Комментарий к Федеральному закону от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изменениями от 27.09.2002, 23.06.2003, 04.07.2003, 04.07.2003, 07.06.2004, 12.08.2004, 22.08.2004, 11.12.2004, 29.06.2005, 21.07.2005, 12.07.2006, 12.07.2006, 25.07.2006, 05.12.2006, 30.12.2006, 30.01.2007, 02.03.2007, 20.04.2007, 26.04.2007, 24.07.2007, 24.07.2007, 22.07.2008, 23.07.2008, 25.11.2008, 25.12.2008, 25.12.2008, 30.12.2008, 09.02.2009, 05.04.2009, 12.05.2009, 03.06.2009, 19.07.2009, 19.07.2009, 09.11.2009, 27.12.2009, 22.04.2010, 31.05.2010, 04.06.2010, 01.07.2010, 27.07.2010, 04.10.2010, 28.12.2010, 08.03.2011, 20.03.2011, 14.06.2011, 11.07.2011, 23.07.2011, 25.07.2011, 25.07.2011)
Комментарий к преамбуле
Преамбула федерального закона выступает в качестве вводной части, не содержит в себе правовых норм, а лишь определяет цели и задачи его принятия. В комментируемом Законе роль преамбулы в значительной мере расширена, поскольку она не столько определяет цели и задачи его принятия, сколько устанавливает сферу применения правовых предписания данного нормативного акта, а также основные принципы реализации избирательных прав граждан и права на участие в референдуме.
Общие правила применения норм федерального закона предусматривают, что его предписания реализуются на всей территории государства в отношении неограниченного круга субъектов, в течение всего периода его действия. Однако, комментируемый Закон по своей правовой природе предусматривает одно существенное исключение из общих правил - ограниченный круг субъектов, на которых распространяются его нормы. В соответствии с требованиями Конституции РФ и комментируемого Закона, избирательные права, а также право на участие в референдуме относятся к категории политических прав и предусматривают специальный субъект, т.е. они могут быть реализованы на территории РФ исключительно ее гражданами. Иностранные граждане, а также лица без гражданства подобными правами не наделены и не могут их реализовывать.
Особое место в системе правообладателей занимают лица с двойным гражданством, которые наряду с российским гражданством, обладают аналогичной устойчивой правовой связью и с иным государством. Поскольку указанные субъекты наделены российским гражданством, они реализуют права, составляющие предмет правового регулирования комментируемого Закона, наряду с иными гражданами РФ.
Преамбула определяет две основные формы реализации предусмотренных комментируемым Законом прав:
выборы - предоставленная законом возможность формирования органов государственной власти, органов местного самоуправления посредством своего волеизъявления. Реализуя свое избирательное право граждане фактически определяют структуру отдельных органов власти (самоуправления);
референдум - возможность принятия решения по наиболее важным и значимым вопросам жизнедеятельности общества и государства, которые установлены специальным нормативным актом - Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме в РФ" (далее - ФКЗ "О референдуме в РФ").
Преамбула определяет основные принципы избирательного процесса, определяя выборы как:
демократические. Демократия в самом общем виде рассматривается как власть народа, в этой связи позиционирование выборов в качестве демократических предполагает определение формы народовластия. В частности, реализация гражданами России своей власти посредством выбора должностных лиц, формирования органов власти и местного самоуправления в рамках проводимых выборов. Принцип демократизма в данном случае характеризуется двойственностью: с одной стороны, он выступает в качестве основного принципа проведения выборов, с другой выборы выступают в качестве одной из составляющих обеспечения демократического режима в государстве;
свободные - в первую очередь, данный критерий предполагает свободу волеизъявления граждан без какого-либо воздействия (физического, психического и т.п.) на избирательный электорат. Свобода по смыслу комментируемого Закона предполагает возможность гражданина самостоятельно принимать решение об участии в выборах либо отказе от реализации данного права, а также о самостоятельной оценке представленных кандидатов и выборе из общего перечня. Однако, практика проведения и федеральных, и региональных, и местных выборов в России на протяжении всего периода сопровождалась отдельными случаями обращения в уполномоченные избирательные комиссии, в том числе ЦИК, по факту нарушения свободы волеизъявления гражданина;
периодические. Деятельность любого органа государственной власти как единоличного, так и коллегиального, так же как и органов местного самоуправления носит срочный характер, т.е. их состав формируется на определенный, установленный действующим законодательством срок, что предполагает необходимость образования нового состава по истечении срока полномочий предыдущего. В отношении органов государственной власти и органов местного самоуправления, формируемых выборным путем, действующее законодательство устанавливает специальные сроки их полномочий, до истечения которых должны быть назначены выборы в данный орган. Конституция РФ устанавливает специальные гарантии на случай несоблюдения указанного порядка назначения выборов, предоставляя полномочия по их назначению соответствующим органам власти. Как правило, большинство органов власти и местного самоуправления в настоящее время формируются на срок четыре года, Президент РФ - на шесть лет. Заблаговременно до истечения указанного срока уполномоченные органы государственной власти должны назначить дату очередных выборов в соответствующий орган власти. В этой связи средняя периодичность выборов составляет четыре-шесть лет.
Референдум представляет собой форму прямого волеизъявления народа, который в данном случае не определяет своих представителей, а самостоятельно принимает решения по наиболее значимым вопросам деятельности государства, определенным специальным нормативным актом. Однако, до настоящего времени референдум в России проводился несколько раз и только два из них были результативными:
1991 г. - о введении поста Президента РФ;
1993 г. - о принятии Конституции РФ.
Иные референдумы не достигли какого-либо результат, а в большинстве случаев были признаны несостоявшимися вследствие отказа граждан РФ (СССР) от реализации данного права. В настоящее время, несмотря на важность и значимость данного правового института, он не нашел достаточной реализации в жизнедеятельности российского государства и народа.
Поскольку в рамках референдума непосредственно каждый гражданин РФ самостоятельно принимает решение по существу вынесенных на обсуждение вопросов, то данная форма гражданской инициативы рассматривается действующим законодательством в качестве высшего непосредственного выражения воли народа.
Одновременно, преамбула воспроизводит конституционные принципы реализации народом политических прав, составляющих предмет правового регулирования комментируемого Закона, закрепляя в качестве основополагающих два принципа избирательного процесса: свободное волеизъявление народа и защита демократических принципов и правовых норм в области избирательного права и права на участие в референдуме. Указанные положения являются основными составляющими законности, как основополагающего критерия формирования и развития государства.
В соответствии со ст. 1 Конституции РФ, Россия есть демократическое, правовое государство, а правовое государство в первую очередь, обеспечивает защиту прав и законных интересов своих граждан, возможность осуществления ими прав в соответствии с требованиями действующего законодательства, т.е. фактически обеспечивает соблюдение законодательства с целью предоставления гражданам возможности реализации ими своих прав, а также защищает права граждан в качестве меры реализации предписаний нормативных правовых актов.
Определение порядка реализации политических прав граждан, в особенности порядка формирования органов управления государством способствует обеспечению правопорядка в государстве, всемерной и всесторонней реализации принципа законности, обеспечению прав и законных интересов граждан и т.п. Однако, для достижения указанных целей необходимо не только декларирование указанных принципов в рамках отдельных нормативных актов, но и их реализация в деятельности отдельных управленческих структур, а также самих граждан РФ.
Глава I. Общие положения
Статья 1. Пределы действия настоящего Федерального закона
1. Нормативное закрепление пределов действия комментируемого Закона предполагает установление ограничений в отношении применения его правовых норм. Действующее российское законодательство устанавливает единый принцип действия федеральных законодательных актов: федеральный закон с момента приобретения им юридической силы подлежит применению:
на всей территории РФ, в том числе территории ее дипломатических учреждений, расположенных на территории иностранных государств и т.п.,
в отношении неопределенного круга лиц, в состав которого входят не только граждане России, но также иностранные граждане, лица без гражданства и иные субъектов, находящиеся на территории РФ. Специфика комментируемого Закона предполагает ограничение круга субъектов, на которых он распространяет свое действие лишь гражданами России;
в течение всего периода его действия, поскольку комментируемый Закон не предусматривает временного ограничения, он подлежит применению в течении неопределенного срока до момента его отмены либо принятия иного аналогичного нормативного акта, в силу предписаний которого положения комментируемого Закона утрачивают свою силу.
Тем самым, определение пределов действия комментируемого Закона сводится к установлению указанных ключевых аспектов применения нормативного акта. Однако, анализ предписаний комментируемой статьи свидетельствует о том, что она в своем составе отражает ряд самостоятельных правовых предписаний, затрагивающих не только определение пределов применения нормативного акта, но и ряд иных аспектов его практической реализации.
2. Часть 1 настоящей статьи направлена на определение предмета правового регулирования комментируемого Закона посредством установления круга общественных отношений, применительно к которым реализуются нормативные предписания. Комментируемый Закон предоставляет правовые гарантии гражданам РФ при реализации ими конституционных прав, относимых к категории политических, а именно, права избирать и быть избранным в органы управления, а также право на участие в референдуме. В этой связи представляется закономерным определение сферы предметной компетенции комментируемого Закона применительно к проведению выборов и референдума, на что указывает предписание ч. 1 настоящей статьи. Нормы федерального закона являются общими и подлежат применению в отношении выборов и референдумов различного уровня. В зависимости от уровня указанного мероприятия комментируемый Закон определяет его правовое регулирование. Так, проведение федеральных выборов и референдума регламентируется исключительно федеральным законодательством, в частности:
Конституцией РФ;
ФКЗ "О референдуме";
комментируемым Законом;
Федеральным законом РФ от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента РФ" (далее - ФЗ "О выборах Президента РФ");
Федеральным законом РФ от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" (далее - ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ").
нормативными актами Центральной избирательной комиссии РФ.
Указанный перечень источников правовых предписаний, определяющих порядок проведения выборов и референдума на федеральном уровне, является исчерпывающим, однако, при необходимости он может быть дополнен как законодательными, так и подзаконными нормативными актами исключительно федерального уровня. Участие иных субъектов в правотворчестве по данному вопросу действующее законодательство не предусматривает.
Проведение выборов и референдума регионального уровня также предполагает применение норм федерального законодательства, в частности, Конституции РФ, комментируемого Закона, Конституции (устава) субъекта РФ и т.п. Однако, наряду с федеральными предписаниями, органы государственной власти субъектов РФ наделены возможностью самостоятельного нормотворчества в части определения особенностей и специфики избирательного процесса в отношении данного региона. Такие предписания носят ограниченный характер, поскольку подлежат применению лишь в пределах территории данного субъекта РФ, в отношении его населения, т.е. граждан РФ, постоянно проживающих на территории данного субъекта РФ и обладающих правом участия в региональных выборах и референдуме. Нормы федерального законодательства в данном случае носят лишь общий характер и регламентируют наиболее важные и значимые аспекты избирательного процесса.
Третий уровень реализации политических прав граждан РФ предполагает возможность их участия в формировании органов местного самоуправления и ограничивается территорией отдельного муниципального образования, соответственно его населением. Проведение местных выборов и референдума предполагает трехуровневое правовое регулирование:
федеральное законодательство (Конституция РФ, комментируемый Закон, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", иные нормативные акты);
законодательство субъектов РФ, например, Закон Омской области от 10 ноября 1995 г. N 34-3 "О выборах в органы местного самоуправления Омской области"*(1), Закон от 2 октября 2003 г. N 8-1411 "О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае" и т.п.
нормативные акты органов местного самоуправления, в том числе устав муниципального образования, местные законы и подзаконные акты.
Положения ч. 1 настоящей статьи определяют совокупность нормативных актов, регламентирующих порядок проведения выборов и референдума на территории РФ лишь в самом общем виде, детализируя их перечень на общие и специальные акты лишь в отношении федерального законодательства.
Существенной концепцией данного нормативного предписания является установление взаимосвязи между нормативным регулированием и территориальным пределами проведения выборов или референдума. В остальной части законодательное положение носит общий характер и предусматривает реализацию общего порядка применения отдельных видов нормативных актов к правоотношениям.
3. Наиболее значимыми представляются предписания ч. 2 настоящей статьи, определяющие территориальные пределы применения норм закона, а также порядок их реализации. Поскольку комментируемый Закон относится к числу федеральных законодательных актов, он подлежит применению на всей территории РФ в полном объеме без каких-либо ограничений в течение всего срока его действия. Причем указанный порядок предполагает его применение не только в отношении федеральных выборов и референдума, но и применительно к аналогичным мероприятиям регионального и местного уровня.
Часть 2 настоящей статьи относит комментируемый Закон к актам прямого действия, уравнивая его в данном аспекте с Конституцией РФ. Прямое действие норм закона предполагает возможность из непосредственного применения к общественным отношениям по поводу организации и проведения выборов и референдума и не требует разработки и принятия каких-либо дополнительных нормативных актов как законодательных, так и подзаконных для реализации отдельных положений комментируемого Закона. Действующее законодательство предполагает, что большинство законодательных актов являются актами прямого действия, однако, на практике данное предписание зачастую становится формальным, поскольку сам нормативный акт ставит реализацию отдельной правовой нормы в зависимость от нормотворческой деятельности иного субъекта. Определение прямого действия норм закона предполагает высокий уровень правотворчества, позволяющий сформировать такие предписания, которые могут являться источниками непосредственного регулирования общественных отношений. Действующие в настоящее время нормативные акты характеризуются в большинстве своем отсылочностью и бланкетностью их предписаний, что не позволяет реализовать их на практике в полной мере.
Особое место в системе предписаний настоящей статьи занимает ч. 4, определяющая специфику правового регулирования правоотношений, связанных с назначением и проведением референдума, причем речь в данном случае идет лишь о федеральном референдуме. Наличие нормативного акта специального регулирования предполагает приоритет его предписаний над положениями нормативных актов общего характера. Применительно к порядку референдума реализация указанного правила обусловлена не только наличием нормативного акта специального регулирования - ФКЗ "О референдуме", но и его специальным статусом федерального конституционного закона, который предполагает приоритет над предписаниями федеральных законов и иных нормативных актов. Наряду с предусмотренными ч. 4 настоящей статьи нормативными актами, вопросы назначении и проведения референдума могут быть определены и иными нормативными актами, в частности, Конституцией (уставом) субъекта РФ или муниципального образования. Однако, подобное правовое регулирование в силу комментируемого положения не предусматривается.
Комментируемый Закон определяет общие правовые гарантии гражданам РФ при проведении выборов и референдума, которые по своей правовой природе характеризуются единством порядка из проведения и различаются по содержанию. Однако, комментируемое положение предусматривает специфику правового регулирования лишь в отношении референдума, оставляя за пределами особенности регламентации порядка проведения отдельных видов выборов, хотя в отношении данного института также принят ряд специальных нормативных актов, определяющих специфику формирования отдельных органов государственной власти, например, ФЗ "О выборах Президента РФ". Более того, анализ указанных нормативных актов специального регулирования позволяет говорить о наличие существенных особенностей в их проведении и порядке формирования отдельных органов государственной власти. Тем самым, определяя пределы действия комментируемого Закона, правовая норма уже содержит существенный пробел в правовом регулировании, поскольку не отражает специфики, обусловленной принятыми и действующими на территории РФ нормативными актами, т.е. фактически можно говорить об избирательном регулировании отношений в области реализации прав граждан на участие в выборах и референдуме.
Поскольку и выборы, и референдум на территории РФ могут проводиться на различных уровнях, их регламентация может осуществляться как на федеральном, так и на региональном, и местном уровнях с учетом системы соподчинения нормативных актов. По общему правилу, установленному Конституцией РФ, нормативные акты субъектов РФ должны соответствовать федеральным законам и подзаконным актам, а нормотворчество органов местного самоуправления реализуется в строгом соответствии предписаниям федерального и регионального уровня. Установление указанного соответствия в вопросе предоставления гарантий гражданам РФ при реализации ими избирательного права и права на участие в референдуме предусматривают ч. 3 и 5 настоящей статьи, которые по своей структуре являются взаимодополняющими.
Комментируемый Закон устанавливает основные наиболее значимые гарантии реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Однако, их перечень не является исчерпывающим. Предусмотренные комментируемым Законом гарантии являются общими и распространяются на все случаи организации и проведения выборов и референдума на территории РФ.
Однако, правовое регулирование комментируемого Закона не является исключительным, в связи с чем иным субъектам правотворчества предоставлено право расширения указанного перечня гарантий применительно к отдельным видам выборов и референдума. Так, нормотворческая деятельности представительных органов власти субъектов РФ позволяет им расширить перечень гарантий в отношении региональных выборов и референдума, компетенция органов местного самоуправления распространяется соответственно на местные выборы и референдум. Следует заметить, что в большинстве случаев законодательство о порядке проведения выборов в органы местного самоуправления формируется на региональном уровне, что указывает на возможность предоставления дополнительных гарантий в рамках местного избирательного процесса по инициативе представительного органа государственной власти субъекта РФ. Тем самым, органы местного самоуправления фактически устраняются от реализации данного полномочия. Закономерным продолжением реализации данного порядка выступают предписания ч. 3 настоящей статьи, устанавливающие перечень субъектов, наделены правомочиями по предоставлению дополнительных гарантий. К их числу относятся исключительно представительные (законодательные) органы власти федерального и регионального уровня, что предполагает и ограничение перечня нормативных актов, положениями которых могут быть расширены гарантии, предоставленные комментируемым Законом.
Поскольку основные гарантии реализации гражданами РФ конституционных прав, составляющих предмет правового регулирования комментируемого Закона, определены в рамках федерального закона, то их дополнение или изменение может быть произведено в рамках соответствующего законодательного акта. На федеральном уровне в качестве такого законодательного акта может выступать федеральный конституционны или федеральный закон, которые могут изменить или дополнить существующий перечень гарантий. В данном случае закон детализирует общий порядок изменения или дополнения норм федерального закона, в соответствии с которым изменения и дополнения в федеральный закон могут быть внесены путем принятия равнозначного нормативного акта (федерального закона) либо нормативного акта, обладающего большей юридической силой (федеральный конституционный закон). Правовое регулирование комментируемого Закона сводится к определению гарантий реализации гражданами РФ избирательных прав и права на участие в референдуме, в связи с чем расширение их перечня на федеральном уровне, в большинстве случаев, связано с внесением соответствующих изменений или дополнений в комментируемый Закон. Однако, анализ положения ч. 3 настоящей статьи свидетельствует о том, что перечень предусмотренных комментируемым Законом гарантий может быть расширен и посредством принятия законодательного акта, предмет регулирования которого составляют общественные отношения, непосредственно затрагивающие избирательный процесс в РФ, а также порядок проведения референдума. Причем комментируемый Закон не связывает принятие такого нормативного акта с необходимостью корректировки положений действующего законодательства, в том числе и комментируемого Закона. В этой связи представляется целесообразным при определении перечня предоставляемых гарантий реализации гражданами РФ избирательных прав и права на участие в референдуме проведение полного анализа всего массива законодательных актов по вопросам избирательного права, поскольку такие акты могут предусматривать отдельные гарантии, дополняющие перечень, предусмотренный комментируемым Законом. Однако, ввиду наличия специального нормативного акта, регламентирующего не только перечень, но и порядок предоставления таких гарантий, отнесение их к компетенции иных нормативных актов представляется нецелесообразным либо требует соответствующей корректировки предписаний комментируемого Закона. В противном случае комментируемый Закон утрачивает свое значение, поскольку возможность предоставления гарантий реализации гражданами РФ избирательных прав и права на участие в референдуме может осуществляться в рамках любого законодательного акта, затрагивающего не только вопросы проведения выборов и референдума, но также и отдельные аспекты правового статуса гражданина РФ.
В некоторых случаях расширение перечня предоставленных комментируемым Законом гарантий не связано с корректировкой правовых предписаний комментируемого Закона. Как правило, предоставление таких дополнительных гарантий реализуется органами государственной власти субъекта РФ в соответствии с предоставленной им компетенцией. Такие гарантии носят ограниченный характер и могут быть реализованы лишь в отношении региональных или муниципальных выборов (референдума), что одновременно предполагает установление территориального и субъектного ограничения. Такие дополнительные гарантии могут быть реализованы лишь на территории соответствующего субъекта РФ либо муниципального образования его населением, т.е. гражданами, постоянно проживающими на территории субъекта РФ или муниципального образования, и обладающими активным избирательным правом. Такие гарантии формируются в рамках реализации правотворческой функции органом власти субъекта РФ в рамках самостоятельного нормативного акта. Учитывая специфику отдельных положений комментируемого Закона, в качестве такого нормативного акта может выступать лишь закон соответствующего субъекта РФ. Предоставление дополнительных гарантий посредством принятия иного нормативного акта комментируемый Закон не допускает.
4. Существенным дополнением предписаний ч. 3 настоящей статьи выступает ч. 5, определяющая соотношение предписаний комментируемого Закона и иных нормативных актов, расширяющих перечень гарантий. Указанное положение определяет форму и порядок реализации законотворческой функции в части расширения перечня гарантий, составляющих предмет комментируемого Закона. По общему правилу все изменения и дополнения к любому документу должны быть совершены в той же форме, что и сам документ, причем в данном случае речь идет не только о форме изложения изменений и дополнений, но и процессуальной форме такого документа. В этой связи ч. 5 настоящей статьи предусматривает, что расширение перечня гарантий реализации гражданами РФ предусмотренных комментируемым Законом прав может осуществляться исключительно в письменной форме путем разработки и принятия специального законодательного акта, т.е. дополнительные гарантии могут быть предоставлены гражданам РФ только на основании федерального конституционного, федерального закона или закона субъекта РФ. Изменения и дополнения, произведенные в иной форме признаются недействительными и юридической силой не наделяются.
5. Одновременно, предписания ч. 5 настоящей статьи можно трактовать как систему установления соответствия между действующими нормативными актами и изменяющими их содержание. В этой связи закон предусматривает при реализации представительными органами государственной власти полномочий по предоставлению гражданам РФ дополнительных гарантий внесения соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство, в частности, в комментируемый Закон. Такой порядок позволит сохранить единую систему гарантий реализации гражданами РФ избирательных прав и права на участие в референдуме, а также систематизировать перечень предоставляемых гарантий как на федеральном, так и на региональном уровне. Подобная трактовка предписания закона направлена на формирование единого комплекса правовых предписаний в области избирательного права и права на участие в референдуме в рамках единой системы законодательства РФ и ее субъектов.
6. Часть 6 настоящей статьи также направлена на закрепление единой системы правовых предписаний, регламентирующих порядок проведения выборов и референдума на территории РФ, устанавливая при этом правила разрешения коллизий в праве. Система избирательного законодательства основывается на общих принципах единства и дифференциации нормативных актов, в связи с чем закономерным требованием к ее формированию выступает установление соответствия между отдельными нормативными актами, в соответствии с которым любой нижестоящий нормативный акт должен соответствовать всем вышестоящим. Так, нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить любому федеральному нормативному акты, а местные законы должны соответствовать не только федеральным, но и региональным. Наличие подобного противоречия фактически формирует коллизию правовых норм различного уровня. В соответствии с общими правилами разрешения коллизий при противоречии правовых предписаний нормативных актов различного уровня непосредственному применению к урегулированию правоотношений подлежат предписания вышестоящего нормативного акта. Указанное правило воспроизводит и настоящая статьи, устанавливая, что в случае противоречия федерального закона, конституции (устава) субъекта РФ, закона субъекта РФ или иного нормативного акта о выборах или референдуме регламентация конкретных общественных отношений в данной сфере осуществляется в соответствии с предписаниями комментируемого Закона.
В рамках указанного положении фактически соединены два основных правила разрешения правовых коллизий:
приоритет норм вышестоящего закона в отношении нормативных актов субъектов РФ;
приоритет норм специального закона по отношению к предписаниям нормативного акта общего характера в отношении иных федеральных законов о выборах и референдуме.
Следует заметить, что приоритет норм специального закона реализуется лишь применительно к общественным отношениям, непосредственно связанным с предоставлением гарантий реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Применительно к иным категориям отношений, регламентируемых норм, например, порядка организации и проведения выборов и референдума, выступает в качестве нормативного акта общего регулирования, в связи с чем приоритет переходит к иному закону, предмет регулирования которого составляю спорные правоотношения.
В большинстве случаев положения настоящей статьи воспроизводят общие правила законодательной техники, не регламентируя при этом особенностей реализации правовых предписаний закона. Большинство нормативных актов отражает в рамках ст. 1 предмет своего правового регулирования, т.е. совокупность общественных отношений, на которые распространяются предписания данного нормативного акта. По логике закона определение предметной сферы применения закона выступает в качестве одного из пределов его применения. Однако, данный предел не регламентирует, ограничиваясь лишь территориальной сферой действия отдельных нормативных актов, а также установлением соответствия предписаний федерального и регионального законодательства. В этой связи можно говорить о неполном соответствии наименования правовой нормы и ее содержания.
Статья 2. Основные термины и понятия
1. Положения настоящей статьи направлены на определение смыслового значения наиболее значимых понятий, используемых при урегулировании общественных отношений, составляющих предмет комментируемого Закона. Введение понятийного аппарата в нормы закона позволяет унифицировать их значение и оптимизировать к отдельным категориям правоотношений. Однако, законодательное закрепление того или иного понятия не означает его полной унификации, а лишь оптимизацию к общественным отношениям, регулируемым данным законом. Таким образом, одно и тоже понятие по смыслу различных нормативных актов может рассматриваться в различных аспектах с различных точек зрения и т.п. В этой связи понятия и термины определяются применительно к отдельным категориям правоотношений, т.е. для целей реализации комментируемого Закона. Перечень предусмотренных настоящей статьей определений охватывает наиболее важные и значимые, не являясь при этом исчерпывающим.
2. Одним из этапов избирательной компании выступает предвыборная агитация, которая немыслима без использования агитационных материалов, т.е. совокупности наглядных средств информирования граждан РФ об отдельных кандидатах, их правовом статусе и т.д. Использование агитационных материалов позволяет избирателю (участнику референдума) получить необходимую для принятия решения информацию, определить возможные и допустимые виды решений по вопросам референдума, а также наиболее приемлемую кандидатуру на выборах.
Агитационные материалы можно разделить на устные и письменные. Устные материалы в большинстве случаев характерны для выборов и включают в себя выступления через средства массовой информации кандидатов с их политической программой, представление лидерами политических партий основных направлений деятельности партии и ее кандидатов и т.п. Письменные материалы могут носить различную форму: они могут быть изготовлены в форме печатных изданий, аудио-, видеозаписей и т.п. Развитие избирательного права и процесса в России способствует значительному расширению перечня агитационных материалов, позволяющих довести до сведения российских граждан необходимой информации по отдельным вопросам проведения выборов и референдума.
Учитывая указанную классификацию, закон предусматривает открытый перечень агитационных материалов, к которым относит:
печатные;
аудиовизуальные;
иные материалы.
Открытый характер видов агитационных материалов позволяет рассматривать в качестве таковых и иные средства предоставления необходимой информации о выборах и референдуме. В этой связи отнесение того или иного источника к категории агитационных материалов производится применительно к его содержанию и целям использования, устанавливаемым комментируемым Законом. Агитационные материалы используются для массового распространения информации о выборах (референдуме), обнародования таких сведений. Однако, не всякое распространение информации о выборах и вопросах референдума позволяет отнести их к числу агитационных материалов. Агитационными могут быть признаны только источники определенного рода информации: о кандидатах на выборах, политических партиях и их программах, а также отражающих сущность вопросов, выносимых на референдум. Причем распространение указанных материалов допускается в строго определенный законодательством период. Основной целью применения совокупности агитационных материалов является доведение необходимой информации до электората.
3. Период, в течение которого активно используются агитационные материалы, рассматривается в качестве агитационного периода. Его временной период имеет строгое ограничение, причем в отношении агитационного периода действующее законодательство устанавливает два срока, определяющие возможность достижения его целей: момент начала агитации и момент ее окончания. Проведение предвыборной агитации, а также агитации по вопросам референдума в истечение агитационного периода является нарушением предписаний федерального закона и влечет за собой специальные правовые последствия, вплоть до отстранения политической партии, кандидата от участия в выборах и т.п. Фактически агитационный период позволяет отдельным категориям субъектов лоббировать их интересы и привлекать поддержку значительного круга электората. В качестве основной цели проведения агитации можно рассматривать продвижение интересов отдельных групп и объединений среди граждан РФ.
Агитация характерна и для избирательного процесса, и при проведении референдума, что предполагает возможность выделения двух ее основных видов, предусмотренных настоящей статьей:
агитация по вопросам референдума;
предвыборная агитация.
Независимо от вида агитации она характеризуется общим, единым порядком ее проведения, а также общими целями и задачами ее реализации. Основным критерием разграничения видов агитации является вид политического права, которое может быть реализовано гражданином РФ - право на участие в референдуме либо право избирать. При проведении агитации особое место в рамках данного процесса занимает право гражданина РФ избираться, поскольку его реализация непосредственно предполагает осуществление таким гражданином предвыборной агитации. Если при реализации активного избирательного права, гражданин РФ выступает в качестве источника восприятия содержания агитационных материалов, то при реализации пассивного избирательного права его роль сводится к воздействию на других граждан РФ посредством распространения агитационных материалов.
Агитация во всех ее проявлениях направлена на побуждение электората к принятию того или иного решения, причем ее реализация способствует побуждению граждан к принятию наиболее выгодного для кандидата, либо инициатора референдума решения: поддержке определенного кандидата, принятию положительного решения по вопросам референдума и т.п.
Однако, лоббирование интересов инициативной группы с использованием агитации может преследовать различные цели, имеющие диаметрально противоположный результат:
поддержка инициативы проведения референдума;
отказ от такой поддержки;
голосование по вопросам референдума;
отказ от участия в референдуме;
поддержка вопросов, вынесенных на референдум;
возражение против принятия вопросов, вынесенных на референдум;
голосование за или против кандидата, списка кандидатов и др.
Таким образом, проведение агитации способствует не только принятию решения по вопросам, составляющим сущность избирательного процесса или референдума, но, в первую очередь, принятие решения по вопросу о возможности и необходимости реализации предоставленного гражданину конституционного права на участие в референдуме или в выборах.
В этой связи в качестве основной цели проведения агитации является побуждение граждан РФ к политической активности, которая выражается в форме реализации ими политических прав, предоставленных Конституцией РФ. Повышение политической активности населения способствует принятию решения в рамках референдума либо выборов, а также предотвращает проведение повторных выборов либо референдума. В качестве вторичной цели агитационной деятельности можно рассматривать лоббирование интересов инициативной группы, направленное на принятие необходимого для такой группы решения. Ее реализация возможна лишь при достижении необходимого уровня политической активности, т.е. в случае, если процент явки избирателей, участников референдума превысит установленный законом минимальный предел. В случае значительной пассивности электората, проведение агитации преследует единственную цель - привлечение граждан РФ для участия в выборах либо референдуме. Данное обстоятельство в большинстве случаев было характерно для избирательного процесса в России 90-х годов. В настоящее время политическая активность российских граждан в значительной мере повысилась, в связи с чем приоритет принадлежит лоббированию интересов инициативной группы, т.е. достижению желаемого результата выборов, референдума.
4. Реализация политических прав граждан РФ в большинстве случаев осуществляется ими по месту постоянного жительства. Однако, в ряде случаев в качестве место постоянного жительства выступает не фактический адрес проживания конкретного гражданина РФ, а место его регистрации, по которому он может не проживать длительное время. В этой связи существенное значение приобретает определение адреса места жительства гражданина, которое по смыслу настоящей статьи определяется регистрацией по месту жительства или месту пребывания в пределах территории РФ.
Адрес места жительства в данном случае выступает в качестве общего понятия, определяющего место реализации гражданином РФ избирательных прав и права на участие в референдуме, применительно к месту расположения участковой комиссии. Определение территориальной юрисдикции участковой комиссии предполагает конкретизацию адреса места жительства посредством определения следующих категорий:
субъект РФ;
населенный пункт;
улицы и дома, в котором зарегистрирован гражданин РФ.
Определение адреса предполагает его конкретизацию с указанием квартиры, в которой субъект зарегистрирован. Однако, в большинстве случаев определение квартиры является формальным общим требованием детализации адреса места жительства, но не имеет юридического значения при определении принадлежности к компетенции конкретной участковой комиссии.
Указанные критерии определения адреса места жительства являются актуальными при проведении федеральных выборов и референдума. Поскольку проведение региональных выборов или референдума ограничивается территорией одного субъекта РФ, то существенное значение в таком случае приобретает лишь определение населенного пункта, улицы и дома, квартиры, в которой зарегистрирован конкретный гражданин. При проведении муниципальных выборов или референдума определение адреса детализируется применительно к конкретному населенному пункту и не требует определения субъекта РФ, на территории которого проводятся выборы или референдум.
5. Неотъемлемым элементом выборов и референдума является бюллетень - документ, предоставляющий возможность гражданину выразить свое решение по конкретному вопросу или поддержать кандидата, список кандидатов, баллотирующихся на выборах. Применительно к предусмотренным комментируемым Законом вида политических прав, бюллетени разделяются на два основных вида: избирательный бюллетень и бюллетень для голосования на референдуме. Однако, несмотря на их разграничение по видам, каждый из них носит единую смысловую нагрузку, соответствует общим законодательным требованиям, установленным в отношении его формирования. Основным отличием указанных видов бюллетеней выступает их содержание: бюллетень для голосования на референдуме отражает совокупность выносимых на обсуждение вопросов и предоставляет возможность принятия по ним решения за или против отдельного вопроса; избирательный бюллетень отражает перечень кандидатур или списки кандидатов, в поддержку которых отдает свой голос гражданин РФ. Бюллетень является обязательным атрибутом и выборов, и референдума, поскольку позволяет отразить волеизъявление граждан.
6. Ряд понятий, определенных настоящей статьей относится к содержательной части избирательного процесса, а также референдума. В частности, к данной категории понятий относится вопрос(ы) референдума, т.е. непосредственное содержание референдума, совокупность данных, в отношении которых гражданам РФ необходимо принять решение. К содержательной части референдума относится:
вопросы, предусмотренные ФКЗ "О референдуме", вынесенные на обсуждение народа;
проекты нормативных актов, подлежащих принятию на референдуме, например, Конституция РФ.
Детально содержательная часть референдума регламентирована специальным федеральным конституционным законом в порядке определения исключительного перечня в отношении федерального референдума. В соответствии с предписаниями указанного нормативного акта референдум может проводиться по следующим вопросам:
проект новой Конституции РФ;
проект нормативного акта;
вопросы, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором РФ;
вопросы, отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.
7. Избирательный процесс более конкретен по сравнению с референдумом, поскольку действующее законодательство устанавливает исключительный перечень органов государственной власти, должностей, замещение которых производится в выборном порядке. Так, к числу должностных лиц, избираемых на соответствующую должность гражданами РФ, относятся:
Президент РФ;
глава муниципального образования.
Длительное время избираемой должностью являлся и глава субъекта РФ, однако, в настоящее время большинство глав субъектов назначаются на должность Президентом РФ, в связи с чем из указанного перечня они исключены. В этой связи в качестве выборного должностного лица следует рассматривать представителя лицо, замещающее в выборном порядке должность в системе управления государством либо муниципальным образованием. Особенностью данной категории должностных лиц является специальный порядок замещения таких должностей - решение в отношении каждой кандидатуры принимается непосредственно народом, причем в большинстве случаев для замещения такой должности необходимо превышение 50% голосов от общего числа принявших участие в выборах граждан РФ. Данное правило является обязательным для Президента РФ, в отношении большинства глав муниципальных образований достаточно простого большинства голосов, т.е. приоритетного положения одного кандидата по отношению к другим. Применение выборного порядка замещения отдельных категорий должностей способствует объективной оценке личности кандидата, уровня его профессионализма и соответствия должности, на которую он избирается.
Комментируемый Закон рассматривает понятие выборного должностного лица, однако, применительно к реализации рассматриваемого порядка формирования системы государственной власти и местного самоуправления, избираются не только отдельные должностные лица, но и формируется состав органов государственной власти, перечень которых также конкретизирован. В частности, выборным путем формируются:
Государственная Дума Федерального Собрания РФ;
представительный орган государственной власти субъектов РФ;
представительный орган местного самоуправления.
Таким образом, выборным путем формируются органы законодательной власти и назначаются высшие должностные лица, причем в большинстве случаев в отношении таких субъектов устанавливается единый порядок проведения выборов. Однако, в данном случае предусматривает существенный пробел в правовом регулировании, игнорируя возможность формирования выборным путем представительных органов государственной власти и местного самоуправления.
В качестве наиболее распространенной категории выборных должностных лиц выступают депутаты Государственной Думы РФ, а также представительного органа государственной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления. По смыслу комментируемого Закона депутаты представляют собой обособленную категорию субъектов, посредством избрания которых формируются органы представительной (законодательной) власти. Понятие депутата определено нормами специальных законов, в частности, Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ" (далее - ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ"). Указанный нормативный акт предусматривает, что депутатом является гражданин РФ, достигший возраста 21 года, обладающий полной дееспособностью и соответствующий иным установленным в отношении его кандидатуры требованиям. Содержание данного понятия раскрывается посредством формирования квалификационных требований к лицам, замещающим соответствующую должность в одной из органов законодательной власти или местного самоуправления. Поскольку предмет комментируемого Закона составляет совокупность правовых гарантий, предоставленных гражданам РФ при проведении выборов или референдума, то данное понятие рассматривается в более узком смысле и предполагает лишь лицо, избранное в соответствующий орган государственной власти или местного самоуправления в соответствии с общими правилами проведения выборов или референдума. В этой связи в качестве единственного юридического факта, определяющего смысл данного понятия, выступает избрание гражданина РФ в соответствующий орган, формируемый в выборном порядке. Причем применительно к содержанию данного понятия закон предоставляет возможность избрания в качестве депутата лица без каких либо квалификационных требований. Общий характер понятия "лицо" предполагает возможность избрания депутатом не только гражданина РФ, но и иностранного гражданина, а также лица без гражданства, что противоречит общим требованиям, установленным в отношении депутатов различных органов государственной власти и местного самоуправления, состав которых избирается народом. В этой связи представляется целесообразным конкретизация понятия "депутата" применительно к наличию устойчивой правовой связи такого субъекта с государством, т.е. гражданства РФ.
