Внешние проверки годовых отчетов об исполнении местных бюджетов в городе Москве: итоги и основные нарушения
Контрольно-счетная палата Москвы (далее - КСП Москвы) второй раз подряд проводит внешние проверки годовых отчетов об исполнении бюджетов всех 125 внутригородских муниципальных образований в городе Москве (далее - ВМО).
Предметом проверки являлся годовой отчет об исполнении бюджета ВМО за 2009 г., включая бюджетную отчетность, составленную в соответствии с приказом Минфина России от 13.11.08 г. N 128н "Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" (далее - Инструкция N 128н). Ответственность за подготовку и представление бюджетной отчетности несли должностные лица ВМО: руководитель муниципалитета ВМО (далее - муниципалитет) и главный бухгалтер.
Цель внешней проверки - выражение мнения о достоверности годовой отчетности ВМО, соответствии порядка ведения бюджетного учета законодательству Российской Федерации и подготовка заключения на годовой отчет об исполнении бюджета ВМО.
Перед тем как перейти к рассмотрению основных нарушений и недостатков, выявленных в ходе проведения внешней проверки, необходимо обратить внимание на то, что представительные органы местного самоуправления и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований (муниципалитеты) на основании ст. 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) являются участниками бюджетного процесса.
Согласно ст. 154 БК РФ в соответствии со своими бюджетными полномочиями муниципалитет является одновременно финансовым органом (далее - ФО), главным распорядителем бюджетных средств (далее - ГРБС) и получателем бюджетных средств (далее - ПБС). При этом муниципалитеты имеют подведомственных ПБС - муниципальные учреждения, муниципальные собрания (в том случае, если они зарегистрированы как юридические лица).
Результаты проведенной внешней проверки выявили типовые нарушения и недостатки в деятельности муниципалитета как ФО, ГРБС и ПБС, имеющие стоимостную и нестоимостную оценки, на которых далее остановимся более подробно.
В первую очередь следует отметить нарушения методологии формирования бюджетной отчетности и учета.
Анализ достоверности бюджетной отчетности во всех существенных отношениях проводился на выборочной основе и включал в себя изучение и оценку:
соответствия показателей форм бюджетной отчетности данным Главных книг муниципалитета как ФО и ПБС (выборочно);
форм бюджетной отчетности ФО, ГРБС и подведомственных ПБС в части соблюдения корректности консолидации отчетности и соотношений между формами отчетности.
При проверке тождественности показателей бюджетной отчетности данным Главных книг (с учетом сверки входящих и исходящих остатков) выявлены следующие основные нарушения:
несоответствия показателей Отчета о финансовых результатах ф. 0503121 (далее - Отчет ф. 0503121) данным Главной книги муниципалитета как ПБС. Несоответствия показателей вызваны некорректностью заполнения форм Отчета ф. 0503121: не включены обороты по счетам N 206.00, 208.00, 304.03;
несоответствия показателей Баланса по поступлениям и выбытиям бюджетных средств ф. 0503140 (далее - Баланс ф. 0503140) данным Главной книги муниципалитета как ФО в части средств от приносящей доход деятельности. Причина несоответствий - в Главной книге ФО отсутствуют коды счетов 2.202.00, 2.402.00, 2.402.03;
несоответствия показателей Баланса главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета ф. 0503130 (далее - Баланс ф. 0503130) муниципалитета как ПБС данным Главной книги установлены по строкам 230, 620, 670 и обусловлены тем, что в Балансе ф. 0503130 не учтено дебетовое сальдо по счету 205.10 (невыясненные поступления от других бюджетов).
При проверке корректности консолидации бюджетной отчетности на уровне ФО, ГРБС и ПБС установлены следующие нарушения:
показатели Отчета ф. 0503121 ГРБС не согласуются с данными соответствующих отчетов ПБС, в том числе по кодам классификации операций сектора государственного управления (далее - КОСГУ) "Заработная плата" и "Прочие выплаты" (одно из основных выявленных нарушений);
при проверке корректности консолидации Баланса ф. 0503130 ГРБС выявлены несоответствия данным консолидируемых форм отчетности, в частности произведено некорректное формирование отчетности муниципалитета как ПБС и администратора доходов (не отражены данные по счетам 205.00, 401.01 в части расчетов по суммам поступлений в бюджет, начисленным администратором доходов бюджета). Кроме того, муниципалитет как ПБС не отразил задолженность по счету 205.05 в Сведениях по дебиторской и кредиторской задолженности ф. 0503169;
показатели Отчета об исполнении бюджета главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета ф. 0503127 (далее - Отчет ф. 0503127) ГРБС не соответствуют данным Отчета ф. 0503127 муниципалитета как ПБС. Причина несоответствия - суммы показателей счета 210.02 "Расчеты по поступлениям в бюджет с финансовыми органами" в части кассовых поступлений не нашли своего отражения в Отчете ф. 0503127 ПБС.
По результатам сверки одноименных показателей по соответствующим строкам и графам форм отчетности ФО, ГРБС и ПБС обнаружены следующие нарушения:
выявлены несоответствия между соответствующими строками и графами Баланса исполнения бюджета ф. 0503120 и Баланса ф. 0503140, а также Баланса ф. 0503130 ГРБС и Балансами ф. 0503130 ПБС;
при сверке одноименных показателей по КОСГУ и соответствующим строкам и графам Отчета ф. 0503121 и Справки по заключению счетов бюджетного учета отчетного финансового года ф. 0503110 (далее - Справка ф. 0503110) муниципалитета как ФО установлены несоответствия, возникшие в связи с тем, что в Справке ф. 0503110 не отражены данные по приносящей доход деятельности.
