, в случае правоприменительных полномочий - правоприменительные указы, не содержащие норм права и касающиеся интересов определенных лиц (указы и приеме в гражданство, восстановлении в гражданстве, выходе из гражданства). В отношении правоприменительных актов Президента РФ Верховным Судом РФ было установлено, что указ Президента РФ о приеме в гражданство на основании ходатайства лица о приеме в гражданство Российской Федерации не может быть признан недействительным в судебном порядке (подробнее - см. решение Верховного Суда РФ от 11 мая 2000 г. N ГКПИ2000-225, определение Верховного Суда РФ от 4 июля 2000 г. N КАС00-247).
6. В целях реализации своих полномочий по вопросам гражданства Российской Федерации и предварительного рассмотрения заявлений Президент РФ образует Комиссию по вопросам гражданства.
Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ (далее - Комиссия) является совещательным и консультативным органом при Президенте РФ, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов российского гражданства и предоставления политического убежища. Статус Комиссии определен Положением о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1318. Состав комиссии определен Указом Президента РФ от 22 апреля 2011 г. N 508 "Об утверждении состава Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации".
7. Для обеспечения реализации его полномочий в сфере гражданства в Администрации Президента РФ в качестве самостоятельного подразделения создано Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан. В соответствии с Положением об Управлении Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан, утвержденного Указом Президента РФ от 22 мая 2004 г. N 662, Управление осуществляет подготовку, согласование и представление в установленном порядке Президенту РФ проектов указов, распоряжений, поручений и обращений и др.
Руководство деятельностью Управления осуществляет начальник, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя его Администрации.
Статья 30. Полномочия федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальных органов
1. Федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, в соответствии с Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы" является ФМС России.
Применительно к ФМС России под функциями контроля и надзора понимаются:
- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных законодательством РФ общеобязательных правил поведения в сфере миграции;
- выдача должностными лицами органов ФМС России юридическим лицам и гражданам разрешений на осуществление деятельности и (или) конкретных действий, определенных законодательством в сфере миграции;
- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Функции ФМС России по оказанию государственных услуг в сфере миграции выражаются в предоставлении ФМС России непосредственно или через территориальные органы и учреждения безвозмездно или по регулируемым законодательство ценам услуг гражданам и организациям в области миграции.
2. История создания и развития органов ФМС России берет свое начало от образованных в 30-х гг. прошлого столетия подразделений виз и регистрации иностранцев (ОВиР), просуществовавших до 1993 г. Основой их создания послужили ранее созданные паспортные отделы, столы милиции и местные органы иностранных отделов и столы исполнительных комитетов.
Усилившиеся миграционные процессы на постсоветском пространстве вызвали необходимость реорганизации существовавшей системы государственного управления. В этой связи в 1992 г. была создана ФМС, задачами которой являлись создание иммиграционного контроля и регулирование внешней трудовой миграции. Одновременно с этим в 1993 г. подразделения ОВиР преобразованы в паспортно-визовую службу ОВД, компетенция которых была существенно расширена. В 2002 г. в исполнительные функции в сфере миграции возложены на МВД России, ФМС была реорганизована подразделение центрального аппарата МВД России. В 2004 г. в целях совершенствования государственного управления в области миграционной политики на основе ФМС и паспортно-визовой службы ОВД ФМС России была вновь создана как федеральный орган исполнительной власти, сосредоточивший комплекс правоприменительных функций в сфере миграции.
3. Правовой основой деятельности ФМС России в сфере гражданства Российской Федерации являются Конституция РФ, комментируемый федеральный закон, Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и Положение о ФМС, Положение, Административный регламент ФМС и другие нормативные правовые акты.
ФМС России относится к группе федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ и обладает особенностями правового статуса федеральной службы. Это заключается в подведомственности ФМС России Министерству внутренних дел РФ, которое осуществляет координацию и контроль деятельности ФМС России, а также в наделении ФМС России функцией по самостоятельному нормативному правовому регулированию в сфере миграции.
Деятельность ФМС России осуществляется на основе двухзвенной схемы управления: непосредственно через центральный аппарат и (или) через территориальные органы федерального подчинения, а также иные входящие в ее систему организации и подразделения. Организационная структура ФМС России представлена руководством ФМС России, управлениями центрального аппарата, подразделениями, непосредственно подчиненными ФМС России, организациями и представительствами ФМС и территориальными органами. В сфере гражданства организационная структура ФМС представлена Управлением по делам гражданства ФМС России и системой подразделений ФМС России по вопросам гражданства, беженцев и вынужденных переселенцев территориальных органов ФМС России (отделы, отделения, группы по вопросам гражданства). Структура подразделений по вопросам гражданства в территориальных органах может носить определенную специфику, что обусловлено численностью личного состава территориального органа, особенностями обслуживаемой территории, объемом выполняемой работы.
4. Представленный в комментируемой статье перечень полномочий следует охарактеризовать как комплекс административных процедур, осуществляемых в целях подготовки материалов для принятия решения вопроса о гражданстве в общем порядке и его исполнения, непосредственного решения вопросов приобретения гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке и документирования гражданства Российской Федерации. Порядок реализации каждой из административных процедур устанавливается Административным регламентом ФМС.
Отличительной особенностью полномочий ФМС России и ее территориальных органов в сфере гражданства заключается, в том, что они реализуются в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ. Реализация компетенции в области гражданства за пределами Российской Федерации относится к ведению МИД России, консульских учреждений и дипломатических представительств Российской Федерации.
5. Следует обратить внимание не некоторую несогласованность комментируемого федерального закона и Положения в вопросе определения компетенции ФМС России и ее территориальных органов. Комментируемый Закон в рассматриваемой статье устанавливает единый объем полномочий по решению вопросов гражданства как для ФМС России, так и территориальных органов ФМС России. Положение дифференцирует полномочия в п. 29 и 30 между ФМС России и подчиненными ему территориальными органами. В результате ряд полномочий, например, ведение учета лиц, в отношении которых приняты решения об изменении гражданства из компетенции территориальных органов ФМС России Положением были исключены.
Кроме того абз. 8 Положения устанавливает, что в компетенцию ФМС России входит ведение общего учета лиц, приобретших или прекративших гражданство Российской Федерации. Однако комментируемый Закон устанавливает компетенцию по ведению учета только в отношении лиц, по которым ФМС России и его территориальным органам принимались соответствующие решения по вопросам гражданства Российской Федерации.
Статья 31. Полномочия федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами иностранных дел, и дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, находящихся за пределами Российской Федерации
1. В соответствии с Положением о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865 "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации" федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, является МИД России. Согласно п. 1 настоящего Положения МИД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации.
МИД России осуществляет свою деятельность непосредственно и через дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, представительства Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, территориальные органы - представительства МИД России на территории Российской Федерации. В систему МИД России входят:
- центральный аппарат; загранучреждения;
- территориальные органы;
- организации, подведомственные МИД России, которые обеспечивают его деятельность на территории Российской Федерации (далее - подведомственные организации).
В центральном аппарате МИД России непосредственное решение вопросов гражданства осуществляет Консульский департамент и другие структурные подразделения. Кроме того дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации отнесены комментируемым Законом непосредственно к органам, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации.