8. Однако, основной целью проведения выборов в Российской Федерации выступает формирование системы государственной власти и местного самоуправления, т.е. образование профессиональной жизнеспособной системы управления государством. Субъектом РФ либо муниципальным образованием. В этой связи наиболее важным и значимым понятием в рассматриваемой системе являются сами выборы. Данное понятие определяется рядом специальных нормативных актов применительно к отдельным категориям субъектов, формируемых выборным путем. Однако, по смыслу комментируемого Закона, выборы рассматриваются лишь в качестве формы прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с действующим законодательством. Прямое волеизъявление граждан предполагает возможность непосредственного выражения своих предпочтений применительно к предложенным кандидатурам. Однако, в качестве прямого можно рассматривать лишь волеизъявление в отношении выбора депутатов, баллотирующихся по одномандатному избирательному округу. В случае голосования за список кандидата, предпочтения конкретного гражданина отдаются не за какого-либо кандидата, а за политическую программу конкретной партии, которая самостоятельно формирует список своих кандидатов, с которыми избиратель может быть и не согласен. Причем решение о формировании коллегиального органа власти принимается гражданами в ходе выборов, а состав определяется путем распределения мандатов пропорционально количеству набранных партией голосов, т.е. фактически в Государственную Думу РФ, например, могут пройти и кандидаты, не нашедшие поддержки избирателей, но входящие в соответствующий список. В этой связи определение данного понятия в рамках комментируемого Закона является общим и не отражает специфики рассматриваемого понятия по смыслу комментируемого Закона.
Выдвижение кандидата предполагает возможности реализации гражданином его пассивного избирательного права. Выдвижение кандидата предполагает формирование инициативной группы, которая определяет перечень кандидатов на соответствующую должность. Выдвижение кандидатов может осуществляться тремя основными способами:
выдвижение избирателями, самовыдвижение или самовыдвижение с поддержкой избирателей;
выдвижение политическими партиями;
выдвижение кандидатов путем особой процедуры (праймериз)*(2).
Наиболее распространены в России выдвижение кандидатов политическими партиями, избирателями, а также самовыдвижение. Само выдвижение предполагает проявление инициативы на участие в выборах со стороны самого кандидата. Реализация указанного понятия характерна лишь для избирательного процесса, поскольку он непосредственно связан с определением состава органа государственной власти или органа местного самоуправления, а также избранием высших должностных лиц осуществляющих отдельные формы управления.
9. Основным понятием, рассматриваемым в рамках комментируемого Закона, выступают гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, т.е. фактически указанные обстоятельства определяют сущность правового регулирования комментируемого Закона. Анализ положений комментируемого Закона указывают на предоставление гражданам РФ в большинстве случаев правовых гарантий, т.е. предусмотренных нормативными актами условий и обстоятельств реализации гражданами избирательных прав и права на участие в референдуме. Закон раскрывает данное понятие в самом общем смысле, определяя его в качестве трех основных составляющих реализации гражданами РФ их политических прав:
условий, т.е. юридических фактов с наступлением которых связана возможность реализации субъектом соответствующих прав;
правил - совокупности процессуальных юридических действий, совершение которых позволяет не только реализовать указанные права, но и достичь необходимого и желаемого результата;
процедуры - юридически значимые действия, обусловленные действующим законодательством, составляющие в своей совокупности избирательных процесс, а также процесс по организации и проведению референдума.
Таким образом, гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ представляет собой совокупность юридических фактов, которые могут выступать как в форме события, так и в форме действия и направлены на обеспечение достижения целей проведения выборов и референдума.
Система информатизации общества не могла не затронуть и избирательную систему России. Информатизация рассматриваемой сферы деятельности в первую очередь связана с разработкой и внедрением Государственной автоматизированной системы "Выборы" (ГАС "Выборы"), представляющей собой единую базу данных по вопросам проведения выборов или референдума. В большинстве случаев применение данной системы направлено на установление взаимодействия избирательных комиссий (комиссий референдума) различных уровней в рамках избирательного процесса, организации и проведения референдума. Понятие системы, предусмотренное настоящей статьей, не раскрывает в полном объеме содержания данного понятия и, по сути, сводится лишь к расшифровке аббревиатуры данной системы. В большинстве случаев на практике ГАС "Выборы" используется в качестве внутренней информационной системы, применение которой направлено на обеспечение контроля проведения выборов и референдума любой вышестоящей избирательной комиссией, комиссией референдума, а также для подведения итогов выборов или референдума. Однако, общий уровень информатизации системы взаимодействия граждан РФ и органов государственной власти, органов местного самоуправления свидетельствует о формировании подобных систем в качестве комплексных баз данных, позволяющих полностью автоматизировать соответствующий процесс. В частности, подобный подход к системе "Выборы" обусловлен внедрением на избирательных участках, участках референдума электронных ящиков для голосования, применения информационных технологий и современной техники на всей этапах проведения выборов и референдума различного уровня. В этой связи понятие ГАС "Выборы", предусмотренное настоящей статьей требует его конкретизации в соответствии с условиями и потребностями объективной реальности.
10. Немаловажное значение в информатизации данной сферы деятельности имеет и формирование государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума. Логически данная система представляет собой обособленную часть общей автоматизированной системы, которая позволяет в полном объеме обеспечить объективность и беспристрастность выборов и референдума, проводимых на территории РФ. Однако, по смыслу комментируемого Закона такая система рассматривается не как средство автоматизации избирательного процесса, референдума, а лишь как совокупность мер, способствующих получению необходимой информации для проведения выборов, референдума. Причем по смыслу настоящей статьи система представляет собой совокупность мер, направленных на получение информации об избирателях, участниках референдума. При этом нормативно не установлен ни перечень уполномоченных субъектов, ни совокупность мер, посредством реализации которых достигаются цели создания и применения данной государственной системы. Практика деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума свидетельствует о том, что в настоящее время данная система представляет собой лишь формально закрепленное понятие, которое не может быть в полной мере реализована в практике деятельности отдельных комиссий. Деятельность большинства участковых комиссий сопряжена с систематическим выявлением несоответствий в списках избирателей, участников референдума в связи с изменением их места жительства, смертью и т.п. Подобная ситуация свидетельствует о недостаточной эффективности и разработанности системы учета (регистрации) избирателей, участников референдума, а также государственного контроля за соответствием содержания такой системы. Формы государственного регулирования реализации данной системы также до настоящего времени не разработаны.
Применение указанной системы требует формирования регистра избирателей, участников референдума. В соответствии с предписаниями комментируемого Закона регистр представляет собой ресурс государственной автоматизированной системы "Выборы", отражающий персональные данные избирателей, участников референдума. По своей сути регистр выступает в качестве электронного вариант реестра избирателей, участников референдума, который должен формироваться и корректироваться применительно к данным всеобщей переписи населения. По общему правилу такой регистр должен включать в себя фамилию, имя, отчество избирателя, участника референдума, его дату рождения и место жительства. Паспортные данные гражданина в большинстве случаев вносятся в регистр, изготовленный на бумажном носителе, членами участковой избирательной комиссии. Применение электронной формы регистра указывает на возможность внесения в него более широкого объема персональных данных избирателя, в том числе и паспортных данных, которые могут корректироваться комиссией при смене паспорта гражданином. Одновременно применение электронной формы указывает на необходимость формирования единой базы избирателей, участников референдума и ее систематического обновления, что предполагает своевременное устранение из регистра "мертвых душ" и пополнение его за счет граждан, достигших возраста обладания соответствующим избирательным правом, правом на участие в референдуме. В большинстве случаев при формировании регистра существенное значение имеет лишь категория граждан, обладающих активным избирательным правом, поскольку именно таким субъектам выдаются бюллетени для принятия решения на выборах или референдуме.
11. Для реализации избирательной кампании необходимо наличие денежных средства, источником формирования которых могут выступать добровольные пожертвования, представляющие собой денежные средства, направляемые субъектами на достижение целей деятельности кандидата, партии и т.п. Пожертвование представляет собой безвозмездную передачу денежных средств в избирательный фонд. Они могут передаваться в фонд отдельного кандидата, избирательного объединения либо фонд референдума. Основным критерием передачи денежных средств выступает добровольность, т.е. субъект самостоятельно принимает решение о передаче денежных средств, их количестве, сроках передачи и т.п. Принцип добровольности пожертвования предполагает отсутствие какого-либо психического или физического воздействия на субъекта, передающего денежные средства как со стороны самих кандидатов, так и со стороны третьих лиц. Порок воли в данном случае превращает добровольное пожертвование в вымогательство. Добровольные пожертвования в избирательный фонд, а также фонд референдума могут производиться любым субъектом: как физическим, так и юридическим лицом. Однако, ограничивает свободу субъектов применительно к наличию устойчивой правовой связи с государством, т.е. гражданством. Поскольку в данном случае речь идет о формировании органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также принятии наиболее важных и значимых решений, затрагивающих сферу управления государством, то добровольные пожертвования со стороны иностранных граждан и юридических лиц, а также лиц без гражданства, международных организаций могут выступать в качестве средства воздействия на кандидата либо иных заинтересованных лиц при проведении выборов или референдума для принятия необходимого решения, т.е. фактически влекут принятие необъективного решения, которое следует не интересам государства, а отдельных субъектов. В качестве еще одного существенного ограничения выступает принцип целевого использования денежных средств, который определяет основные направления их расходования - для достижения целей проведения выборов, референдума. Действующее законодательство прямо не предусматривает соблюдение целевого использования средств, полученных в качестве добровольного пожертвования, однако, поскольку такие средства направляются на специальный счет кандидата или референдума, то их целевой характер предопределен специальным назначением такого счета.
Наиболее значимой категорией в рамках статуса пожертвований составляет их безвозмездный характер, т.е. отсутствие необходимости возмещения средств, полученных в качестве пожертвований. Безвозмездность пожертвования позволяет устранить возможность воздействия на отдельного кандидата иного распорядителя средств специального счета со стороны третьих лиц с целью принятия решения, соответствующего их интересам. Тем самым, безвозмездный характер пожертвования способствует предотвращению несанкционированного воздействия со стороны третьих лиц на субъектов, принимающих непосредственное участие в выборах, организации и проведении референдума и т.п.
12. Реализация политических прав граждан осуществляется только при условии предъявления ими документа, удостоверяющего личность. В соответствии с действующим законодательством в качестве такого документа выступает паспорт гражданина РФ. В соответствии с Положением о паспорте гражданина РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828 паспорт гражданина РФ является основным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ на территории РФ. В случае невозможности предъявления паспорта гражданина РФ, такой субъект не может быть лишен возможности реализации избирательных прав и права на участие в референдуме. В данном случае ряд рядом нормативных актов сформирован перечень документов, удостоверяющих личность гражданина, которые могут заменять собой паспорт при необходимости установления соответствия гражданина и сведений о нем, отраженных в списках избирателей, участников референдума. Положения комментируемого Закона определяют два основных критерия, позволяющих рассматривать документ в качестве замены паспорта гражданина РФ:
выдача его уполномоченным органом государственной власти;
удостоверение личности конкретного гражданина таким документом.
Перечень уполномоченных органов государственной власти, наделенных правомочиями по выдаче документов, заменяющих гражданский паспорт, формируется применительно к видам таких документов. Отнесение его к категории удостоверяющих личность предполагает наличие фотографии субъекта, личность которого удостоверяется, а также основных личных сведений о нем, в частности, фамилии, имени, отчества, даты и места рождения, регистрации по месту жительства и т.п.
В этой связи к числу документов, заменяющих паспорт гражданина РФ относятся:
временное удостоверение личности гражданина РФ (для утративших паспорт граждан, а также для граждан, в отношении которых до выдачи паспорта проводится дополнительная проверка);
удостоверение личности или военный билет военнослужащего (п. 1 постановления Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. N 677 "Об утверждении Положения о паспортной системе в СССР" (далее - Положение о паспортной системе);
паспорт моряка (п. 1 Положения о паспорте моряка, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1997 г. N 1508 "Об утверждении Положения о паспорте моряка");
удостоверение беженца (п. 7 ст. 7 Федерального закона от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах");
свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем (п. 1 Порядка оформления, выдачи и обмена свидетельства о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории РФ по существу, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 мая 1998 г. N 523 "О свидетельстве о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории РФ по существу");
общегражданский заграничный паспорт (для прибывших на временное жительство в РФ граждан России, постоянно проживающих за границей) (п. 1 Положение о паспортной системе).
Данный перечень является исчерпывающим по отношению к гражданам РФ и может быть расширен исключительно за счет включения в него документов, удостоверяющих личность иностранного гражданина или лица без гражданства. Указанный перечень документов трансформирован в положения настоящей статьи, которая разграничивает виды документов применительно к статусу отдельных категорий граждан России. Однако, следует заметить, что закон включает в число документ, которые могут заменять российский гражданский паспорт, и документы, удостоверяющие право иностранного гражданина на постоянное проживание на территории РФ. Однако, Иностранные граждане, также как и лица без гражданства, несмотря на равенство их общего правового статуса с гражданами РФ, политическими правами не наделены, т.е. они не вправе принимать участие в выборах и референдуме. В этой связи положение закона, определяющего перечень документов, удостоверяющих личность иностранного гражданина фактически ничтожно, поскольку не подлежит практической реализации в ходе избирательного процесса, а также при проведении референдума.
За пределами территории РФ личность гражданина РФ удостоверяет заграничный паспорт и иные документы, подтверждающие законность его пребывания на территории соответствующего государства. Однако, заграничный паспорт гражданина РФ входит в общий перечень документов, удостоверяющих личность и может заменять паспорт гражданина РФ при его отсутствии для предоставления такому лицу права участия в выборах или референдуме. Иные документы, подтверждающие законность пребывания гражданина РФ на территории иностранного государства не могут рассматриваться в качестве документов, заменяющих собой общегражданский паспорт. В этой связи в рамках предписаний настоящей статьи они могут быть использованы лишь при реализации российским гражданином своего конституционного права вне пределов территории РФ, например, при участии в выборах на избирательном участке, образованном в дипломатическом учреждении и т.п. Во всех иных случаях такие документы не могут быть применены в качестве заменяющих паспорт гражданина РФ и не предоставляют возможность участия в выборах или референдуме.
13. В качестве самостоятельного понятия в рамках настоящей статьи определяется сущность термина "закон". Причем его сущность раскрывается применительно к определению видов федеральных законодательных актов, которые могут быть приняты на территории РФ, а именно:
федеральный конституционный закон;
федеральный закон;
закон субъекта РФ.
В большинстве случаев положения комментируемого нормативного акта рассматривают данное понятие лишь применительно к самому себе, т.е. сводятся к определению сферы применения отдельных предписаний комментируемого Закона. По смыслу настоящей статьи данное понятие большей мере соответствует категории система законодательных актов. Понятие "закона" одно из самых используемых в науке юриспруденции и нормативных правовых актах. Закон - это принимаемый в особом порядке и обладающий высшей юридической силой нормативно-правовой акт, выражающий государственную волю по наиболее важным вопросам общественной жизни*(3).
14. Особую категорию понятий составляют термины, непосредственно затрагивающие избирательный процесс. К их числу закон относит понятие избирателя, т.е. субъекта, который осуществляет свои политические права, принимая участие в выборах. С данным понятием неразрывно связано понятие участника референдума, которые разграничиваются применительно к форме реализации гражданином его конституционного права. Положения настоящей статьи определяют общее смысловое значение понятия "участник референдума", рассматривая как гражданина, наделенного правом на участие в референдуме. В данном случае представляется целесообразным говорить об обладании таким гражданином активным избирательным правом, т.е. правом принятия решения на выборах и референдуме. Поскольку действующее законодательство, в частности, ФКЗ "О референдуме" устанавливает единые требования применительно к реализации гражданами активного избирательного права и права на участие в референдуме.
Общим для данных понятий выступает наличие устойчивой правовой связи субъекта с государством, что, по сути, составляет гражданство РФ. Наличие гражданства выступает в качестве единственного квалификационного требования, предъявляемого как к избирателю, так и к участникам референдума. Подобная формулировка не соответствует общему правовому статусу таких субъектов. Установление такого соответствия определяется опосредовано через предоставление гражданину права избирать либо принимать участие в референдуме. Наличие указанных прав предполагает достижения гражданином установленного законодательством возраста полной дееспособности, т.е. совершеннолетия, отсутствия иных критериев, свидетельствующих о невозможности гражданина контролировать свои действия, осознавать их значение и нести ответственность за последствия таких действий. Для реализации активного избирательного права, а также права на участие в референдуме в качестве наиболее значимых критериев выступают:
наличие гражданства РФ;
полная дееспособность субъекта.
Отсутствие хотя бы одного из указанных качеств субъекта свидетельствует об отсутствии у него активного избирательного права или права на участие в референдуме. Анализ положений Конституции РФ свидетельствует о том, что обязательным критерием приобретения указанных прав является наличие гражданства РФ, т.е. фактически положения настоящей статьи дважды воспроизводят требования о необходимости наличия российского гражданства: в качестве самостоятельного требования, в качестве условия приобретения активного избирательного права и права на участие в референдуме.
Комментируемый Закон позволяет сформировать перечень субъектов, реализующих предусмотренные нормативным актом права применительно к сущности отдельного права:
активное избирательное право - избиратель;
пассивное избирательное право - депутат;
право на участие в референдуме - участник референдума.
Реализация избирателем представленного ему конституционного права, а также деятельность иных субъектов, в частности, избирательных комиссий всех уровней может осуществляться в рамках специального процесса, рассматриваемого комментируемым Законом в качестве избирательной кампании. Причем закон рассматривает данное понятие в узком и широком смысле. В узком смысле избирательная кампания рассматривается применительно к деятельности отдельного кандидата или избирательного объединения, т.е. субъектов, реализующих пассивное избирательное право. В широком смысле избирательная кампания выступает в качестве процесса с участием всех заинтересованных субъектов, направленного на формирование отдельного органа государственной власти, органа местного самоуправления либо избрания отдельного должностного лица.
15. Избирательная кампания направлена на совершение ряда юридически значимых действий, способствующих участию народа России в управлении государством. Она включает в себя ряд этапов:
подготовка выборов;
проведение выборов;
подведение итогов выборов, т.е. определение их результатов.
Однако, формулировка комментируемого Закона ограничивается лишь подготовкой и проведением выборов, включая в понятие проведения и определение их результатов. Такой подход к избирательной системе РФ указывает на необходимость определения момента начала и окончания избирательной кампании. В обиходе зачастую избирательная кампания приравнивается к понятию предвыборной агитации и ее сущность сводится к пропаганде отдельными кандидатами и избирательными объединениями своих политических взглядов, идей и программ. Однако, указанные понятия не являются равнозначными и момент начала избирательной кампании связывается с принятием уполномоченным субъектом решения о проведении выборов. Причем такое решение приобретает юридическую силу с момента его официального опубликования, что указывает на наличие взаимосвязи момента начала избирательной кампании с моментом официального опубликования указанного решения принявшим его органом. Действующее законодательство связывает момент окончания избирательной кампании с официальным опубликованием результатов выборов. Комментируемый Закон рассматривает данный период в расширительном толковании, определяя моментом окончания избирательной кампании представление избирательной комиссией отчета о расходовании выделенных средств, т.е. фактически избирательная кампания признается продолжающейся даже после обнародования их итогов и распределения мандатов в избранных органов. Она официально признается оконченной только после представления соответствующей избирательной комиссией отчета о целях и объемах расходуемых денежных средств. Такой подход определяет границы проведения избирательной кампании с момента ее объявления и до завершения всех юридически значимых действий, затрагивающих процессуальные аспекты проведения выборов.
Проведение кампании связано не только с проведением выборов, но и референдума. В этой связи закон предусматривает необходимость проведения кампании референдума. Единство избирательной кампании и кампании референдума обусловлено их единой сущностью и значением для избирательного процесса и проведения референдума.
В отличие от иных понятий, предусмотренных настоящей статьей, содержание избирательной кампании и кампании референдума является единым и предполагает подготовку и проведения соответствующего политического процесса: выборов и референдума.
Проведение кампании референдума осуществляется с момента принятия решения о его проведении и завершается моментом представления финансовой отчетности организатором референдума. В качестве организатора референдума могут выступать:
инициативная группа;
комиссия референдума.
Указанные субъекты осуществляют подготовку референдума и организуют его проведение на территории, определяемой уровнем референдума.
Таким образом, избирательная кампания и кампания референдума направлены на обеспечение своевременной смены состава отдельных органов государственной власти и органов местного самоуправления, для которых установлен выборный порядок их формирования.
16. Несмотря на то, что рассматривает два родственных понятия - избирательная кампания и избирательная кампания кандидата, избирательного объединения, их сущность в значительной мере разнится. Так, общее понятие рассматривается с точки зрения совокупности процессуальных действий, направленных на достижение. Кампания кандидата или объединения определяется не через совокупность юридически значимых действий, а применительно к результатам их реализации - деятельность, направленная на достижение определенного результата на выборах.
Применительно к рассматриваемым категориям необходимым условием выступает определение понятия кандидата и избирательного объединения, также регламентированных настоящей статьей.
В самом общем виде кандидатом выступает субъект, обладающий пассивным избирательным правом. В отличие от избирателя для кандидата действующим законодательством установлены специальные требования наделения лица указанным статусом. Такие требования определяются применительно к должности, на которую кандидат избирается. Например, кандидатом в депутаты Государственной Думы РФ может быть гражданин РФ, достигший возраста 21 года. Таким образом, в отношении кандидатов на отдельные должности, формируемые в выборном порядке, действующее законодательство устанавливает повышенные требования по отношению к иным субъектам.
В первую очередь, кандидат - это гражданин РФ, баллотирующихся на выборах в соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления. Статус кандидата предполагает выдвижение гражданина для участия в выборах при условии его согласия, а также регистрация его соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата. Факт регистрации гражданина в качестве кандидата свидетельствует о его соответствии установленным действующим законодательством требованиям. В качестве кандидата гражданин может быть выдвинут избирательным объединением, а также в порядке самовыдвижения. Порядок выдвижения кандидата определяется комментируемым Законом.
Закон предполагает наличие определенного статуса кандидата на выборах, который в частности, требует определение его рода занятий. Род занятий по смыслу настоящей статьи охватывает собой деятельность кандидата, подтвержденную документально, т.е. указывает на основные источники получения доходов указанным субъектом. Определение рода занятий имеет различное значение: с одной стороны, оно позволяет определить основной вид профессиональной деятельности кандидата, что в значительной мере влияет на его общий статус, с другой стороны, свидетельствует о законности и легальности получения доходов от такой деятельности с конкретизацией размера получаемых субъектом доходов, а также указывает на уровень профессиональной грамотности кандидата и отсутствие в его биографии недопустимых для избрания видов деятельности, т.е. требует соблюдения установленных действующим законодательством ограничений. В соответствии с предписаниями настоящей статьи определение рода занятий предполагает указание вида деятельности кандидата на момент его выдвижения для участия в выборах. Закон требует указания одного из следующих родов занятий:
работающий (служащий) с указанием места осуществления профессиональной трудовой деятельности;
пенсионер;
безработный;
учащийся с указанием наименования учебного заведения;
домохозяйка;
временно неработающий.
Данный перечень является примерным и может быть расширен самим кандидатом за счет включения в него дополнительных видов деятельности, например, индивидуальный предприниматель и т.п. Все указанные виды деятельности являются допустимыми для включения кандидата в список и регистрации его соответствующего статуса избирательной комиссией.
17. Немаловажное значение в определении правового статуса кандидата является предоставление сведений о его судимостях. Предоставление сведений о судимости кандидата в ряде случаев выступает основанием для отклонения его кандидатуры и отказа избирательной комиссии в регистрации такого кандидата. В этой связи объем сведений должен быть максимально полным и достоверным. В соответствии с предписаниями УК РФ кандидат обязан предоставить сведения лишь о неснятых и непогашенных судимостях, наказание по которых отбыто или отбывается на момент проведения избирательной кампании. Истребование сведений о погашенных и снятых судимостях является недопустимым, поскольку факт снятия или гашения судимости свидетельствует о том, что такой субъект к ответственности не привлекался. Практика применения указанных правовых норм свидетельствует о том, что в большинстве случаев речь идет о применении мер уголовной ответственности, хотя судимость в ряде случаев за собой влечет и применение мер административной ответственности, но в силу незначительной общественной опасности деяния указанный вид ответственности не учитывается.
В качестве сведений о судимости кандидат обязан представить информацию о виде судебного решения и судебного органа, в соответствии с которым возникла судимость, дату принятия такого решения. Наибольшее значение в данном случае имеет определение состава преступления и меры наказания, назначенной судом. Обязанность представления указанных сведений распространяется на все случаи привлечения гражданина к уголовной ответственности, независимо от того был ли он осужден на территории России или иностранного государства. В этой связи в качестве обязательного элемента данной категории сведений выступает правовое основание применения мер уголовной ответственности, т.е. совокупность правовых норм закона государства, в котором лицо было осуждено, регламентирующих применение данных мер ответственности, а также состав соответствующего преступления.
Следует заметить, что п. 35 настоящей статьи устанавливает, что кандидатом является лицо, выдвинутое в данном качестве, либо зарегистрированное избирательной комиссией. Однако, анализ действующего избирательного законодательства свидетельствует о необходимости наличия двух указанных критериев одновременно. Без выдвижения гражданина в качестве кандидата невозможно его участие в выборах и регистрация в данном статусе избирательной комиссией, а без регистрации в качестве кандидата, гражданин не приобретает соответствующий статус для участия в выборах. В этой связи закономерным представляется выделение двух основных составляющих статуса гражданина при реализации им пассивного избирательного права:
статус кандидата при условии его выдвижения инициативной группой или в порядке самовыдвижения;
статус зарегистрированного кандидата - признание факта соответствия такого субъекта требованиям действующего законодательства со стороны уполномоченной избирательной комиссии, что предопределяет предоставление гражданину статуса кандидата: дополнительных прав и обязанностей. Факт регистрации подтверждает приобретение гражданином статуса кандидата и предоставление возможности принятии участия в выборах.
18. Вторым участником избирательного процесса, наделенного возможностью не только непосредственного участия в выборах, но и правом выдвижения кандидатов является избирательное объединение. В настоящее время перечень таких объединений в значительной мере сужен действующими правовыми предписаниями. Как правило, в качестве избирательного объединения выступает политическая партия, статус которой регламентирован специальным нормативным актом - Федеральным законом от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" (далее - ФЗ "О политических партиях"). Основным условием признания объединения в качестве избирательного является наличие у него пассивного избирательного права. Поскольку избирательное объединение является юридическим лицом, его право- и дееспособность возникают одновременно - в момент государственной регистрации такого субъекта, т.е. внесения сведений о создании избирательного объединения в Единый государственный реестр юридических лиц. Основной целью деятельности политической партии является участие в избирательных кампаниях, а также иные юридически значимые действия, направленные на достижение общей цели - участие в формировании органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако, в силу предписаний п. 25 настоящей статьи в качестве избирательного объединения может выступать не только политическая партия, но и иное общественное объединение, устав которого предусматривает в качестве основного вида деятельности участие в политической деятельности, в том числе и в выборах. Причем воспроизводя предписания нормативных актов специального регулирования, устанавливает специальные требования к периоду осуществления общественным объединением политической деятельности:
в течение года - до момента объявления выборов федерального и регионального уровня;
в течение полугода - до момента объявления выборов в органы местного самоуправления.
Нормативное закрепление указанного ограничения способствует недопущению проникновения в органы власти и самоуправления случайных субъектов, преследующих свои цели. Таким образом, законодательство гарантирует участие в выборах только стабильным, профессиональным политическим объединениям, регистрируемым в качестве избирательных.
Анализ положений настоящей статьи позволяет сформировать перечень субъектов, которые могут выступать в качестве избирательного объединения при проведении выборов:
политическая партия;
региональное отделение политической партии;
структурное подразделение политической партии;
общественная организация;
общественное движение.
Участие общественных объединений в политической жизни государства и общества закон допускает как по одномандатным, так и по многомандатным избирательным округам лишь применительно к выборам:
в представительные органы муниципальных образований;
глав муниципальных образований.
Таким образом, весь спектр указанных субъектов вправе принимать участие в муниципальных выборах, федеральным и региональные выборы ограничивают спектр избирательных объединений применительно исключительно к политическим партиям.
Обязательным условием допуска партии или общественного объединения к участию выборах является наличие его регистрации в качестве избирательного объединения для участия в соответствующих выборах. Регистрация избирательного объединения осуществляется соответствующей избирательной комиссией в соответствии с уровнем проводимых выборов.
19. В большинстве случае избирательное объединение, принимая участие в выборах, формирует список кандидатов, которые являются его представителями. В этой связи определяет понятие списка кандидатов как единого перечня граждан, выдвигаемых для участия в выборах конкретным избирательным объединением при условии его заверения или регистрации соответствующей избирательной комиссией. Список кандидатов формируется независимо от статуса и вида выборов каждым избирательным объединением, что позволяет избирателям определить не только наиболее предпочтительную партию или объединение, но и в отдельных случаях конкретного кандидата, в поддержку которого высказывается избиратель. Одновременно формирование списка кандидатов направлено на определение политической принадлежности и политических взглядов отдельных кандидатов посредством установления его правовой связи с избирательным объединением.
20. Сущность термина "кампания" предполагает совершение заинтересованным субъектом ряда действий, направленных на достижение необходимого ему результата. Причем в данном смысле кампания может затрагивать различные сферы жизнедеятельности общества и государства и выступать в качестве рекламной, благотворительной и иных видов кампаний. Ограничен и период проведения избирательной кампании кандидатом или избирательным объединением. Ее начало закон связывает с моментом выдвижения такого субъекта, т.е. в данном случае начало избирательной кампании связано не с моментом объявления выборов, а с определением претендента на определенную должность или на осуществление деятельности в составе органа власти или самоуправления. Тем самым из рассматриваемого периода исключается процесс формирования политической программы кандидата или объединения, проведение подготовительной деятельности и т.п. Применительно к отдельному кандидату такая позиция представляется обоснованной, поскольку его участие в общей избирательной кампании может быть реализовано лишь при условии волеизъявления такого субъекта на участие в выборах. Деятельность избирательного объединения носит более широкий характер, предполагает агитацию новых членов такого объединения, проведения различных акций, направленных на пропаганду своих политических идей и взглядов. Таким образом, избирательная кампания объединения представляет собой более широкое понятие и может быть рассмотрена в соответствии с общим понятием, предусмотренным комментируемым Законом.
Окончание избирательной кампании кандидата или избирательного объединения связано также как и общее понятие с моментом представления финансовой отчетности, однако, поскольку в данном случае речь идет о конкретном субъекте, то и финансовая отчетность должна быть представлена им в уполномоченный орган.
Избирательная кампания фактически составляет собой сущность избирательного процесса в РФ, однако, ее реализация, особенно в широком смысле, невозможна без участия избирательных комиссий, т.е. специально уполномоченных субъектов, осуществляющих проведение выборов и контроль за соблюдением предписаний законодательства в рамках отдельных этапов выборов.
Организацию и проведение выборов всех уровней и референдумов осуществляют избирательные комиссии и комиссии референдума. По своей правовой природе указанные комиссии являются равнозначными субъектами и осуществляют общие функции. Объем их компетенции и полномочий определяется применительно к предмету их деятельности: выборам или референдуму. В самом общем виде комиссия представляет собой коллегиальный орган, наделенный возможностью принятия решений. Однако, определяя данное общее понятие, закон конкретизирует его применительно к организации и проведению выборов и референдума.
21. Избирательная комиссия и комиссия референдума представляют собой коллегиальный орган, осуществляющих подготовку и организацию проведения соответственно выборов или референдума. Указанные комиссии осуществляют деятельность в рамках каждого отдельного этапа выборов или референдума и выступают в качестве уполномоченных органов власти и управления, к компетенции которых отнесены соответствующие сферы деятельности. Рассматриваемые понятия в рамках комментируемого Закона являются общими и раскрывают сущность дух важных политических процессов лишь с точки зрения реализации комиссиями их полномочий. Такой подход является допустимым, поскольку обеспечение предоставления и реализации гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ осуществляется в ходе реализации указанными субъектами своей деятельности.
Комплексный анализ понятий избирательной комиссии, комиссии референдума, предусмотренных настоящей статьей, позволяет конкретизировать их применительно к их деятельности. В этой связи избирательная комиссия выступает в качестве специального коллегиального органа, образуемого для проведения выборов в состав государственных органов, избираемых непосредственно гражданами на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и местного самоуправления*(4).
Комиссия референдума представляет собой специально уполномоченный коллегиальный орган, образуемый для реализации гражданами их прямого волеизъявления по наиболее значимым и важным вопросам жизнедеятельности общества и государства, определенных федеральным законодательством.
В Российской Федерации действует система избирательных комиссий, комиссий референдума:
Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК России) - работает на постоянной основе возглавляет систему избирательных комиссий, организует выборы федерального уровня (выборы Президента РФ, выборы депутатов Государственной Думы);
Избирательные комиссии субъектов РФ - действуют на постоянной основе, участвуют в организации федеральных выборов, организуют региональные выборы (выборы депутатов законодательных органов);
Территориальные избирательные комиссии - действуют на постоянной основе, формируются на территории городов и районов, участвуют в организации федеральных и региональных выборов, на них могут возлагаться полномочия избирательных комиссий муниципальных образований;
Избирательные комиссии муниципальных образований - действуют на постоянной основе, формируются на территории муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения). Организуют выборы в органы местного самоуправления (муниципальные выборы), местные референдумы и голосования. На них могут возлагаться полномочия территориальных избирательных комиссий.
Окружные избирательные комиссии - формируются незадолго до начала избирательной кампании при проведении выборов депутатов представительного органа по одномандатным или многомандатным избирательным округам на срок полномочий представительного органа, участвуют в проведении выборов депутатов регионального или местного уровня, проводимых по мажоритарной или смешанной избирательной системе. Окружная комиссия может не формироваться, если ее полномочия возлагаются на комиссию другого уровня.
Участковые избирательные комиссии - формируются в период избирательной кампании (обычно примерно за месяц до дня голосования) на территориях избирательных участков при проведении выборов любого уровня, их полномочия обычно заканчиваются через 10 дней после дня голосования. На эти комиссии ложится непосредственная работа по организации голосования и подсчета голосов избирателей.
В соответствии с ч. 2 ст. 24 ФКЗ "О референдуме" система избирательных комиссий и комиссий референдума является единой и действует как при проведении выборов, так и при проведении референдума. Структура комиссий референдума включает в себя:
Центральная избирательная комиссия РФ;
избирательные комиссии субъектов РФ;
территориальные избирательные комиссии;
избирательные комиссии муниципальных образований, действующие в случаях, предусмотренных законодательством РФ о выборах и референдумах, в качестве территориальных избирательных комиссий;
специальные территориальные комиссии референдума, которые формируются при необходимости;
участковые комиссии референдума (далее - участковые комиссии).
Основным принципом построения системы избирательных комиссий (комиссий референдума) является структурное соподчинение отдельных элементов единой системы, т.е. ее формирование от вышестоящей к нижестоящей комиссии. Вышестоящей комиссией при проведении выборов и референдума является комиссия более высокого уровня, организующая и обеспечивающая проведение выборов (референдума), решения которой носят руководящий характер для всех нижестоящих комиссий. Выделение в рамках настоящей статьи понятия вышестоящих и нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума предполагает установление единой системы соподчиненных субъектов, обладающих правом самостоятельного принятия решения и собственной компетенцией. Отнесение комиссии к категории нижестоящих не предусматривает полного подчинения ее правилам, установленным вышестоящей комиссией, а указывает на необходимость принятия их в качестве руководящих начал осуществления основного вида деятельности. Определяя статус вышестоящих и нижестоящих комиссий, закон определяет их статус применительно к необходимости подготовки и организации проведения выборов и референдума, не конкретизируя при этом систему административного соподчинения. В качестве вышестоящей комиссии представляется закономерным рассматривать комиссию, организующую проведение выборов (референдума), в качестве нижестоящих, как правило, выступают комиссии более низкого уровня, находящиеся в административном подчинении вышестоящей комиссии.
Структурирование избирательных комиссий, комиссий референдума применительно к уровням осуществления ими деятельности предполагает установление системы соподчинения таких субъектов, который выступает основным критерием разграничения субъектов и их упорядочения.
Решающее значение в процессе подготовки, организации и проведении выборов или референдума имеет комиссия, организующая их проведение, т.е. организующая комиссия. В ее компетенцию входит осуществление руководства деятельностью иных комиссий, входящих в единую систему. Причем закон не конкретизирует какая комиссия выступает в качестве организатора выборов или референдума. Следует заметить, что в отношении организующей комиссии закон указывает, что она осуществляет руководство деятельностью всех избирательных комиссий по подготовке и проведению соответствующих выборов, референдума, т.е. фактически такое предписание закона свидетельствует о признании статуса комиссии, организующей выборы, лишь за Центральной избирательной комиссией РФ. ЦИК РФ осуществляет руководство деятельностью всех комиссий, входящих в систему, она является участником всех избирательных процессов, кампаний референдума. Состав иных комиссий может корректироваться применительно к специфике проводимых выборов или референдума. Однако, положения настоящей статьи предусматривают, что полномочия организатора выборов или референдума передаются соответствующей комиссии в силу прямого предписания закона или иного нормативного акта, т.е. наличие такого предписания свидетельствует о возможности возложения указанных полномочия на иную комиссию, входящую в установленную систему.
22. Проведение выборов, референдума обусловлено определением субъектов, обладающих избирательным правом и право на участие в референдуме. Правом на участие в референдуме обладают граждане РФ, наделенные активным избирательным правом, т.е. правом избирать в органы государственной власти, органы местного самоуправления.
