Влияние бюджетной и налоговой политики на финансово-хозяйственную деятельность АУ
Целью настоящей статьи является оказание методической поддержки руководителям автономных учреждений при планировании финансово-хозяйственной деятельности. Государство проводит открытую бюджетную и налоговую политику, что позволяет организациям заранее учесть грядущие изменения и просчитать их возможные последствия. Надеемся, что представленный обзор документов, определяющих среднесрочные планы государства в области бюджетно-налоговой политики, будет полезен в плановой работе АУ.
В последние годы в стране сложилась традиция заранее информировать общественность о грядущих изменениях. Изучая опубликованные в открытом доступе документы, можно составить представление о планах в области бюджетной политики, а также о системе и ставках налогов в 2012 году и период 2013-2014 годов. Среди этих документов выделяются следующие:
- Бюджетное послание Президента РФ "О бюджетной политике в 2012-2014 годах"*(1) (далее - Бюджетное послание);
- Основные направления бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов*(2) (далее - Основные направления бюджетной политики);
- Основные направления налоговой политики РФ на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов*(3) (далее - Основные направления налоговой политики).
Дополнительным подспорьем являются локальные письма Минфина в ответ на вопросы налогоплательщиков о планируемых изменениях в налоговом законодательстве *(4).
Приступая к изучению документов, подчеркнем, что они не являются законодательными актами, принятые в них решения носят промежуточный характер. Однако данные сведения вполне можно использовать в плановой работе. Скорее всего, принятые законы не будут существенно отличаться от продекларированных намерений властей в отношении бюджетной и налоговой политики.
Оценка макроэкономической среды
Кратко оценивая макроэкономическую ситуацию в стране и мире, охарактеризуем ее как неопределенную. Первая фаза мирового экономического кризиса пережита, появились признаки роста, однако летом и осенью 2011 года ситуация вновь ухудшилась. Хотя вышеназванные документы были обнародованы до проявления явных признаков второй фазы экономического кризиса, мы найдем в них упоминание и об уроках кризиса 2008-2009 годов, и о сохранении рисков в настоящий момент. В частности, в Основных направлениях бюджетной политики указано, что на 2012-2014 годы запланировано закрепление начавшегося в 2010 году экономического роста, преодоление последствий кризиса 2008-2009 годов, восстановление и превышение значений показателей, достигнутых накануне кризиса. Но, несмотря на стабильное восстановление экономики, финансовое положение в среднесрочной перспективе характеризуется рядом рисков, что требует наличия инструментов для их предупреждения или сглаживания негативных последствий.
В случае ухудшения общей экономической ситуации автономные учреждения окажутся в более защищенном положении по сравнению с коммерческими организациями, так как они по крайней мере имеют гарантированный государственный заказ.
В отношении внебюджетной деятельности рекомендуем АУ придерживаться консервативной политики:
оценить уроки кризиса 2008-2009 годов, его влияние на выручку от приносящей доход деятельности;
предусмотреть источники погашения банковских кредитов в том случае, если придется их возвращать раньше срока или платить повышенные проценты;
провести мониторинг дебиторской задолженности и осуществлять активные меры по погашению просроченной задолженности. Переводить неблагополучных контрагентов на предоплату, предусмотреть систему скидок при предварительной оплате (в данных условиях будет важнее получить денежные средства раньше или в срок, в том числе ценой потери части прибыли).
Бюджетная политика государства
Управляя автономным учреждением, руководитель обязан (не побоимся этого слова) изучить такой метод, как проектное планирование. Государство уже сейчас активно использует данный инструмент, что выражается в реализации государственных программ. Как конечный продукт проектного планирования на уровне государства будет внедрен программный бюджет.
Программный бюджет
В Основных направлениях бюджетной политики сказано: вклад федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов в интеграцию стратегического и бюджетного планирования будет состоять в том, что его разработка и исполнение станут осуществляться в увязке с корректировкой концепции долгосрочного развития РФ на период до 2020 года при одновременном формировании государственных программ и подготовкой к переходу к "программному бюджету" начиная с 2013 года. При этом в рамках подготовки к такому переходу с 2012 года планируется ввести новую классификацию видов расходов федерального бюджета, обеспечивающую при сохранении всей необходимой бюджетной информации ее систематизацию в увязке с формируемыми государственными и ведомственными программами.