При проверке соблюдения контрольных соотношений между показателями бюджетной отчетности (письмо Федерального казначейства от 31.12.09 г. N 42-7.4-05/2.4-788 "Об особенностях составления и представления годовой отчетности об исполнении федерального бюджета главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета за 2009 год") установлены расхождения между следующими формами отчетности ГРБС: Балансом ф. 0503130, Справкой ф. 0503110, Отчетом ф. 0503121, Сведениями об исполнении бюджета ф. 0503164 и Отчетом ф. 0503127.
Нарушениями, носящими системный характер, являются нарушения бухгалтерского учета, которые имеют как стоимостную, так и нестоимостную оценки. К стоимостным относится нарушение в части отражения расчетов: данные по дебиторской и кредиторской задолженности расходятся с данными контрагентов.
Наиболее часто отмечалось расхождение данных по дебиторской и кредиторской задолженности муниципалитетов с данными ГУП "Медицинский центр". На основании информации о дебиторской и кредиторской задолженности, предоставленной ГУП "Медицинский центр", установлено наличие дебиторской задолженности муниципалитетов по расчетам с ГУП "Медицинский центр" (при проверке отчетности муниципалитетов за 2008 г. было установлено также наличие кредиторской задолженности). При этом в бюджетной отчетности отдельных муниципалитетов дебиторская задолженность по расчетам с ГУП "Медицинский центр" не отражена, следовательно, можно сделать вывод о том, что сверку расчетов с ГУП "Медицинский центр" эти муниципалитеты не проводили. Важно отметить, что неотражение задолженности по расчетам свидетельствует об искажении бюджетной отчетности.
В ходе проведения внешней проверки за 2009 г. выявлены нарушения в части отражения безвозмездно переданного имущества, которые также классифицируются как стоимостные нарушения. После проведенного анализа Справок о наличии имущества и обязательств на забалансовых счетах к Балансам ф. 0503130 ГРБС сделан вывод о том, что в нарушение п. 263 Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 30.12.08 г. N 148н "Об утверждении Инструкции по бюджетному учету", имущество, переданное муниципалитетам в безвозмездное пользование (имущество спортивных площадок), в ряде муниципалитетов не отражено на забалансовых счетах. Суммы неотраженного имущества следует рассматривать как нарушения бухгалтерского учета.
Рассмотрим нарушения, имеющие нестоимостную оценку. На основании сведений, представленных в таблицах N 6 к пояснительным запискам ф. 0503160, следует, что в нарушение п. 1.5 Методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденных приказом Минфина России от 13.06.95 г. N 49, и п. 7 Инструкции N 128н, в отдельных муниципалитетах не проводилась инвентаризация имущества, что признается нарушением правил бухгалтерского учета. Кроме того, подтверждением данного нарушения являются сведения, представленные в опросном листе (КСП Москвы для проведения внешней проверки специально был разработан и разослан в муниципалитеты опросный лист, включающий вопросы для представления более полной информации о финансовой деятельности муниципалитетов).
В ходе проведения внешней проверки установлено, что отдельные муниципалитеты как ГРБС не осуществляли предварительный, текущий и последующий контроль, что подтверждается данными таблиц N 5 "Сведения о результатах мероприятий внутреннего контроля" к пояснительным запискам ф. 0503160, представленным муниципалитетами к проверке.
Перед тем, как отметить ряд существенных нарушений, касающихся бюджетного процесса, следует обратить внимание на то, что бюджетные полномочия ВМО определялись БК РФ, другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, г. Москвы и органов местного самоуправления.
Далее перечислим установленные нарушения бюджетного процесса:
в Положении о бюджетном процессе отдельных ВМО неправильно определены сроки внесения проекта решения о бюджете на рассмотрение представительного органа муниципального образования (нарушение требований ст. 185 БК РФ);
при формировании проекта бюджета ВМО на 2009 г. имело место несоблюдение требования ст. 174 БК РФ в части составления и утверждения среднесрочного финансового плана на 2009 г.;
в нарушение требований ст. 33 БК РФ при формировании бюджета ВМО на очередной финансовый год не всегда соблюдался принцип сбалансированности бюджета;
на основании данных, представленных в опросных листах, следует отметить, что некоторые муниципалитеты нарушали требования ст. 36 БК РФ: изменения, вносимые в бюджет в течение года, не опубликованы в средствах массовой информации;
в ряде случаев в нарушение требований ст. 217 БК РФ выявлено неправильное применение наименования сводной бюджетной росписи при ее составлении, а также в нарушение требований ст. 221 БК РФ и приказа Минфина России от 20.11.07 г. N 112н "Об общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений" некоторыми муниципалитетами как ПБС неверно применялось наименование при составлении бюджетных смет.
В заключение следует отметить, что, несмотря на выявленные нарушения и недостатки, за прошедший год муниципалитетами в целом учтены ранее найденные ошибки и проделана большая работа по их исправлению. Внешняя проверка показала объективность, результативность и необходимость контрольной деятельности, при этом проверяемые организации всегда должны быть готовы к тому, что могут возникнуть ситуации, когда потребуется провести дополнительные проверки.
Существует классическое высказывание, касающееся контрольно-ревизионной деятельности, неоднократно цитированное многими учеными, но которое заслуживает того, чтобы привести его еще раз: "Без аудита нет надежности счетов. Без надежности счетов нет контроля. А без контроля, что стоит власть?" (Р. Адамс, автор книги "Основы аудита").
Т. Богданович,
консультант Контрольно-счетной
палаты Москвы
"Финансовая газета", N 27, июль 2010 г.