Активное избирательное право предоставляет его обладателям возможность формировать органы власти и самоуправления посредством выражения своего волеизъявления по конкретному вопросу референдума или в отношении отдельного кандидата на выборах. Предусмотренные комментируемым Законом понятия активного и пассивного избирательного права являются общими и отражают содержание рассматриваемых явлений в соответствии с предписаниями иных действующих законодательных актов. В этом смысле указанные понятия представляют собой исключение из общего правила, в соответствии с которым определение того или иного понятия в рамках настоящей статьи определяется применительно к сфере действия комментируемого Закона. В отношении данных понятий их содержание является унифицированным и характерным для любых правоотношений, затрагивающих избирательных процесс, подготовку и проведение референдума.
Наиболее закономерным представляется разграничение указанных видов права лишь применительно к избирательному процессу, что вытекает из существа указанных правомочий. Поскольку право на участие в референдуме не предполагает реализацию пассивного права, то такое разграничение утрачивает свое логическое значение.
Пассивное избирательное право предоставляет своему обладателю возможность выступать в качестве кандидата на соответствующую должность или место в составе соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления. Пассивное избирательное право предполагает активность инициативной группы, выдвигающей такого кандидата при отсутствии активности со стороны самого кандидата. Активное избирательное право наоборот, требует совершения юридически значимых действий со стороны гражданина, посредством совершения которых он выражает свою волю в вопросе формирования органов управления государством или его обособленной частью.
Указанные понятия формируют общую категорию - избирательные права граждан РФ. Данный термин может быть рассмотрен как в широком, так и в узком смысле. В широком смысле, избирательные права граждан РФ включают в себя право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право на участие в референдуме. В узком смысле избирательные права граждан РФ ограничиваются лишь правом избирать и быть избранным, исключая при этом право на участие референдуме. Подобный подход представляется обоснованным, поскольку в своей совокупности указанные права составляют категорию политических прав гражданина РФ, предоставленных ему Конституцией РФ, избирательные права ограничиваются лишь возможностью и необходимостью участия в выборах в соответствующие органы и отдельных должностных лиц.
Понятие избирательные права включает в себя не только непосредственное участие гражданина в выборах при реализации им активного или пассивного избирательного права, но и совершение ряда юридически значимых действий в ходе организации и проведения выборов. Сформированное в рамках настоящей статьи определение избирательных прав граждан РФ позволяет определить виды реализации указанных прав и определить сущность данного понятия. Избирательные права граждан РФ включают в свой состав:
право избирать;
право быть избранным;
участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов;
участвовать в предвыборной агитации;
наблюдение за проведением выборов;
участие в работе избирательных комиссий;
участие в определении итогов голосования;
определение результатов выборов;
другие избирательные действия, установленные действующим законодательством.
Активный характер деятельности субъекта предполагает возможность реализации активного избирательного права, т.е. возможности избирать. Иные процессуальные действия предполагают пассивный характер, заключающийся в наблюдении, получении информации и т.п.
23. Обособленное место в системе политических прав граждан занимает право на участие в референдуме, выступающее в качестве одной из форм непосредственного волеизъявления народа по наиболее важным и значимым вопросам жизнедеятельности общества и государства. По своему внутреннему содержанию данное право соответствует активному избирательному праву, поскольку позволяет гражданам РФ принимать в рамках голосования непосредственное решение по вопросам, выносимым на референдум. Особенностью реализации данного права выступает возможность принятия решения по отдельным вопросам, а не выдвижения кандидата, который впоследствии будет принимать такое решение. Реализация данного права предоставляет гражданину не только возможность влияния на его результаты посредством участия в голосовании, но и иные правомочия в данной сфере, например, выступать в качестве наблюдателя на соответствующем участке референдума, принимать участие в определении результатов голосования и т.п. В этой связи право на участие в референдуме следует рассматривать как конституционно установленную совокупность правомочий гражданина в сфере проведения референдума с момента принятия уполномоченным субъектом решения о его проведении и до подведения его итогов.
24. Реализация избирательного процесса предполагает разделение территории, на которой проводится избирательная кампания на определенные участки - избирательные округа.
Избирательный округ представляет собой определенную территорию, ограничивающую сферу деятельности отдельной избирательной комиссии. Территориальный принцип выступает в качестве основополагающего при формировании избирательных округов. При проведении выборов формируется единый избирательный округ, включающий в себя всю территорию РФ. Однако, указанное правило подлежит применению лишь в отношении выборов федерального уровня. Исходя из смысла предписаний настоящей статьи, в качестве единого избирательного округа выступает территория, на которой проводятся выборы, т.е. при проведении региональных и местных выборов в качестве единого избирательного округа может выступать территория соответствующего субъекта РФ либо муниципального образования.
Наиболее значимым представляется разграничение избирательных округов применительно количеству избираемых по данной территории кандидатов. Одномандатный избирательный округ допускает возможность избрания от данной территории лишь одного депутата. Многомандатный избирательный округ предполагает избрание от данной территории нескольких депутатов, количество депутатов определяется в данном случае не столько применительно к территориальному признаку, а исходя из общего количества населения такого округа. Таким образом, количество избираемых депутатов определяется численностью населения, проживающего на территории округа.
25. Развитие избирательной системы предусматривает возможность и необходимость внедрения современной техники и применения новых технологий. Информатизация избирательного процесса предполагает внедрение современных информационных технологий при проведении выборов, что в настоящее время заключается в применении комплекса для электронного голосования. Данный комплекс представляет собой совокупность технических средств, представляющих собой неотъемлемую часть государственной автоматизированной системы "Выборы", использование которых направлено на проведение голосования и подсчет голосов избирателей, участников референдума в рамках проведения выборов и референдума. Применение комплекса для электронного голосования способствует быстрому и объективному учету мнений всех избирателей или участников референдума в рамках всей системы избирательных комиссий (комиссий референдума). Первоначально база данных, отражающая голоса избирателей, участников референдума формируется в рамках участковой избирательной комиссии (комиссии референдума) и впоследствии передается в вышестоящую избирательную комиссию (комиссию референдума). Формирование единого фонда данных о результатах выборов, референдума производится Центральной избирательной комиссией РФ. Применение указанного комплекса направлено на обеспечение взаимодействия избирателя с соответствующей избирательной комиссией в бездокументарной форме, т.е. реализация гражданином активного избирательного права, права на участие в референдуме без заполнения бюллетеня. При использовании комплекса бюллетень формируется в электронном виде. В этой связи формирует два ключевых понятия, определяющих порядок применения электронной формы реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ: электронное голосование и электронный бюллетень.
Электронное голосование представляет собой процесс принятия решения гражданином РФ в отношении поддерживаемых им кандидатур или по вопросам, вынесенным на референдум с использованием электронного комплекса для голосования. Существенной особенностью данной формы народного волеизъявления является отсутствие обычного для данного процесса документооборота - на бумажном носителе. Электронное голосование предполагает использование специального программного обеспечения и баз данных, позволяющих гражданину реализовать свое право в электронной форме. В настоящее время применение электронных комплексов осуществляется в тестовом режиме в отдельных субъектах РФ. Однако, расширение сферы его применения позволит упростить избирательную систему, в значительной мере сократить время проведения выборов и референдума и обеспечит их объективность и независимость. Применение данной системы все же предполагает реализацию гражданином своего права в рамках избирательного участка, что связано с необходимостью установления его личности, проверки дееспособности и т.п.
26. Электронное голосование предполагает использование специальной формы бюллетеня - электронный бюллетень. Электронный бюллетень представляет собой предполагает применение общей формы документа для голосования, разработанного с использованием специальных программных средств для принятия решения избирателями, участниками референдума. Применение системы электронного голосования предполагает использование специальных форм для проведения выборов, референдума, в том числе и формирование бюллетеня в электронной форме. Несмотря на особенности применения данной формы бюллетеня, он должен соответствовать общим требованиям, предусмотренным для бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе, т.е. отражать перечень кандидатов, списков кандидатов, избираемых по данному избирательному округу, либо перечень вопросов, выносимых на референдум. Спецификой применения электронного бюллетеня выступает возможность его заполнения путем нажатия соответствующей кнопки на мониторе, отражающем стандартную структуру бюллетеня. Фактически бумажный бюллетень посредством применения программных средств и технических устройств переносится в электронную форму.
27. Особое место при проведении выборов, референдума отводится наблюдателям, которые на первый взгляд наделены пассивной ролью - наблюдения за процессом проведения выборов, референдума на отдельных избирательных участках. Однако, анализ их функций и полномочий позволяет говорить об их активной роли. Статус наблюдателя определяется применительно к его категории. Положения комментируемого Закона позволяют говорить о двух категориях наблюдателей - наблюдатели и иностранные наблюдатели. По общему правилу понятие наблюдатели можно рассматривать в качестве общего, определяющего статус указанных субъектов. Однако, в данном случае оно выступает в качестве частного, относя к данной категории субъектов граждан РФ. Таким образом, основным критерием разграничения указанных понятий выступает гражданство наблюдателя. Если в таком качестве выступает гражданин РФ, он рассматривается в качестве наблюдателя, если иностранный гражданин - иностранный (международный) наблюдатель. Анализ положений настоящей статьи позволяет говорить и о различной компетенции указанных субъектов. Так, по смыслу п. 42 настоящей статьи российский наблюдатель наделен более широкой компетенцией в рамках проведения выборов, референдума. В частности, он вправе осуществлять наблюдение за:
проведением голосования;
подсчетом голосов;
установлением итогов голосования;
определением результатов выборов, референдума;
правильностью установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума;
иной деятельностью комиссии в период проведения голосования.
Международный (иностранный) наблюдатель вправе осуществлять наблюдение за подготовкой и проведением выборов в РФ. Формально указанные положения устанавливают различную компетенцию наблюдателей. Однако, их детальный анализ позволяет говорить о единстве правомочий наблюдателей, независимо от их гражданства, поскольку наблюдение за проведением выборов предполагает осуществление всех предусмотренных для российского наблюдателя полномочий. Таким образом, применительно к компетенции российского наблюдателя конкретизирована сущность деятельности всех категорий наблюдателей независимо от их гражданства и иных особенностей правового статуса.
28. Ряд понятий, определенных настоящей статьей, предполагает их реализацию. В рамках подготовительных этапов избирательной кампании, кампании референдума, что указывает на непоследовательность предписаний настоящей статьи. В частности, использование в качестве основного критерия формирования указанного перечня понятий не позволяет разграничить их применительно к стадиям и этапам проведения выборов, референдума, а также рассмотреть в комплексе однородные понятия, например, избирательная комиссия и комиссия референдума; избиратель и участник референдума и т.п. В частности, данный аспект относится к подписям, которые должны быть собраны и представлены кандидатами в избирательную комиссию до момента их регистрации в статусе кандидата. Таким образом, реализация указанной обязанности предусмотрена в рамках подготовительного этапа проведения выборов, т.е. еще до формирования списка кандидатов и проведения ими избирательной кампании, однако, рассматриваются данные понятия в алфавитном порядке, что не позволяет соотнести их с определенной стадией избирательного процесса. Причем положения настоящей статьи предусматривают лишь нарушения в процессе сбора подписей избирателей, в качестве которых выступают недействительная и недостоверная подписи.
Недействительной подписью признается подпись, полученная с нарушением установленного порядка сбора подписей и оформления подписного листа. Порядок сбора подписей избирателей и оформления подписных листов определен Постановлением ЦИК РФ от 18 августа 1995 г. N 9/60-II "О разъяснениях о порядке сбора подписей избирателей в поддержку кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, выдвинутых в одномандатных избирательных округах, и кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками в федеральном избирательном округе". При сборе подписей избирателей должны соблюдаться общие требования, в частности, территориальный предел, включающей в себя не только ограничения количества подписей в одном субъекте РФ, но и количество РФ, территории которых должны быть охвачены подписной кампанией. В качестве наиболее распространенного нарушения порядка оформления подписных листов в настоящее время выступает заполнение его подписчиком, в связи с чем собственноручно гражданином совершается лишь подпись, а также представление избирателям незаполненного подписного листа, в котором зачастую отсутствуют сведения о кандидате, избирательном объединении, в поддержку которого собираются подписи и т.д.
При сборе подписей избирателей в поддержку кандидата, федерального списка кандидатов запрещается применять любые формы принуждения или подкупа избирателей. Под принуждением избирателя следует понимать психическое или физическое воздействие на избирателя с целью заставить последнего поставить свою подпись в подписном листе; под подкупом передачу или обещание передать избирателю денежные средства, другие блага и преимущества имущественного характера, материальные ценности, за исключением печатных материалов, отражающих взгляды, суждения, предвыборную программу кандидата в депутаты, избирательного объединения, избирательного блока. Запрещается также препятствовать избирателю, в том числе путем применения насилия, угроз в его адрес, поставить свою подпись в поддержку кандидата в депутаты, федерального списка кандидатов.
Избиратель должен собственноручно, без сокращений заполнить указанные в подписном листе графы, и только по его личной просьбе они могут заполняться иным лицом. Подписи в подписных листах, в которых данные об избирателях будут изготовлены с применением машинописи, при проверке правильности оформления подписных листов избирательными комиссиями учитываться не будут. Также не будут учитываться подписи, поставленные карандашом, и подписи избирателей, не указавших какие-либо данные, предусмотренные формой подписного. Избиратель ставит свою подпись в подписном листе после предъявления своего паспорта или документа, его заменяющего. В случае, если в подписном листе указаны данные других документов, подпись этого избирателя не может быть включена в общее число подписей избирателей. Избиратель вправе поставить свою подпись в поддержку любых кандидатов, федеральных списков кандидатов от различных избирательных объединений избирательных блоков, но только один раз в поддержку одного и того же кандидата, федерального списка кандидатов. Несоблюдение указанных правил свидетельствует о недостоверности подписи избирателя. В качестве недостоверной выступает подпись выполненная одним лицом за другого. В самом общем виде недостоверную подпись закон рассматривает как выполненную ненадлежащим лицом. Однако, этимологическое значение понятия "недостоверный" предполагает наличие сомнений в совершении подписи ее обладателем. Установление факта несоответствия субъекта свидетельствует о ее недействительности и совершении субъектом правонарушения, влекущего за собой применение мер юридической ответственности. В рамках избирательного процесса основанием для исключения подписи выступает наличие сомнений в ее подлинности, т.е. исполнении самим гражданином.
29. Одним из средств проведения избирательной кампании, кампании референдума, способствующим привлечению сторонников кандидата, избирательного объединения либо формированию у граждан политической позиции по вопросам референдума, выступают публикации в средствах массовой информации. В рамках комментируемого Закона понятие средства массовой информации определено применительно к организациям, осуществляющим выпуск средств массовой информации. В качестве таких организаций выступают:
редакции печатных изданий;
радиостанции;
организации телевизионного вещания.
Особенностью данного определения выступает то, что оно не отражает особенности реализации термина применительно к правоотношениям в сфере проведения выборов и референдума. Указанные организации широко используются не только в рамках избирательной кампании, кампании референдума, но и как источник размещения сведений о дате проведения выборов, референдума, об итогах голосования, результатах выборов, референдума и т.п. Таким образом, деятельность указанных организаций сопровождает весь период проведения выборов, референдума, в том числе в тесном взаимодействии с органами государственной власти, органами местного самоуправления.
Указанные организации вправе принимать непосредственное участие в освещении избирательной кампании, кампании референдума. Помимо опубликования обязательного перечня и объеме информации о проводимых выборах или референдуме, политических программах кандидатов или сущности вопросов референдума, подобные организации проводят освещение процессуальных аспектов деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума, которое реализуется посредством направления такими организациями своих представителей в уполномоченную комиссию. Представитель средства массовой информации приобретает возможность профессиональной деятельности в рамках избирательного процесса, при проведении референдума при наличии соответствующих документов. Документы должны не только удостоверять личность субъекта, но и подтверждать обладание им соответствующими полномочиями, т.е. принадлежность к соответствующему средству массовой информации. В этой связи примерный перечень таких документов определен в рамках предписаний комментируемого Закона. К ним относятся:
редакционное удостоверение;
иной документ, подтверждающий полномочия субъекта.
30. По смыслу положений комментируемого Закона органы государственной власти и органы местного самоуправления рассматриваются в качестве субъектов, формирование которых производится путем проведения выборов. В этой связи закон ограничивает понятие органов применительно к порядку их формирования, т.е. в качестве таковых рассматриваются только те субъекты, на избрание членов которых направлены предписания комментируемого Закона. Одновременно, настоящая статья допускает возможность отнесения к числу указанных субъектов и иных органов государственной власти, предусмотренные действующим законодательством соответствующего уровня. Подобная формулировка правовой нормы позволяет рассматривать по смыслу настоящей статьи все органы государственной власти как федеральные, так и субъектов РФ, входящие в соответствующую систему государственной власти. В таком случае закономерно говорить об общем характере рассматриваемого правового предписания. Однако, поскольку большинство правовых норм комментируемого Закона носят специальный характер и направлены на определение гарантий реализации гражданами РФ своих избирательных прав и права на участие в референдуме, то понятие органов государственной власти следует трактовать в узком смысле, включая в их состав только те, которые формируются выборным путем.
Общие принципы формирования системы органов государственной власти основываются на выделении двух основных категорий органов: федеральных и субъектов РФ. Данная тенденция нашла свое отражение и в рамках комментируемого Закона. Так, в соответствии с п. 48 настоящей статьи к числу федеральных органов государственной власти относятся:
Президент РФ;
Государственная Дума Федерального Собрания РФ;
иные избираемые гражданами органы власти.
Перечень иных органов может быть определен в соответствии с Конституцией РФ или федеральными законами. В настоящее время действующее законодательство не предусматривает каких-либо иных, кроме перечисленных, органов государственной власти, соответствующих требованиям настоящей статьи, в частности, избираемых гражданами РФ в соответствии с предписаниями действующего законодательства.
Второй уровень органов государственной власти представлен на уровне субъектов РФ. К числу региональных органов государственной власти, избираемых гражданами РФ, проживающими на территории данного региона, закон относит:
глав исполнительной власти субъекта РФ, глав субъектов РФ;
представительные (законодательные) органы государственной власти субъекта РФ;
иные органы, формируемые выборным путем в соответствии с действующим законодательством РФ.
Перечень указанных субъектов является более абстрактным, поскольку для каждой категории субъектов РФ предусмотрена своя система органов государственной власти, например, республики в составе РФ позволяют отнести к органам государственной власти по смыслу настоящей статьи Президента республики и высший законодательный орган власти, который применительно к каждому из субъектов имеет свое наименование. Иные субъекты РФ (края, области, автономные образования) в большинстве случаев избирают лишь состав законодательного органа власти, главы исполнительной власти зачастую назначаются Президентом РФ. Города федерального значения занимают особое место в системе органов государственной власти, поскольку представители региональных властей в Москве и Санкт-Петербурге фактически формируют и органы местного самоуправления. В этой связи закон устанавливает лишь основные критерии определения структуры органов государственной власти субъекта РФ, которые конкретизируются применительно к каждому региону.
Органы местного самоуправления реализуют власть народа в рамках конкретного муниципального образования, причем они выступают не в качестве представителей государственной власти, а в качестве средства осуществления власти населения данного муниципального образования, что обусловливает выборный характер большинства органов местного самоуправления. В отношении данной категории субъектов закон предусматривает одну существенную особенность. К их числу он относит не только избираемые гражданами, но и образуемые представительным органом муниципального образования. Несмотря на то, что закон не конкретизирует перечень таких органов, их структура подчинена общим принципам, в частности, разделения властей и т.п. В этой связи к числу органов местного самоуправления можно отнести:
главу муниципального образования;
представительный (законодательный) орган местного самоуправления;
в ряде случаев выборным путем может формироваться и исполнительный орган местного самоуправления;
иные органы предусмотренные действующим законодательством.
Анализ положений настоящей статьи позволяет говорить о том, что закон рассматривает органы государственной власти и органы местного самоуправления в качестве субъектов, формируемых в порядке реализации гражданами прав, составляющих предмет правового регулирования комментируемого Закона.
31. Формой прямого волеизъявления граждан является референдум. Согласно ст. 1 ФКЗ "О референдуме" референдум представляет собой всенародное голосование граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Таким образом, референдум предоставляет гражданам РФ возможность непосредственного принятии решений по наиболее значимым вопросам государственной деятельности. Референдум проводится посредством голосования граждан по вопросам, вынесенным на всенародное обсуждение. В соответствии с общими тенденциями реализации отдельных аспектов деятельности государства, проведение референдума на территории РФ предполагает формирование трехуровневой системы, строящейся по территориальному принципу с учетом значимости выносимых на обсуждение вопросов. Референдум может быть:
федеральным. Проведение референдума федерального значения регламентировано Конституцией РФ, а также нормами специальных законодательных актов и охватывает собой всю территорию государства. Правом на участие в таком референдуме обладают граждане РФ, постоянно проживающие на территории государства, наделенные активным избирательным правом;
региональным. Правовое регулирование регионального референдума может быть дополнено не только федеральными законодательными актами, но и соответствующим законами субъекта РФ. Его проведение охватывает территорию лишь одного субъекта РФ, в связи с чем принимать участие в таком референдуме вправе лишь граждане РФ, проживающие на территории соответствующего субъекта и обладающие активным избирательным правом;
местным. Основным критерием отграничения местного референдума от иных форм прямого волеизъявления народа также как и в отношении иных его форм выступает территориальное ограничение - он проводится в рамках отдельного муниципального образования и предполагает принятие решения по вопросам, вынесенным на народное обсуждение исключительно населением соответствующего муниципального образования. Причем в данном случае речь идет о гражданах РФ, постоянно проживающих на территории данного муниципального образования. Правовое регулирование проведения данного вида референдума основывается в большинстве своем на федеральных и региональных законодательных актах, органы местного самоуправления лишены возможности правового регулирования порядка проведения местного референдума. Единственным исключением из данного правила выступает устав муниципального образования, которым могут быть регламентированы отдельные аспекты организации и проведения местного референдума.
32. В рамках комментируемого Закона неоднократно рассматривается правовое основание применения его отдельных предписаний. В качестве такого основания выступает федеральный закон - нормативный акт, принимаемый федеральным парламентом по вопросам, отнесенным конституцией к исключительной компетенции федерации, а также к совместной компетенции федерации и ее субъектов. Однако, не рассматривает сущностной дефиниции данного понятия, регламентируя его применительно к отдельным видам данного нормативного правового акта. В этой связи понимает под федеральным законом совокупность федеральных конституционных и федеральных законов. Указанные нормативные акты составляют основу правового регулирования избирательного процесса и проведения референдума, в связи с чем иные акты нормативного характера в данной области не получили достаточного распространения.
Положения настоящей статьи направлены на унификацию наиболее важных и значимых понятий в рассматриваемой сфере правоотношений, однако, зачастую они характеризуются абстрактностью, обобщенностью, что не позволяет сформировать понятие как таковое. Подобный подход к определению терминологических основ комментируемого Закона способствует нивелированию значения предписаний настоящей статьи.
Статья 3. Принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдума
1. Предусмотренные комментируемой статьей принципы проведения выборов и референдума в Российской Федерации определяют основные параметры народовластия как основы конституционного строя (ст. 3 Конституции РФ) и конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ). Эти принципы соответствуют международным стандартам, действующим в демократических государствах, и гарантируются в качестве конституционных прав и свобод российских граждан (ст. 2 и ч. 1 ст. 17 Конституции РФ).
В комментируемой статье закреплены как принципы собственно избирательного права и права на участие в референдуме (ч. 1-4), так и принципы проведения выборов и референдума (ч. 5-7). В то же время первые из названных принципов, в свою очередь, образуют систему исходных начал, обеспечивающих организацию и проведение выборов и референдума в Российской Федерации. Содержание принципов всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (и аналогичных принципов права на участие в референдуме) раскрыто соответственно в ст. 4-7 комментируемого Закона. В Конституции РФ (ч. 1 ст. 81) данные принципы перечислены применительно к выборам Президента РФ.
Принцип всеобщего избирательного права вытекает из ст. 3 Конституции РФ, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим и непосредственным выражением власти народа являются как раз референдум и свободные выборы.
Сущность данного принципа в том, что каждому гражданину РФ гарантируется персональное участие в свободных выборах (и в референдуме) путем индивидуальной реализации своего активного и пассивного избирательного права (голосовать и быть избранным). Избирательное право, как активное, так и пассивное признается за всеми лицами, отвечающими определенным условиям (требованиям), установленным законодательством. Основными законодательными условиями реализации субъективного избирательного права является достижение определенного возраста и наличие гражданства. Как правило, для приобретения активного избирательного права и права на участие в референдуме требуется достижение на день голосования 18-летнего возраста, когда гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности (ст. 60 Конституции РФ). При наличии указанных условий все граждане в установленном порядке включаются в списки избирателей (участников референдума).
Нижний возрастной предел пассивного избирательного права - права быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления - устанавливается Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ применительно к соответствующим органам публичной власти.
Законодательство закрепляет соответствующие условия, формы и способы реализации гражданами активного и пассивного избирательного права (например, выдвижение кандидатом от политической партии или в порядке самовыдвижения, возможность голосования по открепительному удостоверению, возможность быть членом избирательной комиссии или наблюдателем и др.).
Недопустимо вопреки конституционному принципу равноправия (ст. 19 Конституции РФ) устанавливать ограничения избирательных прав граждан в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Конституция РФ (ч. 3 ст. 32) ограничивают активное избирательное право и право на участие в референдуме граждан РФ лишь в отношении лиц, признанных судом недееспособными или содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Что касается пассивного избирательного права, то оно сегодня ограничено не только указанной статьей Конституции РФ, но и рядом норм комментируемого Закона (п. 3, 3.1, 3.2, 6, 7 ст. 4).
Принцип равного избирательного права означает, что граждане РФ участвуют в выборах и референдуме на равных основаниях. Согласно Конституции РФ все равны перед законом и судом (ст. 19), каждый гражданин обладает на территории России всеми правами и свободами и несет равные обязанности, установленные Конституцией РФ (ст. 6). Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств в разных сферах общественной жизни, в том числе в отношениях, связанных с проведением выборов и референдумов.
Равное активное избирательное право и право на участие в референдуме обеспечивается, во-первых, наличием у каждого избирателя равного (одного или более) количества голосов с другими избирателями при голосовании на соответствующих выборах, во-вторых, равной значимостью (весом) каждого голоса с точки зрения их влияния на результаты выборов (референдума), в-третьих, равенством правовых условий реализации субъективного избирательного права на всех стадиях избирательного процесса.
Равное пассивное избирательное право обеспечивается нормами закона в отношении кандидатов, баллотирующихся депутаты либо на иные выборные должности. Всех баллотирующихся на выборах кандидатов (независимо от способа выдвижения и принадлежности к политической партии) закон наделяет равными правами, они несут равные обязанности (см. комментарии к статьям 32, 39, 40). Соблюдение установленных законом ограничений, связанных со статусом кандидата, не может рассматриваться как нарушение принципа равноправия и препятствовать осуществлению депутатами, выборными должностными лицами своих полномочий и выполнению своих обязательств перед избирателями.
Принцип прямого избирательного права означает, что граждане голосуют на выборах и референдумах соответственно за кандидатов и (или) списки кандидатов (а в случаях, предусмотренных законом, - за или против кандидата, списков кандидатов), за вынесенные на референдумы вопросы (или против них) непосредственно. Соответственно выборная должность и все депутатские мандаты в представительном (законодательном) органе являются объектом свободной состязательности кандидатов и (или) списков кандидатов в ходе избирательной кампании.
Данный принцип наиболее полно выражает суть непосредственной демократии. Он позволяет, во-первых, напрямую, наиболее точно и полно выразить волю граждан в процессе свободных и демократических выборов, во-вторых, установить и юридически закрепить прямую связь между избирателями и теми, кого они избрали в депутаты или на иную выборную должность для осуществления властных полномочий и представления их интересов в представительном (законодательном) органе или на выборной должности. Что касается референдума, то социальная и правовая природа данного института как одной из форм прямого (непосредственного) народовластия такова, что никакого иного (непрямого), кроме прямого голосования на референдуме быть не может.
Тайное голосование означает исключение возможностей какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина в ходе осуществления данной процедуры. Другими словами, никто, кроме самого избирателя (участника референдума), не имеет права знать о содержании его персонального волеизъявления и (или) никто не вправе оказывать давление на волеизъявление избирателя (участника референдума).
Этот принцип по существу представляет собой организационно-правовую гарантию свободы волеизъявления гражданина на выборах. Действующее законодательство содержит необходимые нормы, гарантирующее тайну волеизъявления избирателей (участников референдума). Однако для реализации данного принципа требуется осуществление ряда организационных, технологических и иных мер и процедур, которые должны исключить какой-либо контроль за процессом голосования и обеспечить свободу волеизъявления гражданина на выборах и референдуме (запрет для кандидатов и избирательных объединений на любые действия, направленные на обеспечение доставки избирателей (участников референдума) для участия в голосовании, голосование в кабине или ином специально оборудованном месте и др.).
2. В ч. 3 комментируемой статьи отражен принцип свободных выборов, являющийся воплощением более широкого принципа свободы личности, получившего выражение в ст. 17, 22, 29 целом ряде статей Конституции РФ. Положения ст. 3 Конституции РФ о референдуме и выборах как высшем выражении власти народа является основой для проведения свободных выборов и обеспечения гражданам и иным участниками избирательного процесса возможности без какого бы то ни было влияния, насилия, угрозы применения насилия или иного противоправного воздействия сделать свой выбор относительно участия или неучастия в выборах и референдуме в допускаемых законом формах и законными методами, не опасаясь наказания либо воздействия, какими бы ни были итоги голосования и результаты выборов и референдума, а также любых иных гарантий неукоснительного соблюдения принципа свободных выборов.
В соответствии с данным принципом участие гражданина РФ в выборах и референдуме является свободным и добровольным. Никто не может принудить его голосовать "за" или "против" какого-либо определенного кандидата (кандидатов), определенного списка кандидатов, никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, референдуме, а также на его свободное волеизъявление. Ни один избиратель не может быть принужден кем бы то ни было объявить, как он намерен голосовать или отчитаться о том, как он проголосовал на референдуме, или на выборах за кандидата (кандидатов), списки кандидатов.
Участие или неучастие гражданина в выборах, или в референдуме - это субъективное конституционное право. Неучастие в них не влечет юридической ответственности. Напротив, воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, референдуме (а равно воспрепятствование свободному волеизъявлению гражданина) запрещено и влечет юридическую ответственность (ст. 79 комментируемого Закона). В целях обеспечения свободного характера выборов в действующем законодательстве предусмотрена уголовная ответственность за воспрепятствование свободному осуществлению избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 141 УК РФ).
Принцип свободного и добровольного участия в выборах и референдуме распространяется не только на право голосовать на выборах или референдуме, но и на иные правомочия в рамках избирательного процесса: участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением голосования и подсчетом голосов, работой избирательных комиссий и т.д. На основе принципа свободного и добровольного участия в выборах определяется и характер реализации пассивного избирательного права. Как отметил Конституционный Суд РФ в своем Определении от 12 апреля 2005 г. N 245-О, кандидату на выборах должна быть гарантирована возможность снять свою кандидатуру при условии обеспечения баланса между свободой участия в выборах и недопущения срыва выборов путем злоупотребления правом, либо требованиями обеспечения их результативности.
3. Часть 4 комментируемой статьи гарантирует всеобщее избирательное право для всех граждан РФ независимо от места проживания. Все избирательные права полностью распространяется и на граждан РФ, проживающих за пределами ее территории. Обращает на себя внимание то, что в комментируемой статье речь идет о проведении выборов только в федеральные органы государственной власти (т.е. о выборах Президента РФ, депутатов Государственной Думы ФС РФ), о праве на участие в референдуме Российской Федерации (т.е. общероссийском референдуме).
В этих целях установлена обязанность дипломатических представительств, консульских учреждений РФ оказывать содействие гражданину РФ в реализации избирательных прав и права на участие в референдуме. Так в Федеральном законе от 5 июля 2010 г. N 154-ФЗ "Консульский Устав Российской Федерации" (ст. 5) эта обязанность определена в качестве одной из основных консульских функций, которая, в свою очередь, конкретизирована в ст. 24 данного Устава. В Положении о Консульском учреждении Российской Федерации (п. 8), утвержденном Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г. N 1330, также установлено, что одной из основных задач и функций Консульского учреждения является содействие гражданам РФ, находящимся в пределах консульского округа, в реализации избирательных прав и права на участие в референдуме.
В ряде статей комментируемого Закона данная функция (обязанность) конкретизирована применительно к стадиям избирательного процесса. В частности, руководители дипломатических представительств и консульских учреждений обязаны вести регистрацию (учет) избирателей, участников референдума (п. 4 ст. 16), формировать и уточнять сведения об избирателях, участниках референдума (п. 6 ст. 17), образовывать избирательные участки, участки референдума (п. 3 ст. 19), предоставлять помещение для голосования (п. 1 ст. 61). Соответствующие нормы содержатся также в ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ", ФЗ "О выборах Президента РФ", в ФКЗ "О референдуме РФ".
Основные обязанности по созданию условий для участия в выборах граждан РФ, проживающих за ее пределами, наряду с дипломатическими представительствами и консульскими учреждения РФ выполняет Центральная избирательная комиссия РФ.
4. В ч. 5 комментируемой статьи закреплено важнейшее обязательное требование открытости и гласности деятельности избирательных комиссий при подготовке и проведению выборов, референдума. В безусловном выполнении данного требования заключается сущность принципа открытых и гласных выборов и референдумов. Требование открытости должно сопровождать работу избирательных комиссий на всех стадиях избирательного процесса - от проведения первого организационного заседания до опубликования полных данных об итогах голосования и результатах выборов и сдачи в установленные сроки отчетов о расходовании финансовых средств. В то же время наиболее важными с точки зрения обеспечения свободных и честных выборов, повышения доверия населения к демократическим институтам является открытая деятельность избирательных комиссий, прежде всего по проведению голосования, подсчету голосов избирателей (участников референдума), установлению итогов голосования, определению результатов выборов, референдума.
Реализация данного принципа проявляется в обязательном осуществлении избирательными комиссиями ряда положений комментируемого Закона. В частности ст. 30 содержит целый ряд конкретных норм, гарантирующих гласность в деятельности избирательных комиссий. На всех заседаниях избирательной комиссии, а также при подсчете голосов избирателей (участников референдума) и осуществлении ею работы со списками избирателей (участников референдума), с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования вправе присутствовать члены вышестоящих комиссий и работники их аппаратов, кандидат, зарегистрированный данной либо вышестоящей комиссией, или его доверенное лицо, уполномоченный представитель или доверенное лицо избирательного объединения, член или уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума (п. 1 ст. 30 комментируемого Закона).
Для присутствия на заседаниях избирательной комиссии и при осуществлении ею работы с указанными избирательными документами, документами, связанными с подготовкой и проведением референдума, указанным лицам не требуется дополнительное разрешение. Избирательная комиссия обязана обеспечить оповещение и возможность свободного доступа указанных лиц на свои заседания и в помещение, в котором проводится подсчет голосов избирателей (участников референдума), осуществляется работа с документами, связанными с подготовкой и проведением выборов, референдума (п. 1 ст. 30 комментируемого Закона).
Решения избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции и связанные с подготовкой и проведением выборов, референдума, обеспечением и защитой избирательных прав и свобод гражданина, в обязательном порядке подлежат официальному опубликованию в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до всеобщего сведения иным путем, а также передаются в иные средства массовой информации в объеме и в сроки, предусмотренные законами (п. 2 ст. 30 комментируемого Закона).
Предусмотрено также обязательное опубликование (обнародование) сведений об итогах голосования и результатах выборов, а также размещение их в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования "Интернете" (ст. 72, 74 комментируемого Закона). Избирательные комиссии и их должностные лица не вправе запрещать опубликование таких сведений (отчетов), препятствовать получению информации о деятельности комиссий и распространению этой информации. Отказ в доступе к открытой информации или предоставление гражданам и иным пользователям заведомо недостоверной информации могут быть обжалованы в судебном порядке.
Важнейшую роль в деле открытости и гласности деятельности избирательных комиссий играет институт общественного и международного наблюдения за выборами. Комментируемый Закон (п. 4-13 ст. 30) гарантирует российским и иностранным (международным) наблюдателям возможности контролирования деятельности избирательных комиссий, прежде всего в день голосования и в период подсчета голосов избирателей (участников референдума) и определения результатов выборов, референдума. Кроме того, на всех заседаниях избирательных комиссий, в том числе при осуществлении ими работы с документами, связанными с подготовкой и проведением выборов, референдума, а также при подсчете голосов избирателей (участников референдума) вправе присутствовать представители средств массовой информации (п. 1 и 11 ст. 30 комментируемого Закона).
5. Часть 6 комментируемой статьи отражает стремление законодателя исключить воздействие на ход выборов и их результаты со стороны иностранных граждан и иностранных организаций, а также лиц без гражданства. В соответствие со ст. 62 (ч. 3) Конституции РФ Федеральный закон устанавливает запрет для указанных лиц на любую деятельность (прежде всего, финансовую), способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, выдвижению инициативы проведения референдума и проведению референдума, достижению определенного результата на выборах, референдуме. Конкретные запреты на различные предвыборные действия со стороны иностранных граждан и организаций содержатся в подп. "е" п. 7 ст. 48, в подп. "а", "б", "в" п. 7 ст. 58 комментируемого Закона. (Это касается проведения агитации, изготовления и распространения агитационных материалов, внесения пожертвований в избирательные фонды, фонды референдума).
В то же время законодатель, предусмотрел, в качестве исключения из общего правила, возможность участия определенных категорий иностранных граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, в выборах органов местного самоуправления и в местном референдуме (п. 10 ст. 4 комментируемого Закона).
6. В ч. 7 комментируемой статьи установлено, что выборы и референдумы организуют и проводят избирательные комиссии (комиссии референдума) Как закреплено в п. 3 ст. 20 комментируемого Закона, избирательные комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, осуществляют подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации. Данная публичная функция относится к исключительной компетенции избирательных комиссий (комиссий референдума).
Это означает, что вмешательство в деятельность избирательных комиссий (комиссий референдума) со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается. Однако это не означает недопустимости обращения наблюдателей, доверенных лиц и представителей средств массовой информации и других указанных в федеральных законах лиц к комиссиям и их должностным лицам с замечаниями и предложениями.