Дипломатическое представительство РФ - постоянный государственный орган внешних сношений Российской Федерации, учреждаемый на основе взаимного соглашения Российской Федерации на территории другого государства для поддержания постоянных официальных контактов и выступающий от имени Российской Федерации по всем политическим и иным вопросам, возникающим во взаимоотношениях государств.
Консульское учреждение РФ - государственный орган внешних сношений Российской Федерации, осуществляющий в пределах соответствующего консульского округа на территории государства пребывания консульские функции от имени Российской Федерации.
Правовой основой деятельности МИД России, дипломатических представительств и консульских учреждений РФ в сфере гражданства Российской Федерации являются Конституция РФ, комментируемый Закон, Указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", от 11 июля 2004 г. N 865 "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации" Положение, Административный регламент МИД России и другие нормативные правовые акты.
2. В целом полномочия МИД России, дипломатических представительств и консульских учреждений РФ, установленные в комментируемой статье совпадают с полномочиями ФМС России и ее территориальных органов, но реализуются по заявлениям иностранных граждан и лиц без гражданства, находящимся за пределами РФ (см. комментарий к ст. 30). Особенностью компетенции МИД России и дипломатических представительств и консульских учреждения является согласно п. "е" ч. 1 ст. 31 комментируемого федерального закона рассмотрение ими заявлений по вопросам выхода из гражданства в упрощенном порядке.
Аналогично ФМС России и ее территориальным органам решается вопрос о распределении полномочий в сфере гражданства Российской Федерации МИД России и дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями. Положение в п. 31 и 32 устанавливает для каждого из них свою компетенцию. В сфере МИД России относится:
- составление на основании заключений дипломатических представительств и консульских учреждений РФ заключений на заявления об изменении гражданства в общем порядке;
- установление формы статистического учета и ведение базы данных об обратившихся с заявлением за пределами РФ лицах, в отношении которых принято решение по вопросам гражданства Российской Федерации;
- осуществление иных полномочий, предусмотренных комментируемым федеральным законом и Положением.
В сфере гражданства МИД России также наделено правом самостоятельного осуществления нормативно-правового регулирования. Полномочие такого рода основывается на компетенции, присущей федеральному министерству. В соответствии с подп. "а" п. 3 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.
Дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации в соответствии с п. 32 охватывают основную часть вопросов связанных с приемом и проверкой заявлений и иных документов, составлением документов, образуемых в производстве по делам о гражданстве, решением вопросов гражданства в упрощенном порядке, исполнением решений по вопросам гражданства Российской Федерации и др.
Глава VII. Производство по делам о гражданстве Российской Федерации
Статья 32. Порядок подачи заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации
1. Рассмотрение вопросов гражданства РФ и принятие по ним решений представляет собой особый вид административного производства, представляющий систему последовательных стадий (административных процедур), направленных на принятие решения о гражданстве человека.
Поводом к возбуждению производства по делам о гражданстве Российской Федерации комментируемая статья определяет личное обращение лица с заявлением по вопросам гражданства. В качестве исключения о личном обращении с вопросом о гражданстве Российской Федерации комментируемый Закон устанавливает:
- обращение детей;
- обращение недееспособных лиц;
- обращение лиц, которые не могут в силу сложившихся обстоятельств не могут лично подать заявление.
Применительно к первым двум категориям комментируемый закон устанавливает обращение с заявлением их родителей или иными законными представителями. Что касается лиц, не могущих в силу обстоятельств подать заявление лично, то такие обстоятельства в соответствии с ч. 3 настоящей статьи должны носить исключительный характер и быть подтверждены документально. Комментируемый Закон не устанавливает перечень таких исключительных обстоятельств, и очевидно должны определяется самостоятельно органами, ведающими делами о гражданстве, с учетом конкретной ситуации. В этом случае заявление передается через другое лицо либо направляется по почте, представляемые документы и подпись заявителя требуют нотариального удостоверения.
2. Независимо от субъекта обращения заявления и необходимые документы подаются по месту проживания заявителя в орган ФМС России на территории Российской Федерации или дипломатическое представительство и консульское учреждение РФ за ее пределами. Исключением является обращение с заявлением об изменении гражданства ребенка или недееспособного лица. Оно может быть подано по месту жительства их родителей или других законных представителей либо по месту жительства ребенка или недееспособного лица.
3. Верховным Судом РФ при рассмотрении вопроса о предоставлении документов, установленных в качестве необходимых для решения о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке, по основаниям, связанным с пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации было установлено, что иностранный гражданин помимо документов, перечисленных в соответствующем международном договоре, обязан подтвердить факт своего переезда на постоянное жительство на территорию Российской Федерации одним из следующих документов (подробнее - см. решение Верховного Суда РФ от 10 ноября 2006 г. N ГКПИ06-778):
- миграционная карта;
- разрешение на временное проживание;
- вид на жительство,
- либо документом, подтверждающим его выезд с территории иностранного государства на постоянное жительство на территорию РФ (паспорт иностранного гражданина с соответствующей отметкой или листок убытия к документу, удостоверяющему личность иностранного гражданина).
Статья 33. Порядок оформления заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации
1. В связи с тем, что заявление является основным документом с которым связывается производство по делам о гражданстве Российской Федерации комментируемый Закон в комментируемой статье устанавливает порядок и правила оформления заявлений, порядок подачи и принятия заявления к рассмотрению.
К порядку и правилам оформления заявлений относятся:
- составление в письменной (рукописной или машинописной) форме;
- составление на русском языке;
- составление на формализованных бланках, установленных в приложениях 1-7 Положения;
- запрет на использование в заявлении сокращений и аббревиатур, внесение исправлений.
- исчерпанность ответов бланка;
- предоставление нотариального удостоверенного перевода прилагаемых к заявлению документов, в случае их составления на иностранном языке;
- легализация или апостилирование представляемых иностранных документов;
2. Порядок подачи и принятия заявления к рассмотрению основывается на личном обращении в орган, ведающий делами о гражданстве. Элементом личного обращения является заверение личной подписью заявления лицом, обратившимся с вопросом о гражданстве Российской Федерации. В связи с тем, что ст. 32 комментируемого Закона допускает возможность подачи заявления в порядке исключения иными лицами, а также по иным причинам, по которым личная подпись не может быть поставлена, заявление подписывается иным лицом, что подлежит нотариальному удостоверению.
Вместе с заявлением для рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации и принятия по ним решений предоставляются необходимые для удостоверения личности заявителя, его гражданства, места жительства, для предварительной проверки сведений, указанных в заявлении, представленных документов, и последующего рассмотрения вопросов о гражданстве Российской Федерации.
В случае необходимости получения согласия заинтересованных лиц на приобретение или прекращение гражданства Российской Федерации, оно дается в письменной форме и требует последующего нотариального удостоверения. Согласие детей в возрасте от 14 до 18 лет дается письменно в произвольной форме. Подпись ребенка может быть удостоверена как нотариально, так и должностным лицом органа, ведающего делами о гражданстве.
3. Заявление по вопросу гражданства Российской Федерации считается принятым к рассмотрению при наличии всех необходимых и надлежащим образом оформленных документов со дня:
- подачи заявителем;
- получения органом, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации при передаче иным лицом;
- получения органом, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации при передаче по почте.
Следует отметить, с момента принятия заявления по вопросам гражданства Российской Федерации исчисляется срок производства по делам о гражданстве Российской Федерации, установленный в ст. 35 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 35).
