Вопросы правового регулирования государственного планирования
За последние 10-15 лет термин "планирование" практически исчез из обихода ученых-правоведов как старомодный. Между тем без планирования государственное управление практически становится невозможным, планирование во все времена остается незаменимым инструментом в арсенале субъектов управления. Конечно, в советский период значение планирования было серьезно преувеличено. План был возведен в конституционный принцип. Во всех Конституциях: 1924, 1936 и 1977 гг. - содержалось прямое указание на плановый характер экономики. В статье 16 Конституции 1977 г. было сказано, что руководство экономикой осуществлялось на основе государственных планов экономического и социального развития, с учетом отраслевого и территориального принципов, при сочетании централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий, объединений и других организаций.
Сегодня планирование должно быть переосмыслено в контексте современности, негативные последствия невнимания к институту планирования сегодня налицо. Мы приведем ряд таких примеров в настоящей статье, но сначала определим место планирования в системе категорий административного права.
Можно привести несколько современных определений планирования.
"Планирование - это процесс подготовки управленческого решения, основанный на обработке исходной информации и включающий в себя выбор и научную подготовку целей, определение средств и путей их достижения посредством сравнительной оценки альтернативных вариантов и принятия наиболее приемлемого из них в ожидаемых условиях развития. Сущность планирования заключается в том, чтобы на основе сознательного использования системы объективных экономических законов, основных положений и выводов экономической теории, накопленного опыта и хозяйственной практики обеспечить научно обоснованное руководство развитием народного хозяйства посредством использования системы плановых документов"*(1).
"Планирование можно определить как специфическую форму общественной практики людей, являющуюся одной из функций управления - приоритетной, состоящей в подготовке различных вариантов управленческих решений в виде прогнозов, проектов программ и планов, обосновании их оптимальности, обеспечении возможности выполнения и проверки их выполнения"*(2).
"Планирование есть установление экономического будущего посредством построения активного образа, модели желаемого и намечаемого будущего состояния экономики при одновременном установлении путей, способов, средств и сроков достижения этого состояния, конечных рубежей планируемых действий"*(3).
Первые два определения ограничивают рамки планирования только подготовкой управленческих решений, в то время как в современной практике планирование само по себе может быть управленческим решением. Например, в сфере территориального планирования определение специальных зон и указание их границ само по себе является законченным управленческим решением. Планирование в административной практике не может быть отнесено только к стадии подготовки управленческого решения. Последнее определение, по сути, имеющее отношение только к экономическому планированию, сужает понятие планирования до "информационного образа" будущей экономической ситуации. Планирование в управленческой деятельности не всегда обращено исключительно в будущее. Зафиксированные, установленные показатели на текущий момент также могут относиться к планированию, например установление показателя минимального размера оплаты труда или предлагавшиеся ранее в законодательной практике единые государственные социальные стандарты или государственные нужды. Такого рода планирование может оформлять текущую ситуацию, допуская в последующем ее изменение.
По обязательной силе планов можно выделить следующие их виды:
императивные планы с правовой обязательностью для адресатов, например планы застройки;
влияющие планы, задача которых - опосредованное воздействие на определенные действия при помощи так называемых стимулирующих программ, например предоставление субсидий или помощи при соответствующих плану действиях;
индикативные планы с информативной функцией, например показатели и предварительные расчеты среднесрочных финансовых планов*(4).
Таким образом, планирование как управленческий прием обнаруживает достаточную гибкость, чтобы адаптировать управленческие решения к постоянно изменяющейся ситуации. Государственное директивное планирование - жесткий вариант планирования, где обратные связи "снизу вверх" содержат в основном информацию об исполнении команд, является не единственным вариантом организации планирования. Планирование в современной практике - это целый ряд вариантов управленческого воздействия - от наиболее жесткого (директивного) до информационного воздействия. Даже в отношении планирования в Советском Союзе некоторые авторы замечают: "Справедливости ради отметим, что доводимые сверху планы производства и распределения продукции, а особенно контроль за их исполнением, не были предельно жесткими, допускались встречное планирование снизу, корректировка планов. В значительной степени формально директивные планы представляли планы-ориентиры, исполнители обладали определенной свободой действий, тем более что плановые показатели утверждались в агрегированном виде и детализировались производителями на основе договоров с приобретателями, потребителями товаров и услуг"*(5).
