Возможные изменения в механизме автономных учреждений
Происходящая реформа государственных и муниципальных учреждений постоянно привносит в их жизнь различные новшества и изменения. В частности, едва вступили в силу поправки относительно автономных учреждений, введенные Законом N 83-ФЗ*(1), как 1 февраля 2011 года на интернет-сайте Минфина появился новый законопроект "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений"*(2).
Некоторые из нововведений, предлагаемых в указанном проекте закона, меняют жизнь автономных учреждений несущественно, другие весьма значимы. В настоящей статье представлен структурированный перечень основных предлагаемых изменений, а также проведен анализ их причин и возможных последствий.
Сфера применения механизма АУ
Законопроект расширяет перечень сфер, в которых разрешено функционировать автономным учреждениям: в их число предлагается добавить средства массовой информации. Данная поправка может позволить остаться в автономном статусе многочисленным редакциям средств массовой информации, которые приобрели этот статус в предыдущие годы. Обратим внимание, что во второй половине 2010 года средства массовой информации прилагали заметные усилия по лоббированию этого изменения в федеральном законодательстве об автономных учреждениях*(3).
"Расширительное" предложение не коснулось других областей, в которых были созданы многие автономные учреждения и которые не попадают в перечень разрешенных сфер*(4). Однако законопроект вносит здравое нововведение, что "неправильные" автономные учреждения с 1 января 2011 года можно не только ликвидировать или реорганизовывать, но и просто изменить их тип, создав казенное или бюджетное учреждение.
Функциональный статус АУ
Проект закона предлагает предоставить автономным учреждениям право осуществлять полномочия федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств в денежной форме перед физическим лицом. Это означает, что в статусе автономного учреждения смогут работать, например, так называемые центры социальных выплат, осуществляющие деятельность в сфере социальной защиты населения.
Финансовые аспекты деятельности АУ
Также автономным учреждениям предлагается обеспечить возможность одновременно иметь как счет в кредитной организации (банке), так и лицевой счет соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований. Действующим федеральным законодательством об автономных учреждениях предусматривается выбор первого или второго варианта (ч. 3 ст. 2 Закона N 174-ФЗ).
В случае открытия лицевого счета в Казначействе или финансовом органе проведение кассовых операций со средствами автономных учреждений должно будет осуществляться в порядке, установленном соответственно Казначейством, финансовым органом субъекта РФ или муниципального образования, от имени и по поручению автономных учреждений в пределах остатка средств, отраженного на соответствующем лицевом счете.
Счета, открываемые территориальным органам Казначейства, финансовым органам субъектов РФ или муниципальных образований для учета операций со средствами, поступающими автономным учреждениям, должны будут обслуживаться учреждениями ЦБ РФ и кредитными организациями без взимания ими за это платы. Также законопроектом предлагается следующее: если лицевые счета автономным учреждениям открыты в Казначействе, финансовых органах субъектов РФ, их счета для выдачи и зачисления наличных денежных средств должны обслуживаться кредитными организациями и опять же без взимания за это платы. Отметим, что при реализации данных положений законопроекта могут возникнуть проблемы, связанные с нежеланием банков (особенно коммерческих) бесплатно обслуживать счета автономных учреждений.
Когда лицевые счета обязательны?
В некоторых случаях наличие у учреждения лицевых счетов в Казначействе, финансовом органе субъекта РФ или муниципального образования может стать обязательным, так как определенные виды бюджетного финансирования должны проходить именно через такие счета.
Первым случаем предполагается считать предоставление автономному учреждению бюджетных инвестиций. Вторым - предоставление автономному учреждению, помимо субсидии на выполнение государственного или муниципального задания, субсидии на иные цели*(5) (капитальное строительство, капитальный ремонт и реконструкция, повышение квалификации персонала, приобретение основных средств и т.д.). Третий случай - поступление в автономное учреждение средств в рамках обязательного медицинского страхования. Четвертый - финансовое обеспечение выполнения автономным учреждением полномочий федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме.