Правовые основания и условия взаимоотношений избирательных комиссий (комиссий референдума) с указанными органами и лицами регламентированы в ст. 20 комментируемого Закона.
Запрет на вмешательство в деятельность комиссий обеспечивается ответственностью за его нарушение. В частности, в федеральном законодательстве, предусматривается ответственность за воспрепятствование работе избирательных комиссий (комиссий референдума) (ст. 141 УК РФ), за неисполнение решений избирательной комиссии (комиссии референдума), за непредоставление (либо несвоевременное предоставление) комиссии сведений и материалов, запрашиваемых в соответствии с законом (ст. 5.3. КоАП РФ).
Статья 4. Всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме
1. Положения настоящей статьи направлены на определение электората, т.е. круга субъектов, наделенных правом на участие в выборах и референдуме. Конституция РФ предоставляет гражданам право:
избирать - активное избирательное право;
быть избранным - пассивное избирательное право;
право на участие в референдуме.
Право участия в выборах рассматривается в рамках настоящей статьи в качестве всеобщего избирательного права, т.е. права, принадлежащего неограниченному кругу субъектов. Данное правило вытекает из существа предписаний Конституции РФ, которая рассматривает в качестве одного из юридических свойств избирательного права его всеобщность. Однако, следует заметить, что данное свойство в большинстве случаев применительно к активному избирательному праву, поскольку для реализации пассивного права действующее законодательство устанавливает специальные требования: повышенный возрастной ценз, ограничения, связанные с замещением отдельных категорий должностей. Так, в ряде случаев права быть избранными в отдельные органы государственной власти лишены осужденные граждане, при этом возможность избирать они сохраняют.
Всеобщность избирательного права является условным принципом, поскольку указанное право может быть реализовано при соблюдении ряда условий. В самом общем виде всеобщность предполагает распространение данного права на неограниченный круг лиц. Конституция РФ ограничивает данный круг, определяя его границы субъектами, обладающими российским гражданством, т.е. гражданами РФ. Одновременно, ребенок, рожденный на территории РФ гражданами России в соответствии с действующим законодательством признается гражданином России. При этом такой гражданин РФ не обладает избирательным правом до достижения им совершеннолетия, поскольку не может оценить свои действия и нести ответственность за их последствия.
В этой связи реализация принципа всеобщности избирательного права предполагает предоставление возможности избирать и быть избранным всем гражданам РФ без исключения при условии обладания ими активным и пассивным избирательным правом.
Положения настоящей статьи направлены на конкретизацию возможностей применительно к отдельным категориям граждан РФ в соответствии с требованиями действующего законодательства, установленными для реализации ими отдельных прав при проведении выборов.
Активное избирательное право является наиболее распространенной возможностью участия в гражданина в политической жизни общества и государства. Данное право приобретают все граждане РФ, обладающие дееспособностью в полном объеме, т.е. достигшие возраста совершеннолетия и не имеющие заболеваний, не позволяющих в полном объеме оценивать свои действия и их последствия и нести за них ответственность. Признание гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным производится на основании решения суда.
Для приобретения возможности избирать представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления лицо должно обладать российским гражданством и достичь на день проведения выборов возраста полной дееспособности, т.е. 18 лет. Указанные общие требования характерны и для приобретения гражданином права на участие в референдуме. В этой связи можно говорить о единстве условий и правил реализации активного избирательного права и права на участие в референдуме. Каждое из указанных прав предоставляет своему обладателю возможность посредством голосования принимать решение по вопросам референдума либо в отношении кандидата на выборах. Внутреннее содержание указанных прав свидетельствует об их единстве и активном характере.
2. Особое место в системе рассматриваемых прав занимает пассивное избирательное право - право быть избранным в орган государственной власти или местного самоуправления. Реализация данного права сопряжена с рядом особенностей и специальных требований. Однако, ч. 1 настоящей статьи предоставляет возможность гражданам РФ реализовывать пассивное избирательное право при условии соответствия их общим требованиям, установленным в отношении активного права и права на участие в референдуме. В частности, по достижении 18 лет гражданин вправе баллотироваться в представительный орган местного самоуправления. В отношении порядка формирования иных органов власти и местного самоуправления, а также выборных должностных лиц действующее законодательство устанавливает специальные требования. В частности, согласно ст. 97 Конституции РФ депутатом Государственной Думы Федерального Собрания может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ" указывает, что депутатом Государственной Думы является избранный в соответствии с ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом. Таким образом, специальное законодательство не устанавливает каких-либо дополнительных требований к замещению указанной должности. В этой связи при проведении выборов депутатов Государственной Думы свое пассивное избирательное правом могут реализовать:
граждане РФ;
достигшие 21 года;
полностью дееспособные;
не отбывающие наказание в местах лишения свободы, поскольку данный факт препятствует осуществлению ими своей профессиональной деятельности в составе представительного органа государственной власти.
3. При проведении выборов Президента РФ, круг субъектов, обладающих пассивным избирательным правом еще более сужен. Таким правом в соответствии со ст. 81 Конституции РФ обладают граждане РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающие в Российской Федерации не менее 10 лет. ФЗ "О выборах Президента РФ" конкретизирует указанные требования, предусматривая, что не имеет права избирать Президента РФ и быть избранным Президентом РФ, участвовать в иных избирательных действиях гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Не имеет права быть избранным Президентом РФ гражданин РФ, занимающий на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ должность Президента РФ второй срок подряд. Гражданин РФ, в отношении которого вступил в силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока, если такое наказание предусмотрено федеральным законом, не может быть зарегистрирован в качестве кандидата на должность Президента РФ, если голосование на выборах Президента РФ состоится до истечения установленного судом срока.
Не имеет права быть избранным Президентом РФ гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.
Не имеет права быть избранным Президентом РФ гражданин РФ:
осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;
осужденный за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного Уголовным кодексом РФ, и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;
подвергнутый административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.3 и 20.29 КоАП РФ, если голосование на выборах Президента РФ состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;
в отношении которого вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 комментируемого Закона, либо совершения действий, предусмотренных подп. "ж" п. 7 и подп. "ж" п. 8 ст. 76 комментируемого Закона, если указанные нарушения либо действия совершены в период, не превышающий четырех лет до дня голосования.
В этой связи требования применительно к кандидатам на выборах президента РФ в значительной мере ужесточены, что предопределяется спецификой осуществляемой им деятельности. Аналогичный порядок формирования специальных требований установлен в отношении большинства выборных органов государственной власти и местного самоуправления, а также выборных должностных лиц.
Приобретение гражданином РФ избирательного права и права на участие в референдум предусматривает не только возможность участия в голосовании или выдвижения своей кандидатуры на выборах, но и совершения иных процессуальных действий, направленных на достижение желаемого результата, например, кандидат обладает правом проведения предвыборной агитации с использованием всех допустимых законом средств, сбора подписей избирателей, снятия своей кандидатуры и т.п. Отдельные избиратели могут выступать в качестве наблюдателей на выборах, референдуме, в связи с чем они вправе наблюдать за ходом голосования, подведением итогов выборов, результатов голосования и т.д.
Специальные требования к гражданам РФ, реализующим пассивное избирательное право, устанавливаются Конституцией РФ, а также специальными законодательными актами.
4. Часть 2 настоящей статьи воспроизводит общее предписание Конституции РФ, устанавливающее запрет дискриминации по какому-либо из признаков:
полу - мужчины и женщины обладают равными правами, несут равные обязанности. Действующее законодательство гарантирует всем гражданам РФ равное избирательное право и право на участие в референдуме, в связи с чем при проведении выборов, референдума не могут отдаваться предпочтения представителям одного пола в ущерб представителям другого. Оценке в данном случае подвергаются лишь профессиональные качества субъекта при пассивном избирательном права. Активное избирательное право и право на участие в референдуме предполагает равенство прав мужчин и женщин независимо от каких-либо критериев;
расе - принадлежность к какой-либо расе не является основанием для ограничения прав такого гражданина;
национальности - Конституция РФ позиционирует Россию в качестве многонационального государства, при условии равенства правового положения представителей различных национальностей. В этой связи предпочтение кандидатам с учетом их национальности являются противоправными действиями и не допустимы при проведении выборов, референдума;
языку - данный признак является особым в рассматриваемой категории, поскольку действующим законодательством в качестве государственного языка РФ предусмотрен русский язык, т.е. любые официальные документы изготавливаются на русском языке. Однако, использование государственного языка не препятствует пользованию гражданином РФ родным языком;
происхождению - неприменение в современной России классовой теории формирования органов государственной власти и местного самоуправления указывает на то, что факт происхождения не влияет на статус гражданина;
имущественному положению - равенство избирательных прав и права на участие в референдуме предполагает предоставление его в одинаковом объеме всем гражданам РФ, независимо от их социального и имущественного положения, отсутствие объектов собственности либо финансовых средств в определенном объеме не изменяет объем избирательных прав граждан. Имущественное положение гражданина учитывается после его избрания на должность либо в момент регистрации его в качестве кандидата, причем данный факт констатируется и проверяется лишь на соответствие размеру обязательных платежей (налогов, взносов во внебюджетные фонды и т.п.), уплаченных таким субъектом;
должностному положению - замещение отдельных должностей, в том числе и руководящих, также как и иные обстоятельства, предусмотренные ч. 2 настоящей статьи не влияет на объем предоставляемых избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. В ряде случаев должностное положение гражданина свидетельствует о возможности применения в отношении него законодательно установленных ограничений, например, повторное избрание на должность Президента РФ свидетельствует о невозможности избрания данного гражданина на указанную должность более двух раз подряд;
месту жительства - регистрации по месту жительства. Данный факт подтверждает соблюдение гражданином требований действующего законодательства об определении постоянного места жительства и места пребывания гражданина. Факт регистрации по месту жительства выступает основанием для предоставления гражданину возможности голосования на соответствующем избирательном участке, участке референдума, однако, не изменяет, не умаляет объема предоставленных ему прав;
отношению к религии - Конституция РФ указывает, что Россия является светским государством, в котором не может быть установлена ни одна обязательная религия. В этой связи гражданам РФ предоставлено право исповедовать любую религию в соответствии со своими убеждениями либо не исповедовать никакой;
убеждениям, которые могут носить различный характер. При проведении выборов, референдума учету подлежат лишь политические убеждения кандидата, позволяющие сформировать его политическую программу либо выступать в качестве представителя избирательного объединения;
принадлежности к общественным объединениям - принцип свободы деятельности гражданина предполагает возможность его участия в различных общественных объединениях, если цели деятельности такого объединения не противоречат закону, то они не могут выступать в качестве основания для изменения общего объема избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;
иным обстоятельствам. Данное положение направлено на обеспечение соблюдения законности в процессе организации и проведения выборов и референдума и исключение возможной дискриминации отдельных граждан по каким-либо основаниям. Открытый перечень оснований дискриминации способствует ее своевременному пресечению и устранению в отношении отдельных граждан по основаниям, не предусмотренным настоящей статьей.
Указанный перечень оснований является открытым и предполагает запрет дискриминации в зависимости от любого личностного критерия, поскольку данный факт ограничивает свободу гражданина, обусловленную предписаниями Конституции РФ и иных нормативных актов.
5. Одновременно действующее законодательство устанавливает перечень случаев ограничения или лишения граждан РФ избирательных права и права на участие в референдуме. В качестве одного из оснований ограничения (лишения) рассматриваемой категории прав выступает ограничение или лишении дееспособности. Гражданская дееспособность это способность гражданина РФ осознавать значение своих действий, руководить ими и нести ответственность за их последствия. Реализация избирательных прав и права на участие в референдуме направлена на формирование органов государственной власти или местного самоуправления, т.е. субъектов, осуществляющих управления государством на том или ином уровне. Действия управляющего субъекта должны быть осознанны, обоснованы и соответствовать действующему законодательству. В случае, если гражданин не может руководить своими действиями, он не имеет возможности оценить все обстоятельства и сделать осознанный выбор. В этой связи недееспособные лица не имеют возможности реализовать свои избирательные права и право на участие в референдуме. Основанием лишения их указанных прав выступает исключительно решение суда. Основанием для признания субъекта недееспособным выступает наличие психического заболевания, не позволяющего ему понимать значение своих действий, а в ряде случаев наркомания и алкоголизм, которые способствуют формированию неустранимых изменений в психике субъекта, не позволяющих ему оценивать значение и последствия совершаемых им действий. Однако, зачастую указанные субъекты ограничиваются в дееспособности. В этой связи ч. 3 настоящей статьи предусматривает в качестве основания для лишения гражданина избирательных прав и права на участие в референдуме только признание его недееспособным, что позволяет ограниченно дееспособным субъектам принимать участие в выборах и референдуме. Представляется целесообразным лишение рассматриваемых прав как лиц, признанных недееспособными, так и ограниченно дееспособными с одновременным внесением сведений об основании лишения их избирательных прав и права на участие в референдуме в регистр избирателей в рамках формирования Государственной автоматизированной системы "Выборы".
Одновременно ч. 3 настоящей статьи предусматривает лишение избирательных прав и права на участие в референдуме лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Наличие судимости в соответствии с действующим законодательством ограничивает свободу граждан РФ при выдвижении ими своей кандидатуры на соответствующую должность или в соответствующий орган государственной власти или местного самоуправления, что указывает на лишение их пассивного избирательного права, поскольку, находясь в местах лишения свободы, такой гражданин не имеет возможности в полной мере осуществлять необходимые действия в рамках избирательного процесса. Однако, лишение указанных субъектов активного избирательного права и права на участие в референдуме в данном случае является необоснованным ущемлением прав граждан РФ. Нахождение в местах лишения свободы свидетельствует лишь об отбытии данным лицом наказания за совершением им преступления. Однако, при этом его общий гражданский статус не изменяется, в связи с чем лишение его активного избирательного права и права на участие в референдуме представляется необоснованным. В отношении таких субъектов избирательные участки, участки референдума могут быть сформированы непосредственно в местах содержания заключенных. Система органов исполнения наказания предусматривает в своем составе колонии-поселения, которые относятся к общей категории мест лишения свободы, предоставляя при этом возможность гражданину осуществлять трудовую деятельности вне колонии и т.п. Однако, в соответствии с предписаниями ч. 3 настоящей статьи такие граждане также лишены избирательного права и права на участие в референдуме, т.е. фактически выходить на работу вне территории колонии они вправе, а прибыть на избирательный участок, участок референдума права лишены. Лишение свободы в большинстве случаев назначается в качестве наказания за совершение преступлений общегражданского характера (кражи, грабежи, разбои, убийства, изнасилования), при этом ограничивается возможность реализации ими политических прав, что не соответствует общим требованиям гл. 2 Конституции РФ.
Реализация пассивного избирательного права предусматривает в качестве общего требования при проведении всех видов выборов на территории РФ наличие гражданства РФ, т.е. устойчивой правовой связи субъекта с государством. Наличие российского гражданства выступает основным критерием в отношении всех избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, применительно к реализации пассивного избирательного права данное требование в большинстве случаев сочетается с установленным цензом оседлости.
Быть избранными в органы государственной власти, органы местного самоуправления, на выборные должности могут исключительно граждане РФ, причем российское гражданство выступает в качестве универсального требования, не допуская при этом установления аналогичной связи с иными государствами. Деятельность субъектов, формируемых выборным путем, непосредственно направлена на осуществление управления государством, реализацию отдельных государственных функций и т.п. В этой связи наличие гражданства иностранного государства свидетельствует о возникновении обязанностей у такого субъекта по отношении к обоим государствам, что может в значительной мере повлиять на объективность и законность его деятельности.
6. Часть 4 настоящей статьи предусматривает прямой запрет выдвижения кандидатур лиц с двойным гражданством на выборах, проводимых на территории РФ, за исключением выборов в органы местного самоуправления. Лица с двойным гражданством могут баллотироваться в органы местного самоуправления при наличии специального предписания международного договора, ратифицированного Российской Федерацией. Деятельность органов местного самоуправления направлена на реализацию власти населения определенной территории, а не на управление государством, в этой вязи на международном уровне указанное право может быть регламентировано международным договором. Причем в данном случае такое право ожжет быть предоставлено лишь гражданам РФ, обладающим гражданством иностранного государства, ратифицировавшего такой договор. Если государство к договору не присоединилось, то лица, обладающие наряду с российским и гражданством данного государства лишаются пассивного избирательного права в полном объеме.
В отношении большинства органов государственной власти и местного самоуправления, выборных должностных лиц наряду с требованием о наличии единственного гражданства установлен и ценз оседлости, т.е. период постоянного проживания на территории России. В отношении большинства федеральных органов власти и должностных лиц такой ценз составляет 10 лет, в отношении иных видов выборов он может изменяться в соответствии с нормативными предписаниями. В этой связи при наличии вида на жительство или иного документа, подтверждающего возможность постоянного проживания гражданина РФ на территории иностранного государства, такое лицо не может баллотироваться в качестве кандидата на выборах, поскольку данный гражданин не соответствует установленным законодательством требованиям постоянного проживания на территории России. Однако, при наличии специального предписания международного договора, указанные субъекты наряду с лицами с двойным гражданством вправе избираться в органы местного самоуправления. Тем самым закон указывает на малозначительность выборов в органы местного самоуправления ввиду ограниченности их компетенции и территории, на которую распространяются их полномочия.
7. Часть 3.1 и 3.2 настоящей статьи составляют единый комплекс норм, отражающих основания ограничения или лишения граждан РФ избирательных прав и права на участие в референдуме. В этой связи представляется целесообразным формирование в рамках ч. 3 настоящей статьи единой нормы, отражающей исчерпывающий перечень указанных оснований. Их расширительное толкование недопустимо, поскольку способствует ограничению прав граждан РФ либо лишению их таких прав.
Одним из наиболее распространенных оснований лишения пассивного избирательного права выступает факт осуждения гражданина к лишению свободы за тяжкие и особо тяжкие преступления при условии наличия неснятой и непогашенной судимости на момент проведения выборов. Фактически указанное положение конкретизирует предписание ч. 3 настоящей статьи, поскольку основной мерой наказания за совершение тяжких и особо тяжких преступлений выступает лишение свободы. Указанные субъекты в большинстве случаев лишены не только пассивного избирательного права, но и активного права, а также прав на участие в референдуме. Ограничение в правах действует в течение установленного законом срока до момента ее погашения или снятия. Погашение означает автоматическое отпадение судимости по истечении установленного законом срока (от 1 до 8 лет) со дня отбытия основного и дополнительного наказания. Продолжительность срока зависит от тяжести совершенного преступления, вида и размера наказания. Обязательным условием погашения судимости является несовершение за это время нового преступления. Снятие судимости означает аннулирование ее судом. Эта процедура применяется к лицам, осужденным к лишению свободы на срок свыше 10 лет, и к особо опасным рецидивистам, если они в течение установленного законом срока со дня отбытия основного и дополнительного наказания не совершили нового преступления и признаны судом исправившимися*(5). Следует заметить, что комментируемая правовая норма предусматривает ограничение пассивного избирательного права применяется лишь в отношении лиц, совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления, т.е. за совершение преступлений небольшой и средней тяжести указанные последствия не применяются, что противоречит общим конституционным предписаниям и требованиям ч. 3 настоящей статьи, ограничивающей избирательные права и право на участие в референдуме всех лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, независимо от категории совершенного таким субъектом преступления.
В качестве самостоятельного основания лишения гражданина пассивного избирательного права выступает осуждение его за совершение преступлений экстремистской направленности при условии наличия на момент проведения выборов неснятой и непогашенной судимости. Указанные составы преступлений предусмотрены Уголовным кодексом РФ и ответственность за них применяется в общем порядке.
Согласно приказу Генеральной прокуратуры РФ от 19 ноября 2009 г. N 362 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности", "преступлениями экстремистской направленности" на сегодняшний день считаются преступления, квалифицированные как;
ст. 105 - убийство, если в квалификации присутствует мотив ненависти;
ст. 111 - умышленное причинение тяжкого вреда здоровью), если в квалификации присутствует мотив ненависти. Эта квалификация может (но не обязательно) так же присутствовать в преступлениях квалифицированных ч. 3 и 4 ст. 111, т.к. они "поглощают" квалификацию ч. 2 этой статьи;
ст. 112 - умышленное причинение средней тяжести вреда здоровью, если в квалификации присутствует мотив ненависти;
ст. 115 - умышленное причинение легкого вреда здоровью, если в квалификации присутствует мотив ненависти;
ст. 116 - побои, если в квалификации присутствует мотив ненависти;
ст. 117 - истязание, если в квалификации присутствует мотив ненависти;
ст. 119 - угроза убийством или причинением тяжкого вреда здоровью, если в квалификации присутствует мотив ненависти;
ст. 136 - нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина;
ст. 141 - воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий;
ст. 148 - воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и вероисповеданий;
ст. 149 - воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них;
ст. 150 - вовлечение несовершеннолетнего в совершение преступления), если в квалификации присутствует мотив ненависти;
ст. 212 - массовые беспорядки;
ст. 213 - хулиганство, если в квалификации присутствует мотив ненависти;
ст. 214 - вандализм, если в квалификации присутствует мотив ненависти;
ст. 239 - организация объединения, посягающего на личность и права граждан;
ст. 244 - надругательство над телами умерших и местами их захоронения, если в квалификации присутствует мотив ненависти;
ст. 277 - посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля;
ст. 278 - насильственный захват власти или насильственное удержание власти;
ст. 280 - публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности;
ст. 282 - возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства;
ст. 282.1 - организация экстремистского сообщества;
ст. 282.2 - организация деятельности экстремистской организации;
ст. 357 - геноцид*(6).
Анализ указанного перечня свидетельствует о том, что в большинстве случае в него включены составы преступлений общего характера, в отношении которых действуют правила ч. 3 настоящей статьи. В этой связи роль комментируемого нормативного предписания сводится лишь к распространению указанного ограничения не только на период содержания в местах лишения свободы, но на весь период до момента снятия или гашения судимости. В большинстве случаев включенные в указанный перечень преступления являются тяжкими или особо тяжкими, что указывает на непосредственное применение в отношении лиц, их совершивших п. "а" ч. 3.2 настоящей статьи. В этой связи рассматриваемое законодательное положение п. "б" ч. 3.2 настоящей статьи утрачивает свое юридическое значение, поскольку дублирует иные положения настоящей статьи.
Особое положение в системе рассматриваемых предписаний занимает п. "в" ч. 3.2 настоящей статьи, предусматривающий возможность ограничения пассивного избирательного права гражданина в случае применения к нему мер административной ответственности. В большинстве своем административные проступки характеризуются незначительной общественной опасностью и тяжестью совершенного деяния, в связи с чем ограничения прав гражданина, как правило, связаны с применением мер уголовной ответственности.
В этой связи применение указанного ограничения в случае совершения лицом административного правонарушения допустимо при специальном характере такого проступка, направленного против существующего порядка управления и посягающего на общественную безопасность. Перечень административных проступков, влекущих за собой ограничение политических прав гражданина является закрытым и в императивном порядке регламентирован настоящей статьей. Такими проступками признаются:
пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики;
производство и распространение экстремистских материалов.
В соответствии с предписаниями Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" экстремистскими материалами признаются предназначенные для обнародования документы либо информация на иных носителях, призывающие к осуществлению экстремистской деятельности либо обосновывающие или оправдывающие необходимость осуществления такой деятельности, в том числе труды руководителей национал-социалистическая рабочей партии Германии, фашистской партии Италии, публикации, обосновывающие или оправдывающие национальное и (или) расовое превосходство либо оправдывающие практику совершения военных или иных преступлений, направленных на полное или частичное уничтожение какой-либо этнической, социальной, расовой, национальной или религиозной группы.
Несмотря на то, что за совершение указанных проступков в качестве меры административной ответственности применяется штраф, арест до 15 суток с конфискацией предметов символики, они представляют значительную общественную опасность, поскольку направлены против демократического порядка управления государством, а лица, совершившие указанные проступки, при реализации ими пассивного избирательного права приобретают возможность продвижения своих идей в массы и их практической реализации. В этой связи установленное законом ограничение возможности таких субъектов быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления направлен на предотвращение распространения националистических идей. Однако, указанное ограничение действует лишь в течение срока отбытия наказания, фактически указанный срок может быть применим лишь при назначении в качестве меры ответственности административного ареста сроком до пятнадцати суток. Во всех остальных случаях фактом отбытия наказания признается момент уплаты штрафа, т.е. временного периода такое наказание может не иметь. Указанное ограничение действует только в отношении тех выборов, которые проводятся до отбытия субъектом наказания, т.е. если выборы только объявлены, то по истечении срока наказания такой гражданин вправе выдвинуть свою кандидатуру. В таких случаях нивелируются основные функции юридической ответственности.
8. Пункт "г" ч. 3.2 настоящей статьи конкретизирует условия применения п. "в" в отношении предусмотренных им составов правонарушений и предусматривает лишение пассивного избирательного права граждан РФ, в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт призывов к экстремистской деятельности, пропаганды экстремистских материалов, нацисткой символики, а также разжигание расовой, национальной и иной розни, если такие правонарушения совершены с момента объявления выборов, но до проведения голосования, т.е. в период действия полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, в которые назначены выборы. Сущность нормативного предписания сводится к определению процессуальных аспектов применения установленных настоящей статьей ограничений, которые могут быть реализованы исключительно на основании решения суда. Применение указанных ограничений закономерно лишь до момента проведения голосования, поскольку в иных случаях гражданина, совершившего указанные правонарушения, исключить из списка кандидатов не представляется возможным, с момента проведения голосования и подсчета голосов он наделяется соответствующим статусом при наличии необходимого количества голосов избирателей. В этой связи деятельность избирательных комиссий и иных заинтересованных субъектов должна быть направлена на своевременное отстранение от участия в выборах субъектов, совершивших правонарушение, поскольку государственная власть и местное самоуправление являются олицетворением правопорядка, их деятельность направлена на обеспечение общественной безопасности и общественного порядка. Допуск указанных субъектов во власть способствует ее разложению.
9. Активное избирательное право предоставляется всем гражданам РФ, достигшим 18 лет, за исключением установленных настоящей статьей ограничений. Часть 4 настоящей статьи определяет, что активным избирательным правом обладают граждане, место жительства которых располагается в пределах избирательного округа. Однако, указанное положение не соответствует предписаниям ст. 2 комментируемого Закона, определяющей понятие данного термина применительно к его отдельным видам. Активным избирательным правом обладают все граждане РФ, являющиеся полностью дееспособными, независимо от их принадлежности к конкретному избирательному округу. Однако, российские граждане, постоянно проживающие за пределами территории РФ, как правило, отказываются от реализации своих избирательных прав и права на участие в референдуме на территории России. Фактически указанное законодательное положение определяет дополнительные требования к избирателям - постоянное проживание на территории соответствующего избирательного округа. По смыслу настоящей статьи понятие избирательный округ целесообразно рассматривать применительно к единому избирательному округу при проведении отдельных видов выборов. Подобный подход позволит при проведении федеральных выборов принимать в них участие всем гражданам, проживающим на территории РФ, электорат региональных выборов ограничивается гражданами, проживающими на территории соответствующего субъекта РФ, муниципальные выборы - территория муниципального образования.
Закон в данном случае не предоставляет активного избирательного права российским гражданам, постоянно проживающим на территории иностранного государства, однако, это не означает, что гражданин лишается своих прав в период всякого отсутствия его в постоянном месте жительства. При выезде за пределы избирательного округа с сохранением за гражданином места постоянного проживания за ним сохраняются в полной мере все предоставленные действующим законодательством права и обязанности, в том числе и право избирать кандидатов в органы государственной власти, местного самоуправления, выборных должностных лиц. В данном случае гражданин вправе самостоятельно принимать решение о необходимости и возможности принятия участия в выборах, в частности, избирательное право может быть им реализовано досрочно и в рамках иных процедур, предусмотренных действующим законодательством.
Одновременно закон допускает возможность предоставления избирательного права и гражданам, проживающим вне территории избирательного округа. Однако, в настоящее время действующее законодательство оснований его предоставления не предусматривает. Единственным случаем участия в выборах вне территории избирательного округа выступает формирование избирательных участков за пределами территории РФ в специально определенной местности, как правило, на территории дипломатических представительств России. Указанное правило подлежит применению лишь при проведении федеральных выборов и предоставляет возможность принятия в них участия гражданам РФ, временно пребывающим на территории иностранного государства. Во всех остальных случаях указанное положение комментируемого Закона носит абстрактный характер и не реализовано в рамках предписаний специальных нормативных актов.
Ряд положений настоящей статьи направлен на конкретизацию требований, предъявляемых к кандидатам на выборах. Так, ч. 5 настоящей статьи предусматривает необходимость соблюдения конституционно определенного ценза оседлости при реализации гражданами пассивного избирательного права. Указанная правовая норма является отсылочной, поскольку прямо предусматривает в качестве единственного источника нормативного закрепления соответствующих требований Конституцию РФ. Так, ч. 2 ст. 81 Конституции РФ устанавливает, что кандидат в Президенты РФ должен постоянно проживать на территории РФ не менее десяти лет. В отношении иных избираемых должностных лиц и органов государственной власти и местного самоуправления Конституция РФ подобных требований не устанавливает. Более того, в своих нормах она лишь определяет состав субъектов РФ, не регламентируя при этом порядок формирования их органов власти. Исключительность правового регулирования требования постоянного проживания на территории РФ предполагает его закрепление лишь в отношении Президента РФ. Анализ системы законодательства свидетельствует о формировании указанного требования и на региональном уровне, и на местном, в рамках специальных нормативных актов. Например, аналогичный срок постоянного проживания был установлен Законом республики Татарстан от 13 мая 1991 г. N 916-XII "О выборах Президента республики Татарстан" для кандидата в Президенты республики. В данном случае представляется целесообразным говорить об исключительном правовом регулировании Конституции РФ лишь в отношении федеральных органов государственной власти. В отношении иных видов выборов конституционное регулирование дополняется региональными и местными законами и утрачивает статус исключительного.
10. Часть 6 настоящей статьи предусматривает особенности правового регулирования реализации пассивного избирательного права одним и тем же лицом неоднократно. В частности, закон относит определение дополнительных условий к компетенции и федеральных законов, и региональных конституций (уставов), законов субъектов РФ, и уставов муниципальных образований. Однако, в данном перечне отсутствует Конституция РФ, которая устанавливает такое требование применительно к Президенту РФ, запрещая одному и тому же гражданину замещать указанную должность более двух сроков подряд. Аналогичное требование было установлено и в отношении Президента республики Татарстан. Закон г. Москвы от 27 сентября 1995 г. N 21 "О выборах мэра и вице-мэра г. Москвы" содержал в качестве дополнительного требования проживание в Москве в соответствии с установленными правилами регистрации граждан в течение года. Предоставленная комментируемым Законом возможность определения дополнительных требований к кандидатам на соответствующие должности реализована большинством субъектом и муниципалитетов в рамках собственных нормативных актов. Как правило, указанные дополнительные требования устанавливаются применительно к выборным должностным лицам, исключая при этом коллегиальные органы власти или местного самоуправления, что соответствует общей федеральной тенденции, в соответствии с которой указанное требование реализовано в отношении выборного должностного лица - Президента РФ, и не реализовано применительно к кандидатам в депутаты Государственной Думы РФ.
11. Часть 7 настоящей статьи по своему содержанию дополняет предписания ч. 3, определяя невозможность участия в выборах посредством реализации пассивного избирательного права гражданина РФ, в отношении которого имеется вступившее в законную силу решение суда, устанавливающего запрет занимать государственные или муниципальные должности в течение определенного срока. Если в течение установленного решением суда срока назначены выборы, такому гражданину должно быть отказано в регистрации в качестве кандидата. Реализовать свое пассивное избирательное право такой гражданин вправе лишь по истечение установленного судебным решением срока. Как правило, применение указанной меры в виде запрета занимать определенные должности применяется в отношении отдельных граждан в качестве меры уголовной ответственности за совершение ими должностных преступлений. В этой связи рассматриваемое законодательное положение требует конкретизации, поскольку восстановление пассивного избирательного права в полном объеме производится не по истечении срока, установленного решением суда, а с момента снятия и гашения судимости. В этой связи необходимым условием выступает конкретизация обстоятельств вынесения судом подобного решения. В этой связи ч. 7 настоящей статьи противоречит положениям УК РФ, устанавливающим общий порядок восстановления ограниченных прав субъектов - с момента снятия или гашения судимости.
Наиболее важным и значимым критерием для реализации пассивного избирательного права выступает достижение установленного законом возраста. Особенности правового регулирования свидетельствуют о применении данной нормы лишь в отношении порядка формирования органов государственной власти и выборных должностных лиц субъекта РФ, поскольку установление дополнительных требований к кандидату на замещение соответствующих должностей отнесено к ведению конституции (устава), а также закона субъекта РФ. Одновременно, закон устанавливает единство требований, предъявляемых к возрасту кандидатов. Так, минимальный возраст кандидата на должность в представительном органе государственной власти субъекта РФ и выборного должностного лица муниципального образования не может быть более 21 года, т.е. минимально допустимого возраста, установленного Конституцией РФ в отношении депутатов Государственной Думы РФ.
Закон запрещает устанавливать максимально допустимый возраст, что предполагает возможность любого гражданина, достигшего 21 года баллотироваться в качестве кандидата на выборах в законодательный орган субъекта РФ и должностного лица муниципального образования. Однако, в большинстве случаев предписанию закона соответствует лишь региональное законодательство, муниципальные нормативные акты характеризуются различным подходом к установлению возраста кандидатов, например, закон г. Москвы "О выборах мэра и вице-мэра г. Москвы" устанавливает в качестве минимального возраста кандидатом 30 лет, что противоречит ч. 8 настоящей статьи. В случае возникновения противоречия между нормативными актами различного уровня, применению подлежат правовые нормы, установленные нормативным актом более высокого уровня, а при коллизии положений нормативных актов, принятых в различное время, применению подлежат нормы более позднего нормативного акта. В соответствии с указанными правилами разрешения коллизий в праве, нормы комментируемого Закона являются непосредственно действующими и регулирующими правоотношения по поводу проведения выборов в субъекте РФ и муниципальном образовании.
12. Положения ч. 9 настоящей статьи направлены на определение правового статуса уже избранных должностных лиц и депутатов. Осуществление деятельности в выборном органе государственной власти или органе местного самоуправления, а также в качестве выборного должностного лица является для избранных граждан основным местом их профессиональной деятельности. Некоторые из указанных должностей отнесены к категории государственных (муниципальных) служащих, отдельные, хотя и не являются таковыми, но по своему правовому положению приравнены к служащим. В этой связи на все категории выборных должностных лиц и должностей в составе выборного органа законодательной власти распространяются ограничения по совмещению данного вида деятельности с иными оплачиваемыми видами. Указанные ограничения являются едиными для всех уровней власти и местного самоуправления и предоставляют избранным гражданам РФ возможности заниматься преподавательской, научной, творческой и иной аналогичной деятельностью. Основное ограничение затрагивает возможность осуществления указанными субъектами коммерческой деятельности, которая является запрещенной: гражданин может либо осуществлять полномочия по соответствующей должности, либо заниматься коммерческой деятельностью Выбор в данном случае принадлежит самому гражданину. Формулировка закона предусматривает запрет осуществления предпринимательской и иной оплачиваемой деятельности, за исключением преподавательской и т.п. Таким образом, можно сделать вывод, что осуществляемая указанным субъектом творческая и педагогическая деятельность также может быть оплачиваемой.
Поскольку деятельность избранных на соответствующие должности граждан связана с управлением государством, осуществлением его отдельных функций, то закономерным представляется установленное настоящей статьей ограничение и в отношении разрешенных видов деятельности. Осуществление такой деятельности допустимо при условии ее финансирования за счет средств российских источников либо совместного финансирования российскими и иностранными источниками, при условии, что доля иностранных вложений не превышает 50%. Указанный порядок распространяется на иностранные финансовые вложения, а также средства международных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Таким образом, действующее законодательство предпринимает попытку предотвращения потенциальной угрозы несанкционированного воздействия на гражданина, избранного в орган государственной власти, местного самоуправления, на соответствующую должность.
Особое место в системе ограничений занимает запрет на совмещение отдельных видов государственной (муниципальной) службы. Ни один из избранных субъектов не вправе совмещать деятельность по выборной должности с одновременным замещением государственных должностей государственной гражданской службы либо должностей муниципальной службы независимо от их уровня. Таким образом, в отношении граждан, избранных в федеральные органы власти, указанные запрет распространяется на одновременное замещение должностей государственной службы как федерального, так и регионального уровня, а также муниципальной службы.
Депутаты представительных органов власти не вправе замещать иные государственные и муниципальные должности, быть выборными должностными лицами, а также одновременно депутатами нескольких представительных органов власти.
Выборные должностные лица не вправе замещать одновременно несколько выборных должностей, а также осуществлять деятельность в составе представительного органа власти любого уровня или органа местного самоуправления.
Депутаты представительного органа местного самоуправления не вправе замещать иные муниципальные должности, осуществлять деятельность в составе представительного органа государственной власти. Подобная формулировка закона предполагает возможность осуществления указанными субъектами деятельности в качестве выборного должностного лица, что противоречит общим конституционным требованиям и предписаниям комментируемого Закона.
В этой связи установленные ч. 9 настоящей статьи ограничения следует рассматривать в качестве единого комплекса мер, направленных на предотвращение смешения ветвей власти, а также совмещения государственной власти и местного самоуправления. В этой связи при одновременном избрании гражданина на две должности, он обязан самостоятельно выбрать ту должность, в рамках которой намерен осуществлять свою дальнейшую деятельность. Единство ограничений по осуществлению отдельных видов деятельности и замещению отдельных должностей указывает на отсутствие необходимости их разграничения применительно к отдельным уровня власти или самоуправления, а также отдельным категориям выборных должностей. Формирование единой системы запретов за занятие отдельными видами деятельности и замещение отдельных должностей позволит сделать данную правовую норму более доступной и понятной, что способствует повышению эффективности ее практической реализации.