Очевидно, что в силу такого своеобразия планирование может быть выделено в самостоятельный метод управления.
Под методами государственного управления понимаются установленные правом конкретные приемы и способы деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществленные в рамках их компетенции и вызывающие юридические последствия*(6). Планирование обладает всеми признаками метода государственного управления:
планирование используется органами исполнительной власти в целях решения задач государственного управления;
планирование или участие в процессе: планирование либо прямо установлено в нормах, определяющих статус органа исполнительной власти, либо вытекает из анализа норм и существующей практики;
планирование является конкретным способом реализации государственного управления и вызывает юридические последствия;
выбор планирования в качестве метода управления обусловлен компетенцией субъекта государственного управления.
Что касается административно-правовых форм, в которых воплощается государственное планирование, то в данном случае речь может идти как о нормативных актах, так и об иных административно-правовых формах.
В Бюджетном кодексе РФ мы можем найти план, который не приобретает формы нормативного акта, при этом его составление по-прежнему является обязательным и влечет юридические последствия. Речь идет о консолидированном бюджете. Консолидированный бюджет - свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Консолидированный бюджет является индикативным планом с информационной функцией. БК РФ, регулируя отдельные вопросы бюджетных правоотношений, опирается на показатели консолидированного бюджета, но не содержит каких-либо требований о том, что консолидированный бюджет должен быть облечен в форму нормативного акта.
Не выходит за пределы обыкновенной управленческой практики и сама по себе не требует заведомо негативной оценки такая форма управленческой деятельности, как отказ от дальнейшего продолжения планирования.
Последствием того, что за последнее время мало внимания уделялось вопросам правового регулирования государственного планирования, явился тот факт, что на практике государственные органы неоднократно и вполне обоснованно отказывались от продолжения планирования в заданном направлении, но правовая база для такого вполне естественного развития событий отсутствовала и продолжает отсутствовать. В науке административного права, давно не возвращавшейся к вопросам государственного планирования, совершенно не рассматривались правовые последствия отказа от уже начатого процесса планирования.
Планирование представляет собой одну из важнейших практических действий органов управления, результаты которых должны обрести объективную форму: стать нормативным актом, рекомендательным документом и т.д. Соответственно, под отказом от планирования можно понимать ситуацию, когда ряд управленческих действий в рамках планирования уже предприняты (дано поручение соответствующим ведомствам, установлена методологическая основа и предприняты конкретные шаги: подсчеты, исследования и др.), но по тем или иным причинам процесс планирования не доведен до логического завершения, так как решение не приобрело объективную форму. Сам отказ от планирования может приобрести форму нормативного акта, содержанием которого является указание о прекращении работы в заданном направлении, либо не приобретать таковой.
Законодательная практика складывается таким образом, что законодатель начинает ссылаться на результаты планирования задолго до того, как планирование вошло в свою заключительную стадию - стадию нормативного закрепления результатов фактического планирования. К сожалению, правовые последствия отказа от планирования в этом контексте остались вне поля зрения законодателя, ученых-правоведов и иных заинтересованных специалистов. Приведем примеры из области планирования финансов и территорий, наглядно иллюстрирующих упущение законодателя.
Наиболее яркой и развернутой иллюстрацией сказанного может послужить процесс планирования показателя, на который должно было опираться бюджетное законодательство - минимальных государственных социальных стандартов. Процесс планирования тянулся около 10 лет, но так и не пришел к логическому завершению: Федеральный закон о минимальных государственных социальных стандартах так и не был принят. Причем отказ от принятия минимальных государственных социальных стандартов был совершенно обоснованным, но спонтанным.