Статья 34. Взимание государственной пошлины и консульских сборов
1. В ч. 1 комментируемой статьи устанавливается необходимость уплаты государственной пошлины или консульского сбора за действия, связанные с рассмотрением и принятием решения по вопросам приобретения, прекращения и определения гражданства Российской Федерации. Конструкция комментируемой нормы предполагает отсылку по вопросам размера и порядка уплаты к Налоговому кодексу РФ.
В соответствии со ст. 333.16. Налогового кодекса РФ под государственной пошлиной понимается - сбор, взимаемый с лиц, при их обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам, которые уполномочены в соответствии с законодательными актами РФ, законодательными актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, за совершением в отношении этих лиц юридически значимых действий, предусмотренных настоящей главой, за исключением действий, совершаемых консульскими учреждениями Российской Федерации.
Кроме того согласно определению Конституционного Суда РФ от 1 марта 2007 г. N 326-О-П по своему конституционно-правовому смыслу положения налогового законодательства в системе действующего правового регулирования означают, что государственная пошлина является единственным и достаточным платежом за совершение государственным органом юридически значимых действий, к каковым приравнена выдача документов (их дубликатов).
2. Размеры государственной пошлины и особенности ее уплаты за совершение действий, связанных с приобретением гражданства Российской Федерации или выходом из гражданства Российской Федерации, а также с въездом в Российскую Федерацию или выездом из Российской Федерации определяются в ст. 333.28 и 333.29 Налогового кодекса РФ.
При уплате государственной пошлины по вопросам гражданства Российской Федерации необходимо учитывать ряд особенностей, устанавливаемых налоговым законодательством:
- органы, ведающие делами о гражданстве Российской Федерации, и их должностные лица не вправе взимать за совершение юридически значимых действий, иные платежи, за исключением государственной пошлины (за исключением консульских учреждений Российской Федерации);
- государственная пошлина уплачивается до подачи заявления и иных документов по вопросам гражданства Российской Федерации;
- государственная пошлина уплачивается по месту рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации в наличной или безналичной форме.
- государственная пошлина уплачивается в размере, определенном подп. 25 п. 1 ст. 333.28 Налогового кодекса РФ, как за рассмотрение одного заявления, если физическое лицо в заявлении о приеме (восстановлении) в гражданство Российской Федерации одновременно просит принять (восстановить) в гражданство Российской Федерации своих несовершеннолетних детей или подопечных.
3. Комментируемый Закон и Налоговый кодекс РФ освобождает от уплаты государственной пошлины заявителей в следующих случаях:
- в случае внесения изменений в выданный документ, направленных на исправление ошибок, допущенных по вине органа, ведающего делами о гражданстве, и (или) должностного лица, осуществившего выдачу документа, при совершении этим органом и (или) должностным лицом юридически значимого действия;
- при приеме в гражданство Российской Федерации лиц, имевших гражданство СССР, проживавших и проживающих в государствах, входивших в состав СССР, но не получивших гражданства этих государств и остающихся в результате этого лицами без гражданства, государственная пошлина не уплачивается;
- при приеме в гражданство Российской Федерации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
- при оформлении приобретения гражданства Российской Федерации по рождению (согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. N 12-П);
- за выдачу гражданину Российской Федерации, местом жительства которого является Калининградская область, документов, предусмотренных подпунктами 1, 2, 5 и 6 пункта 1 статьи 333.28 Налогового кодекса РФ.
Статья 35. Порядок и сроки принятия решений по вопросам гражданства Российской Федерации
1. Настоящая статья устанавливает период времени, в течение которого осуществляется рассмотрение вопроса о гражданстве Российской Федерации и принятие по нему соответствующего решения. Временными рамками рассмотрения является: начало - принятие всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом, завершение - принятие решения по вопросу гражданства. Комментируемый федеральный закон отводит для производства в общем порядке срок до 1 года, для производства в упрощенном порядке - до 6 месяцев, для производства на основании действующих международных договоров Российской Федерации по вопросам гражданства - до 3 месяцев. Установление максимального срока рассмотрения и принятия решения, не исключает возможность рассмотрения и принятия решения в более ранний срок.
В целях соблюдения сроков производства по делам о гражданстве Российской Федерации, установленных в комментируемом федеральном законе, Положение устанавливает срок рассмотрения заявлений в каждом из органов, ведающих делами о гражданстве. В частности в соответствии с абз. 6 п. 35 Положения срок рассмотрения заявлений в ФМС России и ее территориальных органах, МИД России, дипломатических представительствах и консульских учреждениях РФ, ФСБ России и ее территориальных органах не должен превышать 2 месяцев в каждом из этих органов.
Применительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства, переехавшим в Российскую Федерацию на постоянное место жительства в рамках участия в Государственной программе добровольного переселения соотечественников из-за рубежа, срок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации не должен превышать 1 месяц.
2. Решение по вопросу гражданства Российской Федерации выносятся в установленном в ч. 2 комментируемой статьи порядке. Решения по вопросам гражданства Российской Федерации принимаются по каждому заявлению отдельно. В решении указываются основания:
- принятия в гражданство Российской Федерации и восстановления в гражданстве Российской Федерации;
- отклонения таких заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации и восстановления в гражданстве Российской Федерации;
- разрешения выхода из гражданства Российской Федерации;
- отказа в выходе из гражданства Российской Федерации.
Решение оформляется на бланке, форма которого утверждается федеральным органом, ведающим делами о гражданстве. Для органов ФМС России форма решения установлена в приложении 4 к Административному регламенту ФМС, для МИД России, дипломатических представительств и консульских учреждений - приложениями 6-8 Административного регламента МИД.
В соответствии с Административным регламентом ФМС в решении по вопросу гражданства Российской Федерации кроме отмеченных оснований в установочной части решения подлежат отражению:
- полные установочные данные, место жительства (место проживания) заявителя, мотивы, побудившие обратиться с заявлением;
- краткие биографические сведения о заявителе, его образование, профессия, род занятий, государство прежнего места жительства, период постоянного проживания на территории Российской Федерации, места проживания, выезды за пределы Российской Федерации, сроки выездов;
- особенности личности заявителя, источник средств к существованию, указать документ, подтверждающий необходимый уровень владения русским языком (принадлежность к категории лиц, освобожденных от такого подтверждения), семейное положение, краткие сведения о родственниках;
- результаты проверок личности по учетам территориальных органов ФМС России, органов внутренних дел и других государственных органов, фактического проживания заявителя, согласования с территориальным органом безопасности ФСБ России, сведения о привлечении к административной ответственности;
- сведения о детях и их полные установочные данные;
- характеристика заявителя, оценка мотивов, которые привел заявитель в обоснование своего заявления.
Решения утверждаются (подписываются) руководителем полномочного органа либо лицом, исполняющим его обязанности и заверяются печатью органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации.
Статья 36. Принятие к рассмотрению повторных заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации
1. Обращение с вопросом о гражданстве Российской Федерации не исключает возможность повторного обращения, в случае если положительное решение принято не было. Как правило, это связано с наличием оснований препятствующих приобретению или прекращению гражданства, установленных в ст. 16 и 20 комментируемого Закона. Причинами отказа в принятии решения по вопросам гражданства Российской Федерации, желаемого заявителем, может быть также отсутствие обстоятельств, свидетельствующих о возможности приобретения гражданства Российской Федерации по тем или иным основаниям.