Чтобы учреждение могло прочно занять место на рынке государственных и коммерческих услуг, безусловно, ему следует оказывать эти услуги на высоком уровне. Однако качество планирования также является фактором, определяющим уровень развития и статус АУ в целом. Взяв на вооружение проектный формат планирования (формальная сторона вопроса), изучив приоритетные направления финансирования из бюджета (фактическая сторона вопроса), автономное учреждение может сформировать такой раздел плана финансово-хозяйственной деятельности (далее - план ФХД), как мероприятия стратегического развития. Данный подход полностью соответствует задачам, которые ставит государство.
В частности, в своем Бюджетном послании Президент РФ отметил: "Надо начать полномасштабное внедрение с 2012 года программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, программных бюджетов на всех уровнях управления, в том числе утвердить основные государственные программы". Таким образом, на макроуровне мы получим программный бюджет, на микроуровне - проектное планирование.
На основании вышеназванных документов автономное учреждение того или иного профиля может определить, в какую сторону развивается финансирование данного направления деятельности, какие первоочередные задачи определили власти, под какие проекты (программы) выделяется дополнительное финансирование. Программы, как правило, носят среднесрочный характер и включаются в государственные бюджеты на соответствующий год.
Так, известны цели государства по финансированию приоритетных программ в разбивке по годам и с указанием суммы финансового обеспечения:
1. Новое качество жизни (13 программ).
2. Инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ).
3. Обеспечение национальной безопасности (две программы).
4. Сбалансированное региональное развитие (четыре программы).
5. Эффективное государство (пять программ).
При этом в Бюджетном послании указано, что будет продолжена реализация программ модернизации здравоохранения и образования, поддержка культуры, физической культуры и спорта.
Отдельно стоит обратить внимание на постановку целей в государственных программах: в них даны показатели и определены сроки. По теории управления цель считается поставленной, если указана сумма (или иной цифровой показатель) и срок. Например, "увеличить выручку от платных услуг" - неграмотно поставленная цель, таких фраз следует избегать при составлении планов. А вот "увеличить выручку от оказания платных услуг на 12% в 2012 году по сравнению с 2011 годом" - задача, полностью соответствующая требованиям постановки целей.
"Информационное общество"
Рассмотрим подробнее такую государственную программу, как "Информационное общество" (2011-2018 годы), которая применима к АУ любого профиля. Ее суть заключается в предоставлении иного качества сервиса с использованием информационно-коммуникационных технологий. В Основных направлениях бюджетной политики отмечается, что повышение качества жизни граждан должно выражаться в простых и доступных сервисах, которыми они пользуются практически ежедневно, в том числе запись на прием к врачу через Интернет, оплата штрафов с мобильного телефона, недорогой широкополосный доступ во всех общественных местах на территории РФ.
Таким образом, модернизация ("электронизация") услуг может стать на ближайшие годы приоритетной в деятельности АУ.
Еще большую актуальность реализация такого проекта приобретает в связи с тем, что государство не отказывается от проводимой им политики конкуренции за бюджетные средства. Это подтверждает следующее высказывание Президента РФ в Бюджетном послании: "Ориентации бюджетных расходов не на содержание сети учреждений, а на обеспечение результативности их деятельности в высокой степени способствует конкуренция учреждений с негосударственными, прежде всего социально ориентированными некоммерческими организациями. Поддержка подобной деятельности должна вестись как посредством государственных и муниципальных закупок оказываемых ими услуг, которые должны рационально сочетаться с государственными (муниципальными) заданиями для государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений, так и с помощью грантовых механизмов, позволяющих поощрять разнообразные инициативы".