До изменений, внесенных Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ, БК РФ определял минимальные государственные социальные стандарты как государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основе за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. Процесс выработки такого рода параметров относится к сфере государственного планирования базового показателя для совершения последующих юридически значимых действий - распределения фондов.
В Федеральном законе от 31 декабря 1995 г. N 228-ФЗ "О федеральном бюджете на 1996 год" (ст. 65) Правительству РФ рекомендовалось до 1 марта 1996 г. разработать и внести на рассмотрение Государственной Думы ФС РФ проект федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Правительство РФ в свою очередь поручило нескольким министерствам и ведомствам внести в кратчайшие сроки в Правительство РФ проект федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах*(7).
Организация процесса планирования - создания минимальных государственных социальных стандартов была упорядочена Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 769*(8). В Указе устанавливалось, что системы государственных минимальных социальных стандартов должно осуществляться на единой правовой базе и общих методических принципах.
С 1996 по 2000 г. государственные минимальные социальные стандарты так и не были приняты. В 2000 г. бюджетное законодательство вновь вернулось к этому понятию. Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в бюджетный кодекс Российской Федерации" вводил в БК РФ ряд норм, которые опирались на понятие "минимальные государственные социальные стандарты". Нормы вводились в действие с даты вступления в силу федерального закона о государственных минимальных стандартах. Вновь законодатель поручил Правительству Российской Федерации разработать соответствующий законопроект. В статье 8 указанного закона Правительству РФ давалось поручение в течение 2001 г. внести в Государственную Думу ФС РФ проект федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах.
По результатам работы принятие государственных минимальных социальных стандартов было признано нецелесообразным. По мнению должностных лиц Министерства финансов РФ, определение, установление и гарантирование государством реально действующих государственных стандартов (т.е. такого размера материальных и финансовых ресурсов, который действительно позволит обеспечить определенный "социальный пакет" каждому гражданину Российской Федерации, а не станет очередным "минимальным размером оплаты труда", не имеющим под собой какой-либо экономической основы) потребуют концентрации в федеральном бюджете свыше 90% всех ресурсов консолидированного бюджета РФ, что невозможно в принципе*(9).
Отсутствие регулирования на федеральном уровне поставило в тупик органы государственной власти субъектов РФ, которые не могли не принять решения в данной ситуации: от выполнения требований бюджетного законодательства их никто не освобождал. Поскольку деятельность органов государственной власти в сфере финансов подлежит серьезному контролю, все попытки создать социальные стандарты на уровне субъекта Федерации попали под пристальное внимание контролирующих органов, и, как следствие, возникли споры.
Окончательное решение вопроса, как же нужно действовать, не нарушая закон, в условиях отказа органов государственной власти от создания минимальных государственных социальных стандартов, легло на плечи судебной системы, в частности ВС РФ. Свою позицию Суд высказал в Определении от 23 марта 1998 г. по делу N 45-Г98-1 и Определении от 15 декабря 2004 г. по делу N 83-Г04-14.
Из анализа этих судебных актов можно сделать следующие выводы. Субъект РФ не вправе осуществлять собственное планирование без учета единой правовой базы и общих методических принципов. Одновременно органы власти нижестоящих уровней не вправе требовать от субъектов федерации принятия собственных социальных стандартов в отсутствие федеральных социальных стандартов.
Нормы БК РФ, которые опирались на государственные минимальные социальные стандарты, были изменены Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ, так и не вступив в силу, поскольку федеральный закон о государственных минимальных социальных стандартах так и не был принят.