В связи с тем, что по истечению времени обстоятельства, с которыми связано приобретение или прекращение гражданства могут быть изменены, допускается повторное обращение с настоящими вопросами по гражданству. Так по истечению времени может быть снята или погашена судимость, уплачены налоги и сборы, пройдена военная срочная служба, заключен брак с гражданином Российской Федерации и д.т.
При повторном обращении рассмотрение вопросов о гражданстве Российской Федерации и принятие решения осуществляется с использованием документов, ранее представленных в его обоснование и хранящихся в номенклатурных делах, либо на основании сведений, полученных по запросам из органов государственной власти.
2. Право на повторное обращение по общему правилу осуществляется не ранее по истечении одного года после принятия предыдущего решения. В качестве исключения в ч. 2 комментируемой статьи устанавливается наличие обстоятельств, которые не были (не могли) известны человеку при обращении с вопросом о гражданстве Российской Федерации. В этом случае повторное обращение может быть осуществлено и до истечения одного года с момента первого обращения с вопросом о гражданстве Российской Федерации. Очевидно, что такими основаниями является изменение обстоятельств, не связанных с волей человека, но препятствовавших положительному решению вопросов гражданства Российской Федерации при первом обращении. К ним следует отнести снятие с заявителя обвинения в совершении уголовного преступления.
Статья 37. Дата приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации
Настоящая статья определяет моменты возникновения или прекращения гражданства Российской Федерации. Настоящие положения имеют важное значение для реализации различных прав и обязанностей, возникающих на основе гражданства Российской Федерации. Дата приобретения гражданства Российской Федерации определяет, например, время с которого человек наделяется правом избирать и быть избранным, проходить государственную службу и др.
В соответствии с комментируемой статьей начало приобретения гражданства Российской Федерации зависит от способа его приобретения. Гражданство Российской Федерации приобретается:
- по рождению - с момента рождения ребенка;
- при усыновлении (удочерении) гражданами Российской Федерации - с момента усыновления;
- в порядке приема в общем порядке и восстановлении - с момента издания Указа Президента РФ;
- в порядке приема в упрощенном порядке - с момента принятия решения ФМС России или его территориальным органом, МИД России;
- в порядке оптации - с момента принятия решения органа, компетенция по принятию решения которого установлена в договоре об оптации;
- в порядке, предусмотренным международным договором - с момента принятия решения органа, компетенция по приятию решения которого установленного в договоре об оптации.
Прекращение гражданства Российской Федерации осуществляется с даты принятия соответствующего решения органом, ведающим делами о гражданстве, и не зависит от оснований его прекращения. Принятие решения о прекращении гражданства Российской Федерации осуществляется в общем порядке - Президентом РФ, в упрощенном порядке - МИД России.
Статья 38. Исполнение решений по вопросам гражданства Российской Федерации
1. Исполнение решений и контроль исполнения решений по вопросам гражданства является обязательными стадиями производства по делам о гражданстве Российской Федерации. В соответствии с комментируемой статьей это реализуются органами, ведающими делами о гражданстве. При этом используется принцип соответствия, который заключается в исполнении и контроле за исполнением тем органом, ведающим делами о гражданстве, которым принимались заявления по делам о гражданстве Российской Федерации. Субъект, принимающий решение в данном случае не является определяющим. Например, решение по вопросу гражданства Российской Федерации, принятое Президентом Российской Федерации, подлежит исполнению органами ФМС России или МИД России, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями РФ за пределами Российской Федерации, в зависимости от того, кто из них принимал и оформлял документы для принятия решения.
2. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи исполнение решений по вопросам гражданства Российской Федерации заключается в следующем:
- информирование заявителей о принятом решении по вопросам гражданства Российской Федерации;
- информирование иного органа, ведающего делами о гражданстве, государственного органа иностранного государства о принятом решении по вопросам гражданства Российской Федерации;
- документальное оформление принятого решения по вопросу гражданства Российской Федерации.
Информирование заявителей о принятом решении по вопросам гражданства Российской Федерации осуществляется в течение месяца со дня принятия такого решения. Информирование осуществляется посредством почтовых отправлений или вручается лично.
Документальное оформление принятого решения зависит от его характера. В случае принятия решения о приобретении гражданства Российской Федерации органом, ведающим делами о гражданстве, осуществляется выдача паспорта гражданина Российской Федерации, вносятся сведения о гражданстве детей в паспорта родителей, проставляется отметка в свидетельстве о рождении, ином документе, при необходимости выдается заграничный паспорт. При принятии решения о выходе из гражданства Российской Федерации выдается справка о прекращении гражданства Российской Федерации, вид на жительство, изымаются документы, удостоверяющие гражданство Российской Федерации, аннулируются отметки в документах, неподлежащих изъятию. Порядок исполнения решений по вопросам гражданства подробно регламентируются в разделе V Положения.
3. Реализация контроля за принятыми решениями по вопросам гражданства Российской Федерации осуществляется в форме ведения информационных баз данных органами ФМС России и МИД России, а также формируемой на их основе общей информационной базы приобретших и прекративших гражданство Российской Федерации. Контроль осуществляется посредством проверки сведений полученных органами ФМС России, МИД России, дипломатическими представительства и консульскими учреждениями РФ на их соответствие сведениям в информационных базах данных.
Глава VIII. Обжалование решений полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, и действий их должностных лиц. Разрешение споров по вопросам гражданства Российской Федерации
Статья 39. Обжалование решений по вопросам гражданства Российской Федерации
1. В соответствии со ст. 45 Конституции РФ государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется, каждому предоставляется право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.
Решение вопросов гражданства Российской Федерации - индивидуальный правовой акт органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, направленный на реализацию законодательства о гражданстве и конституционного права человека на гражданство. Решение выносится на основании действующего законодательства, в строго определенной процедуре посредством изучения лица, обратившего с вопросом о гражданстве и представленных им документов. Однако нельзя исключить возможность принятия органом, ведающим делами о гражданстве, неверного решения, причинами которого может быть:
- недостаточность сведений для принятия решения;
- ошибки, допущенные в процессе изучения представленных сведений,
- нарушения, допущенные в ходе рассмотрения и принятия решения и др.
Это требует создание механизма гарантий реализации права на гражданство от произвольного, ошибочного или незаконного решения по вопросам гражданства. Для этой цели в комментируемой статье устанавливается возможность обжалования решения по вопросам гражданства Российской Федерации в суд.
2. Обращение в суд является одной основных форм защиты прав и свобод человека и гражданина и основывается на положениях ст. 46 Конституции РФ, гарантирующих каждому судебную защиту его прав и свобод, а также представляющих возможность обжалования решений и действий (или бездействия) органов государственной власти.
В соответствии с позицией Конституционного Суда РФ (подробнее - см. определение Конституционного Суда РФ от 22 января 2004 г. N 19-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Семченкова Григория Ивановича на нарушение его конституционных прав положениями статей 18 и 30 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации") проверка законности и обоснованности действий должностных лиц паспортно-визовой службы требует установления и оценки фактических обстоятельств, что относится к ведению судов общей юрисдикции, которые, на основании ст. 120 Конституции РФ самостоятельно решая вопрос о том, подлежит ли та или иная норма применению в рассматриваемом им деле, уясняют смысл нормы, обеспечивая при этом ее конституционное истолкование и прямое действие Конституции Российской Федерации. Именно при рассмотрении дела в суде должен быть решен вопрос, какая конкретно норма ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" и в каком объеме подлежит применению в деле заявителя.