Целевой капитал
Интересные возможности для получения дополнительных доходов дает Федеральный закон от 30.12.2006 N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" (далее - Закон N 275-ФЗ). Его суть заключается в том, что жертвователи направляют средства на формирование целевого капитала некоммерческой организации, затем сформированный капитал передается в доверительное управление профессиональной управляющей компании, а выгодоприобретатель по доверительному управлению получает регулярный доход. К сожалению, Закон N 275-ФЗ оказался невостребованным, на что обратили внимание власти и решили вдохнуть в него новую жизнь:
"Еще один важный вопрос, связанный со становлением в России конкурентоспособного сектора негосударственных некоммерческих организаций, - развитие института целевого капитала. Соответствующий федеральный закон принят еще в 2006 году, но дело продвигается медленно. Даже в тех организациях, где целевой капитал сформирован, его результативность не всегда ощутима. Надо проанализировать ситуацию и принять меры по ее исправлению, в том числе в части расширения состава видов пожертвований, которые могут использоваться при создании целевого капитала, и включения в него не только денежных средств, но и иного имущества" (Бюджетное послание).
Налоговая политика государства
Приступая к описанию ожидаемых изменений в области налогообложения, отметим их влияние на следующие аспекты деятельности АУ. Во-первых, изменение ставок налогов напрямую влияет на показатели плана ФХД автономного учреждения. Во-вторых, руководители АУ должны знать и быть готовыми к изменениям в подходе контролирующих органов при проведении налоговых проверок. В-третьих, налоговое планирование, производимое при соблюдении законодательства, - вполне легитимный и выгодный вид финансового планирования.
Социальные взносы
Самое крупное изменение в пользу налогоплательщиков - запланированное на 2012 - 2013 годы снижение планки страховых взносов. Не являясь налогом по существу, по порядку взимания социальные взносы воспринимаются плательщиками как таковой. И действительно, для работодателей это скорее налог, чем страховой платеж. Весной и летом 2011 года в государственных структурах шло бурное обсуждение перспектив социальных взносов в 2012 году. Президент РФ дал поручение Правительству РФ снизить взносы и найти источники покрытия образующегося в этой связи дефицита бюджета; Правительство РФ пыталось выполнить задание и уложиться в необходимые параметры государственного бюджета и бюджета ПФР.
Напомним, что с 1 января 2011 года совокупная ставка страховых взносов составляет 34%, для льготируемых видов деятельности малого предпринимательства действует пониженная ставка 26%. С высоких зарплат, превышающих порог 463 тыс. руб. в год, начисление взносов не производится.
В Бюджетном послании говорится: на 2012-2013 годы будут снижены ставки страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с 34 до 30%, а для малого бизнеса и некоммерческих организаций, осуществляющих основную деятельность в области социального обслуживания населения, а также благотворительных организаций и организаций, применяющих УСНО, - до 20%.
С 2012 года пороговое значение зарплат поднимается с 463 тыс. руб. до 512 тыс. руб., с 2013 года - до 567 тыс. руб. При этом ставка налогообложения сумм, превышающих этот порог, увеличивается с 0 до 10% для большинства работодателей и до 7% для льготируемых видов деятельности.
Минфин произвел финансовый анализ перераспределения нагрузки страховых взносов, который приведен в Основных направлениях налоговой политики. Согласно этому документу для выплат в пользу работников, годовая заработная плата которых без учета уплачиваемых взносов составит в 2012 году менее 512 тыс. руб. (менее 567 тыс. руб. - в 2013 году), снижение эффективной ставки будет максимальным - на 4% по сравнению с действующими условиями. При этом эффективная ставка обложения взносами заработной платы при условии принятия предложенных решений снизится для выплат в пользу всех работников, получающих в год до 716 тыс. руб. в 2012 году и до 793 тыс. руб. - в 2013 году.
Для плательщиков, применяющих льготную ставку обложения страховыми взносами, при принятии предлагаемого механизма снижения тарифов страховых взносов в диапазоне получаемой годовой заработной платы в 2012 году до 512 тыс. руб. (до 567 тыс. руб. - в 2013 году) снижение эффективной ставки обложения страховыми взносами составит максимальную величину - 6%. При этом снижение эффективной ставки обложения страховыми взносами зарплаты для льготных категорий плательщиков в меньших масштабах будет наблюдаться в диапазоне получаемого заработка до 950 тыс. руб. в год в 2012 году и до 1 млн. 53 тыс. руб. в год - в 2013 году.