Если автономное учреждение обслуживается в Казначействе, финансовом органе субъекта РФ или муниципального образования, расходы учреждения, источником финансового обеспечения которых является субсидия на выполнение государственного или муниципального задания, будут осуществляться без представления им в Казначейство, финансовый орган документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств. А вот если автономное учреждение осуществит расходы, источником финансового обеспечения которых будут субсидии на иные цели, не связанные с выполнением государственного или муниципального задания, или бюджетные инвестиции, такие расходы будут производиться только после проверки документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, и соответствия содержания операции кодам классификации операций сектора государственного управления и целям предоставления субсидии и бюджетных инвестиций.
Примечание. Проектом закона предлагается ограничить автономное учреждение и в направлениях использования остатков средств субсидии, выделенной на выполнение государственного или муниципального задания. Это нововведение может создать в практике работы АУ пресловутый эффект освоения средств в конце года.
Что же касается расходов автономного учреждения, источником финансового обеспечения которых являются средства, поступающие в рамках обязательного медицинского страхования, осуществление данных расходов тоже будет предваряться проверкой. Проверяться будет соответствие содержания операции кодам классификации операций сектора государственного управления, указанным в расчетных документах автономного учреждения.
Таким образом, законопроект вводит заметные элементы контроля со стороны Казначейства, финансового органа субъекта РФ или муниципального образования за осуществлением автономным учреждением тех расходов, которые не связаны с выполнением государственного или муниципального задания и не финансируются средствами предоставляемой на это субсидии.
Ограничения по использованию средств
Кроме того, законопроект вносит ряд ограничений по использованию средств, поступающих автономному учреждению от учредителя.
Во-первых, не использованные автономным учреждением в текущем финансовом году остатки средств субсидий на иные цели, не связанные с выполнением государственного или муниципального задания, а также средств предоставленных учреждению бюджетных инвестиций должны возвращаться учреждением в соответствующий бюджет. Эти остатки затем могут быть возвращены автономному учреждению в очередном финансовом году при наличии потребности в направлении их на те же цели, но только при условии соответствующего решения главного распорядителя бюджетных средств.
Во-вторых, предлагается ограничить автономное учреждение и в направлениях использования не использованных в текущем финансовом году остатков средств субсидии, выделенной учреждению на выполнение государственного или муниципального задания. Как говорится в законопроекте, учреждение должно использовать эти остатки в очередном финансовом году на те же цели. Такое же ограничение касается и неиспользованных остатков средств, поступивших в учреждение в рамках обязательного медицинского страхования.
Отметим, что это предлагаемое нововведение может создать в практике работы автономных учреждений пресловутый эффект освоения средств в конце года. Ведь, если все средства субсидии не будут потрачены, учредитель вполне может сократить объем финансирования задания на следующий год на основании того, что у учреждения еще остались определенные средства на "ту же цель" - выполнение государственного или муниципального задания.
Контроль за деятельностью АУ
Законопроект предлагает ввести понятие "контроль за деятельностью автономного учреждения". Контроль этот должен будет осуществляться в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (в отношении региональных учреждений) или местной администрацией (в отношении муниципальных учреждений). Каких-либо требований к тому что должен представлять собой такой контроль, в законопроекте нет, однако можно считать, что в нем должны быть заложены "правила игры", уже существующие в федеральном законодательстве об автономных учреждениях, а не изобретаться что-то сверх этих правил.
Отметим, что данное положение законопроекта "выравнивает" автономные учреждения с казенными и бюджетными, в отношении которых существуют и понятие "контроль", и требование утвердить порядок этого контроля*(6).
К.Г. Чагин,
руководитель проектов сектора
"Социальная политика" Института экономики города
"Руководитель автономного учреждения", N 3, март 2011 г.
ДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДД
*(1) Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".
*(2) Законопроект размещен по адресу http://www1.minfin.ru/ru/budget/83-fz.
*(3) Например, в октябре 2010 года Фонд развития информационной политики направил в различные федеральные органы государственной власти письмо с просьбой рассмотреть необходимость разрешения государственным и муниципальным средствам массовой информации работать как автономные учреждения (www.4cs.ru/materials/publications/wp-id_1214).
*(4) Часть 1 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ).
*(5) Абзац 2 ч. 1 ст. 78.1 БК РФ.
*(6) Часть 5.1 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".