Порядок обращения в суд с обжалованием решений по вопросам гражданства Российской Федерации осуществляется в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом РФ. Для рассмотрения и разрешения дел, связанных с решением по вопросам гражданства Российской Федерации Гражданским процессуальным кодексом устанавливается особый порядок, установленный подразделом III - производство по делам, возникающим, из публичных правоотношений, в частности главами 23 (Общие положения) и 25 (Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих).
3. По вопросам судебной защиты прав на гражданство Российской Федерации следует учитывать, что действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает для судов общей юрисдикции полномочий по возложению на Президента РФ обязанности по принятию соответствующего акта о прекращении (лишении) гражданства Российской Федерации в отношении заявителя. Так, рассматривая дело Верховный Суд Российской Федерации (подробнее - см. определение Верховного Суда РФ от 28 октября 2008 г. N КАС08-554), пришел к выводу о том, что заявитель, оспаривая действия (бездействие) Президента РФ, просит суд обязать Президента РФ принять решение о лишении его (заявителя) гражданства Российской Федерации с соответствующей формулировкой, в связи с не обеспечением государством защиты его прав и свобод. По мнению Верховного Суда РФ таким образом, требования заявителя фактически сводятся к принятию Президентом РФ соответствующего правового акта о прекращении его гражданства Российской Федерации, что законодательством Российской Федерации не предусмотрено.
Статья 40. Обжалование действий должностных лиц полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации
1. Обжалование сфере гражданства Российской Федерации возможно не только решений по вопросам гражданства, т.е. конечной стадии (результата) производства по вопросам гражданства Российской Федерации, но и на любой иной его стадии. В комментируемой статье устанавливается правило, согласно которому обжалованию может подлежать следующее:
- отказ в рассмотрении заявления по вопросам гражданства Российской Федерации;
- действия (бездействие) должностных лиц органов, ведающих делами о гражданстве, нарушающие порядок производства по делам о гражданстве Российской Федерации;
- действия (бездействие) должностных лиц органов, ведающих делами о гражданстве, нарушающие порядок исполнения решений по вопросам гражданства Российской Федерации.
2. Отказ в рассмотрении заявления по вопросам гражданства Российской Федерации - решение должностного лица органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации, об отклонении (непринятии) заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, в случае его несоответствия оформлению, содержанию и иным требованиям законодательства о гражданстве, основанное на изучении заявления и иных прилагаемых к нему документов. Основаниями отклонения заявления могут быть:
- наличие сведений, препятствующих приобретению и прекращению гражданства Российской Федерации, согласно ст. 16 и 20 комментируемого Закона.
- обращение представителя без надлежащим образом оформленной доверенности по ведению дел, связанных с вопросами гражданства Российской Федерации;
- истечение срока действия документа, удостоверяющего личность и подтверждающего законное проживание на территории Российской Федерации, срок действия которого менее 6 месяцев;
- нарушение норм общественного порядка (ст. 20.1, 20.21 КоАП РФ);
- обращение представителя без надлежащим образом оформленной доверенности по ведению дел, связанных с вопросами гражданства Российской Федерации.
3. Возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов, ведающих делами о гражданстве, нарушающих порядок производства по делам о гражданстве Российской Федерации, предполагает, что данные действия (бездействие) могут быть допущены при проведении следующих процедур:
- определение наличия гражданства Российской Федерации;
- проверка обстоятельств, свидетельствующих о наличии либо отсутствии гражданства Российской Федерации;
- прием в гражданство Российской Федерации в общем порядке;
- восстановление в гражданстве Российской Федерации;
- прием в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке;
- прием в гражданство на основании международных договоров Российской Федерации;
- оформление приобретения гражданства Российской Федерации по рождению;
- выход из гражданства Российской Федерации;
- отмена решения по вопросам гражданства Российской Федерации;
- удостоверение наличия у ребенка гражданства Российской Федерации;
- оформление наличия у ребенка гражданства Российской Федерации;
- предоставление информации о лицах, изменивших гражданство.
- отклонение заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации.
4. Исполнение принятых решений по вопросам гражданства Российской Федерации предполагает:
- уведомление (извещение) заявителя о принятии решения по вопросу гражданства (например, о наличии либо отсутствии гражданства Российской Федерации, приеме в гражданство Российской Федерации, отмене решения об изменении гражданства и др.);
- удостоверение или оформление наличия гражданства Российской Федерации,
- выдача соответствующего документа или внесение в него сведений.
5. Механизм обжалования, установленный в комментируемой статье, предполагает возможность обращения за защитой своих прав по поводу гражданства Российской Федерации в судебном и административном порядке. Судебный порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц осуществляется в гражданско-процессуальном порядке по правилам, установленным гл. 23 и 25 Гражданского процессуального кодекса РФ.
Административный порядок обжалования по вопросам гражданства Российской Федерации согласно комментируемой статье предполагает обращение к вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу. Правовую основу обжалования действий (бездействия) должностных лиц по вопросам гражданства Российской Федерации в административном порядке образуют Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", раздел V Административного регламента ФМС России и Административного регламента МИД России.
Статья 41. Разрешение споров о гражданстве ребенка и недееспособного лица
1. Право ребенка на гражданство является одним из международных стандартов, обеспечиваемых системой международно-правовых гарантий. Международный пакт о гражданских и политических правах (принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 г.) в ч. 3 ст. 24 устанавливает правило, согласно которому "каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства", Декларация прав ребенка (принята резолюцией 1386 (ХIV) Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1959 г.) содержит принцип 3 - "ребенку должно принадлежать с его рождения право на имя и гражданство" и
2. Споры, возникающие между родителями о гражданстве ребенка, о которых речь идет в комментируемой статье, как правило, основываются на равенстве родителей и общепринятом правиле гражданства "следования ребенка гражданству родителей". В случае, когда один из родителей изменяет свое гражданство, зачастую у родителей возникает вопрос о гражданстве ребенка, которые не всегда удается решить по согласию между ними. Примерами таких случаев может быть:
- наличие у ребенка оснований приобретения гражданства Российской Федерации по рождению, в случае, когда один из его родителей является гражданином Российской Федерации, а другой - иностранного государства;
- рождение ребенка на территории Российской Федерации по рождению, в случае, когда его родители являются гражданами разных иностранных государств, и одно из них предоставляет ребенку свое гражданство;
- рождение ребенка на территории Российской Федерации по рождению, в случае, когда один из его родителей является лицом без гражданства, а другой гражданином иностранного государства;
- приобретение одним из родителей ребенка гражданства Российской Федерации;
- выход одного из родителей ребенка из гражданства Российской Федерации и др.
3. Для решения подобных споров комментируемый Закон в ст. 9 устанавливает несколько общих правил, согласно которым:
- для приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации ребенком в возрасте 14 лет и старше необходимо его согласие.