13. Положения ч. 10 настоящей статьи предусматривают существенное исключение из общих правил, которое при этом соответствует предписаниям Конституции РФ. В соответствии с положениями Конституции РФ иностранные граждане, законно находящиеся на территории РФ, обладают равными правами с гражданами РФ за исключением тех прав, возникновение которых связано с наличием гражданства РФ, т.е. политических прав, в первую очередь, избирательных прав и права на участие в референдуме. Указанные права составляют исключительную прерогативу граждан РФ, однако, закон предусматривает возможность наделения такими правами и иностранных граждан при соблюдении ими следующих условий:
законное нахождение на территории РФ;
постоянное проживание на территории муниципального образования;
наличие специального предписания международного договора, ратифицированного Россией.
Соблюдение указанных требований указывает на возможность уравнивания иностранных граждан в правах с гражданами РФ в полном объеме, поскольку они приобретают не только возможность избирать, но и быть избранными, а также участвовать в референдуме и совершать все юридически значимые действия, предусмотренные комментируемым Законом для российских граждан в период проведения выборов и референдума.
Предоставляя иностранным гражданам возможность приобретения избирательных прав и права на участие в референдуме на территории РФ, закон одновременно ограничивает такую возможность лишь муниципальными выборами и местным референдумом. Местное самоуправление представляет собой возможность население административно-территориальной единицы самостоятельно управлять местными делами (через выборные органы или непосредственно) в пределах прав, установленных государством*(7). Поскольку иностранные граждане постоянно проживают на территории данного муниципального образования, т.е. имеют вид на жительство или иной документ, подтверждающий законность их нахождения на данной территории, они фактически составляют население данного муниципального образования и могут решать вопросы местного значения наравне с иными субъектами. Однако, поскольку такие граждане обладают устойчивой связью с иностранным государством, они вправе осуществлять управление лишь при наличии соглашения между Россией и государством, гражданами которого они является, отраженного в рамках международного договора.
Предусмотренная ч. 10 настоящей статьи возможность приобретения избирательных прав и права на участие в референдуме является уникальной и до настоящего времени не нашла достойного воплощения в российской правовой практике.
Комментируемый Закон представляет собой нормативный акт, предоставляющий гарантии при реализации гражданами избирательных прав и права на участие в референдуме, порядок осуществления которых регламентируется специальными законами, в этой связи его следует рассматривать в качестве корреляции их предписаний в части определения правового статуса граждан РФ при реализации ими соответствующих прав. Подобный подход к сущности рассматриваемого закона предопределяет единство правовых предписаний и их взаимодействие в рамках одних и тех же правоотношений, что предполагает отсылочный, а в ряде случаев и абстрактный характер предписаний комментируемого Закона и настоящей статьи в частности. В этой связи в качестве основного критерия формирования предписаний комментируемого Закона выступает установление соответствия его требований правовым нормам избирательного законодательства и законодательства о референдуме.
Статья 5. Равное избирательное право и право на участие в референдуме
1. Международный пакт о гражданских и политических правах в п. "b" ст. 25 закрепил положение о том, что каждому гражданину предоставляется право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. Принцип равного избирательного права и права на участие в референдуме выражает одну из важнейших основ демократической избирательной системы и референдумного процесса. Этот принцип является универсальным и общеобязательным для всех видов выборов и референдумов (федеральных, региональных, муниципальных), проводимых в Российской Федерации, и касается как активного, так и пассивного избирательного права каждого гражданина (за исключением признанных судом недееспособными, а также содержащимися в местах лишения свободы по приговору суда). Он производен от конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, установленного ст. 19 Конституции РФ, и демократических избирательных стандартов, закрепленных в основополагающих международно-правовых документах. Равное избирательное право и право на участие в референдуме в условиях федеративного государства осуществляется в полном объеме независимо от того, в каком субъекте РФ проживают граждане России.
Равное активное избирательное право и право на участие в референдуме обеспечивается, во-первых, наличием у каждого избирателя равного (одного или более) количества голосов с другими избирателями при голосовании на соответствующих выборах, во-вторых, равной значимостью (весом) каждого голоса с точки зрения их влияния на результаты выборов (референдума), в-третьих, равенством правовых условий реализации субъективного избирательного права на всех стадиях избирательного процесса. В связи с этим недопустимы какие бы то ни было формы голосования (например, так называемый плюральный вотум), дающие отдельным категориям избирателей возможности пользоваться большим числом голосов (чем другие избиратели) на одних и тех же выборах, или быть внесенными в списки избирателей одновременно в нескольких избирательных округах на одних и тех же выборах и, соответственно, принимать участие в голосовании на выборах в каждом из этих избирательных округов.
Принцип равного избирательного права и права на участие в референдуме раскрывается в комментируемой статье через понятие "равные основания участия избирателей в выборах и референдумах", т.е. равные правовые основания. Они должны обеспечиваться как действующим законодательством, так и правоприменительной практикой в отношении как активного, так и пассивного избирательного права. На практике же каждый избиратель получает определенное количество голосов в зависимости от того, какая избирательная система действует при выборах в тот или иной орган государственной власти или орган местного самоуправления (либо сколько вопросов вынесено на референдум). Если выборы проводятся по мажоритарной избирательной системе по одномандатным избирательным округам, то у каждого избирателя имеется, как правило, один голос для голосования за одного из зарегистрированных кандидатов (или против всех кандидатов, если это предусмотрено законом). При выборах по пропорциональной избирательной системе у каждого избирателя имеется один голос для голосования за один из зарегистрированных избирательными объединениями (политическими партиями) списков кандидатов (или против всех списков кандидатов).
В целях обеспечения равного избирательного права для граждан независимо от их политической принадлежности в ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" (ст. 37) и в ФЗ "О политических партиях" (п. 5 ст. 25) предусмотрены специальные процедуры, позволяющие гражданам, которые не являются членами политических партий, реализовать свое пассивное избирательное право. В соответствии с нормами этих законов каждый гражданин России, обладающий пассивным избирательным правом, вправе обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем десятью членами политической партии она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии при решении вопросов, связанных с участием партии в выборах. Кандидатура, поддержанная конференцией (общим собранием) регионального отделения политической партии, подлежит рассмотрению на съезде политической партии при решении вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в федеральный список кандидатов.
2. Если выборы проводятся по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе, то каждый избиратель имеет, как правило, два голоса: один голос за кандидата по одномандатному избирательному округу (или против всех кандидатов) и один голос за список избирательного объединения (или против всех списков кандидатов). На таких условиях реализуется данный принцип при выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти большинства субъектов РФ (п. 16 ст. 35 комментируемого Закона). Если на выборах по пропорциональной избирательной системе предусмотрены открытые списки кандидатов политической партии, то избиратель также может быть наделен определенным, но обязательно равным, числом голосов для проставления своих преференций (предпочтений) в отношении кандидатов из списка кандидатов. Если в формулировке референдума содержится несколько вопросов, то каждый гражданин имеет соответствующее количество голосов; если один вопрос - каждый голосует один раз, т.е. имеет один голос - голос "За" ("Да") или "Против" ("Нет").
В случае образования многомандатных округов, каждый избиратель, как правило, имеет столько голосов, сколько мандатов приходится на данный округ. Наиболее часто многомандатные округа используются в соответствии с избирательным законодательством субъектов РФ при выборах депутатов представительных органов местного самоуправления.
Действующее федеральное избирательное законодательство позволяет проводить выборы депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти или представительного органа муниципального образования по мажоритарной системе избирательных округов с разным числом мандатов. Конституционный Суд РФ, признав несоответствующими Конституции РФ некоторые положения закона Оренбургской области, подтвердил возможность проведения выборов по избирательным округам с разным числом мандатов, установил обязательность обеспечения равноправия избирателей, наделения каждого из них одинаковым числом голосов на соответствующих выборах*(8).
В связи с этим в комментируемом Законе в ст. 5 появилась ч. 2, в которой было предусмотрено, что в таких случаях (при проведении выборов по разномандатным округам) каждый избиратель имеет равное число голосов. В последней редакции комментируемого Закона прежняя правовая формулировка "равное число голосов" была конкретизирована: каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос. Иными словами, каждый избиратель имеет равное с другими избирателями число голосов, которое, как правило, не превышает числа мандатов, установленных в избирательном округе с наименьшим числом мандатов (либо против всех кандидатов). Таким образом, при всех вариантах даже при разном числе мандатов в округах, избиратели имеют равное число голосов (один или более) и не могут иметь ни ограничений, ни привилегий по сравнению с другими.
Условие равнозначности (равного веса) каждого голоса в избирательном процессе обеспечивается рядом правовых позиций, и прежде всего, примерным равенством (с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов) одномандатных округов по числу избирателей или примерным равенством числа избирателей на один депутатский мандат в многомандатных (в том числе разных по количеству) избирательных округах, с тем чтобы результаты голосования возможно более точно и полно выражали волю избирателей (п. 4 ст. 18). Основаниями для отклонения от средней нормы представительства могут являться труднодоступность и отдаленность местности, компактность проживания коренных малочисленных народов определенной территории (местности).
Федеральное законодательство допускает ряд существенных отклонений от примерного равенства округов. Такое неравенство допускается комментируемым Законом (п. 6 ст. 18) на выборах в одну из палат законодательного (представительного) органа субъекта РФ, где региональным законом может быть установлено представительство в ней от административно-территориальных единиц или муниципальных образований.
Конституция РФ гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ (ст. 69). Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" предусматривает, в частности, систему квотирования депутатских мест. Так, в целях наиболее последовательного решения вопросов социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов законами субъектов РФ могут устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов РФ и представительных органах местного самоуправления (ст. 13). Федеральным законом от 7 февраля 2003 г. N 21-ФЗ "О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ устанавливается законом соответствующего субъекта РФ. В то же время, комментируемый Закон предусматривает, что при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта РФ территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта РФ может превышать указанный предел, но не должен составлять более 40% (п. 4 ст. 18). В целях определения правового статуса таких народов постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N 255 утвержден Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации, включающий 45 народов; кроме того распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. N 536-р был утвержден перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Каждый гражданин России, достигший 18 лет, включается только в один список избирателей на одном избирательном участке, где находится его место жительства. Если по каким-то причинам гражданин оказался включенным в два списка избирателей (например, в связи с пребыванием в лечебно-профилактическом учреждении, ином месте временного пребывания), голосовать он может только один раз на одном из избирательных участков, а соответствующая избирательная комиссия проводит работу по устранению ошибки или неточности в указанных списках. Возможность для граждан в равной степени реализовать свое активное избирательное право обеспечивается также требованиями закона, согласно которым избирательный округ должен составлять единую, неразделенную на отдельные участки территорию с учетом сложившегося административно-территориального деления.
Равное пассивное избирательное право обеспечивается нормами закона в отношении кандидатов, баллотирующихся депутаты либо на иные выборные должности. Всех баллотирующихся на выборах кандидатов закон наделяет равными правами, они несут равные обязанности (см. комментарии к ст. 32, 39 и 40) как участники избирательного процесса. Соблюдение установленных законом ограничений, связанных со статусом кандидата, не должно рассматриваться как нарушение принципа равноправия и препятствовать осуществлению депутатами, выборными должностными лицами своих полномочий и выполнению своих обязательств перед избирателями. Напротив, их установление как раз имеет целью обеспечение равноправия всех баллотирующихся кандидатов независимо от их должностного положения или партийной принадлежности.
Каждому гражданину, обладающему избирательным правом, закон предоставляет возможность выдвигаться в качестве кандидата на выборах самостоятельно (в порядке самовыдвижения), либо от избирательного объединения - политической партии (иного общественного объединения на выборах в органы местного самоуправления).
Согласно ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а их ограничения могут быть установлены лишь федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако, к сожалению, это имело место в законодательной практике ряда субъектов РФ, как правило, в отношении пассивного избирательного права. Поэтому в таких условиях важное значение в соблюдении принципа равенства при реализации избирательного права имеют решения Конституционного Суда РФ. Соблюдение этого принципа является нормативным требованием при оценке конституционности законодательства субъектов РФ, регулирующего вопросы осуществления избирательных прав граждан. Целым рядом постановлений Конституционного Суда РФ в течение последних лет признавались неконституционными некоторые положения законов субъектов РФ о выборах и референдумах. В частности, были сформулированы правовые позиции о недопустимости изменения правил подсчета голосов при проведении повторного голосования на выборах*(9), установления дополнительных по сравнению с федеральным законом требований к необходимому для регистрации количеству подписей избирателей*(10), противоречащих принципу равного избирательного права. Нарушение принципа равного избирательного права при формировании выборных органов государственной власти и местного самоуправления может поставить под сомнение легитимность принимаемых ими решений.
Статья 6. Прямое избирательное право и право на прямое волеизъявление на референдуме
Принцип прямого избирательного права означает, что граждане голосуют на выборах и референдумах соответственно за кандидатов и (или) списки кандидатов (а в случаях, предусмотренных законом, - за или против кандидата, списков кандидатов), за вынесенные на референдумы вопросы (или против них) непосредственно. Соответственно выборная должность и все депутатские мандаты в представительном (законодательном) органе являются объектом свободной состязательности кандидатов и (или) списков кандидатов в ходе избирательной кампании.
Именно по этим кандидатурам, внесенным в бюллетень, и производится голосование избирателей. Согласно п. 4 ст. 64 комментируемого Закона каждый избиратель (участник референдума) голосует лично, голосование за других избирателей (участников референдума) не допускается.
Считается, что даже избиратель (участник референдума) не имеющий возможности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня или заполнить его, голосует лично. Другой избиратель, к которому можно обратиться в таком случае, лишь оказывает помощь в том, чтобы поставить подпись в получении бюллетеня и в его заполнении (п. 10 ст. 64 комментируемого Закона).
По итогам голосования официально опубликованные результаты выборов становятся легитимной правовой основой функционирования соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления и выборных должностных лиц. Никаких других специальных решений для начала их деятельности не требуется.
Данный принцип наиболее полно выражает суть непосредственной демократии и свободных выборов (ч. 2 и 3 ст. 3 Конституции РФ). Он позволяет, во-первых, напрямую, наиболее точно и полно выразить волю граждан в процессе свободных и демократических выборов, во-вторых, установить и юридически закрепить прямую связь между избирателями и теми, кого они избрали в депутаты или на иную выборную должность для осуществления властных полномочий и представления их интересов в представительном (законодательном) органе или на выборной должности.
Конституционно-правовую значимость данного принципа подтвердил в свое время Конституционный Суд РФ. Сформулированная в его постановлении от 8 января 1996 г.*(11) правовая позиция заключалась в том, что из смысла ст. 3 (ч. 2) в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции РФ, закрепляющей права граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее высший исполнительный орган государственной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно.
В настоящее время на основе принципа прямого избирательного права выбираются Президент РФ (ч. 1, 4 ст. 91 Конституции РФ), депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, депутаты представительных органов местного самоуправления, главы многих муниципальных образований. Путем так называемых косвенных (непрямых) выборов формируется у нас Совет Федерации Федерального Собрания РФ, наделяются полномочиями высшие должностные лица (президенты, губернаторы, главы) субъектов РФ. Многостепенные и косвенные выборы используются также в политической практике ряда стран мира.
Что касается референдума, то социальная и правовая природа данного института как одной из форм прямого (непосредственного) народовластия такова, что никакого иного (непрямого), кроме прямого голосования на референдуме быть не может.
Решение, принятое на референдуме и официально опубликованное, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении со стороны кого бы то ни было (п. 1 ст. 73 комментируемого Закона). Аналогичные нормы о юридическом значении и обязательности решения, принятого на референдуме, содержатся в ФКЗ "О референдуме", в законах субъектов РФ о региональных (республиканских, краевых, областных, окружных) и местных референдумах.
Статья 7. Тайное голосование
Тайное голосование означает исключение возможностей какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина в ходе осуществления данной процедуры. Другими словами, никто, кроме самого избирателя (участника референдума), не имеет права знать о содержании его персонального волеизъявления и (или) никто не вправе оказывать давление на волеизъявление избирателя (участника референдума).
Этот принцип по существу представляет собой организационно-правовую гарантию свободы волеизъявления гражданина на выборах, обеспечиваемую нормами российского и международного права. Право граждан на тайну голосования не может быть никоим образом и чем бы то ни было ограничено.
В то же время принцип тайного голосования не означает, что избиратель (участник референдума) может демонстрировать публично либо кому бы то ни было заполненный им бюллетень (за исключением случаев получения нового бюллетеня взамен испорченного). В таком случае это может быть оценено как нарушение законодательных норм о запрете агитации на избирательном участке (участке референдума) в день голосования. Вместе с тем не являются нарушением принципа тайного голосования опросы избирателей (участников референдума) после выхода из избирательного участка (участка референдума) о том, как они проголосовали, если такие опросы проводятся с соблюдением добровольности и анонимности опрашиваемых.
Действующее законодательство содержит необходимые нормы, гарантирующее тайну волеизъявления избирателей (участников референдума). Однако для реализации данного принципа требуется осуществление ряда законодательных, организационных, технологических и иных мер, которые должны исключить возможность какого-либо контроля или наблюдения заполнением избирателем (участником референдума) бюллетеня и обеспечить свободу волеизъявления гражданина на выборах и референдуме (например, недопустимость голосования за других лиц; запрет для кандидатов и избирательных объединений на любые действия, направленные на обеспечение доставки избирателей (участников референдума) для участия в голосовании; заполнение бюллетеня в кабине или ином специально оборудованном месте без присутствия посторонних лиц и др.). В перспективе обеспечению тайны голосования на выборах будет служить всеобщий переход на голосование с помощью электронных средств.
В настоящее время на обеспечение тайны голосования (волеизъявления) избирателей (участников референдума) направлен целый ряд норм комментируемого Закона (статьи 64-66, 68), регулирующих порядок, условия и способы голосования (в том числе вне помещения для голосования), сортировки и обработки бюллетеней, подсчета голосов избирателей и установления итогов голосования на избирательном участке (участке референдума).
Обеспечению тайны волеизъявления (голосования) на выборах и референдуме служат нормы ст. 5.22 КоАП РФ (запрещающей выдачу гражданину бюллетеня в целях предоставления возможности проголосовать за других лиц или более одного раза) и ст. 141 УК РФ (предусматривающей наказание за нарушение тайны голосования).
Статья 8. Срок полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления
1. Любой выборный орган или должностное лицо осуществляют свои полномочия в течение установленного действующим законодательством срока. Его окончание свидетельствует об утрате таким составом такого органа или выборным должностным лицом своих полномочий. Однако, на практике, зачастую такие субъекты сохраняют свои полномочия по истечении срока, на который они избраны до вступления в должность или формирования нового состава данного органа государственной власти или местного самоуправления. В этой связи представляется закономерным говорить о двух видах сроков: срок полномочий выборного органа государственной власти или местного самоуправления, а также выборных должностных лиц, и срок осуществления ими деятельности по конкретной должности или в составе органа власти или самоуправления. В идеале указанные периоды времени должны совпадать, т.е. период осуществления деятельности должен соответствовать сроку полномочий, установленному действующим законодательством. Поскольку истечение срока полномочий выступает основанием для назначения выборов в соответствующий орган или на должность, а избирательный процесс является длящимся и занимает несколько месяцев, то период фактического осуществления полномочий составом органа власти или местного самоуправления, выборным должностным лицом превышает сроки их полномочий.
Следует также заметить, что выборным путем в РФ не только формируются органы власти местного самоуправления, но и назначаются определенные должностные лица. Осуществление полномочий указанных субъектов также носит срочный характер, однако, положения настоящей статьи не предусматривают порядок определения сроков и проведения выборов при истечении срока полномочий должностных лиц. Ориентированность на обеспечение сменяемости состава органа государственной власти или местного самоуправления способствует образованию существенного пробела в правовом регулировании статуса выборного должностного лица, поскольку позволяет применять правовые нормы по аналоги в отсутствие специального регулирования.
Правовое регулирование определения срока полномочий органа государственной власти или местного самоуправления, а также его депутатов производится применительно к статусу соответствующего органа. Трехуровневая система управления способствует распределению правового регулирования применительно к данным уровням. В этой связи правовое регулирование срока полномочий:
федеральных органов государственной власти осуществляется Конституцией РФ;
органов государственной власти субъектов РФ - Конституциями (уставами) субъектов РФ, региональными законами;
органов местного самоуправления - уставами муниципальных образований.
Так, Конституция РФ устанавливает срок полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ и ее депутатов - пять лет, т.е. максимально допустимый срок осуществления полномочий избранным составом депутатов. Анализ ряда нормативных актов субъектов РФ и муниципальных образований свидетельствует о том, что в большинстве случаев субъекты РФ и муниципальные образования применяют единый федеральный критерий определения срока полномочий соответствующих органов, в связи с чем срок их полномочий определяется в пять лет. Часть 1 настоящей статьи предусматривает существенное ограничение правомочий субъектов законодательной инициативы в вопросе определения срока полномочий указанных субъектов - он не может быть менее двух и более пяти лет. В этой связи установление максимально допустимого срока полномочий большинства органов государственной власти и местного самоуправления направлено на предоставление им возможности реализации основных направлений и программ их деятельности, предотвращая при этом необоснованные бюджетные затраты на проведение выборов каждые два года. Подобная периодичность выборов - через два года, с одной стороны, не позволяет определенному составу органа власти или самоуправления реализовать намеченные мероприятия и программы, с другой стороны, способствует увеличению объемов расходования бюджетных средств на проведение избирательной кампании. Учитывая продолжительность избирательной кампании, можно говорить, что при двухлетнем сроке полномочий выборы необходимо проводить практически ежегодно. Одновременно установление ограничения в вопросе определения сроков полномочий указанных субъектов также свидетельствует об исключении из предписаний настоящей статьи выборных должностных лиц, поскольку в ряде случаев срок их полномочий не соответствует требованиям настоящей статьи. Так, например, срок полномочий Президента РФ составляет в настоящее время шесть лет, причем указанный срок предусмотрен Конституцией РФ, которая обладает высшей юридической силой и является актом прямого действия, т.е. в случае возникновения противоречия предписаний комментируемого Закона и Конституции РФ, применению при урегулировании конкретных правоотношений подлежат нормы Конституции РФ.
Еще одним ключевым моментом определения правомочности конкретного органа является установление начала и окончания срока полномочий его состава. Определение момента истечения полномочий избранного состава имеет ключевое значение для соблюдения процессуального порядка назначения и проведения выборов. Окончание срока полномочий предполагает одновременно формирование нового состава соответствующего органа. В этой связи закон определяет моментом окончания срока полномочий выходной день, в который могут быть проведены выборы. По общему правилу днем окончания срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, а также депутатов, формирующих состав такого органа признается второе воскресенье марта года, в котором истекает срок, на которой депутаты были избраны. Данное общее правило подлежит применению во всех случаях, кроме исключений, прямо предусмотренных законом. В указанный день должны быть проведены выборы в соответствующий орган, по результатам которых будет сформирован новый состав органа власти или местного самоуправления. В этой связи второе воскресенье марта выступает в одном случае в качестве даты окончания срока полномочий, в отношении вновь избранного состава депутатов - моментом возникновения их полномочий, что позволяет отсчитывать период их деятельности именно с указанной даты. Однако, наряд с общим правилом, предусматривает и ряд исключений. В частности, выборы проводятся во второе воскресенье октября в случаях, предусмотренных ч. 8 ст. 81.1 комментируемого Закона. Указанное положение является отсылочным и не позволяет в полной мере оценить его значение в рамках правового регулирования настоящей статьи. Анализ предписаний ст. 81.1 комментируемого Закона позволяет говорить об их временном и переходном характере, который обусловлен моментом принятия комментируемого Закона и введением его в действие. В этой связи большинство исключительных случаев перенесения выборов на октябрь утратили свое значение, поскольку действовали они лишь до проведения выборов 2006 г. и в настоящее время применению не подлежат. Однако, закон допускает перенесение на второе воскресенье октября выборов в случае совмещения избирательных кампаний, направленных на одновременное формирование нескольких органов государственной власти или местного самоуправления, при условии, что избирателю надлежит голосовать более чем по четырем бюллетеням одновременно. В данном случае закон предписывает перенесение выборов, не регламентируя при этом какие выборы могут и должны быть перенесены. Как правило, в данном случае речь идет о совмещении федеральных, региональных и местных выборов в рамках отдельных муниципальных образований. В этой связи такое совмещение ограничивается также территорией соответствующих муниципалитетов. В этой связи перенос федеральных выборов представляется нецелесообразным, поскольку они охватывают всю территорию государства и проводятся на общих основаниях. Указанное правило может быть реализовано лишь в отношении региональных и местных выборов, причем перенос местных выборов представляется наиболее предпочтительным ввиду небольшой территориальной распространенности.
Однако, отсутствие четкого предписания комментируемого Закона и возможности и необходимости переноса срока проведения выборов свидетельствует о предоставлении возможности подобного разграничения Центральной избирательной комиссии РФ, которая разрешает указанный вопрос на подготовительной стадии избирательного процесса. Правовая норма настоящей статьи по своей сути, воспроизводит предписания ст. 81.1 комментируемого Закона, запрещая совмещать выборы различных уровней, предусматривающих необходимость голосования более чем по четырем бюллетеням одновременно. При этом в рамках настоящей статьи указанный запрет более конкретизирован: такое ограничение допускается при условии проведения плановых выборов, т.е. превышение установленного количества бюллетеней допускается при проведении досрочных, повторных или дополнительные выборов. Указанные виды выборов обусловлены возникновением исключительных обстоятельств, которые не позволяют перенести их на более поздний срок, поскольку в данный момент отсутствует состав данного органа власти, наделенный компетенцией, например, по причине роспуска Государственной Думы и т.п. В отдельных случаях состав органа может быть сформирован не в полном объеме, что требует проведения дополнительных выборов, а соответственно, депутаты не могут приступить к исполнению обязанности и в стране при переносе выборов на более поздний срок фактически устанавливается режим безвластия. В таких случаях закон вменяет в обязанность уполномоченным субъектам проведение выборов в установленный период.
Выборы, референдум в России проводятся в выходной день - воскресенье, что позволяет реализовать свои избирательные права и право на участие в референдуме значительному количеству населения. Однако, в ряде случаев, несмотря на выходной день, выборы проведены не могут быть по причине совпадения воскресенья с праздничным днем либо предшествующим или следующим за ним днем. Поскольку закон рассматривает праздничный день в качестве нерабочего, закономерно в данном случае говорить о государственных праздниках, которые соответствующим постановлением Правительства РФ объявляются выходными днями либо выходной день переносится на следующий за праздничным днем. В этой связи при переносе выходного дня, выборы не могут проводиться в следующий за праздничным днем, день, если праздничный день выпал на выходной.
Однако, предпраздничный день, как правило, сокращает рабочее время, если же он выпадает на выходной день, то не изменяет его общего режима. В этой связи представляется необоснованным запрет проведения выборов в предшествующий праздничному дню день. Более того, определение периода проведения выборов во второе воскресенье марта или второе воскресенье октября свидетельствуют о нивелировании данного предписания, поскольку установленные Трудовым кодексом РФ государственные праздники, объявляемые выходными днями в указанный период отсутствуют, в этой связи запрет проведения выборов в предпраздничный день ориентирован на последующее развитие законодательства РФ и формирование иного перечня выходных и праздничных дней.
2. По общему правилу прежний состав депутатов органа государственной власти или местного самоуправления сохраняет за собой полномочия до формирования вновь избранного состава соответствующего органа. В этой связи перенос выборов предполагает продление полномочий указанных субъектов. Нормативное закрепление срока осуществления полномочий депутатами отдельных органов государственной власти или органов местного самоуправления выступает в качестве императивной нормы, не позволяющей изменять установленные сроки, в том числе и перенос выборов на иное время. Положения ч. 2 настоящей статьи конкретизируют указанное императивное предписание, прямо запрещая изменение сроков полномочий действующих органов или депутатов. Однако, как и любое правило, указанный запрет предусматривает ряд исключений, допускающих возможность изменения срока полномочий отдельного органа или депутатов. Указанное исключение предполагает исключительный характер и может применяться только при наличии установленных законом оснований в отношении отдельного органа власти или самоуправления или состава депутатов в исключительных случаях. Изменение срока полномочий допускается комментируемым Законом при наличии следующих обстоятельств:
сроки полномочий депутатов перенесены на более поздний срок - в данном случае речь идет о приобретении депутатом соответствующего статуса, т.е. о моменте возникновения его полномочий. В этой связи более позднее приобретение указанных полномочий свидетельствует об их сохранении на протяжении установленного Конституцией РФ или иным нормативным актом срока - пять лет после чего к исполнению соответствующих обязанностей приступают вновь избранные депутаты;
внесение изменений в Конституцию (устав) субъекта РФ, региональный закон, устанавливающих иной срок проведения выборов и утраты депутатами их полномочий, т.е. в данном случае речь идет о переносе на будущее время проведения выборов с марта на иной период. Указанное положение выступает в качестве переходного и подлежит применению исключительно в период формирования органа государственной власти или местного самоуправления по новым правилам, установленным законодательством;
в случае переноса выборов субъекта РФ и проведения их в иной день, нежели установлен настоящей статьей. Последующие выборы в данный орган производятся в соответствии с установленными законом правилами при условии необходимости соблюдения установленных сроков полномочий такого субъекта. При совмещении в рамках одного календарного года указанных выборов и выборов депутатов Государственной Думы РФ, они проводятся в один день - выборов депутатов Государственной Думы РФ. Если федеральные и региональные выборы не совпадают, то выборы в соответствующий орган власти субъекта РФ проводятся в любой из дней, предусмотренных настоящей статьей. Основным критерием определения дня проведения выборов в данном случае выступает наиболее близкий из возможных день проведения голосования, определяемый по правилам настоящей статьи;
совмещение дня голосования на выборах не менее чем в две трети органов местного самоуправления муниципальных образований в данном субъекте РФ при условии общего ограничения, предусмотренного настоящей статьей - не более четырех бюллетеней;
совмещения дня голосования на выборах депутатов этого органа с днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Реализация указанного положения допускается лишь в отношении порядка формирования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и не более чем на шесть месяцев.
Проведение выборов по правилам ч. 2 настоящей статьи допускает как увеличение срока осуществления полномочий ранее избранным составом депутатов, так и его сокращение. В частности, наиболее распространенным случаем сокращения такого периода выступает совмещение региональных выборов с выборами в Государственную Думу РФ. Во всех остальных случаях полномочия указанных субъектов, как правило, продлеваются до момента избрания нового состава депутатов данного органа. Одновременно следует заметить, что в большинстве своем указанные исключения распространяются на выборы, проводимые субъектами РФ, не затрагивая при этом федеральных и местных выборов (в отношении муниципальных выборов допускается лишь одно ограничение, допускающее изменение общего порядка проведения выборов и только по решению соответствующего органа государственной власти субъекта РФ). Однако, единство избирательной системы РФ предполагает необходимость формирования комплексной системы законодательства, направленной на унификацию правовых предписаний в отношении выборов всех уровней, проводимых на территории РФ.
3. Часть 3 настоящей статьи регламентирует порядок реализации избирательного процесса в рамках действия исключительных обстоятельств. В качестве таких обстоятельств закон рассматривает чрезвычайное или военное положение. Поскольку массовое привлечение граждан РФ, наделенных активным избирательным правом, к участию в выборах в случае действия указанных обстоятельств становится невозможным, а ограничение прав указанных субъектов недопустимо, то проведение выборов в случае введения чрезвычайного или военного положения откладывается до прекращения действия указанных обстоятельств. В данном случае закон не предусматривает ограничения периода продления полномочий действующего депутатского корпуса соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления. Однако, указанное положение имеет существенное территориальное ограничение, поскольку продление срока полномочий действующего состава органа власти или местного самоуправления допускается лишь на той территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение.
Положения настоящей статьи направлены на предоставление дополнительных возможностей реализации гражданами РФ активного избирательного права, в том числе в случае действия особого режима на конкретной территории, что можно рассматривать в качестве одного из дополнительных средств обеспечения законности и демократии в Российской Федерации.
Статья 9. Обязательность проведения выборов
Положения настоящей статьи выступают в качестве логического продолжения предписаний ст. 8 комментируемого Закона, что обосновывает отсылочность норм настоящей статьи. В тоже время для нее характерна та же избирательность, что действует и применительно к ст. 8 комментируемого Закона. Закрепляя основные принципы проведения выборов на территории РФ, она ограничивает их исключительно определением порядка формирования коллегиальных органов государственной власти и местного самоуправления, а также их депутатов.
Исходя из предписаний настоящей статьи, обязательными и периодическими являются исключительно выборы органов государственной власти и местного самоуправления, а также депутатов указанных органов. Из указанного положения следует вывод о том, что выборы Президента РФ, глав отдельных субъектов РФ, а также муниципальных образований являются необязательными либо проводятся без определения какого-либо периода, хотя действующее законодательство предусматривает иной порядок их проведения. Одновременно настоящая статья предусматривает проведение выборов органов государственной власти, органов местного самоуправления и депутатов указанны органов.
Органы власти представляют собой структурные подразделения государственного аппарата, выполняющие отдельные функции по управлению государством, наделенные специальными полномочиями. Перечень федеральных органов государственной власти определен Конституцией РФ и конкретизирован соответствующим Указом Президента РФ. Структура органов государственной власти субъектов РФ определяется соответственно их конституциями (уставами) субъектов РФ. Структура органов местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований. Причем указанными нормативными актами определяется не только структура органов, но их компетенция, которая зачастую формируется в императивном порядке. В этой связи положение о проведении выборов органа государственной власти или местного самоуправления не имеет практического смысла, поскольку народ России не наделен правом выбора органа. В отношении рассматриваемого вида выборов закон не конкретизирует, что представляют собой выборы органа, для чего он должен выбираться.
Анализ действующего законодательства о выборах предусматривает два вида выборов:
представительного органа власти или местного самоуправления;
высшего должностного лица: Президента РФ, главы субъекта РФ, глав муниципальных образований.
Одновременно, действующее законодательство не запрещает проведения иных видов выборов, которые могут быть реализованы путем их нормативного закрепления в соответствующем правовом акте. Однако, такие выборы распространяются лишь на состав соответствующего органа, для которого установлен выборный порядок его формирования, но никоим образом не выборы самого органа.
Орган власти или местного самоуправления представляет собой абстрактное понятие, сущность которого сводится к определенной группе граждан, профессиональная деятельность которых направлена на решение отдельных государственных задач и осуществление функций либо на функций в области местного самоуправления. В этой связи представляется бессмысленным констатировать факт проведения выборов органа государственной власти или местного самоуправления, поскольку такие выборы, по своей сути, представляют собой ни что иное как формирование выборным путем его депутатского корпуса. Тем самым указанные настоящей статьей два самостоятельных вида выборов представляют собой равнозначные и идентичные понятия.
В отдельных субъектах РФ, муниципальных образованиях выборные органы власти или местного самоуправления предусматривают в своей составе не депутатов, а иных членов. В целях формирования общего понятия применительно ко всем органам власти и местного самоуправления в данном случае целесообразным представляется говорить о проведении выборов в орган государственной власти или местного самоуправления соответственно, т.е. речь может идти о выборе органа, но подразумевает она формирование его состава.
Настоящая статья определяет основные принципы проведения выборов в России. Несмотря на неточность предписаний настоящей статьи, они подлежат применению в отношении всех субъектов, формируемых выборным путем, в том числе и должностных лиц. К числу общих принципов проведения выборов на территории РФ закон предусматривает:
обязательность предполагает соблюдение установленных сроков их проведения. Использование иных форм определения состава депутатов конкретного органа власти или местного самоуправления, для которого предусмотрен выборный порядок формирования, не допускается. Одновременно обязательность предполагает неукоснительное соблюдение требований действующего законодательства в части назначения и проведения выборов, поскольку отказ от реализации данной формы народовластия не позволяет сохранить полномочия прежнего состава органа власти или местного самоуправления. В этой связи с истечением срока полномочий ранее избранных депутатов при условии непроведения выборов нового состава власть фактически будет утрачена, что способствует формированию анархии, т.е. режима безвластия. Отказ от проведения выборов при условии применения данного порядка в отношении формирования конкретного органа государственной власти или местного самоуправления является правонарушением, за которое могут быть применены соответствующие меры юридической ответственности. В этой связи проведение выборов с точки зрения их обязательности выступает гарантом соблюдения прав и законных интересов граждан РФ, а также обеспечения соблюдения основных принципов осуществления власти в стране;
периодичность предусматривает необходимость систематического проведения выборов в отношении всех органов и должностных лиц, для которых данный порядок предусмотрен законом. Проведение очередных выборов осуществляется по истечении срока полномочий ранее избранного состава депутатов, т.е. периодичность в данном случае предусматривает соблюдение установленных законом сроков осуществления полномочий депутатами органов государственной власти или местного самоуправления. В этой связи представляется закономерным рассматривать периодичность в двух аспектах: обеспечения систематического проведения выборов и соблюдения установленных сроков осуществления полномочий избранным составом депутатов.
Таким образом, предписания настоящей статьи направлены на обеспечение соблюдения установленного порядка формирования органов государственной власти и местного самоуправления посредством реализации гражданами РФ принадлежащего им в силу закона активного избирательного права при условии соблюдения общих принципов избирательного процесса.
Статья 10. Назначение выборов
1. Назначение выборов представляет собой начальную стадию избирательного процесса, позволяющую гражданам РФ реализовать свое избирательное право в полном объеме. Указанная стадия носит решающее значение, поскольку выступает в качестве юридического факта, являющегося основанием практической реализации правовых норм действующего законодательства.
Указанная стадия в большинстве случаев носит волевой характер и предусматривает необходимость определения уполномоченного субъекта и принятия им решения о назначении выборов. Часть 1 настоящей статьи, как и ряд иных предписаний носит отсылочный характер к положениям ч. 1 ст. 8 комментируемого Закона в части определения видов выборов, на которые данная норма распространяется. В этой связи отсылочность нормы в значительной мере сужает сферу ее применения, в частности, она не подлежит применению в отношении Президента РФ и иных выборных должностных лиц, поскольку в силу прямого предписания закона распространяет свое действия лишь на выборы органов и депутатов этих органов.