Большинство автономных учреждений вряд ли может похвастаться настолько высокими зарплатами, чтобы беспокоиться о росте нагрузки на ФОТ. Поэтому в отношении внебюджетной деятельности АУ получат явные налоговые послабления. И хотя 2011 год стал напряженным из-за роста страховых тарифов, в ближайшие два года АУ с невысоким уровнем средней заработной платы получат экономию. Также в отличие от 2011 года они будут иметь время подготовиться к повышению тарифов с 2014 года.
Специальные режимы налогообложения
Кратко остановимся на грядущих изменениях в этой сфере. Судьба ЕНВД принципиально решена - он будет отменен, на его замену встанет УСНО, в том числе на основе патента. Автономным учреждениям патентная система недоступна, так как в соответствии с законопроектом *(5), вносящим в НК РФ новую гл. 26.5 "Патентная система налогообложения", ею могут воспользоваться только индивидуальные предприниматели.
С 2013 года из-под ЕНВД выводятся розничная торговля и общественное питание, а начиная с 2014 года система налогообложения в виде ЕНВД отменяется по всем остальным видам деятельности. Таким образом, те АУ, которые совпадают по размерам с малым бизнесом, смогут при определенных условиях выбирать между применением основной и упрощенной систем налогообложения.
Если АУ применяет в своей деятельности ЕНВД, руководителям надо поставить перед бухгалтерскими и экономическими службами задачу недопущения нарушения экономических интересов АУ в результате смены режимов. Дело в том, что при переходе с одного режима на другой возникают проблемы налогового учета остатков запасов. Этот вопрос не должен быть пущен "на самотек" - тогда проблему придется решать по факту ее возникновения. Возможно, что в силу специфики автономного учреждения она не будет острой, но быть готовым к ней надо. О наличии такой проблемы говорит судебная практика*(6).
Налог на прибыль
Основные изменения по налогу на прибыль коснулись:
учета доходов от реализации недвижимого имущества;
учета амортизации по высокотехнологичному оборудованию;
порядка признания убытков в виде безнадежных долгов для целей налогообложения прибыли;
порядка налогообложения при операциях с ценными бумагами и финансовыми инструментами срочных сделок.
Какое влияние указанные изменения могут оказать на финансовое состояние АУ?
В отношении порядка признания дохода от реализации недвижимого имущества Минфин считает, что целесообразно законодательно закрепить данный порядок в налоговом учете на более раннюю из следующих дат:
- дату передачи по передаточному акту или иному документу о передаче недвижимого имущества;
- дату реализации недвижимого имущества.
Данное изменение приведет к более ранней уплате налога на прибыль, однако не повлияет на сам размер налога. С учетом того, что случаи продажи недвижимости, приобретенной АУ на средства от предпринимательской деятельности, крайне редки, можно утверждать, что данное нововведение заметного влияния на деятельность АУ не окажет.
Изменение порядка амортизации имеет как благоприятные, так и нежелательные последствия. В целях создания стимулов к модернизации и обновлению основных средств предполагается внести изменения в порядок применения амортизационной премии, с тем чтобы при реконструкции, модернизации, техническом перевооружении основных средств не восстанавливать примененную в их отношении 30%-ю амортизационную премию.
В противовес добавляется неприятное изменение в части лизинговых операций. Минфин считает предоставление права ускоренной амортизации в отношении любого имущества, являющегося предметом договора финансовой аренды (лизинга), нецелесообразным. И видит обоснованным применение коэффициента ускоренной амортизации только при совершении лизинговых операций, соответствующих задачам модернизации экономики и обновления фондов производственного сектора.
Для упорядочивания данной меры налогового стимулирования предполагается разработка перечня видов основных средств, в отношении которых при предоставлении (получении) в лизинг к основной норме амортизации может применяться повышающий коэффициент.