- гражданство Российской Федерации ребенка не может быть прекращено, если в результате этого он станет лицом без гражданства;
- лица, лишенные родительских прав не влияют на гражданство его ребенка.
4. Аналогичные правила разрешения споров о гражданстве устанавливаются в комментируемой статье между родителем и опекуном или попечителем о гражданстве недееспособного лица.
Глава IX. Заключительные положения
Статья 42. Действительность документов, выданных в соответствии с ранее действовавшим законодательством о гражданстве Российской Федерации
1. Гражданство как особый вид взаимоотношений государства и человека требует соответствующего документального подтверждения. С этой целью в каждом государстве устанавливается система документов, подтверждающих гражданство человека. Комментируемый Закон в ст. 10 и Положение устанавливают систему документов, удостоверяющих гражданство Российской Федерации, а также создают предпосылку по принятию федерального закона о документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации.
В этой связи после вступления комментируемого закона в силу закономерно может возникнуть вопрос о действии документов, которые ранее были установлены в качестве документов, удостоверяющих гражданство, выданы и срок, которых не истек. Следует учитывать, что Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I также устанавливал систему актов, удостоверяющих гражданство Российской Федерации. В соответствии со ст. 10 настоящего закона документами, подтверждающими гражданство Российской Федерации кроме удостоверения личности гражданина Российской Федерации или паспорта гражданина Российской Федерации, а до их получения - свидетельства о рождении мог быть иной документ, содержащий указание на гражданство лица. Таким образом, система документов, удостоверяющих гражданство Российской Федерации, может впоследствии отличаться от вводимой после вступления комментируемого Закона системы документов.
С этой целью комментируемая статья сохраняет юридическую силу документов, которые были выданы ранее и считались документами, удостоверяющими гражданство Российской Федерации.
2. Особенностью комментируемой статьи является сохранение юридической силы только тех документов, которые оформлены надлежащим образом и действуют на 1 июля 2002 г. Под надлежаще оформленным документом следует понимать документ, выданный в установленном законодательстве порядке, уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления (должностным лицом) и содержащий необходимые реквизиты (место и время составления, наименование, подписи, печати и т.п.). Надлежащее оформление документа подразумевает также его состояние, позволяющее идентифицировать информацию, содержащую в нем, а также отсутствие непредусмотренных записей. Например, согласно п. 6 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828, наличие в паспорте гражданина Российской Федерации сведений, отметок и записей, непредусмотренных законодательством, делает его недействительным. Такой паспорт гражданина Российской Федерации к моменту предъявления следует признать оформленным ненадлежащим образом и ничтожным.
Статья 43. Порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, принятых к рассмотрению до вступления в силу настоящего Федерального закона
1. Настоящая статья определяет порядок решения вопросов гражданства Российской Федерации в переходный период. Рассмотрение вопросов российского гражданства и принятие по ним решений к моменту вступления в силу комментируемого Закона осуществлялось согласно ст. 41 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I в сроки по заявлениям по вопросам гражданства до 6 месяцев, по ходатайствам - до 9 месяцев. Очевидно, что к моменту вступления в силу комментируемого Закона в органах, ведающих делами о гражданстве, находились на рассмотрении документы по вопросам российского гражданства и решения по ним еще приняты не были. В этой связи комментируемой статье устанавливается правило, что рассмотрение в этом случае заявлений по вопросам гражданства и принятие соответствующих решений осуществляется на основании Федерального закона о гражданства, с момента вступления его в силу. Исключением является лишь правила установленные ч. 2 настоящей статьи.
2. Особенностью содержания ч. 1 комментируемой статьи является наличие в ней неопределенности в использовании термина "заявления по вопросам гражданства". Если комментируемый Закон в качестве основного документа, инициирующего рассмотрения вопроса о гражданстве Российской Федерации определяет заявление, то Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I устанавливал два таких документа: заявление и ходатайство. Отличие документов заключалось в их подаче по разным основаниям, участия разных органов, ведающих делами о гражданстве, состава административных процедур в рамках производства по гражданству. Таким образом, ч. 1 комментируемой статьи не дает однозначного ответа, распространяется ли ее действие только на заявления, или в том числе ходатайства, поданные еще по Закону РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I. Очевидно, что используемый в Федеральном законе о гражданстве термин "заявление" используется в более широком смысле относительно терминологии Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I, и распространяет свое действие на заявления и ходатайства по вопросам российского гражданства, принятые к рассмотрению до вступления в силу настоящего Федерального закона, в равной степени. Очевидно поэтому Положение в п. 56-59 устанавливает порядок рассмотрения в переходный период именно заявлений и ходатайств по вопросам гражданства, принятых к рассмотрению до 1 июля 2002 г.
3. В части 2 комментируемой статьи устанавливается исключение из общего правила, согласно которому рассмотрение обращений по вопросам гражданства Российской Федерации, принятых к рассмотрению до вступления в силу настоящего федерального закона, и принятие решений по указанным заявлениям осуществляются в соответствии с ч. 1 ст. 43 комментируемого Закона. Исключение заключается в сохранении действия норм Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I при принятии решения о вопросе гражданства Российской Федерации, в случае если они устанавливают более льготный режим приобретения и прекращения российского гражданства. Такой подход основывается на идеях ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, устанавливающей запрет на издание законов, отменяющих или умоляющих права и свободы человека и гражданина. Именуемое в теории права "переживание" Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I обусловлено предоставлением им следующих более льготных оснований приобретения и прекращения российского гражданства, не вошедших в Федеральный закон о гражданстве:
- признание гражданства Российской Федерации (ст. 13);
- приобретение гражданства в порядке регистрации (ст. 18);
- приобретение гражданства Российской Федерации по обстоятельствам, облегчающим его прием в части проживания на территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 19);
- восстановление в гражданстве Российской Федерации, лиц прекративших гражданство в результате следования гражданству родителей, опекунов, без свободного волеизъявления и т.п. причинам (ст. 20);
- выход из гражданства (ст. 23).
Закрепление в комментируемом Законе наряду с новым порядком приобретения гражданства Российской Федерации, прежний порядок приобретения гражданства, по заявлениям принятым к рассмотрению до 1 июля 2002 г., по мнению Конституционного Суда РФ (подробнее - см. определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2009 г. N 528-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Светлосанова Игоря Борисовича и Светлосановой Изабеллы Аркадьевны на нарушение их конституционных прав положением части первой статьи 44 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" и пунктом 3 Указа Президента Российской Федерации "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации") согласуется с принципом поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающим сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, при том, что законодателем был к тому же предусмотрен больший, чем закрепленный общим правилом, срок с момента официального опубликования закона до его вступления в силу.
Кроме того в другом решении Конституционный Суд РФ (подробнее - см. определение Конституционного Суда РФ от 16 января 2007 г. N 250-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Новиковой Валентины Михайловны на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 13 и частью второй статьи 19 закона российской федерации "О гражданстве Российской Федерации", частью второй статьи 43 и частью первой статьи 44 федерального закона "О гражданстве Российской Федерации") отметил, что сохраняющие свое действие положения Закона от 28 ноября 1991 г. N 1948-I, которыми предусматривается более льготный по сравнению с комментируемым Законом порядок приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации, закрепляют, таким образом, дополнительную гарантию права на гражданство и сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие требования Конституции РФ.