В отношении каждого вида выборов действующее законодательство предусматривает специально уполномоченного субъекта, к ведению которого отнесено принятия решения о назначении данного вида выборов. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 6 ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначаются Президентом РФ. Часть 2 ст. 5 ФЗ "О выборах Президента РФ" определяет, что выборы Президента РФ назначает Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Аналогичный порядок назначения выборов предусмотрен специальными нормативными актами, регламентирующими порядок формирования конкретного органа государственной власти или местного самоуправления, в отношении каждого органа, формируемого указанным способом.
Сущность правового регулирования ч. 1 настоящей статьи сводится к установлению соответствия между предписаниями закона в части определения компетентного лица и субъектом, принявшим соответствующее решение. Закон определяет, что выборы назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо, т.е. указывает на наделение такого субъекта специальными полномочиями в данной сфере. При этом закон не определяет порядка наделения такого субъекта соответствующими полномочиями. Учитывая предписания ст. 11 комментируемого Закона, правовое регулирование избирательного процесса в РФ преимущественно осуществляется в рамках законодательных актов, что указывает на необходимость определения компетентного субъекта исключительно в рамках специального закона. Например, ст. 5 Устава Московской области от 11 декабря 1996 г. N 55/96-03, принятого решением Московской областной Думы от 4 декабря 1996 г. предусматривает, что порядок назначения и проведения референдума Московской области, а также основания и порядок изменения или отмены решений, принятых на референдуме Московской области, устанавливаются законом Московской области в соответствии с федеральным законодательством.
Как правило, назначение выборов отнесено к компетенции субъекта, который не осуществляет деятельность в составе избираемого органа, что установлено в качестве общего правила федеральным законодательством. Однако, в ряде субъектов РФ предусмотрен и иной порядок назначения выборов. Так, ч. 1 ст. 5 Закона республики Татарстан от 22 сентября 2003 г. N 37-ЗРТ указывает, что выборы в представительный орган государственной власти субъекта РФ - Государственный совет республики Татарстан назначаются непосредственно самим Государственным Советом, т.е. избираемый орган сам назначает свои выборы в установленные законом сроки. Поскольку неназначение выборов не влечет за собой сохранения полномочий ранее избранного состава Совета, то такой порядок может быть реализован в полном объеме. В определении уполномоченного на назначении выборов субъекта регионам и муниципалитетам предоставлена свобода деятельности, в связи с чем они могут устанавливать порядок, отличный от федерального.
2. Назначение выборов, наряду с решением иных вопросов, предполагает определение дня проведения выборов. Часть 2 настоящей статьи предусматривает, что день проведения голосования определяется федеральным законодательством. Несмотря на то, что данное положение в полной мере отражает объективную реальность, он не имеет практического смысла, поскольку единственным федеральным законом, определяющим день проведения голосования, является комментируемый нормативный акт. Причем указанный день непосредственно регламентирован предписаниями настоящей статьи. В этой связи ч. 2 настоящей статьи следует рассматривать как общий аспект реализации ч. 3 настоящей статьи. Одновременно указанная норма осуществляет лишь частичное регулирование, поскольку предусматривает необходимость определения в рамках федерального законодательства лишь дня проведения федеральных выборов. Порядок определения дня голосования на региональных и местных выборах комментируемым Законом не регламентирован, несмотря на то, что реализация гражданами РФ избирательных прав и права на участие в референдуме, проводимых как на уровне субъекта РФ, так и на местном уровне, составляет предмет правового регулирования комментируемого Закона.
В этой связи наиболее целесообразным представляется унификация предписаний ч. 2 и ч. 3 настоящей статьи определяющей днем проведения выборов любого уровня второе воскресенье марта, а в отдельных случаях второе воскресенье октября.
3. Часть 3 настоящей статьи определяет необходимость применения общего правила о дне проведения выборов лишь в отношении выборов органов государственной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления. Таким образом, исходя из указанных предписаний можно сделать вывод о том, что федеральные выборы проводятся в день определенный специальным федеральным законом, а выборы иных уровней - во второе воскресенье марта или октября года, в котором истекает срок ранее избранного состава данного органа. В этой связи определение порядка назначения федеральных выборов отнесено к компетенции специальных нормативных актов, в частности, ст. 6 ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" предусматривает, что днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Назначение дня голосования при проведении выборов Президента РФ определяется в ином порядке. В соответствии с требованиями специального закона днем голосования на выборах Президента РФ является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ и в котором был избран Президент РФ.
Несмотря на единство установленных требований ряд субъектов РФ устанавливает специальные правила назначения дня проведения голосования на выборах органа государственной власти региона. Так, Закон "О выборах депутатов Государственного Совета республики Татарстан" предусматривает, что решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 90 дней и не ранее чем за 110 дней до дня истечения срока, на который были избраны депутаты Государственного Совета. Голосование на выборах депутатов Государственного Совета должно быть проведено не позднее чем через 100 дней и не ранее чем через 80 дней со дня принятия решения о назначении выборов. Применение указанного порядка назначения дня выборов предусматривает проведение голосования исключительно в воскресенье, но при этом не предусматривает необходимости соблюдения установленных комментируемым Законом правил. Одновременно, в ряде субъектов РФ отмечается полное соответствие правового регулирования требованиям комментируемого Закона.
4. Анализ положений настоящей статьи свидетельствует об избирательности правового регулирования. Так, в частности, положения ч. 4, равно как и положения ч. 3 настоящей статьи регламентируют лишь порядок назначения региональных и местных выборов. В отношении федеральных выборов нормы специального характера в рамках настоящей статьи не предусмотрены. В этой связи определение порядка назначения выборов депутатов Государственной Думы РФ регламентируется специальным нормативным актом.
В ряде случаев, предусмотренных законодательством, прекращение полномочий соответствующего органа производится ранее истечения установленного законом срока полномочий данного органа. В подобных случаях возникает необходимость назначения и проведения досрочных выборов данного органа, т.е. до наступления общего срока проведения очередных выборов. В частности, в проведении досрочных выборов возникает необходимость в случае роспуска Государственной Думы или иного представительного органа, а также добровольной отставки должностного лица, депутата и т.п. В подобной ситуации необходимость применения специального порядка назначения выборов обусловлена необходимостью передачи государственно властных полномочий от органа, утратившего свою компетенцию вновь избранному составу. В этой связи ч. 4 настоящей статьи устанавливает специальные правила назначения досрочных выборов - выборы должны быть проведены не позднее, чем через шесть месяцев с момента досрочного прекращения полномочий соответствующего субъекта. Однако, несмотря на возможность досрочного прекращения полномочий, практически любого выборного органа или должностного лица, указывает на возможность применения данного порядка лишь в отношении региональных и местных выборов. В отношении выборов депутатов Государственной Думы закон предусматривает специальный срок проведения досрочных выборов - они должны быть проведены не позднее чем через три месяца с момента роспуска Думы. Конкретизация предписаний ч. 4 настоящей статьи производится в рамках положений ч. 5.1, которая предусматривает необходимость применения общего порядка проведения досрочных выборов как в отношении действующих органов власти и местного самоуправления, так и вновь образованных. В данном случае речь идет о формировании нового муниципального образования с собственной системой органов местного самоуправления. Формирование такой системы предполагает проведение выборов в указанные органы на общих основаниях, т.е. в соответствии с общим порядком, предусмотренным для досрочных выборов.
Единство процедуры назначения и проведения досрочных выборов и выборов во вновь созданные органы местного самоуправления обусловлено невозможностью осуществления полномочий указанными субъектами на протяжении всего срока, установленного для данной категории органов.
Одновременно следует заметить, что ряд предписаний настоящей статьи по своему смысловому значению дублируют друг друга. Так, общий порядок определения дня проведения выборов определен ч. 3, несмотря на это, он также дублируется и иными положениями комментируемой статьи.
В соответствии с общим установленным порядком выборы проводятся во второе воскресенье марта, а при наличии предусмотренных комментируемым Законом обстоятельств - во второе воскресенье октября. Причем закон прямо запрещает проведение выборов в праздничный выходной день, а также предшествующий ему день и последующий. Перечень праздничных выходных дней определен Трудовым кодексом РФ и в случае совпадения такого дня с общим выходным - воскресеньем, подлежит переносу на основании соответствующего постановления Правительства РФ. Статья 112 Трудового кодекса устанавливает общий перечень нерабочих праздничных дней, к числу которых относятся:
1, 2, 3, 4 и 5 января - Новогодние каникулы;
7 января - Рождество Христово;
23 февраля - День защитника Отечества;
8 марта - Международный женский день;
1 мая - Праздник Весны и Труда;
9 мая - День Победы;
12 июня - День России;
4 ноября - День народного единства.
Таким образом, исходя из приведенного перечня нерабочих выходных дней, выборы подлежат переносу на иной срок в случае, если второе воскресенье марта совпадает с Международным женским днем 8 марта либо следующим за ним днем. Однако, учитывая периодичность проведения отдельных видов выборов, вероятность совпадения праздничных дней с днем проведения выборов ничтожно мала. По общему правилу при их совпадении выборы переносятся на второе воскресенье октября того же года. Отсутствие установленных действующим законодательством выходных праздничных дней, приходящихся на октябрь, указывают на отсутствие необходимости дальнейшего их переноса.
5. Часть 5 настоящей статьи указывает на возможность применения общих дней голосования, установленных комментируемым Законом лишь в отношении выборов органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, поскольку специальными законодательными актами установлен специальный порядок определения дня голосования на федеральных выборах: днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы РФ является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Днем голосования на выборах Президента РФ является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента и в котором он был избран.
Таким образом, устанавливает общие правила определения дня голосования на отдельных видах выборов, которые могут быть конкретизированы специальными нормативными актами, на что непосредственно указывает ч. 5 настоящей статьи.
Выборы представляют собой форму народного волеизъявления на формирование состава того или иного органа государственной власти или местного самоуправления. В этой связи проведение выборов предполагает соблюдение установленного законодательством кворума избирателей, который позволяет признать выборы состоявшимися. В целях обеспечения права граждан на участие в выборах, закон прямо предусматривает возможность их проведения исключительно в общий выходной день - воскресенье, т.е. в тот период, когда большинство трудящегося населения не осуществляет своей трудовой функции. Однако, установление указанного правила не свидетельствует о том, что все население, обладающее активным избирательным правом имеет возможность реализовать его в день проведения выборов. Так, указанной возможности лишены работники, осуществляющие свою деятельность вахтовым методом, а также в рамках графика сменности. В этой связи закон предусматривает дополнительные гарантии для указанных субъектов, в частности, возможность досрочного голосования, по открепительному удостоверению и т.п. В целях предоставления возможности принять участи в выборах максимальному количеству населения, обладающего активным избирательным правом, закон предусматривает ряд ограничений, связанных с моментом назначения выборов. Так, выборы не могут быть назначены в установленный ч. 5 настоящей статьи день при наличии следующих обстоятельств:
объявление указанного дня выходным праздничным днем;
если установленный день голосования приходится на предпраздничный или послепраздничный день, т.е., в большинстве случаев речь идет о назначении выборов на 9 марта;
если день голосования объявлен рабочим днем.
При наличии указанных обстоятельств по общему правилу выборы могут быть перенесены на второе воскресенье октября, однако, ч. 6 настоящей статьи устанавливает иные правила переноса дня голосования: в случае действия обстоятельств, исключающих возможность проведения выборов во второе воскресенье марта, они должны быть перенесены на первое воскресенье марта. Причем указанное требование рассматривается в качестве императивного предписания и не допускает возможности их переноса на иные дни.
Аналогичное правило установлено комментируемым предписанием в отношении второго воскресенья октября. Однако, как уже было замечено на действующее законодательство не предусматривает в октябре выходных праздничных дней, в связи с чем данное положение фактически утрачивает свой практический смысл и не подлежит применению на территории РФ в настоящее время. Одновременно, субъекты РФ и муниципальные образования могут устанавливать специальный перечень выходных праздничных дней, характерных исключительно для данной территории, в этой связи указанное законодательное предписание может быть реализовано в рамках отдельных субъектов РФ или муниципальных образований.
Решение о назначении выборов выступает ключевым аспектом всего избирательного процесса, поскольку является юридическим фактом - основанием для начала избирательной кампании. В этой связи наиболее значимым обстоятельством принятия указанного решения выступает соблюдение сроков принятия указанного решения, в целях эффективной реализации последующих стадий избирательного процесса.
6. Положения ч. 7 настоящей статьи представляют собой своеобразную конструкцию, которая дублирует общие предписания применительно к отдельным видам выборов. Федеральные и региональные выборы охватывают собой значительную территорию, в связи с чем возникает объективная необходимость установления более длительных сроков в отношении указанных видов выборов, причем территория проведения федеральных выборов в значительной мере превышает территорию региональных выборов. Однако, закон устанавливает единство требований о моменте принятия решения об их назначении. Такое решение должно быть принято не ранее чем за сто дней и не позднее, чем за девяносто дней до дня голосования. Таким образом, закон предоставляет уполномоченному субъекту десятидневный срок для принятия соответствующего решения о дате проведения федеральных или региональных выборов. Девяносто дней в данном случае выступает в качестве минимально допустимого срока для реализации всех стадий избирательного процесса до момента проведения выборов. Установленные настоящей статьей сроки конкретизированы нормами специальных законов, регламентирующих отдельные виды выборов, в частности, ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ", соответствующими нормативными актами большинства субъектов РФ.
В отношении муниципальных выборов закон устанавливает специальные правила принятия решения об определении дня проведения выборов. Территориальная ограниченность данного вида выборов рамками одного муниципального образования предполагает возможность применения сокращенных сроков, в частности общие сроки, предусмотренные настоящей статьей, сокращаются при проведении муниципальных выборов на десять дней. Указанное правило действует и в отношении максимально допустимого, и в отношении минимального срока, установленного комментируемым Законом для принятия уполномоченным субъектом соответствующего решения.
Еще одним основанием применения сокращенных сроков назначения даты выборов является проведение досрочных выборов, что предполагает формирование нового состава указанного органа в кратчайшие сроки в целях обеспечения преемственности органов власти или местного самоуправления. При проведении досрочных выборов закон не предусматривает конкретных сроков принятия указанного решения, однако, при этом он допускает возможность их сокращения лишь на одну треть. Соответственно в случае проведения досрочных выборов федерального или регионального уровня, решение об определении дня голосования должно быть принято компетентным субъектом не ранее чем за тридцать дней и не позднее чем за двадцать дней до дня голосования.
По общему правилу любой документ приобретает силу с момента его обнародования. Применительно к решению о назначении выборов, закон указывает на применение общего требования об опубликовании данного решения в официальном средстве массовой информации уполномоченного на принятие такого решения органа. В частности, одним из источников размещения указанного решения может выступать официальный Интернет-сайт Центральной избирательной комиссии, периодические средства массовой информации, а также официальный источник опубликования актов органа, принявшего решение о назначении выборов, например Собрание актов Президента и Правительства РФ и т.п. Целью такого обнародования является доведение соответствующей информации о возможности реализации гражданами РФ принадлежащего им активного избирательного права, в связи с чем закон не устанавливает какого-либо конкретизированного перечня источников официального опубликования указанного решения. Одним из существенных императивных предписаний в части опубликования решения о назначении выборов закон предусматривает лишь срок его обнародования, который не может быть более пяти дней с момента принятия такого решения.
Одновременно, закон предусматривает ряд специальных гарантий на случай неисполнения уполномоченным органом или должностным лицом своей обязанности по назначению выборов. Отказ уполномоченного субъекта от исполнения своих обязанностей, а также отсутствие органа, наделенного соответствующей компетенцией не может выступать основанием для нарушения установленных законодательством сроков проведения выборов в России. В этой связи в качестве специальной гарантии соблюдения прав граждан на реализацию активного избирательного права в соответствии с общими принципами избирательного процесса, закон предоставляет возможность принятия решения о назначении выборов соответствующей избирательной комиссии. Компетенция избирательных комиссий устанавливается применительно к видам выборов:
в отношении федеральных выборов указанное решение может быть принято исключительно Центральной избирательной комиссией РФ;
выборы, проводимые субъектами РФ, могут быть назначены избирательной комиссией соответствующего субъекта РФ;
муниципальные выборы могут быть назначены соответствующей избирательной комиссией. В данном случае закон не конкретизирует компетенцию отдельных избирательных комиссий. Учитывая, что указанные выборы проводятся на территории отдельного муниципального образования, в качестве компетентной избирательной комиссии может выступать соответствующая территориальная избирательная комиссия. Анализ отдельных положений настоящей статьи свидетельствует о возможности наделения указанными полномочиями избирательной комиссии субъекта РФ, к которому относится данное муниципальное образование.
Реализация указанных полномочий избирательными комиссиями допускается лишь в случае не принятия решения о назначении выборов иными уполномоченными субъектами. Подобный порядок свидетельствует об истечении предоставленного комментируемым Законом десятидневного срока для принятия решения о назначении выборов уполномоченным органом государственной власти или должностным лицом. В этой связи объективной необходимостью выступает определение сокращенных сроков принятия решения избирательной комиссией. При назначении выборов субъекта РФ закон допускает возможность принятия решения избирательной комиссией в течение 80 дней до дня голосования, при назначении муниципальных выборов указанное решение должно быть принято не позднее чем за 70 дней до дня голосования. Прямого предписания в части установления срока проведения федеральных выборов закон не предусматривает. Однако, единство требований для реализации уполномоченным субъектом права на принятие решения о назначении выборов предусматривает и единство требований для принятия такого решения уполномоченной избирательной комиссией, т.е. при назначении федеральных выборов решение должно быть принято Центральной избирательной комиссией до истечения восьмидесятидневного срока до дня проведения голосования.
Реализация компетенции соответствующей избирательной комиссией допускается лишь при непринятии данного решения иным уполномоченным органом. Юридическим фактом, порождающим возможность ее реализации в данном случае выступает истечение срока официального опубликования решения уполномоченного органа или должностного лица. С момента его истечения комиссия наделяется правомочиями в части принятия решения о назначении дня голосования и его опубликования. Независимо от субъекта, принявшего указанное решение, для достижения целей комментируемого Закона, оно должно быть обнародовано посредством официального опубликования. В этой связи закон устанавливает специальный срок опубликования решения избирательной комиссии о назначении выборов - в семидневный срок с момента истечения срока официального опубликования решения иного уполномоченного субъекта, т.е. с момента пропуска установленной законом возможности реализации указанным субъектом правомочий по назначению выборов.
Особые условия назначения выборов предусмотрены ч. 9 настоящей статьи, которые свидетельствуют, что такое решение не было своевременно принято ни уполномоченным на то органом государственной власти или должностным лицом, ни соответствующей избирательной комиссией. В подобной ситуации инициатива проведения выборов и реализации конституционных прав граждан принадлежит непосредственно участникам выборов. В качестве таких участников могут выступать:
граждане РФ, обладающие активным избирательным правом;
избирательные объединения;
прокурор;
органы государственной власти;
органы местного самоуправления.
Тем самым, закон обеспечивает максимальные гарантии соблюдения установленных сроков проведения выборов, предусматривая широкий спектр субъектов, обладающих правом на принятия решения о назначении выборов. Однако, включенным в перечень субъектам, право непосредственного принятия решения о назначении выборов не предоставлено. Они могут обратиться в суд общей юрисдикции, который правомочен определить следующие ключевые аспекты назначения выборов:
определить уполномоченного на принятии рения органа государственной власти или избирательной комиссии;
установить сроки принятия таким субъектом соответствующего решения.
Тем самым, закон относит к исключительной компетенции органов государственной власти, в том числе и избирательных комиссий, принятие решения о назначении дня проведения выборов, предоставляя иным категориям субъектов лишь возможность осуществления контроля за своевременностью и качеством исполнения указанной обязанности такими органами.
Особый порядок назначения выборов предполагает формирование по решению суда общей юрисдикции временной избирательной комиссии, численность которой не может превышать пятнадцать человек. Формирование такой комиссии осуществляется в соответствии с общими правилами, установленными комментируемым Законом в отношении иных избирательных комиссий. Формирование временной комиссии отнесено законом к компетенции Центральной избирательной комиссии РФ либо избирательной комиссии субъекта РФ, которые реализуют указанное судебное решение в десятидневный срок с момента приобретения им юридической силы. Однако, следует заметить, что ее формирование представляется закономерным в случае отсутствия иных уполномоченных на принятия соответствующего решения субъектов, в том числе и избирательных комиссий. В данном случае уполномоченная на принятие решения о назначении выборов комиссия формирует другую - временную комиссию, которая вместо нее принимает решение, отнесенное к ее компетенции. Подобный порядок назначения выборов способствует разрастанию бюрократического характера, несмотря на его временный характер. Наиболее целесообразным в подобной ситуации представляется обязывание в рамках судебного решения уполномоченной избирательной комиссии на принятия решения о назначении выборов. Формирование временной комиссии представляется целесообразным в случае отсутствия иных субъектов, наделенных соответствующими правомочиями. До настоящего времени предусмотренный ч. 9 настоящей статьи порядок принятия решения о назначении выборов не был реализован на территории РФ. Однако, правовое регулирования закона направлено на обеспечение максимальных возможностей своевременного проведения выборов и реализации гражданами принадлежащих им избирательных прав.
Статья 11. Законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах
1. Комментируемая статья определяет состав законодательства РФ о выборах и референдумах и условия его применения и использования в период избирательной кампании, кампании референдума.
При этом "законодательство о выборах и референдумах" понимается в комментируемом Законе в широком смысле, с включением в его состав как законов, так и иных нормативных правовых актов подзаконного уровня. Поэтому современное российское законодательство о выборах и референдумах состоит их солидного блока нормативных правовых актов, регулирующих различные аспекты электоральных отношений и процессов. Оно многоуровневое и довольно обширно и разнообразно по своему составу.
В законодательство о выборах и референдумах включена, прежде всего, Конституция РФ. Она является основным законом страны, обладающим высшей юридической силой. Ни один закон либо другой нормативный правовой акт, кем бы они не принимались, не могут противоречить Конституции РФ. Конституция РФ является базовым законом для развития избирательного законодательства. В Конституции, прежде всего, закрепляется система государственных органов, формируемых на основе выборов (органы государственной власти и органы местного самоуправления), а также провозглашаются основополагающие принципы, на которых базируется избирательное законодательство; регулируются основные вопросы, связанные с избранием Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
В Конституции закреплено, что референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа, и соответственно гарантировано право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст. 3 и 32). Конституцией ограничено всеобщее избирательное право только для граждан, признанных судом недееспособными, а также содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32). В Конституции произведено также разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ в сфере избирательного права и законодательства. Применительно к выборам главы государства в ст. 81 Конституции РФ сказано, что Президент РФ избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В целях единообразного применения судами конституционных норм было принято постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применении судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия".
В ст. 15 Конституции РФ закреплено положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. При этом, если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Несмотря на то, что в комментируемой статье не названы международно-правовые акты, однако им принадлежит важная роль в защите избирательных прав и свобод граждан. Непосредственная отсылка к международным договорам РФ содержится в п. 10 ст. 4 комментируемого Закона. Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ для обоснования своих правовых позиций и решений неоднократно ссылались на нормы международных договоров РФ. В международных актах устанавливаются международные стандарты избирательного права и выборов. Основными источниками международных избирательных стандартов являются:
1) Всеобщая декларация прав человека (утверждена Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года). Статья 21 данной Декларации провозглашает: Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования;
2) Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года, гарантирующий право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно избранных представителей; голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.
Анализ содержания пунктов 1 и 2 комментируемой статьи показывает, что в числе законов о выборах нет федеральных конституционных законов. Из таких законов, входящих в систему законодательства о выборах и референдумах, в комментируемой статье назван ФКЗ "О референдуме РФ", устанавливающий порядок и сроки подготовки и проведения общероссийского референдума.
Однако и другие Федеральные конституционные законы могут в той или иной мере затрагивать и регламентировать отношения, связанные как с выборами, так и с референдумами (например, действующие Федеральные конституционные законы "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", "О чрезвычайном положении", "О военном положении", будущий ФКЗ "О Конституционном собрании" и др.).
Среди федеральных законов, входящих в состав российского законодательства о выборах и референдумах, упоминаются комментируемый Закон и иные федеральные законы. Комментируемый Закон является важнейшим законодательным актом прямого действия в этой сфере общественных отношений. Это третий в новейшей истории России федеральный закон такого рода и значения. Его нормы имеют приоритет по отношению к иным законам и нормативным правовым актам о выборах и референдумах. Данный закон не только устанавливает и регулирует гарантии избирательных прав граждан, но и конкретизирует сами эти права. Кроме того, в законе фактически сформулирована четкая и логически выстроенная схема избирательного процесса, всех его стадий, а также система правовых средств, обеспечивающих соблюдение на каждой стадии принципов избирательного права и законных прав и интересов граждан. Поэтому фактически этот Федеральный закон (с учетом его объема и содержания) выполняет в российской правовой системе функции, с одной стороны - основ федерального законодательства о выборах и референдумах, а с другой - кодекса о выборах и референдумах. К сожалению, данный закон не отличается стабильностью, начиная с 2003 г. он подвергается многочисленным и частным изменениям. По состоянию на 1 июля 2011 г. в него внесено около пятидесяти законодательных поправок.
В числе федеральных избирательных законов следует назвать также Федеральные закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 20-ФЗ "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы", которыми регулируется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, в частности, порядок регистрации избирателей; процедура выдвижения кандидатов и основные требования, предъявляемые к ним; условия образования избирательных участков; статус, полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий; использование ГАС "Выборы" при подготовке и проведении избирательных мероприятий и действий и т.д.
К избирательным законам можно отнести и те федеральные законы, которые в целом посвящены регулированию других общественных отношений, но имеют нормы, касающиеся отдельных институтов избирательного права, например, ФЗ "О политических партиях", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона РФ "О средствах массовой информации" и др.
Избирательное законодательство РФ включает в себя также нормы различной отраслевой принадлежности: информационного, финансового, уголовного, административного законодательства и т.п. Так, например, нормы УК РФ и КоАП РФ устанавливают ответственность за избирательные правонарушения, нормы Гражданского процессуального кодекса РФ определяют порядок и особенности защиты избирательных прав и права на участие в референдуме в ходе гражданского судопроизводства*(12).
Конституции (уставы), законы субъектов РФ о выборах и референдумах - важная составная часть российского законодательства. Субъекты РФ в пределах предоставленных им Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочий принимают и разрабатывают собственные региональные избирательные законы, регламентирующие порядок выборов депутатов законодательных (представительных) органов власти, выборов в органы местного самоуправления, а также региональных и местных референдумов.
Состав избирательного законодательства субъектов РФ довольно разнообразен. В большинстве субъектов РФ имеются отдельные законы о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти, о выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, о выборах должностных лиц местного самоуправления. Имеются также законы о региональном и местном референдумах. В последнее время во многих регионах России активно ведется работа по кодификации законодательства о выборах и референдумах. Практически в половине субъектов РФ в настоящее время имеются региональные избирательные кодексы.
К "иным нормативным правовым актам о выборах и референдумах" относятся подзаконные нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней. Понятие нормативного правового акта дано в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации": под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Аналогичные определения содержатся в ряде законов субъектов РФ о нормативных правовых актах.
Из подобных актов федерального уровня следует назвать, прежде всего, Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Президент РФ, являясь гарантом прав и свобод человека и гражданина, в целях обеспечения конституционных (в том числе избирательных) прав издает соответствующие указы, например, Указ Президента РФ от 30 мая 1997 г. N 535 "Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, работников органов прокуратуры Российской Федерации и сотрудников Следственного комитета Российской Федерации" и др.
Что касается правовых актов Правительства РФ, то оно чаще всего принимает документы не нормативного, а исполнительно-распорядительного характера. Но Правительство РФ издает также постановления нормативного характера, имеющие непосредственное отношение к реализации избирательных прав и выборам. К числу таковых, например, относится постановление Правительства РФ от 2 июля 2003 г. N 391 "О порядке выдачи гражданам Российской Федерации, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, справки для участия в выборах или в референдуме".
Центральная избирательная комиссия РФ в пределах своей компетенции (п. 11 ст. 16, п. 9 ст. 20, п. 13 ст. 21, п. 7 ст. 57, п. 14 ст. 64 и др. комментируемого Закона) вправе издавать правовые акты (постановления, положениями, инструкции и др.), регулирующие отдельные вопросы избирательного процесса и разъясняющие правовые нормы федерального избирательного законодательства. В частности, к их числу можно отнести:
постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 12 мая 1995 г. N 4/29-II "О Порядке представления сведений об избирателях, проживающих за пределами территории Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках";
постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 27 августа 2003 г. N 22/157-4 "Об Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, политических партий, избирательных блоков при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации";
постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 6 ноября 1997 г. N 134/973-II "О Положении о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации";
постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 21 августа 2007 г. N 26/196-5 "Об Инструкции о порядке открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из федерального бюджета Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, другим избирательным комиссиям, комиссиям референдума" и др.
К числу иных (подзаконных) нормативных актов относятся акты высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, а также принятые органами местного самоуправления муниципальные нормативные правовые акты, которыми регулируются отдельные вопросы муниципальных выборов и местных референдумов. Так, в ч. 2 и 3 ст. 23, ч. 6-8 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ") содержатся отсылки к уставу муниципального образования, в котором предусматриваются сроки назначения представительным органом местного самоуправления муниципальных выборов, устанавливается количество депутатов представительного органа и та избирательная система, которая применяется при проведении выборов этого органа в данном муниципальном образовании.
Комментируемый Закон не называет в качестве источников избирательного права судебные решения, тем не менее правовые акты Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ имеют большое значение в обеспечении избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. В этой связи очень значимыми являются постановления Конституционного Суда РФ, принятые по отдельным положениям комментируемого Закона и законов субъектов Российской Федерации о выборах и референдумах, а также недавнее постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
2. В п. 3 комментируемой статьи определены особенности вступления в силу и действия во времени законов, определяющих порядок подготовки и проведения выборов, референдума. В целях обеспечения равенства участников избирательного процесса данная норма закона предусматривает принцип неизменности нормативной правовой основы (базы) уже назначенных выборов и референдума. Его суть в том, что принятый в период начавшейся избирательной кампании (кампании регионального или местного референдума) новый закон, определяющий порядок подготовки и проведения соответствующих выборов (референдума), либо внесенные в действующий закон о выборах (или референдуме) изменения, не действуют в ходе указанной кампании, а применяются к выборам, которые назначены (или к референдуму, инициатива проведения которого выдвинута) после их вступления в силу.
Данная норма не регулирует порядок вступления в силу изменений и дополнений в ФКЗ "О референдуме", изменения в который вносятся аналогичным по юридическому статусу законом. В то же время действие данного принципа распространяется как на основные, так и на повторные и дополнительные выборы федерального, регионального и муниципального уровней. Период (временные рамки) избирательной кампании, кампании референдума, в течение которого не могут применяться принятые законодательные акты, юридически установлен п. 19 и 34 ст. 2 комментируемого Закона.
3. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает порядок проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, в органы местного самоуправления в случаях отсутствия законодательства или недостаточности правовой основы (базы) таких выборов на уровне субъекта РФ. Подобное возможно в двух случаях:
когда срок полномочий органа государственной власти субъекта РФ, или органа местного самоуправления истек или их полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта РФ о выборах отсутствует;
либо когда отдельные положения (одно или несколько) закона субъекта РФ признаны судом недействующими и не подлежащими применению.
В таких условиях соответствующие выборы проводятся на основе комментируемого Закона, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также, в части не урегулированной законом, на основе указов Президента РФ (если имеющаяся правовая база недостаточна).
Одним из таких законов, который может быть использован в подобных ситуациях, является Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Указ Президента РФ в случае возникновения таких ситуаций может быть принят в дополнение к существующей законодательной базе в оперативном порядке.
4. В п. 5 комментируемой статьи аналогичный порядок применения федерального законодательства установлен для проведения референдума субъекта РФ, местного референдума при отсутствии или недостаточности для этого законодательной базы уровне субъекта РФ. Помимо комментируемого Закона другого федерального закона для проведения регионального или местного референдума в таких условиях не предусмотрено.
Заметим, что, комментируемый Закон весьма подробно регулирует вопросы подготовки и проведения выборов и референдума. В свою очередь, Федеральное вмешательство в правовое регулирование региональных и муниципальных выборов и референдумов возможно в случае, если в субъекте РФ отсутствуют органы, правомочные принять закон о выборах, референдуме.
Статья 11.1. Порядок исчисления сроков, установленных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах
1. Возникновение, изменение или прекращение правоотношений всегда связано с наступлением конкретного юридического факта, т.е. жизненного обстоятельства, выступающего основанием возникновения, изменения или прекращения правоотношений. Избирательный процесс предполагает в качестве таких юридических фактов действия, т.е. жизненные обстоятельства, характеризующиеся активной позицией. В частности, в качестве юридического факта выступает принятие уполномоченным органом решения о назначении выборов, об определении дня голосования и т.п. Конкретный юридический факт предопределяется видом правоотношений.
С наступлением юридического факта закон связывает и момент начала или окончания течения срока действия отдельных его предписаний. На определение порядка формирования сроков в рамках избирательной кампании направлено правовое регулирование настоящей статьи.
Большинство отраслей российского права подчинены общим правилам исчисления сроков, установленных Гражданским кодексом РФ. Однако, положения настоящей статьи устанавливают специальные требования для сроков проведения отдельных этапов выборов, референдума.
По общему правилу течение срока начинается со дня, следующего за днем наступления юридического факта. Комментируемый Закон формирует специальное правило, в соответствии с которым течение срока начинается со дня наступления юридического факта, как правило, речь идет о принятии соответствующего решения, т.е. день принятия такого решения также включается в срок и рассматривается в качестве первого дня такого срока. Предусмотренное законом действие может совершаться не ранее дня возникновения юридического факта, в том числе и в этот день. Фактически формула определения срока, установленная ч. 1 настоящей статьи определяет начало течения срока моментом наступления юридически значимого события. Однако, с точки зрения юридического факта, событием является такое жизненное обстоятельство, наступление которого не зависит от воли человека, например, его смерть. Юридические факты в избирательном процессе характеризуются активным характером, который предполагает непосредственное участие в них граждан, органов государственной власти или местного самоуправления. В этой связи, следуя общей классификации юридических фактов, в данном случае представляется закономерным говорить о действии. Таким образом, в рамках ч. 1 настоящей статьи производится смешение двух видов юридических фактов: события и действия, в связи с чем утрачивает свое значение критерий волеизъявления гражданина для наступления того или иного вида юридического факта.
Таким образом, предписания ч. 1 настоящей статьи направлены на определение двух ключевых аспектов начала течения срока, установленного законом в рамках избирательной кампании:
начинается течения срока с наступления события, на которое указывает закон;
первым днем такого срока признается день наступления соответствующего события.
Наступление юридически значимого события выступает моментом отсчета установленного законом срока, причем такой срок может определяться как до наступления события, так и с момента его наступления.
2. Наиболее частым способом определения срока совершения юридически значимых действий выступает конкретизация его периода применительно к количеству календарных или рабочих дней, определяемых соответствующим нормативным актом. Зачастую избирательный процесс подчинен общим правилам и сроки устанавливаются применительно к их продолжительности. Однако, несмотря на особенности указанного порядка определения срока, закон также связывает его начало и окончание с наступлением юридического факта - события. В этой связи количество дней, составляющих указанный срок, может отсчитываться как от наступления такого события, так и до его наступления. Определение срока в указанном порядке регламентировано ч. 2 настоящей статьи. Фактически указанное законодательное предписание определяет отрезок времени, который должен быть установлен между совершением действия, принятием решения и до наступления события, являющего юридическим фактом. Например, в соответствии с действующим законодательством предвыборная агитация прекращается за сутки до дня голосования. Действием в данном случае выступает предвыборная агитация, юридически значимым событием - день голосования. Вторые сутки до дня голосования являются последним допустимым днем проведения предвыборной агитации. Тем самым в отличие от предписаний ч. 1 настоящей статьи, день наступления события не включается в указанный срок. С момента наступления соответствующего события закон предписывает отсчитывать необходимое количество дней для совершения необходимых действий.
Предусмотренный ч. 2 настоящей статьи день наступления события указывает на:
истечение срока совершения действий;
оставшееся необходимое количество дней для совершения действия;
начало течения установленного законом срока.
Исчисление срока в днях характерно как для длящихся, так и для одновременных действий. Длящиеся действия предполагают необходимость установления срока их совершения, т.е. количества дней, в которых такие действия разрешены. Одновременные действия предполагают возможность их совершения в любой за определенное количество дней до или после наступления юридического факта - события. Для российского избирательного процесса характерными являются оба указанных правила определения сроков совершения отдельных юридически значимых действий. В большинстве случаев период их осуществления устанавливается до наступления юридического факта. Однако, в ряде случаев закономерным является их реализация с момента истечения установленного срока. Частным случаем реализации указанного правила являются правовые нормы комментируемого Закона, устанавливающие порядок определения дня голосования. В частности, день проведения выборов (голосования) должен быть назначен не ранее чем за сто и не позднее чем за девяносто дней со дня истечения срока полномочий депутатов данного органа власти или местного самоуправления предыдущего созыва. Порядок формирования представительных органов государственной власти или местного самоуправления можно рассматривать в качестве классического случая реализации предписаний ч. 2 настоящей статьи, который предусматривает сочетание двух основных правил определения срока в календарных днях - посредством установления максимально и минимально допустимого срока принятия решения о проведении выборов и определения дня голосования.
3. Независимо от определения максимального или минимального срока совершения юридически значимых действий, важным аспектом его реализации выступает конкретизация момента его начала и окончания, т.е. фактически определение первого и последнего дня такого срока. Установление максимально допустимого срока осуществляется с применением правил ч. 3 настоящей статьи, предусматривающей лишь установление момента начала течения указанного срока: первым днем максимально допустимого срока выступает, после которого до наступления предусмотренного законом события остается необходимое количество дней, т.е. день наступления события в указанный срок не входит. В этой связи обязательным условием применения указанного порядка является четкая регламентация момента наступления соответствующего события, поскольку оно выступает не только юридическим фактом - основанием возникновения и одновременно прекращения правоотношений, но и основанием установления срока совершения отдельных действий, предусмотренных действующим законодательством применительно к данному событию.