Приведем другой пример из области, где существует целый массив норм, регулирующих государственное территориальное планирование. Градостроительный кодекс РФ определяет территориальное планирование как планирование развития территорий и посвящает территориальному планированию целую главу - гл. 3 "Территориальное планирование". Тем не менее среди многочисленных норм мы не находим ясного административно-правового регулирования ситуации, когда планирование становится по тем или иным причинам нецелесообразным и от него необходимо отказаться. Сузим область наших поисков норм об отказе от планирования и возьмем норму, регулирующую проведение публичных слушаний по проектам генеральных планов - одного из этапов процесса территориального планирования, на котором оно могло бы прерваться после выяснения позиции граждан. Пункт 9 ст. 28 Градостроительного кодекса РФ предусматривает только два варианта развития событий на основе результатов публичных слушаний. Согласно подп. 9 названной статьи глава муниципального образования с учетом заключения о результатах публичных слушаний принимает решение:
1) о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования;
2) об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку.
Логично было бы предусмотреть также и отказ от дальнейшего планирования территории в заданном направлении и восстановлении предыдущего положения дел. Возможность отказа от дальнейшего планирования в соответствующем направлении по результатам публичных слушаний обеспечила бы реальное соблюдение прав человека на уже сложившиеся благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Однако вариант отказа от дальнейшего планирования, логично вытекающий из контекста статьи, мы в норме не находим. Очевидно, по объективным причинам процесс планирования может прекратиться спонтанным отказом, как и в предыдущем примере.
Пристальное изучение ситуации, работа с конкретными показателями или объективные причины могут логично привести к необходимости отказаться от планов. Субъект управления не должен попадать в ситуацию, когда планирование продолжается во что бы то ни стало, даже при отсутствии целесообразности. Однако отказ субъекта планирования от доведения процесса планирования до конца на сегодняшний день в большинстве случаев происходит спонтанно, в отсутствие каких-либо правовых рамок. Хотя в данном случае невозможно обойтись только средствами судебного разбирательства и выработкой единообразной правоприменительной практики. Отказ от планирования должен быть предусмотрен в системе административно-правовых норм, и его правовые последствия должны быть урегулированы соответствующими законодательными актами.
Приведенные выше примеры наглядно иллюстрируют необходимость научного осмысления института государственного планирования и создания соответствующей законодательной базы. Институт государственного планирования сам по себе не несет негативных последствий в виде "зарегулированности". Планирование - это гибкий инструмент государственного управления, которым можно и нужно умело пользоваться при осуществлении управленческой деятельности в самых разных областях. Правовое регулирование в области публичного права предполагает достаточно высокий уровень определенности, не допускающий спонтанного развития общественных отношений. В связи с явным неравенством субъектов публично-правовых правоотношений нарушения прав граждан и юридических лиц при наличии изъяна в одной норме могут быть весьма серьезными, а отсутствие регулирования целого явления приобретает колоссальные масштабы, как это было в случае с государственными минимальными социальными стандартами.
Е.В. Кудряшова,
доцент кафедры финансового права Финансовой академии
при Правительстве РФ, кандидат юридических наук
"Журнал российского права", N 10, октябрь 2009 г.
ДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДД
*(1) Прогнозирование и планирование в условиях рынка: Учеб. пособие / Е.А. Черныш и др. М., 2000. С. 36.
*(2) Стратегическое планирование / Под ред. Э.А. Уткина. М., 1998. С. 17.
*(3) Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 176.
*(4) См.: Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие; пер. с нем. М., 2000. С. 422.
*(5) Райзберг Б.А. Указ. соч. С. 176.
*(6) См.: Административное право России: Учеб. / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров; отв. ред. Л.Л. Попов. М., 2008. С. 257.
*(7) См. пункт 20 постановления Правительства РФ от 21 марта 1996 г. N 309 "О мерах по реализации федерального закона "О федеральном бюджете на 1996 год".
*(8) См. пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 769 "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов".
*(9) См.: Материалы Международного семинара Межрегионального фонда информационных технологий на тему "Бюджетный федерализм в России" от 17-18 ноября 2001 г. // Архив Межрегионального фонда информационных технологий. Цит. по: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.