Согласно позиции Конституционного Суда РФ (подробнее - см. определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2009 г. N 528-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Светлосанова Игоря Борисовича и Светлосановой Изабеллы Аркадьевны на нарушение их конституционных прав положением части первой статьи 44 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" и пунктом 3 Указа Президента Российской Федерации "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации") для иностранных граждан и лиц без гражданства, родившихся на территории РСФСР и имевших гражданство бывшего СССР, действующим законодательством также установлен упрощенный порядок приема в гражданство Российской Федерации, согласно которому они, проживая на территории Российской Федерации, вправе обратиться с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации без соблюдения условия о непрерывном в течение пяти лет проживании на территории Российской Федерации, в соответствии с п. "а" ч. 2 ст. 14 комментируемого Закона.
5. Следует учитывать некоторую несогласованность норм настоящей статьи с абз. 5 ч. 1 ст. 44 комментируемого Закона. Комментируемая статья распространяет действие Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I в целом на весь льготный, по сравнению с Федеральным законом о гражданстве, порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации. В тоже время в ст. 44 комментируемого Закона сохраняет действие лишь п. "а"-"в" ст. 18, ч. 3 ст. 19, ст. 20 и 41 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I, а не всех оснований приобретения гражданства. Кроме того действие норм, определяющих более льготный режим прекращения гражданства Российской Федерации в переходный период, настоящей нормой не предусматривается.
Статья 44. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом
1. В целях приведения законодательных актов о гражданстве в соответствие с комментируемым федеральным законом, устранения множественности норм по одним и тем же вопросам в настоящей статье устанавливается перечень нормативных правовых актов, отдельных положений (структурных единиц) нормативных правовых актов, которые признаются утратившими силу одновременно с вступлением Федерального закона о гражданстве. Подобный подход основан на традиционном принципе юридической логики - lex posteriror derogat prior (последующий закон отменяет предыдущий).
2. Представленные в настоящей статье законодательные акты о гражданстве, подлежащие признанию утратившими силу, являются юридически обоснованными и исчерпывающими. В целях исключения возможности противоречия какого либо из приведенных актов, комментируемому Закону они формулируются в настоящей статье в виде перечня актов, располагаемых в хронологическом порядке. Перечень составлен в соответствии с установленными правилами юридической техники и состоит из:
- законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу полностью (абз. 2-4 ч. 1 ст. 44);
- законодательного акта, подлежащего признанию утратившим силу частично (Закон от 28 ноября 1991 г. N 1948-I) (абз. 5 ч. 1 ст. 44);
- законодательных актов, которыми в текст основного законодательного акта ранее вносились изменения (абз. 6, 7 ч. 1 ст. 44),
- структурной единицей федерального закона, подлежащей признанию утратившей силу (абз. 8 ч. 1 ст. 44).
3. Периоды действия приведенных в комментируемой статье законодательных актов следующие:
- Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 июня 1981 г. "О порядке приема в гражданство РСФСР": 8 июля 1981 г. - 1 июля 2002 г.
- Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 июня 1981 г. "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения в Президиуме Верховного Совета РСФСР вопросов, связанных с приемом в гражданство РСФСР": 29 июня 1981 г. - 1 июля 2002 г.
- Закон РСФСР от 8 июля 1981 г. "Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета РСФСР "О порядке приема в гражданство РСФСР: 8 июля 1981 г. - 1 июля 2002 г.
- Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. N 1948-I "О гражданстве Российской Федерации" (за исключением п. "а"-"в" ст. 18, ч. 3 ст. 19, ст. 20 и 41): 6 февраля 1992 г. - 1 июля 2002 г.
- п. 2-4, 7-18 Закона Российской Федерации от 17 июня 1993 г. N 5206-1 "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О гражданстве РСФСР": 14 июля 1993 г. - 1 июля 2002 г.
- Федеральный закон от 6 февраля 1995 г. N 13-ФЗ "О внесении изменения в Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации": 9 февраля 1995 г. - 1 июля 2002 г.
- ст. 11 Федерального закона от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом": 1 июня 1999 г. - 1 июля 2002 г.
Следует обратить внимание, что в соответствии с абз. 5 ч. 1 комментируемой статьи положения пунктов "а"-"в" ст. 18, ч. 3 ст. 19, ст. 20 и 41, предусматривающих более льготный по сравнению с федеральным законом о гражданстве порядок приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации продолжают действие после 1 июля 2002 г. в отношении лиц, заявления которых по вопросам гражданства Российской Федерации приняты к рассмотрению до вступления в силу настоящего федерального закона.
В соответствии с определением Конституционного Суда РФ по жалобе Пузикова В.Д. (подробнее - см. определение Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2007 г. N 318-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Украины Пузикова Владимира Дмитриевича на нарушение его конституционных прав положением части первой статьи 44 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации") признание утратившими силу положений Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I, касающихся приобретения гражданства Российской Федерации в результате его признания по рождению, не исключает возможность приобретения лицами, родившимися на территории РСФСР, имевшими гражданство СССР, гражданства Российской Федерации по рождению. Кроме того вопрос о приобретении заявителем гражданства Российской Федерации после вступления в силу комментируемого Закона может быть разрешен в соответствии с этим федеральным законом в системной связи с другими законоположениями, касающимися определения наличия у лица гражданства Российской Федерации, и с учетом правовой позиции, выраженной Конституционным Судом РФ в сохраняющем свою силу постановлении от 16 мая 1996 года N 12-П по делу о проверке конституционности пункта "г" статьи 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации".
4. Приведение нормативных правовых актов в соответствии с Федеральным законом о гражданстве, необходимо не только на законодательном уровне, но и актов Президента РФ и Правительства РФ. Во-первых, это связано с необходимостью реализации отдельных положений комментируемого Закона. Применительно к компетенции Президента РФ федеральный закон о гражданстве в п. "д" ч. 1 ст. 13, ч. 2 ст. 29, ч. 4 ст. 33, ч. 2 ст. 38 предполагает принятие Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. В свою очередь настоящее Положение указывает на необходимость принятия следующих нормативных правовых актов:
- приказ Минобрнауки России от 24 марта 2010 г. N 207 "Об утверждении порядка государственного тестирования иностранных граждан и лиц без гражданства по русскому языку как иностранному языку" (абз. 10 п. 10);
- Административный регламент исполнения МИД государственной функции по вопросам гражданства (приказ МИД России от 16 июля 2008 г. N 7491) (п. 33, абз. 3 п. 37, п. 44, абз. 3 п. 54);
- Административный регламент исполнения ФМС государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации (приказ ФМС России от 19 марта 2008 г. N 64) (п. 33, абз. 3 п. 37, п. 44, абз. 3 п. 54);
- приказ Минобороны России от 3 июня 2004 г. N 168 "Об утверждении формы ходатайства о приеме в гражданство Российской Федерации" (абз. 2 п. 12.1) и др.
Во-вторых, как и с законодательными актами необходимо приведение нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти в соответствие с комментируемым федеральным законом и принятых на его основании актов соответствующего им уровня. Указом Президента РФ одновременно с введением Положения были признаны утратившими силу следующие актов:
- Указ Президента РФ от 10 апреля 1992 г. N 386 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации" - период действия: 23 апреля 1992 г. - 19 ноября 2002 г.