Если АУ проводило предварительный анализ экономической выгоды использования лизинга, следует пересмотреть расчеты. Возможно, иные варианты финансирования (например, банковский кредит) будут более выгодными.
Упрощается порядок списания невзысканных долгов, по которым приставам не удалось найти должника или у должника нет имущества. Данное нововведение разгрузит суды от исков организаций на действия налоговиков, которые не признают списание долгов в таком порядке обоснованным.
Наконец, последнее изменение касается порядка налогообложения финансовых инструментов, что косвенно окажет влияние на финансы АУ, инвестирующих временно свободные средства. Скорее всего, это выразится в том, что банки предложат АУ новые способы инвестирования средств (например, деривативы), которые раньше не использовались из-за пробелов в налоговом законодательстве.
Прочие налоговые изменения
В части НДФЛ предусмотрены следующие изменения в отношении стандартных налоговых вычетов:
- вычет в размере 3 000 руб. будет предоставляться на каждого третьего и последующего ребенка;
- стандартный налоговый вычет в размере 400 руб., предоставляемый в настоящее время всем налогоплательщикам, отменяется.
С 2013 года возможно введение налога на недвижимость, который будут уплачивать не только граждане, но и юридические лица. При этом объектом налогообложения признаются жилая недвижимость, дачи, садовые участки, гаражи.
С 2012 года вступает в силу Федеральный закон от 18.07.2011 N 227-ФЗ*(7), который принципиально меняет налоговый контроль ценообразования. Основные новшества заключаются в следующем:
даны новые определения идентичных и однородных товаров;
установлены новые критерии взаимозависимости;
изменен порядок выездных и камеральных проверок сделки или группы однородных сделок, что делает возможным повторный налоговый контроль;
установлены методы, используемые при определении соответствия цен, применяемых в сделках, рыночным ценам:
- метод сопоставимых рыночных цен;
- метод цены последующей реализации;
- затратный метод;
- метод сопоставимой рентабельности;
- метод распределения прибыли;
установлена обязанность налогоплательщика уведомлять налоговые органы о совершении контролируемых сделок;
введено понятие "симметричная корректировка", предусматривающее изменение налоговых обязательств сторон в случае изменения цены налоговым органом;
определен порядок соглашений о ценообразовании для целей налогообложения между налогоплательщиками и налоговыми органами;
расширен раздел налоговой ответственности за счет санкций за нарушения по контролируемым сделкам.
Заключение
По нашему мнению, рассмотренные документы и по формальному, и по фактическому основанию следует использовать в плановой деятельности. Возможно, руководители АУ найдут в них что-то важное, упущенное автором статьи. Отсылка к данным документам при разработке стратегии развития как составной части плана ФХД дает юридическую базу поставленным целям. В рассмотренных документах приведены цифровые значения, указаны сроки, что позволяет на микроуровне корректно сформулировать основные параметры цели.
О.Е. Орлова,
эксперт журнала "Руководитель автономного учреждения"
"Руководитель автономного учреждения", N 11, ноябрь 2011 г.
ДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДД
*(1) Письма Минфина РФ от 22.07.2011 N 03-11-06/3/85, от 02.09.2011 N 03-05-06-02/95.
*(2) http://www.minfin.ru/ru.
*(3) Там же.
*(4) Письма Минфина РФ от 22.07.2011 N 03-11-06/3/85, от 02.09.2011 N 03-05-06-02/95.
*(5) Законопроект N 499566-5 "О внесении изменений в статью 18 части первой, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации". На момент подготовки номера в печать находился на рассмотрении в Госдуме.
*(6) В настоящей статье мы не освещаем проблему перехода с режима на режим, лишь обращаем внимание на то, что она существует (см., например, Письмо Минфина РФ от 20.08.2008 N 03-11-02/93, Постановление ФАС ВСО от 20.03.2009 N А33-7683/08-Ф02-959/09).
*(7) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием принципов определения цен для целей налогообложения".