Причем следует заметить, что закон указывает на возможность применения данного правила лишь в отношении ретроспективного срока, т.е. срока, который исчисляется до дня наступления соответствующего события, т.е. определение указанного периода времени представляет собой обратный отсчет со дня, на который намечено наступление юридического факта.
Определение перспективного срока производится в соответствии с правилами ч. 4 настоящей статьи. Перспективным является срок, в отношении которого период допустимого осуществления действий определяется после наступления соответствующего события. Применение указанного правила предусматривает, что соответствующие действия могут быть совершены в течение предусмотренного законом количества дней со дня наступления юридического факта - события. Реализация указанного порядка позволяет учитывать все изменения избирательного процесса и корректировать наступление срока в соответствии с условиями объективной реальности.
Если при установлении ретроспективного срока установление даты наступления события требует значительной точности и не позволяет ее изменять, то перспективный срок в данном случае характеризуется большей диспозитивностью: изменение даты наступления события влечет за собой одновременно и изменение момента начала соответствующего срока совершения действий.
Причем при определении срока совершения действий не позднее предусмотренного законом количества дней с момента наступления события соответствует общей концепции комментируемой правовой нормы, устанавливающей специальный порядок определения сроков в рамках избирательного процесса. В этой связи реализация перспективного срока совершения отдельных видов действия начинается со дня, следующего за днем наступления события. День, в котором был реализован юридический факт, в указанный период времени не засчитывается. Одновременно, в отношении указанного вида срока закон определяет не только момент начала его течения, но также и момент его окончания. В отношении окончания срока также действует правило установленное настоящей статье и предусматривающее специальный порядок его исчисления. Так, вопреки общему правилу, установленному ГК РФ, последним днем срока признается не день, в который истекает установленное законом количество дней, а следующий за ним. Указанное правило позволяет осуществлять предусмотренные законодательством процессуальные действия юридического характера в течение всего количества дней, вплоть до последнего дня. Однако, применяя требования ч. 4 настоящей статьи, субъект не может реализовать указанные действия в последний день срока, поскольку в указанный момент установленное законом количество дней истекло. В данном случае специальный порядок установления начала и окончания сроков в избирательном процесса вносит значительный сумбур в практику их исчисления и осуществления заинтересованными субъектами предоставленных им законом прав и возможностей.
Положения настоящей статьи представляют собой своеобразную конструкцию, понимание и восприятие которой является затруднительным в силу абстрактности ее предписаний, а также отсутствия конкретных указаний на момент наступления того или иного события, а также совершения необходимых действий. В этой связи комментируемые положения требуют их конкретизации применительно к их практической реализации.
Глава II. Гарантии права граждан Российской Федерации на назначение референдума
Статья 12. Вопросы референдума
1. Референдум рассматривается действующим законодательством в качестве высшей формы проявления власти народа, поскольку при его проведении, граждане, принимающие участие в референдуме, не избирают своих представителей для осуществления народовластия, а сами непосредственно принимают решение по наиболее значимым вопросам деятельности государства и общества. Воля большинства в данном случае свидетельствует о принятии поддержанного ими решения по каждому вопросу референдума. Конституция РФ указывает, что народ РФ выступает единственным источником власти в государстве, в этой связи участие в референдуме является прямой формой волеизъявления источника власти.
При проведении референдума существенное значение имеет определение ряда ключевых аспектов, к которым, в частности, относится определение правовой базы, регламентирующей порядок его проведения, а также содержания отдельных видов референдума, которые могут быть реализованы на территории РФ. Ключевое значение имеет определение содержания референдума, т.е. вопросов, которые должны быть и могут быть вынесены на всенародное обсуждение.
2. Часть 1 настоящей статьи определяет правовые основы реализации гражданами РФ права на участие в референдуме. Однако, правовое регулирование в данном случае определяется применительно к содержанию референдума, т.е. перечню вопросов, которые могут быть или не могут быть вынесены на всенародное обсуждение. Регламентация содержания референдума относится к компетенции федерального конституционного закона, под которым подразумевается ФКЗ "О референдуме РФ". В первую очередь, нормативное регулирование проведения референдума определяется Конституцией РФ, которая рассматривает его в качестве формы прямого волеизъявления народа. Положения ФКЗ "О референдуме" направлены на определение особенностей проведения референдума в РФ, а также процессуального порядка реализации его отдельных стадий.
Немаловажное значение в регулировании отдельных аспектов проведения референдум имеет и, нормы которого направлены на обеспечение реализации прав граждан на участие в референдуме. В тоже время определения предметного регулирования отнесено к компетенции специального закона. Анализ нормативных актов свидетельствует о том, что указанной специальной компетенцией по определению вопросов, выносимых на всенародное обсуждение, обладает исключительно специального закона В этой связи иные нормативные акты, в том числе и Конституция РФ вправе определять лишь основополагающие моменты проведения референдума, за исключением его компетенции, т.е. содержания. Тем не менее, указанный федеральный конституционный закон определяет лишь содержание федерального референдума, оставляя за рамками своего регулирования региональный или местный референдум. Указанный виды референдума сочетают в себе не только правовое регулирование федеральными нормативными актами, но также и нормативными актами соответствующего субъекта РФ, в отношении местного референдума, специальным источником правового регулирования, характерным исключительно для данного вида референдума выступает устав муниципального образования.
Таким образом, общая система законодательства, направленного на определение и урегулирование порядка проведения референдума, включает в себя следующие нормативные акты:
Конституция РФ;
ФКЗ "О референдуме РФ";
конституция (устав) субъекта РФ;
закон субъекта РФ;
устав муниципального образования.
По логике закона совокупность нормативных актов носит исчерпывающий характер и не допускает урегулирования вопросов референдума иными нормативными актами. Закон рассматривает возможность применения указанного нормативного регулирования в диспозитивном порядке, посредством применения формулы "могут быть определены", что предполагает и возможность отсутствия в указанных источниках правовых норм предписаний в части определения вопросов регионального или местного референдума. Отсутствие правовых предписаний не может выступать основанием для отказа от реализации высшей формы прямого волеизъявления народа России на соответствующей территории. В этой связи диспозитивность указанного правового предписания может распространяться лишь на региональные и местные нормативные акты, которым предоставлена возможность урегулирования содержания референдума. В отношении федеральных нормативных актов данное правило применению не подлежит, для них определение содержания отдельных видов референдума является императивным требованием, поскольку полное отсутствие правового регулирования не позволяет реализовать референдум на уровне субъекта РФ или муниципального образования, что влечет за собой ущемление политических конституционных прав граждан РФ.
Содержание референдума, т.е. совокупность вопросов, выносимых на всенародное обсуждение, определяется применительно к конкретному виду всенародного голосования. На федеральный референдум могут быть вынесены вопросы, предусмотренные федеральным конституционным законом и носящие федеральное значение.
Региональный референдум направлен на принятие решения по вопросам регионального значения, а также закон допускает возможность проведения референдума субъекта РФ по вопросам совместного ведения Федерации и субъекта РФ. Перечень вопросов совместного значения определен Конституцией РФ, однако, в отношении таких вопросов проведение регионального референдума законом запрещено. При проведении референдума субъекта РФ по вопросам совместного ведения его предметом могут выступать только те вопросы, которые не предусмотрены Конституцией РФ и федеральными законами, причем правовое регулирование таких вопросов положениями настоящей статьи не предусмотрено. Таким образом, в качестве источника правового регулирования в данном случае выступают нормативные акты субъекта РФ. Определение предмета совместной компетенции Федерации и субъекта РФ в рамках регионального нормативного акта не допустимо, в связи с чем в качестве единственного источника такого регулирования может быть рассмотрено соглашение, заключаемое между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам разграничения компетенции.
Формулировка закона предполагает возможность урегулирования данного аспекта в рамках указанного соглашения, однако, прямого предписания на определение вопросов регионального референдума в рамках специального нормативного акта не содержит. В этой связи в качестве обязательных аспектов определения возможности проведения референдума по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов выступают:
определение возможности вынесения соответствующего вопроса на всенародное обсуждение;
возможность обсуждения вопроса в рамках регионального референдума.
В большинстве случаев проведение референдума субъекта РФ предполагает территориальное ограничение - территорией конкретного региона, в этой связи его предмет также характеризуется ограничением вопросами, находящимися в ведении субъекта РФ.
3. Общие критерии ограничения характерны и для местного референдума - он проводится на территории муниципального образования и его предмет могут составлять исключительно вопросы местного значения. Таким образом, закон не предусматривает возможности передачи иных полномочий органам местного самоуправления иных вопросов, кроме исключительной компетенции муниципалитета. Указанное положение свидетельствует о кардинальном отличие местного референдума от регионального. Закон одновременно не предусматривает специфики правового регулирования содержания местного референдума. Таким образом, исключительную компетенцию местного референдума определяют как федеральные, так и региональные нормативные акты, специальным источником правового регулирования в данном случае выступает устав муниципального образования.
Разграничение содержания референдума применительно к его отдельным видам указывает на необходимость формирования специального перечня вопросов применительно к каждому из таких видов и предотвращению дублирования вопросов федерального референдума на региональном или местном референдуме.
Разграничение содержания отдельных видов референдума предполагает установление общего соответствия в отношении их содержания, которое предполагает:
отсутствие противоречий требованиям действующего законодательства, т.е. формирование вопросов референдума в соответствии с предписаниями соответствующих нормативных актов. В большинстве случаев данное правило предусматривает точное и неукоснительное соответствие вопросов, выносимых на всенародное голосование, требованиям действующего законодательства. Однако, указывает лишь на не противоречие указанных положений, т.е. в данном случае подлежит применению правило, в соответствии с которым разрешено все, что не запрещено законом - на референдум могут быть вынесены любые значимые вопросы деятельности государства, которые не относятся к исключительной компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления;
соответствие содержания референдумов различного уровня. Так, на региональный референдум не могут быть вынесены вопросы, определенные ФКЗ "О референдуме РФ" в качестве предмета федерального референдума. Предмет референдума, проводимого субъектом РФ, могут составлять лишь вопросы регионального значения; содержание местного референдума составляют вопросы местного значения.
4. Комментируемый Закон предусматривает два специальных требования к проведению референдума на территории РФ:
отсутствие противоречий действующему законодательству предполагает, с одной стороны, полное соответствие предписаниям действующих нормативных правовых актов, а с другой, - возможность расширения перечня предоставляемых гражданам гарантий при условии соблюдения предписаний действующих нормативных актов;
недопустимость ограничения общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Указанный запрет, по смыслу ч. 5 настоящей статьи, предусматривает запрет ограничения общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, а также основных конституционных гарантий реализации указанных прав. Указанное положение вытекает из существа предписаний Конституции РФ, которая закрепляет права и свободы человека и гражданина в качестве высшей ценности в государстве, а гарантии их реализации выступают в качестве государственного обеспечения равного статуса человека и гражданина, а также обеспечения их защиты со стороны государства. При этом закон предусматривает запрет лишь в отношении основных прав и свобод человека и гражданина, перечень которых определен Конституцией РФ, тем не менее, это не означает, что права и свободы человека и гражданина, не предусмотренные Конституцией РФ могут быть нарушены. В этой связи недопустимость ограничения общего статуса человека и гражданина действует в отношении большинства нормативно установленных прав и свобод, поскольку формулировка общепризнанные может быть истолкована как гарантированные любому человеку или гражданину. Основным признаком правовой нормы является ее общий характер и возможность применения предусмотренных ею положений в отношении неограниченного круга субъектов, т.е. в данном случае сам характер правового предписания определяет общепризнанность такой правовой нормы. В этой связи общепризнанными являются любые права и свободы человека и гражданина, закрепленные нормативными правовыми актами, и признаваемые на любом уровне власти.
Установление соответствия содержания референдума предполагает не только соблюдение нормативных предписаний, но и урегулирование предметной компетенции референдума каждого вида. Так, проведение федерального референдума требует соблюдения предписаний российского законодательства, т.е. нормативных актов федерального уровня. Проведение регионального референдума осуществляется в соответствии с предписаниями федерального законодательства, а также нормативных актов самого субъекта РФ, на территории которого проводится референдум. В этой связи соответствие предполагает два уровня: федеральный и региональный. Местный референдум регламентирован федеральным и региональным законодательством и особое место в системе нормативных актов занимает устав муниципального образования, который относится к числу актов органов местного самоуправления. Таким образом, трехуровневое правовое регулирование проведения местного референдума предполагает и соответствие его содержания всем нормативным актам, определяющим его содержание и порядок проведения.
Содержание референдума предусматривает не только определение перечня вопросов, выносимых на всенародное голосование, но и их конкретизацию, что позволит гражданину однозначно сформулировать ответ. В этой связи в качестве одного из основных требований к содержанию референдума выступает четкость и конкретность вопросов, составляющих его содержание. Вопросы должны быть сформулированы таким образом, чтобы они исключали двойственность понимания сущности такого вопроса, а также предполагали однозначность ответа на него. Действующее законодательство запрещает использование таких выражений, которые по своей природе предполагают несколько вариантов их внутреннего содержания и могут быть истолкованы по-разному. Часть 7 настоящей статьи прямо указывает на недопустимость множественного толкования вопроса референдума и неоднозначность ответов. Поскольку практика реализации референдума позволила сформулировать перечень однозначных и односложных ответов на любые вопросы референдума (за, против), то в большинстве случаев применение указанного нормативного предписания затрагивает структуру самого вопроса. Использование однозначных вопросов и необходимость исключения различного понимания его содержания предполагает привлечение к их формированию специалистов в области лингвистики, а в ряде случаев закономерной выступает проведение филологической экспертизы, поскольку множественность смысловых значений отдельно взятого слова или словосочетания не всегда является ярко выраженной. В настоящее время действующее законодательство не предусматривает возможности и необходимости привлечения специалистов для оценки качества сформулированных вопросов референдума, что обусловлено необоснованным отказом от реализации указанной формы народовластия. Так, в качестве одной из форм принятия решения о внесении поправок в Конституцию РФ является референдум, но ряд поправок был внесен в ее содержание без воли народа, путем принятия федерального закона, что является более простой процедурой продвижения необходимого решения и в большей степени гарантирует его принятие. Таким образом, положения настоящей статьи свидетельствуют о том, что в настоящее время референдум не получил достаточного применения в российской правовой практике.
5. Положения настоящей статьи относят определение содержания федерального референдума к исключительной компетенции специального нормативного акта - ФКЗ "О референдуме", причем даже Конституция РФ в данном случае утрачивает свое главенствующее значение. Указанный нормативный акт выступает в качестве источника специальных правовых предписаний, подлежащих применению в отношении всех видов референдума, проводимого на территории РФ. Однако, перечень вопросов, выносимых на всенародное голосование, такой закон определяет лишь применительно к федеральному уровню. Содержание регионального и местного референдума в данном случае остается за рамками его правового регулирования. Указанный пробел восполняется предписаниями ч. 8 настоящей статьи. С одной стороны, указанные правовые предписания направлены на определение содержания регионального и местного референдума и устранение пробелов правового регулирования, с другой стороны, подобный подход нарушает общие принципы построения системы законодательства, поскольку специальный нормативный акт вопросы регионального и местного референдума не регламентирует, а закон, направленный на определение основных гарантий, предоставленных гражданам при реализации ими политических прав, определяет содержание референдума. В данном случае налицо нарушение предметной компетенции комментируемого нормативного акта. Одновременно, конкретизация перечня вопросов, по которым решение может быть принято населением соответствующего субъекта или муниципального образования направлено на обеспечение возможности реализации гражданами предоставленного им права на участие в референдуме, а также выступает в качестве нормативно установленной гарантии реализации гражданами возможности самостоятельного принятия решения по указанным вопросам.
Положения ч. 8 настоящей статьи не предусматривают разграничения вопросов, выносимых на региональный или местный референдум, что предполагает их единство и возможность разграничения лишь в отношении формируемых в указанном порядке органов государственной власти или органов местного самоуправления. В этой связи данное нормативное положение ограничивает возможность проведения всенародного голосования лишь вопросами, непосредственно связанными с формированием органов государственной власти и органов местного самоуправления, хотя предоставляет возможность проведения референдума и по иным наиболее значимым вопросам субъекта РФ или муниципального образования, которые могут быть определены специальным законом субъекта РФ. а также уставом муниципального образования.
На региональный или местный референдум могут быть вынесены следующие вопросы:
о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в соответствующие органы или об отсрочке указанных выборов. Принятие решения по указанному вопросу предполагает возможность изменения общего срока полномочий отдельных органов власти или самоуправления, причем такие изменения вступает в силу лишь с момента формирования нового состава соответствующего органа. Одновременно закон позволяет проявлять народную инициативу в отношении осуществления контроля за деятельностью органов государственной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления, поскольку неэффективность деятельности указанных органов может быть основанием для принятия населением решения о приостановлении полномочий такого органа, их досрочном прекращении. Территориальная ограниченность деятельности региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления позволяет населению соответствующего субъекта РФ или муниципального образования более эффективно реализовывать свои прав на осуществление контроля за деятельностью наделенных властью субъектов;
о персональном составе органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления. Определение персонального состава органов государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления определяется посредством проведения выборов или назначения решением уполномоченного органа государственной власти. Определение персонального состава органа в рамках проведения референдума в большинстве случаев позволяет конкретизировать лишь числены состав депутатов или членов такого органа. Поименный персональный состав органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления в рамках референдума не может быть сформирован. В ряде случаев в рамках референдума может быть определена внутренняя структура органа власти или самоуправления, что трактуется уполномоченными субъектами в качестве персонального состава. В самом общем понимании персональный состав предусматривает формирование поименного списка членов данного органа с определением их компетенции, что не может быть предметом референдума. В этой связи определение персонального состава органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления может быть произведено посредством формирования должностей, составляющих структуру данного органа и определением их количества;
об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении и назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности. Избрание депутатов должностных лиц составляет по своей сути предметную компетенцию иной формы волеизъявления граждан - активного избирательного права, совмещения двух различных по своей структуре форм проявления власти народа является недопустимым. В этой связи на референдум может быть вынесен вопрос о проведении выборов для формирования состава соответствующего органа власти или местного самоуправления. Назначение и отрешение от должности выступает в качестве специального правомочия народа, которое является реакцией на неисполнение воли народа в период осуществления деятельности соответствующим должностным лицом, и может рассматриваться в качестве специальной меры ответственности такого должностного лица перед населением соответствующего субъекта РФ или муниципального образования. Действующее законодательство предусматривает две основных процедуры формирования органов государственной власти и местного самоуправления: выборы и назначение уполномоченным на то органов власти или должностным лицом. Вынесение данного вопроса на референдум допускается только отношении процедуры назначения при условии, что принятие такого решения отнесено к компетенции народа. В большинстве случаев назначение и отрешение от должности в рамках референдума характерно для органов местного самоуправления и должностных лиц муниципального образования. Дача согласия на назначение на должность и освобождение от должности в большинстве случаев не применяется, поскольку процедура проведения референдума является длительной, а получение согласия, как правило, требуется в короткие сроки, причем аналогичным правом в большинстве случаев наделены и иные субъекты, например, президент республики в составе РФ, глава иного субъекта РФ, главы муниципальных образований и т.п. В этой связи указанные положения зачастую на практике носят формальный характер;
о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования. Вынесение указанных вопросов на референдум предоставляет населению возможность осуществления финансового контроля за деятельностью органов государственной власти или местного самоуправления, причем такой контроль носит активный характер, т.е. позволяет гражданам самостоятельно оценивать значимость отдельных статей расходов и определять их размер;
о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Конституция РФ указывает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью в государстве, в связи с чем обеспечение безопасной среды обитания человека является одним из первоочередных направлений деятельности государства во всех его проявлениях, а также местного самоуправления. Принятие чрезвычайных и срочных мер позволяет населению самостоятельно оценивать обстановку в регионе или муниципалитете, выявлять факторы, создающие угрозу жизни, здоровью и безопасности человека и принимать решение об их устранении. Закон предоставляет гражданам возможность принятия чрезвычайных и срочных мер, сущность которых предполагает их экстренный характер и небольшой по протяженности промежуток времени. Организация и проведение референдума по данному вопросу позволит принять меры, которые будут неадекватны угрозе, поскольку постановка вопроса о необходимости принятия таких мер и их принятие в рамках референдума предполагают значительный временной разрыв.
Таким образом, анализ указанного перечня вопросов регионального и местного референдума свидетельствует о фактическом нивелировании данной формы волеизъявления народа, поскольку к компетенции референдума законом отнесены вопросы, требующие срочного разрешения, или выходящие за рамки компетенции референдума. Таким образом, формирование объективного перечня вопросов, составляющих предмет референдума, проводимого субъектом РФ или муниципальным образованием, представляется целесообразным в рамках нормативных актов специального характера - региональных законах о референдуме и уставах муниципальных образований.
6. Особое место в системе предписаний настоящей статьи занимает ч. 9, которая устанавливает общий запрет в отношении ограничений права на проведение референдума. В качестве ограничений возможности проведения референдума могут выступать лишь предписания настоящей статьи, иные ограничения не допустимы. Указанное правило распространяется на содержание референдума, т.е. совокупность вопросов, выносимых на всенародное обсуждение. Указанное положение закрепляет исключительность предписаний настоящей статьи, при этом правовое регулирование проведения референдума субъекта РФ и местного референдума, в том числе и его содержания определяется не только федеральным законодательством, но и нормативными актами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований, которые также могут предусматривать отдельные особенности формирования содержательной части такого референдума. В соответствии с правилами разрешения коллизий в праве, в силу прямого предписания настоящей статьи указанные нормативные положения будут являться недействительными, поскольку непосредственное регулирование отношений в данной сфере осуществляется в соответствии с предписаниями нормативного акта. Обладающего более высокой юридической силой, т.е. настоящего федерального закона.
Положения настоящей статьи в большинстве случаев носят общий характер и способствуют утрате референдумом своего правового значения в качестве формы непосредственного народного волеизъявления, поскольку зачастую проведение референдума утрачивает свою практическую значимость.
Статья 13. Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума
1. Предусмотренные действующим законодательством формы участия граждан в управлении государством реализуются в полной мере в условиях нормальной жизнедеятельности общества и государства. При этом в ряде случаев действующее законодательство устанавливает запреты на применение той или иной формы народовластия. Общие ограничения проведения референдума установлены ФКЗ "О референдуме" и конкретизированы в рамках предписаний настоящей статьи. По общему правилу, референдум не может проводиться в случае действия особых условий, специальных режимов, ограничивающих свободу населения. В частности, основным условием запрета проведении референдума выступает введение на конкретной территории военного или чрезвычайного положения.
Введение чрезвычайного или военного положения свидетельствует о необходимости привлечения населения для решения иных задач, в частности, устранения угрозы безопасности населения. Акцентирование внимания на решении указанных задач свидетельствует о невозможности проведения всеобщего голосования, т.е. привлечения населения данной территории для участия в референдуме в силу приоритета иных целей и задач - устранения военной агрессии, причин и последствий чрезвычайного положения. Одновременно, массовое скопление людей в период действия угрозы является нежелательным, поскольку способствует реализации возникшей угрозы. В этой связи закон устанавливает императивный запрет на проведение референдума в период действия военного или чрезвычайного положения.
Запрет на проведение референдума в указанных условиях реализуется в течение всего периода действия чрезвычайного или военного положения. Одновременно, ликвидация угроз безопасности населения зачастую связана и обусловлена необходимостью проведения профилактических мероприятий по предотвращению возникновения аналогичных ситуаций, а также проведению восстановительных работ вследствие реализации угроз безопасности. В этой связи закон предусматривает распространение действия общего запрета на проведение референдума не только в период действия военного или чрезвычайного положения, но и течение трех месяцев после его отмены, что также обусловлено невозможностью массового привлечения населения для участия в референдуме, поскольку в одних случаях деятельность значительной части участников референдума направлена на нейтрализацию последствий введения чрезвычайного или военного положения, в других случаях указанный срок выступает в качестве карантинного, обеспечивающего предотвращение возникновения иных угроз безопасности населения.
В случае практической реализации угроз в период действия военного или чрезвычайного положения с момента их отмены возникает необходимость восстановления положения, существовавшего до возникновения такой угрозы, что требует не только привлечения людских ресурсов, но и значительного уровня финансирования. В этой связи перераспределение финансовых и людских ресурсов указывает на отсутствие фактической возможности проведения референдума в указанные сроки.
2. Анализ вопросов, которые могут быть вынесены на референдум субъекта РФ, а также местный референдум свидетельствует о том, что в большинстве случаев проведение референдума связано с изменением структуры власти или состава отдельных органов власти или местного самоуправления. При наличии последствий военного, чрезвычайного положения, смена власти в период после их отмены является нежелательной, поскольку не позволит в кратчайшие сроки в полном объеме реализовать необходимые мероприятия по устранению последствий действия специального режима, а также ряд профилактических мероприятий, направленных на предотвращение потенциальных угроз безопасности населения. В этой связи закон запрещает проведение референдума в трехмесячный срок с момента отмены военного или чрезвычайного положения на определенной территории. Причем установленный комментируемым Законом мораторий на проведение референдума распространяется исключительно лишь на ту территорию, на которой было введено военное или чрезвычайное положение. Так, если такое положение было введено на территории одного или нескольких муниципальных образований или субъектов РФ, то проведение референдума на территории иных субъектов РФ и муниципальных образований в указанный период не ограничивается. Общее ограничение распространяется на всю территорию РФ лишь при введении военного или чрезвычайного положения в отношении всей территории государства. В указанном случае в период действия такого положения, а также в течение трех месяцев с момента его отмены запрещено проведение всех видов референдума на всей территории государства. В иных случаях ограничение возможности проведения референдума определяется территориальными пределами действия соответствующего положения.
Введение военного или чрезвычайного положения является наиболее распространенным основанием запрета проведения референдума. Однако, оно не является единственным основанием. При наличии иных оснований, предусмотренных настоящей статьей, уполномоченный орган обязан отказать в назначении референдума. Основаниями отказа в назначении референдума в силу предписаний настоящей статьи выступают:
нарушения инициирования проведения референдума. Комментируемый Закон не регламентирует какие нарушения проявления инициативы на проведение референдума влекут за собой отказ в его назначении, что предполагает возможность отказа уполномоченного субъекта при выявлении любого из нарушений. Общие правила инициирования проведения референдума определены ст. 14 комментируемого Закона, нарушения которой могут выступать в качестве оснований для отказа в назначении референдума. Однако, представляется целесообразным формирование общего перечня нарушений, влекущих за собой такой отказ, что будет являться дополнительной гарантией соблюдения права граждан на участие в референдуме и ограничит несанкционированный отказ в назначении референдума со стороны уполномоченного субъекта. К числу нарушений, влекущих за собой отказ назначения референдума, могут быть отнесены инициирование проведения референдума не надлежащим субъектом; несоблюдение требований законодательства в части установленного количества подписей, необходимых для принятия решения о проведении референдума, а также нарушение правил формировании инициативной группы и т.п.;
проведение референдума по тем же вопросам в течение двухлетнего срока. В случае, если на референдум выносятся вопросы, сущность которых предусматривает принятие решения, аналогичного принятому на ранее проводимом референдуме, если с момента его проведения прошло менее двух лет, то в назначении такого референдума уполномоченный орган отказывает инициативной группе. Данное основание отказа в проведении референдума является закономерным поскольку решение по соответствующему вопросу было принято населением на ранее проведенном референдуме, т.е. ранее принятое решение выступает следствием выражения воли народа по конкретному вопросу. В этой связи проведение референдума по вопросам, которые хотя и имеют иную формулировку, но по своей сущности соответствуют вынесенным на ранее проведенный референдум, является нецелесообразным. Оценка соответствия сущности вопросов, вынесенных на референдум производится уполномоченным на принятие решения о его проведении субъектом.
3. Комментируемый Закон устанавливает общий срок ограничения проведения референдума по аналогичным вопросам, который составляет два года, при этом закон трактует указанное предписание в качестве диспозитивного, т.е. указанный срок может быть изменен в рамках специального регулирования законом субъекта РФ или уставом муниципального образования, при этом изменения указанного срока предполагают лишь его уменьшение, поскольку ч. 3 комментируемой статьи рассматривает двухгодичный срок в качестве максимально допустимого.
Одновременно закон устанавливает общие правила исчисления указанного срока - с момента официального опубликования результатов предшествующего референдума. В данном случае закон связывает возможность отказа в назначении референдума в истечением установленного срока с момента приобретения юридической силы результатами ранее проведенного референдума. Данное правило является общим, несмотря на то, что в рамках предписаний настоящей статьи оно адаптировано исключительно к возможности проведения референдума в течении небольшого срока по аналогичным вопросам.
Особенностью применения норм настоящей статьи является их территориальное ограничение, т.е. закон содержит прямое предписание о возможности их применения в отношении регионального и местного референдумов. В этой связи особенности назначения и проведения федерального референдума регламентированы специальным федеральным конституционным законом, а специфика проведения референдума субъекта РФ и местного референдума унифицирована в рамках предписаний комментируемого Закона, которые могут быть дополнены и конкретизированы специальными законодательными актами субъектов РФ, их конституциями или уставами, а также уставами муниципальных образований. Несмотря на предоставленную законом возможность конкретизации общих условий проведения референдума к особенностям отдельно взятого региона или муниципалитета, ряд предписаний настоящей статьи выступают в качестве императивных требований, которые не могут быть изменены иными нормативными актами.
4. Часть 4 устанавливает исключительность перечня предусмотренных комментируемой статьей обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума. Закон прямо предусматривает, что основанием отказа в назначении и проведении референдума выступают:
введение военного или чрезвычайного положения;
нарушение правил выдвижения инициативы на проведение референдума;
проведение референдума в течение двухлетнего срока по аналогичным вопросам.
Иные обстоятельства не могут служить основанием для отказа назначения или проведения референдума. При этом следует заметить, что запрет на проведение референдума в условиях военного или чрезвычайного положения в также в течение трех месяцев с момента отмены такого положения не допускается в отношении всех видов референдума, включая федеральный. Применение иных обстоятельств, препятствующих назначению и проведению референдума, допускается лишь в отношении регионального или местного референдума. Таким образом, несмотря на общий характер правовых предписаний настоящей статьи, их практическая реализация является детализированной применительно к отдельным видам референдума.
Статья 14. Инициатива проведения референдума
1. Проявление инициативы проведения референдума является начальной стадией и самостоятельной формой волеизъявления народа. Инициирование проведения референдума предполагает выражение намерения на его проведение, посредством определения инициативной группы, наделяемой правом взаимодействия с уполномоченными субъектами по вопросам назначения референдума. В отличие от выборов, референдум в большинстве случаев предусматривает необходимость народного волеизъявления. В этой связи закон в рамках настоящей статьи определяет перечень потенциальных субъектов, которые могут обратиться в уполномоченный орган власти или самоуправления или к иному уполномоченному субъекту по вопросу назначения референдума.
Референдум выступает формой непосредственного волеизъявления народа, в этой связи инициатива его проведения также принадлежит гражданам РФ. Предоставляя гражданам РФ возможность инициировать проведение референдума, закон одновременно и ограничивает круг потенциальных субъектов, наделяя указанным правомочием исключительно граждан, обладающих правом на участие в референдуме. Указанное ограничение по своей сути носит формальный характер. Поскольку исключает из перечня субъектов, наделенных указанным правом недееспособных лиц, а также лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы. Иные граждане РФ, достигшие возраста 18 лет, т.е. возраста полной дееспособности приобретают право на участие в референдуме и соответственно, право инициировать его проведение.
2. Определенный ч. 1 настоящей статьи круг субъектов, наделенных возможностью инициировать проведение референдума, носит общий характер и устанавливает в качестве общего критерия приобретения указанного правомочия наличие устойчивой правовой связи с государством, т.е. гражданства. Тем не менее, гражданин РФ, обладающим правом на участие в референдуме не может реализовать в полном объеме предусмотренное настоящей статьей право, поскольку его практическое воплощение предполагает участие ряда субъектов, соответствующих требованиям настоящей статьи. В этой связи в большинстве случаев инициирование назначения референдума принадлежит группе граждан, которая выступает в качестве инициативной группы. Одновременно закон позволяет предоставить аналогичное право и иным субъектам. Анализ положений настоящей статьи свидетельствует о том, что указанное право распространяется на физических и юридических лиц, обладающих российским гражданством, в этой связи наличие устойчивой правовой связи с государством является приоритетным условием реализации политических процессов, в том числе и инициирования проведения референдума. В этой связи положении ч. 2 настоящей статьи, несмотря на их абстрактный характер, понимают под иными субъектами любых лиц, обладающих российским гражданством.
3. Совокупность предписаний настоящей статьи направлена на определение исключительного перечня субъектов, обладающих указанным правом. В качестве субъекта, выдвигающего инициативу проведения референдума, ч. 3 настоящей статьи предусматривает инициативную группу. Тем самым, закон опосредовано предоставляет возможность проявления инициативы гражданином РФ единолично или инициативной группой.
Инициативная группа представляет собой объединение нескольких граждан РФ, реализующих предоставленное им право инициирования проведения референдума, посредством совершения ряда юридически значимых действий, направленных на реализацию указанного права. Инициативная группа может быть образована как индивидуально гражданином, так и группой граждан РФ. Таким образом, в состав инициативной группы могут входить граждане РФ, т.е. общее требование, предусмотренное настоящей статьей, сохраняется и применительно к инициативной группе.
Членами инициативной группы могут быть только граждане РФ, обладающие правом на участие в референдуме, т.е. каждый из участников такой группы должен соответствовать общим требованиям, предъявляемым законом к инициаторам референдума.
Указанная группа лиц формируется для осуществления всех необходимых действий в целях достижения основного результата его формирования - проведения референдума. Полномочия группы направлены лишь на организацию проведения референдума и с момента его назначения, такая группа фактически утрачивает свои полномочий и может продолжать осуществление своей деятельности для достижения собственных интересов либо лоббирования интересов каких-либо групп.
Состав инициативной группы определяется в рамах специального нормативного акта: в отношении федерального референдума определение количественного состава инициативной группы отнесено к ведению ФКЗ "О референдуме", в соответствии с требования которого инициатива проведения референдума принадлежит не менее чем двум миллионам граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории РФ находится место жительства не более 50 тысяч из них. Инициативная группа по проведению референдума должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов РФ. В каждую региональную подгруппу инициативной группы по проведению референдума должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта РФ, где образована региональная подгруппа.
Определение состава инициативной группы проведения регионального или местного референдума производится нормативным актом субъекта РФ. Однако, несмотря на отсылочный характер предписаний настоящей статьи к предписаниям регионального законодательства, указанная инициатива реализована непосредственно предписаниями настоящего нормативного акта, который в ст. 36 предусматривает, что при проведении регионального референдума численность инициативной группы составляет не менее двадцати граждан РФ. При проведении местного референдума, количество населения, соответствующего требованиям настоящей статьи сокращается пропорционально сокращению территории, на которой проводится референдум. В этой связи закон снижает требования к численности инициативной группы, предусматривая, что ее состав не может быть менее десяти граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме. Таким образом, основным критерием определения состава инициативной группы выступает пропорциональное соотношение протяженности территории, на которой проводится референдум и численности, проживающего на данной территории населения.
Учитывая, что фактически правовое регулирование численности инициативной группы осуществляется нормами комментируемого Закона, то роль законодательства субъекта РФ сводится исключительно к конкретизации общих предписаний комментируемого Закона. Таким образом, отсутствие особенностей правового регулирования в рамках нормативного акта субъекта РФ, свидетельствует о прямом действии требований комментируемого Закона.
В качестве самостоятельного субъекта, наделенного правом инициирования проведения референдума, выступает избирательное объединение или иное общественное объединение, целью деятельности которого является участие в выборах и референдуме. Причем в отличие от иных субъектов, в отношении такого объединения закон предусматривает специальные требования к осуществлению деятельности в сфере выборов и референдума.
Правом инициирования проведения референдума наделяется лишь такое объединение, которое было зарегистрировано не позднее, чем за год до момента формирования инициативной группы. Таким образом, общественное объединение, в том числе избирательное, приобретает предусмотренное настоящей статьей право инициирования проведения референдума при условии соблюдения следующих требований:
наличие государственной регистрации объединения в установленном действующим законодательством порядке. Общественное объединение выступает в качестве некоммерческого юридического лица, регистрация которого осуществляется Министерством юстиции РФ и его территориальными подразделениями и предусматривает внесение соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. Именно с момента внесения соответствующей записи в реестр такое объединение может осуществлять свою профессиональную деятельность;
закрепление в качестве одного из основных видов деятельности - участие в выборах и референдуме. Инициировать проведение референдума вправе общественное объединение, которое в качестве одного из направлений совей деятельности предусматривает участие в политической жизни общества, причем закон не предусматривает какие-либо конкретные виды деятельности, предоставляющие соответствующее право. Так, например, Большинство средств массовой информации осуществляют в соответствии с учредительными документами освещение избирательной кампании, а также кампании референдума. Однако, представляется нецелесообразным наделение указанных субъектов предусмотренным настоящей статьей правом. В этой связи таким правомочием могут обладать избирательные объединения и иные общественные объединения, видами деятельности которых является непосредственное участие в выборах и референдуме;
осуществление деятельности в области выборов или референдума в течение года до дня формирования инициативной группы. Закон прямо предусматривает специальное требование в части, закрепления периода осуществления профессиональной деятельности для инициирования проведения референдума - в течение не менее одного года до формирования инициативной группы. Указанное требование обусловлено необходимостью формирования эффективных участников политической жизни общества и избежание предоставления возможности инициирования политических процессов предприятиям-однодневкам, т.е. субъектам, деятельность которых не преследует конкретной цели и формируется лишь для приобретения отдельных специальных правомочий.
Регистрация избирательного или иного общественного объединения должна осуществляться на соответствующем уровне. Закон указывает, что объединение должно быть зарегистрировано на уровне, соответствующем уровню референдума или более высоком уровне. При проведении местного референдума, объединение должно быть зарегистрировано на местном уровне, региональном или федеральном. При проведении регионального референдума, в его инициировании могут участвовать лишь те объединения, которые зарегистрированы на уровне субъекта РФ и федеральном уровне. Правом инициирования федерального референдума предоставляется исключительно общественным объединениям, зарегистрированным на уровне Российской Федерации.