- Указ Президента РФ от 27 декабря 1993 г. N 2299 "О внесении изменений и дополнений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации - период действия: 24 января 1994 г. - 19 ноября 2002 г.
- Указ Президента РФ от 24 октября 1994 г. N 2007 "О некоторых вопросах реализации Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" - период действия: 26 октября 1994 г. - 19 ноября 2002 г.
- Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 865 "О внесении дополнений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. N 386 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации" - период действия: 23 мая 2000 г. - 19 ноября 2002 г.
Аналогичным образом были обновлены нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Статья 45. Вступление в силу настоящего Федерального закона
1. Определение порядка вступления в силу федерального закона является необходимым условием его юридического действия. Действие федерального закона связывается с несколькими обстоятельствами его принятия во времени. К ним относится дата принятия федерального закона, дата подписания и дата вступления его в силу. Применительно к комментируемому Закону это:
- 19 апреля 2002 г. - дата принятия (дата принятия Государственной Думой РФ в окончательной редакции);
- 31 мая 2002 г. - дата подписания;
- 1 июля 2002 г. - дата вступления в силу.
Первые две даты указывают на соблюдение обязательных стадий законодательного процесса и таким образом определяют в целом юридическое действие федерального закона, но не устанавливают момент, с которого это действие возникает. В этой связи традиционным для отечественной юридической техники является установление порядка вступления в силу федерального закона посредством закрепления в нем соответствующей нормы.
2. Вступление в юридическую силу федерального закона традиционно связывается с необходимостью обнародования, что следует из принципа non obligat lex nisi promulgate (закон не обязывает, если он не обнародован). Наиболее часто встречаемой формой обнародования нормативных правовых актов в современных государствах является их опубликование. В Российской Федерации вступление в силу федеральных законов связано с требованиями ч. 3 ст. 15 Конституции РФ об обязательности официального опубликования федеральных законов. Порядок и источники официального опубликования федеральных законов и иных нормативных правовых актов установлены Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания". Источниками официального опубликования комментируемого федерального закона являются: Собрание законодательства РФ (2002. N 22. Ст. 2031), Российская газета (5 июня 2002 г. N 100), Парламентская газета (5 июня 2002. N 104).
Порядок вступления федерального закона может быть установлен по общему или специальному правилу. Общий порядок предполагает, что федеральный закон вступает в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после их официального опубликования. Однако в этом случае могут возникать неопределенности в дате вступления в силу федерального закона, связанные с определением первой даты официального опубликования, исчисления 10-дневного срока и т.д. Поэтому в отношении ряда федеральных законов, в числе которых комментируемый федеральный закон, используется специальный порядок вступления его в силу. Это предполагает наличие специальной нормы, устанавливающей конкретный срок вступления федерального закона в силу, как это имеет место в комментируемой статье (1 июля 2002 г.) или иные условия и обстоятельства, с которыми связывается вступление акта в силу.
3. С датой вступления в силу комментируемый Закон связывает действие отдельных своих положений. На 1 июля 2002 г. настоящий Закон определяет:
1) признание гражданами Российской Федерации лиц, имеющих гражданство Российской Федерации на день вступления в силу комментируемого Закона (ч. 1 ст. 5);
2) действительность документов, выданных в соответствии с ранее действовавшим законодательством о гражданстве Российской Федерации (ст. 42);
3) порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, принятых к рассмотрению до вступления в силу комментируемого Закона (ч. 1 ст. 43);
4) приведение нормативных правовых актов в соответствие с комментируемым Законом (ст. 44).
4. Установление в комментируемой статье даты вступления федерального закона в силу является его вступлением в силу лишь de jure. Фактическое же вступление в силу становится возможным после принятия всех необходимых актов, направленных на его реализацию. Например, Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства российской федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325 вступило в силу 19 ноября 2002 г. Таким образом, de facto комментируемый Закон вступил в силу в среднем по истечении 9 месяцев после даты обозначенной в федеральном законе. Однако такая ситуация является лишь частной иллюстрацией к общей проблеме принятия, вступления в силу и эффективности федеральных законов в Российской Федерации.
5. В дальнейшем изменения и дополнения в комментируемый Закон вступили в силу в следующем хронологическом порядке:
- 15 декабря 2003 г. - Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. N 151-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации";
- 1 января 2005 г. - Федеральный закон от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации";
- 11 января 2006 г. - Федеральный закон от 3 января 2006 г. N 5-ФЗ "О внесении изменения в статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации";
- 7 августа 2006 г. - Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 121-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции";
- 19 декабря 2007 г. - Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 328-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу прохождения военной службы иностранными гражданами и лицами, имеющими двойное гражданство";
- 14 октября 2008 г. - Федеральный закон от 1 октября 2008 г. N 163-ФЗ "О внесении изменения в статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации";
- 31 декабря 2008 г. - Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 301-ФЗ "О внесении изменения в статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации";
- 12 июля 2009 г. - Федеральный закон от 28 июня 2009 г. N 127-ФЗ "О внесении изменений в статьи 6 и 7 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации".
Ванюшин Я.Л.
ДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДД
*(1) Кутафин О. Российский Закон о гражданстве по ряду позиций либеральнее, чем его европейские аналоги // Прокурорская и следственная практика. 2002. N 3-4. С. 64.
*(2) Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. - Спб., 2003. С. 26-27.
*(3) Авакьян С.А. Указ соч. С. 27-28.
*(4) Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1899. Т. 1. С. 249.
*(5) Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 103-104.
*(6) См.: более подробнее, Ванюшин Я.Л. Гражданство и подданство: некоторые вопросы соотношения // Проблемы права. Международный правовой журнал. 2010. N 1. С. 61-65.
*(7) Свод законов Российской империи. Т. IX. СПб., 1899. Ст. 982.
*(8) Гессен В.М. Подданство, его установление и прекращение. Т. 1. Спб., 1909. С. 135.
*(9) URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_1062.htm.
*(10) См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1899. Т. 1. С. 257.
*(11) Данилкин В.В. Актуальные проблемы, возникающие в сфере получения российского гражданства // Закон и право. 2009. N 5. С. 19.
*(12) Там же.
*(13) Мыш М.И. Об иностранцах в России. Сборник узаконений, трактатов и конвенций с относящимися к ним правительственными и судебными разъяснениями. Спб., 1888. С. 63.
*(14) Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. - Спб., 2003. С. 93.
*(15) См.: Бабурин С.Н. Современные проблемы Российской государственности: территория и гражданство // Государство и право 1996. N 11. С. 5; он же. Взаимосвязь территории и гражданства государства как фактор Российской геополитики // Вестник Омского университета. 1996. Вып. 2. С. 103-107.
*(16) См.: Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. - Спб., 2003. С. 25.
*(17) См. Кутафин О.Е. Российское гражданство. - М., 2003. С. 318.
*(18) См., например: Кутафин О.Е. Там же. С. 317; Корж Н.Я. Гражданство Российской Федерации. Историко-правовой аспект. - Спб., 2004. С. 128.
*(19) См.: Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право РФ. - М., 2002. Ч. I. С. 276.
*(20) Мыш М.И. Об иностранцах в России. Сборник узаконений, трактатов и конвенций с относящимися к ним правительственными и судебными разъяснениями. Спб., 1888. С. 54.
*(21) См.: Баглай М.В. Конституционное право РФ - М., 2000. С. 283.