Соблюдение указанного требования объективно обусловлено необходимостью реализации ряда правомочий на соответствующей территории, на которой планируется проведение референдума. Для инициирования отдельного вида референдума общественное объединение должно осуществлять свою деятельность на соответствующей территории, на которой планируется проведение референдума, с целью представления интересов населения, проживающего на соответствующей территории.
4. При инициировании проведения референдума общественным объединением, в том числе и избирательным, необходимым условием его деятельности в данной сфере выступает формирование инициативной группы. В качестве инициативной группы общественного объединения выступает руководящий орган такого объединения либо его обособленного структурного подразделения. Численность такой инициативной группы определяется численностью соответствующего руководящего органа общественного объединения, что указывает на специальные требования к численности инициативной группы, формируемой из числа членов руководящего органа общественного объединения. Поскольку в соответствии с ч. 3 настоящей статьи общественное и избирательное объединение выступают в качестве профессиональных участников избирательного процесса, в этой связи в отношении указанных субъектов законодательно могут быть установлены специальные требования к численности инициативной группы.
По смыслу комментируемого Закона одним из направлений деятельности инициативной группы, сформированной в соответствии с требованиями настоящей статьи, является сбор подписей участников референдума для принятия решения о необходимости его назначения. Сбор подписей избирателей в данном случае выступает подтверждением волеизъявления большинства населения России на принятие решения на референдуме по наиболее значимым вопросам жизнедеятельности обществ и государства. Подпись гражданина РФ указывает на то, что такой субъект не только поддерживает решение о проведении референдума, но и перечень вопросов, выносимых на всенародное обсуждение.
Сбор подписей участников референдума свидетельствует о поддержке инициативы его проведения большинством граждан РФ. Комментируемый Закон не устанавливает необходимого количества голосов, достаточных для поддержания инициативы проведения референдума, в этой связи регламентация указанных аспектов инициирования проведения референдума осуществляется в рамках ФКЗ "О референдуме", законодательных предписаний субъектов РФ, устава муниципального образования.
Исходя из требований настоящей статьи инициирование проведения референдума предполагает наделение соответствующими полномочиями на обращение в уполномоченный орган власти или к иному субъекту, наделенному правом принятия решения о назначении референдума, а также проведение сбора необходимого количества подписей в подтверждение проявления народной инициативы на принятие решение по конкретному вопросу непосредственно гражданами РФ. Определение компетентных субъектов, предусматривает императивность правового регулирования реализации инициативы и позволяет исключить возможность участия в качестве активного субъекта политической жизни общества случайных лиц либо субъектов. преследующих собственные интересы. Соблюдение требований закона способствует формированию профессиональных участников политической жизни общества и государства, деятельность которых направлена на реализацию соответствующих гражданских инициатив.
Статья 15. Назначение референдума
1. Результатом проявления гражданами РФ инициативы на проведение соответствующего референдума выступает принятия уполномоченным субъектов решения о назначении референдума и определение даты его проведения. Причем закон рассматривает назначение и проведение референдума в качестве обязательного условия при соблюдении инициаторами предусмотренных законодательством сроков и порядка реализации такой инициативы. Реализация принципа законности, в его прямом понимании выступает единственным условием, которое может оказать непосредственное воздействие на решение о назначении референдума или отказе в его назначении уполномоченным на то субъектом. Содержание принципа законности в данном случае сводится исключительно к соблюдению требований действующего законодательства и комментируемого Закона, в том числе с целью обеспечения принятия решения уполномоченным органом.
Вменяя в обязанность уполномоченного субъекта принятие решении о назначении и проведении референдума выступает в качестве самостоятельной гарантии соблюдения прав и законных интересов граждан, а также их реализации в полной мере. Запрещая уполномоченному субъекту отказывать в назначении и проведении референдума при условии соблюдения инициатором условий проявления инициативы на его проведение, закон тем самым, защищает граждан от необоснованных действие уполномоченного органа власти или должностного лица, а также предоставляет гражданам РФ возможность самостоятельно принимать решения по наиболее значимым для них вопросам в рамках проведения референдума соответствующего уровня.
Несмотря на отсутствие прямого предписания комментируемого Закона, анализ действующего законодательства позволяет выделить еще одно основание для отказа в назначении и проведении референдума. Уполномоченный орган или должностное лицо вправе отказать в назначении и проведении референдума в случае, если вопросы, выносимые на всенародное обсуждение, не могут являться предметом референдума и подлежат разрешению специально уполномоченным на то субъектом.
Таким образом, нормативные предписания позволяют сформировать перечень юридических фактов, выступающих основанием для отказа в принятии решения о назначении референдума. К ним относятся:
нарушение сроков выдвижения инициативы на проведение референдума;
несоблюдение порядка выдвижения инициативы проведения референдума;
отнесение к компетенции референдума вопросов, составляющих исключительную компетенцию органов государственной власти или должностных лиц, которые не могут выступать предметом рассмотрения на референдуме.
2. Во всех иных случаях уполномоченный орган обязан назначить референдум и принять соответствующее решение о его проведении. Однако, по смыслу ч. 1 настоящей статьи принятие указанного решения сопровождается правовой экспертизой представленных инициатором проведения референдума документов. Целью такой экспертизы является установление соответствия сроков и порядка выдвижения инициативы проведения референдума, а также установление соответствия вопросов, выносимых на всенародное обсуждение, компетенции референдума соответствующего уровня.
3. Устанавливая обязательность принятия решения о назначении и проведении референдума, закон между тем указывает на необходимость установления соответствия выдвижении инициативы не только предписаниям комментируемого Закона, но также и иным нормативным актам, к числу которых относится и Конституция РФ, и ФКЗ "О референдуме" и ряд нормативных актов субъектов РФ, уставы муниципальных образований. Широкий спектр источников правового регулирования предполагает возможность формирования в рамках их правовых предписаний специальных требований и условий выдвижения инициативы проведения референдума, сроков и условий ее реализации.
Основная цель правового регулирования настоящей статьи сводится к определению уполномоченных на принятие решения о назначении и проведении референдума органов государственной власти и местного самоуправления. Разграничение компетенции уполномоченных субъектов производится применительно к конкретному виду референдума и его территориальной принадлежности. Положения настоящей статьи наделяют полномочиями по принятию соответствующего решения следующие органы государственной власти или местного самоуправления:
решение о назначении и проведении референдума субъекта РФ принимается представительным органом государственной власти соответствующего субъекта РФ;
решение о назначении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления.
4. Порядок назначения федерального референдума комментируемым Законом не регламентирован. Как и большинство правовых предписаний комментируемого Закона, положения комментируемой статьи выступают в качестве источника правового регулирования в отношении регионального и местного референдумов, оставляя за пределами своего регулирования референдум федеральный. В данном случае закон ограничивается отсылочными предписаниями, указывающими на специальный порядок определения уполномоченного органа государственной власти. Источниками такого специального регулирования выступают Конституция РФ и ФКЗ "О референдуме РФ". Статья 84 Конституции РФ предусматривает, что в установленном законом порядке федеральный референдум назначает Президент РФ. При назначении референдума Президент РФ определяет день голосования, которым может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума. Голосование не может быть назначено на предпраздничный и нерабочий праздничный день, день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении референдума подлежит официальному опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
Региональное законодательство, определяя порядок назначении референдума субъекта РФ, в большинстве случаев конкретизирует установленный настоящей статьей порядок, возлагая соответствующие обязанности на представительный орган государственной власти данного субъекта РФ. Так, Закон Ленинградской области от 8 мая 2009 г. N 44-ОЗ "О референдуме Ленинградской области", предусматривает, что решение о назначении регионального референдума принимает Законодательное собрание Ленинградской области на основании представленных избирательной комиссией Ленинградской области сведений о соблюдении инициативной группой правил выдвижения такой инициативы.
5. Специальный порядок назначения предусмотрен законом и отношении местного референдума. Основным субъектом, наделенным указанными правомочиями выступает представительный орган местного самоуправления. Однако, в случае его отсутствия либо не принятия решения в установленный законом срок, полномочия по назначению местного референдума могут и должны быть реализованы судом. Несмотря на единство комплекса правовых предписаний, предусматривает особенности их реализации в отношении отдельных видов референдума. В частности, в отношении федерального и регионального референдума передача соответствующих полномочий иным субъектам законом не предусмотрена. Однако, в каком порядке должно быть принято решение о назначении регионального референдума в случае непринятия его представительным органом государственной власти субъекта РФ?
Проведение местного референдума регламентировано в большинстве случаев уставами муниципальных образований и соответствует в полном объеме предписаниям комментируемого Закона. В частности, Устав муниципального образования город Оренбург, принят постановлением Оренбургского городского Совета от 27 апреля 2006 г. N 44 предусматривает, что Оренбургский городской Совет назначает местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в его адрес документов, на основании которых назначается местный референдум. В случае, если местный референдум не назначен Оренбургским городским Советом в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, Главы города Оренбурга, органов государственной власти Оренбургской области, избирательной комиссии Оренбургской области или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования "город Оренбург", а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти Оренбургской области или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума. Таким образом, принятие решения о назначении референдума судом допускается исключительно в отношении местного референдума.
Конституция РФ предусматривает две формы реализации народом своей власти, посредством проведения выборов и референдума. Однако, избирательное законодательство РФ детализирует принятие решения об их проведении и предусматривает систему органов, которые обладают либо приобретают правомочия по назначению выборов при условии непринятия соответствующего решения уполномоченным субъектом. В отношении выборов всех уровней последней инстанцией, в которую могут обратиться граждане выступает суд, обязывающий своим решением соответствующую избирательную комиссию назначить и провести выборы. В отношении референдума указанной системы не сформировано. Действующее законодательство не предусматривает реального механизма реализации решения о назначении и проведении референдума. Так, если Президент РФ не имеет возможности принять соответствующее решение, кто и в каком порядке должен реализовать указанные полномочия. Причем предусматривая возможность передачи ряда полномочий Президента РФ на период его отсутствия другому должностному лицу, как правило, им выступает председатель Правительства РФ, Конституция РФ устанавливает прямой запрет на передачу полномочий по назначению референдума. Таким образом, в период отсутствия Президента РФ, федеральный референдум не ожжет быть назначен, что ущемляет права и законные интересы российских граждан. Аналогичный порядок установлен и в отношении регионального референдума.
6. Единство избирательной системы и референдума реализуется в рамках закрепления общего порядка и правил проведения выборов и референдума. Поскольку референдум выступает формой прямого волеизъявления народа, то для принятия решения по вопросам референдума необходимо присутствие народа на участке референдума и непосредственное выражение каждым участником собственного мнения в рамках бюллетеня. В целях обеспечения максимального привлечения населения, наделенного правом участия в референдуме, к принятию решения посредством всенародного голосования, референдум может быть назначен только на воскресенье. День проведения референдума должен быть общим выходным днем. В случае, если такой день совпадает в общим праздничным выходным днем, а также предшествующим ему днем или следующим за ним днем, то проведение референдума должно быть перенесено на иной день.
Определение днем проведения референдума общего выходного дня направлено на привлечение максимального количества лиц, обладающих правом на участие в референдуме. Основной целью совмещения референдума с выходным днем является предоставлении возможности каждому желающему гражданину РФ без какого-либо ограничения принять участие в референдуме. Осуществление трудовой деятельности в такой день указывает на ограниченность контингента граждан, принимающих участие в референдуме.
Совмещение воскресного дня с выходным праздничным днем, а также предшествующим или последующим за ним днем, как правило, свидетельствует о реализации гражданами собственным планов, которые зачастую не позволяют принять им участие в референдуме. Проведение референдума в общий выходной день предполагает, что в рамках подготовки к предстоящему рабочему дню большинство граждан находятся по адресу регистрации по месту жительства и имеют возможность принять участие в голосовании на референдуме. В этой связи закон запрещает совмещение дня голосования с праздничным днем, а также предшествующим или следующим за ним днем. Основным критерием определения дня проведения референдума является максимальное обеспечение соблюдения прав и законных интересов граждан РФ и предоставление им возможности принять непосредственное участие в голосовании по вопросам референдума.
7. Положения настоящей статьи предусматривают ряд специальных оснований переноса дня голосования на референдуме. К ним, в частности, относятся:
объявление дня голосования праздничным выходным днем, либо предшествующим праздничному дню, а также следующим за праздничным днем;
совмещение референдума с днем голосования на выборах. Такое совмещение допускается отношении всех видов выборов, а также иных видов референдума в целях обеспечения единовременной реализации волеизъявления гражданами РФ и посредством выборов представителей в соответствующие органы государственной власти или местного самоуправления, и посредством принятия решения по вопросам референдума. Такое совмещение на практике позволяет в значительной мере увеличить количество участников референдума, поскольку в соответствии с данными статистики количество граждан, участвующих в выборах различного уровня, в значительной мере превышает число участников референдума. При этом следует заметить, что в отношении референдума закон не предусматривает какого-либо ограничения такого совмещения, но, тем не менее, такое ограничение определено применительно к проведению выборов: совмещение допускается только в случае, если избирателю необходимо проголосовать не более, чем по четырем бюллетеням. В случае превышения установленного количества бюллетеней, совмещение выборов и референдума не допускается.
8. Закон устанавливает специальные сроки принятия решения о дне проведения референдума. В случае совмещения референдума и выборов, а также референдумов различных уровней, применению подлежат специальные сроки, которые в значительной мере отличаются от общих их продолжительностью. Решение о переносе дня референдума может быть принято не позднее, чем за 25 дней до первоначально установленной даты его проведения, что предполагает необходимость проведения всех мероприятий, установленных действующим законодательством для реализации референдума в полном объеме. В тоже время, закон определяет и максимально допустимый срок переноса проведения референдума: дата его проведения не может быть назначена позже девяноста дней от первоначально определенного дня референдума, поскольку в случае превышения указанного срока, содержание референдума может утратить свое юридическое и практическое значение. Одновременно перенос референдума на более поздний срок свидетельствует о нарушении установленных действующим законодательством сроков его проведения и принятия решения по вопросам, составляющим его содержание.
Любое решение, принятое как в отношении процедуры проведения референдума, так и на самом референдуме приобретает силу в общем порядке, т.е. с момента официального опубликования. В этой связи в качестве самостоятельного требования положения настоящей статьи предусматривают обязательное опубликование следующих решений:
о назначении референдума;
о переносе дня голосования на референдуме.
По общему правилу такое решение должно быть опубликовано в официальном источнике опубликования того органа, который принял соответствующее решение. Поскольку такое решение непосредственно затрагивает права и свободы граждан РФ и направлено на принятие ими решения по вопросам референдума, то целью официального опубликования указанных решений выступает доведение необходимой информации до сведения участников референдума. Для наиболее эффективной реализации указанной цели в качестве источников официального опубликования могут быть использованы любые средства массовой информации, обладающие наибольшей аудиторией. В этой связи уполномоченный на принятие соответствующего решения орган государственной власти или местного самоуправления самостоятельно принимает решение, определяющее перечень средств массовой информации, в которых производится обнародование соответствующего решения. Как правило, в данном случае производится совмещение печатных средств массовой информации с транслирующими, в частности, телевидением.
Основным требованием, соблюдение которого свидетельствует о легитимности принятого решения, является соблюдение установленных законом сроков его опубликования. Причем в данном случае действует общая избирательная направленность правового регулирования комментируемого Закона, предусматривающая в качестве предмета правового регулирования исключительно региональный и местный референдум. Если опубликованию подлежит решение в отношении местного референдума, то его обнародование производится в срок, не позднее, чем за сорок пять дней до намеченного дня голосования, в отношении регионального референдума указанный срок увеличивается и не может быть менее шестидесяти дней до дня голосования. Анализ указанных положений свидетельствует, что продолжительностью срока увеличивается прямо пропорционально увеличению территории проведения референдума: чем выше уровень референдума, тем более продолжительность минимально допустимого срока для обнародования соответствующего решения. Однако, аналогичный срок в отношении опубликования решения о назначении федерального референдума действующим законодательством не предусмотрен. В этой связи, в отношении федерального референдума подлежит применению общее правило, устанавливающее необходимость опубликования решения в течение пяти дней с момента его принятия, т.е. в максимально короткий срок для доведения его до сведения большинства граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме.
По своей правовой природе положения настоящей статьи предусматривают процессуальные основы определения порядка проведен референдума, поскольку предполагают определение дня голосования на референдума и период осуществления иных юридически значимых действий, предусмотренных комментируемым Законом для достижения целей проведения референдума.
Глава III. Гарантии прав граждан Российской Федерации при регистрации (учете) избирателей, участников референдума, составлении списков избирателей, участников референдума, образовании избирательных округов, избирательных участков, участков референдума
Статья 16. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума
1. Положения настоящей статьи направлены на определение электората, т.е. граждан РФ, которые обладают право на участие в референдуме. Предусматривая две различные по своей правовой природе процедуры определения состава электората, рассматриваемая правовая норма объединяет их и рассматривает в качестве единого средства идентификации участников референдума. К средствам такой идентификации закон относит учет и регистрацию избирателей и участников референдума.
Учет предполагает определение круга субъектов, которые обладают избирательными правами или правом на участие в референдуме, и свидетельствует об установлении соответствия гражданина требованиям действующего законодательства в части предоставления активного или пассивного избирательного права, а также права на участие в референдуме. Регистрация осуществляется на основании данных учета об общей совокупности граждан, обладающих соответствующим правом, т.е. фактически регистрация предполагает определение круга граждан РФ, которые намерены реализовать предоставленные им политические права.
В этой связи учет выступает как средство определение потенциальных избирателей, участников референдума, а регистрация позволяет выделить из общих данных учета тех субъектов, которые осуществляют практическую реализацию предоставленных им прав посредством участия в выборах или референдуме. Однако, положения настоящей статьи рассматривают указанные процедуры в качестве тождественных, равнозначных, что свидетельствует о сужении понятия учета. Идентичность указанных понятий выступает в качестве идеальной формы деятельности уполномоченных субъектов, при реализации которых каждый из граждан, наделенных соответствующим правом, реализует его в ходе выборов или референдума. К подобной формуле стремится любое демократическое государство, но на практике до настоящего времени подобного соответствия ни одним государством не достигнуто.
2. В соответствии с ч. 1 настоящей статьи регистрации (учету) подлежат все избиратели, участники референдума, что свидетельствует о формировании единой базы данных о гражданам РФ, независимо от каких-либо обстоятельств и фактов, наделенных правом участия в выборах или референдуме. Общий характер регистрационно-учетной деятельности свидетельствует об их распространении в отношении всех граждан РФ, без каких либо исключений, т.е. в данном случае речь идет о формировании единой федеральной базы избирателей и участников референдума. Данное правило подлежит применению в полном объеме лишь в отношении федеральных выборов и референдума. При проведении региональных или местных выборов и референдума, регистрация (учет) осуществляется лишь в отношении граждан РФ, постоянно проживающих на соответствующей территории. Тем самым общая федеральная база конкретизируется применительно к соответствующей территории субъекта РФ или муниципального образования, на которых проводятся выборы или референдум. Основным критерием определения категорий субъектов, подлежащих учету и регистрации, является их территориальная принадлежность, т.е. факт регистрации по месту жительства или постоянного проживания. В этой связи представляет закономерным формирование трехуровневой системы учета и регистрации:
федеральная - включающая в себя совокупность граждан РФ, обладающих соответствующим избирательным правом или правом на участие в референдум;
региональная - совокупность граждан РФ, обладающих соответствующими правами, постоянно проживающими на территории субъекта РФ, на которой проводятся выборы или референдум;
местная - совокупность граждан РФ, обладающих избирательным правом и правом на участие в референдуме и постоянно проживающими на территории того муниципального образования, в котором проводятся выборы или референдум.
Таким образом, всеобщий характер учета и регистрации избирателей и участников референдума предполагает детализацию применительно к территориальным пределам проведения выборов или референдума. Поскольку основным критерием проведения регистрации (учета) избирателей и участников референдума выступает их территориальная принадлежность, то и определение уполномоченных и ответственных за проведение регистрации и учета лиц производится применительно к соответствующей территории.
3. Как правило, регистрация и учет избирателей и участников референдума осуществляется в соответствии с регистрацией по месту их жительства. Однако, ч. 2 настоящей статьи предусматривает иной порядок, определяющий в качестве критериев регистрации и учета не только место проживания, но и место пребывания в пределах соответствующей территории. Однако, в качестве единственного основания регистрации и учета гражданина РФ в качестве избирателя или участника референдума выступает факт нахождения места жительства на соответствующей территории. Формально указанное законодательное предписание содержит внутреннее противоречие, с одной стороны, допуская возможность учета гражданина по месту его пребывания, а с другой стороны, указывая на единственный юридический факт - основание его регистрации - нахождение места его жительства на соответствующей территории. Однако, детальный анализ рассматриваемой правовой нормы свидетельствует о том, что в качестве места жительства может выступать не только место регистрации, но также и место постоянного пребывания субъекта на соответствующей территории, что позволяет производить учет граждан по месту их регистрации, а также по месту нахождения. Однако, регистрация по месту пребывания гражданина предполагает специальный субъектный состав, что вытекает из существа понятия "место пребывания".
Местом пребывания выступает не являющееся местом жительства гражданина жилое помещение, по адресу которого гражданин зарегистрирован по месту пребывания органами регистрационного учета, о чем выдано свидетельство о регистрации по месту пребывания. Местом жительства является жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, по адресу которого гражданин РФ зарегистрирован по месту жительства органами регистрационного учета, о чем имеется отметка в паспорте гражданина РФ. Таким образом, любой гражданин РФ должен обладать местом жительства. Регистрация по месту пребывания по смыслу настоящего закона допускается лишь в отношении вынужденных переселенцев.
В соответствии с Законом РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-I "О вынужденных переселенцах", вынужденным переселенцем признается гражданин РФ, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.
Вынужденным переселенцем признается:
гражданин РФ, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию РФ;
гражданин РФ, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта РФ и прибывший на территорию другого субъекта РФ.
иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории РФ и изменившие место жительства в пределах территории РФ по вышеуказанным обстоятельствам;
гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в РФ и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства РФ, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории РФ.
Таким образом, указанный перечень лиц, относимых к числу вынужденных переселенцев, свидетельствует о том, что в большинстве случаев указанные субъекты обладают гражданством РФ, а соответственно, правами гражданина РФ, гарантированными Конституцией РФ, в том числе правом избирать и быть избранным, а также участвовать в референдуме. Отсутствие регистрации по месту жительства в данном случае не может служить основанием для умаления или лишения соответствующего субъекта гражданских прав. В этой связи основанием для регистрации и учета указанных субъектов закон предусматривает место их пребывания. Однако, для проведения регистрации и учета такого избирателя или участника референдума необходимым условием выступает наступление юридического факта, порождающего возможность осуществления соответствующих действий. В качестве такого юридического факта в данном случае выступает регистрация гражданина по месту его пребывания уполномоченными на то органами государственной власти. Таким образом, в качестве юридического факта, предоставляющего возможность зарегистрировать соответствующего гражданина в качестве избирателя или участника референдума является решение уполномоченного органа государственной власти, как правило Федеральной миграционной службы РФ, о регистрации такого гражданина по месту жительства или месту пребывания.
Одновременно, действующее законодательство относит к числу вынужденных переселенцев и иностранных граждан, постоянно проживающих на территории РФ, однако, особенностью политических прав граждан РФ является наличие устойчивой правовой связи между гражданином и государством, которая у иностранного гражданина, равно как и лица без гражданства в отношении Российской Федерации отсутствует. Ввиду отсутствия гражданства РФ, такой субъект не может обладать избирательными правами и правом на участие в референдуме, а в качестве вынужденного переселенца, по смыслу настоящей статьи, он соответствующими правами может быть наделен. В этой связи нормативные предписания настоящего закона требуют конкретизации с учетом особенностей конституционного регулирования правового статуса гражданина РФ.
Формирование единой федеральной базы избирателей и участников референдума осуществляется посредством обобщения данных местного и регионального уровня, т.е. учет и регистрация избирателей и участников референдума осуществляется на местах специально уполномоченными субъектами, т.е. в рамках отдельных муниципальных образований. В этой связи уполномоченным на регистрацию и учет избирателей, участников референдума субъектом является глава местной администрации, т.е. по общему правилу, формирование единого перечня избирателей и участников референдума осуществляется исполнительными органами местного самоуправления. Поскольку сама регистрация, равно как и учет проводятся местной администрацией, то ее глава в данном случае выступает в качестве ответственного за проведение регистрации и учета избирателей и участников референдума субъекта. На него возлагаются обязанности по организации и контролю за осуществлением регистрации и учета избирателей и участников референдума. Глава местной администрации несет персональную ответственность за своевременность и правильность внесения сведений об избирателях и участниках референдума. Однако, данное положение в большинстве случаев носит формальный характер, поскольку в большинстве муниципальных образований, указанные списки избирателей и участников референдума длительное время не обновляются, изменения в них вносятся лишь в день проведения выборов, референдума в случае явки гражданина на соответствующий участок. Свыше 90% списков избирателей и участников референдума, сформированных местными администрациями, включают в свой состав "мертвых душ", т.е. граждан, умерших к моменту проведения очередных выборов или референдума, но не исключенных из соответствующего списка, причем в ряде субъектов РФ такие "мертвые души" принимают непосредственное участие в выборах и референдуме уже после своей смерти, на что указывают проводимые прокуратурой проверки по аналогичным фактам.
Регистрация и учет избирателей, участников референдума местными администрациями является общим правилом, которое в ряде случаев не может быть применено в силу особого положения отдельных муниципальных образований, в частности, закон предусматривает особый порядок регистрации (учета) избирателей и участников референдума в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге.
Указанные города являются одновременно и муниципальными образованиями и субъектами РФ, в связи с чем регистрация и учет избирателей и участников референдума на их территории осуществляется руководителем территориального органа исполнительной власти, т.е. функции органов местного самоуправления в данном случае переданы прямым предписанием закона органам государственной власти соответствующего субъекта. Несмотря на то, что действующее законодательство о местном самоуправлении предусматривает разграничение органов местного самоуправления и территориальных органов государственной власти в указанных субъектах, на практике зачастую такие органы совмещаются и органы местного самоуправления, в силу особого статуса соответствующего города, приобретают статус территориальных органов государственной власти, т.е. органов власти субъекта РФ.
4. Особенности регистрации (учета) избирателей и участников референдума обусловлены не только спецификой правового положения соответствующего муниципального образования, но и статусом самого гражданина РФ. В этой связи ряд предписаний настоящей статьи предусматривает специальный порядок регистрации и учета избирателей и участников референдума в отношении отдельных категорий граждан. В частности, к числу таких граждан относятся военнослужащие, лица, находящиеся в длительной командировке и т.п. Указанные категории лиц не могут находиться в течении длительного периода по месту своего жительства или пребывания, в том числе и в период проведения выборов или референдума. В этой связи их учет по месту регистрации не имеет юридического значения, поскольку в силу действия определенных юридических фактов такой гражданин не имеет возможности реализации своих политических прав. В целях обеспечения реализации прав указанных субъектов закон допускает применение специального порядка регистрации и учета таких граждан. Так, регистрацию и учет лиц, постоянно проживающих на территории воинской части осуществляет командир такой воинской части. Указанный порядок подлежит применению в отношении следующих граждан:
военнослужащие;
члены семей военнослужащих, проживающие на территории воинской части;
иные избиратели и участники референдума, проживающие на территории воинской части.
Таким образом, закон предусматривает открытый перечень субъектов, на которых распространяется указанный порядок и юрисдикционные полномочия командира воинской части. С одной стороны, применение указанной процедуры обусловлено специальным режимом воинской части, предполагающим ограничение свободы передвижения военнослужащих и членов их семей к иному месту жительства. С другой стороны, применение указанного порядка способствует обеспечению возможности граждан РФ, проходящих военную службу реализовать свои гражданские права в части возможности участия в выборах и референдуме. Поскольку прохождение военной службы предусматривает длительный временной период, то специальным подразделением воинской части формируется перечень лиц, постоянно проживающих на территории данной части. Представленные таким подразделением сведения о нахождении места жительства на территории воинской части, являются основанием для включения указанных граждан в список избирателей, участников референдума, формируемый командиром воинской части.
Таким образом, фактически в силу предписания настоящей статьи военнослужащие и члены их семей участвуют в выборах и референдуме по месту своего временного проживания, что обусловлено спецификой прохождение военной службы и специальным режимом воинской части.
5. Граждане РФ, постоянно проживающие на территории иностранного государства, а также находящиеся в длительной заграничной командировке, также не могут быть лишены или ограничены в своих правах, в связи с чем им должна быть предоставлена возможность участия в выборах и референдуме, что предполагает проведение в отношении таких субъектов регистрации и их учет. Однако, установить факт нахождения гражданина на территории иностранного государства в общем порядке зачастую представляется затруднительным, в связи с чем закон наделяет соответствующими полномочиями дипломатические и консульские учреждения РФ, в ведении которых находятся перемещения граждан РФ за пределы территории России. В этой связи учет и регистрация граждан РФ, проживающих или находящихся в длительной командировке за пределами государственной территории РФ, в качестве избирателей или участников референдума осуществляется соответствующим дипломатическим или консульским учреждением, располагающимся на территории государства пребывания российского гражданина. Указанное учреждение определяет факт нахождения гражданина РФ на территории иностранного государства и в случае выявления указанного факта, осуществляет регистрацию и учет такого субъекта в качестве избирателя и участника референдума, проводимого на территории России.
6. Реализация избирательных прав и права на участие в референдуме допускается лишь при наличии удостоверения личности гражданина РФ, которым по общему правилу является паспорт гражданина РФ, в ряде случаев могут быть представлены и иные документы, например, в случае осуществлении регистрации командиром воинской части в качестве удостоверения личности может выступать военный билет, а при осуществлении соответствующей деятельности дипломатическими и консульскими учреждениями - заграничный паспорт гражданина РФ. Основные реквизиты документа, предъявленного в качестве удостоверения личности, подлежат обязательному документальному отражению при регистрации и учете избирателей и участников референдума. Закон предписывает в данном случае уполномоченным субъектам осуществлять сверку реквизитов, представленным органами государственной власти, ответственными за выдачу соответствующих документов и реквизитов документа, предъявленного гражданином. Обновление базы данных должно быть систематическим, что способствует формированию сведений о реквизитах документов, предъявляемых гражданами. В этой связи настоящий закон регламентирует не только порядок осуществления регистрации граждан и их документов, но и отдельные процессуальные особенности формирование единой системы учета и регистрации избирателей и участников референдума. В этой связи закон предусматривает необходимость ежемесячного представления сведений подразделениями Федеральной миграционной службы РФ и иными уполномоченными органами в отношении изменений паспортных данных граждан РФ, подлежащих регистрации и учету качестве избирателей и участников референдума. Указанные сведения представляются специально уполномоченным органам, к компетенции которых отнесены регистрация и учет избирателей и участников референдума.
7. Закон устанавливает минимально допустимую периодичность представления необходимых сведений - не реже одного раза в месяц, что предполагает возможность более частого представления необходимых сведений о производимых изменениях для адаптации сведений о гражданине в системе регистрации и учета избирателей и участников референдума. Наибольшей эффективности в вопросах взаимодействия указанных субъектов позволит достичь формирования единой информационной базы, отражающей сведения о гражданах РФ и реквизиты их документов, которые могут централизованно предоставляться заинтересованным субъектам для внесения соответствующих изменений в регистрационные данные гражданина.
Закон обязывает уполномоченных субъектов представлять сведения о:
выдаче паспорта гражданина РФ и иных документов, удостоверяющих личность гражданина;
замене паспорта гражданина РФ и иных документов, удостоверяющих личность гражданина;
регистрации гражданина по месту жительства или месту пребывания;
снятия гражданина с регистрационного учета по месту жительства или месту пребывания;
выдаче паспорта гражданина РФ с нарушением установленного порядка.
Таким образом, закон обязывает органы власти и местного самоуправления, уполномоченные на выдачу документов, удостоверяющих личность гражданина РФ, сообщать информацию о любых изменениях персональных данных граждан РФ, подлежащих учету и регистрации в качестве избирателей, участников референдума. Примерный объем информации, подлежащей представлению для регистрации и учета граждан РФ, определен в рамках предписаний настоящей статьи. К числу персональных сведений закон относит:
фамилию, имя, отчество гражданина РФ;
дату и место рождения;
пол;
гражданство;
адрес места жительства, места пребывания;
вид документа, удостоверяющего личность;
серия и номер, сведения о дате выдаче документа и органе, его выдавшем.
Перечень персональных данных, учитываемых при регистрации избирателей и участников референдума, в большинстве случаев предопределен структурой списка избирателей (участников референдума), поскольку направлен на конкретизацию персональных сведений о каждом гражданине и установление соответствия их данным документа, удостоверяющего личность гражданина.
Указанные сведения представляются уполномоченным субъекта, установленным настоящей статьей, в обязанности которых вменяется учет и регистрация избирателей и участников референдума, т.е. главам местных администраций и главам территориальных исполнительных органов власти городов федерального значения.
Формирование оптимальной системы информации об избирателях и участниках референдума предполагает взаимодействия ряда уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления, в частности, Федеральной миграционной службы РФ, органов ЗАГСа и т.д. Однако, практическая реализация норм настоящего закона зачастую затруднена в связи с отсутствием механизма взаимодействия указанных органов, а также систематического представления ими необходимых сведений. в этой связи зачастую возникают ситуации, в которых необходимые изменения вносятся в личные данные о гражданине в участковой комиссией в момент проведения выборов или референдума.
Положения настоящей статьи устанавливают общий порядок представления необходимых сведений о персональных данных граждан РФ, одновременно предусматривая ряд исключений из общего правила. Так, в общем порядке необходимые сведения должны представляться уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления не реже одного раза в месяц. Указанный порядок подлежит применению в отношении структурных подразделений Федеральной миграционной службы РФ и органов ЗАГС. Совокупность представляемых сведений определяется компетенцией уполномоченного органа власти или местного самоуправления. Так, особое место в системе персональных сведений о гражданине занимает компетенция органов ЗАГС, которые ведут учет смертности граждан, т.е. наступления юридического факта, влекущего за собой прекращение избирательного права и права на участие в референдуме граждан РФ. Своевременное и в полном объеме представление указанной информации позволяет включить в список избирателей, участников референдума только тех граждан РФ, которые обладают указанными права и предотвратить нарушения в сфере избирательного процесса и референдума.
Необходимость представления сведений, предусмотренных ч. 5 и 6 настоящей статьи, расширяет компетенцию главы местной администрации, главы территориального органа исполнительной власти, которые не только осуществляют регистрацию избирателей и участников референдума, но и вносят соответствующие сведения в рамках учета граждан РФ, т.е. фактически осуществляют анализ представленной информации и вносят необходимые изменения в отношении каждого отдельного гражданина.
Специальный порядок представления сведений установлен в отношении органов, осуществляющих воинский учет, поскольку представление указанной информации фактически не затрагивает основных направлений деятельности, а является дополнительным, то в отношении органов воинского учета предусмотрены иные сроки представления информации. Призыв на воинскую службу и увольнение со службы носит периодический характер и связано с наступлением определенного периода, обусловленного предписаниями специального законодательного акта, в этой связи представление необходимых сведений также носит периодически характер. Органы воинского учета обязаны представлять сведения о гражданах, призванных на военную службу, и уволенных со службы. В частности, указанные сведения о призыве на военную службу могут быть представлены уполномоченными органами лишь по окончании соответственно весеннего и осеннего призыва, поскольку сведения о гражданах, поступивших на военную службу, включают в себя не только их личные данные, но и сведения о месте осуществления службы, т.е. сведения о воинской части, в которой проходит службу конкретный гражданин и находится его постоянное место жительства. Сведения о прекращении воинской службы свидетельствует об изменении места жительства такого гражданина, что предполагает реализацию им избирательного права и права на участие в референдуме на территории деятельности иных субъектов, в том числе избирательных комиссий и комиссий референдума.
Аналогичной правило о представлении в трехмесячный срок информации об изменении статуса гражданина РФ действует и в отношении органов федеральной службы исполнения наказаний РФ, в части лиц, осужденных к лишению свободы, а также отбывших наказание в местах лишения свободы. Закон возлагает оказанные обязанности на органы уголовно-исполнительной системы, т.е. указывает на необходимость реализации соответствующих полномочий любыми субъектами, входящими в указанную систему, в том числе и колониями, изоляторами и т.п. Однако, централизация указанной системы предполагает возложение соответствующих обязанностей на специальные структурные подразделения ФСИН РФ и представление их главам местных администраций и главам территориальных органов исполнительной власти городов федерального значения.
Указанные сведения включают в себя перечень лиц, осужденных к лишению свободы, и отбывших наказание, освободившихся из мест лишения свободы. Действующее законодательство, в том числе и настоящий закон, предусматривают, что граждане РФ, отбывающие наказание в местах лишения свободы не могут принимать участие в выборах и референдуме. Таким образом, с момента вступления в законную силу приговора суда о применении в отношении гражданина РФ лишения свободы, такой гражданин утрачивает право на участие в политической жизни общества и государства в форме выборов и референдума. Однако, с момента отбытия наказания, указанные права гражданина восстанавливаются в полном объеме, что влечет за собой необходимость представления соответствующих сведений о нем, а также изменение места его жительства, о чем в обязательном порядке должны быть уведомлены уполномоченные субъекты.
Применение в отношении указанных органов власти трехмесячного срока зачастую способствует несоответствию данных об избирателях, участниках референдума, поскольку граждане, отбывшие наказание в течение указанного срока, до очередного уведомления компетентных субъектов де-юре обладают правами, составляющими предмет правового регулирования настоящего закона, де-факто, такими правами они не обладают.
8. Основанием утраты права на участие в референдуме и избирательного права гражданином РФ является признание его недееспособным. Такой гражданин в соответствии с решением суда признается неспособным объективно оценивать свои действия и их последствия, а также руководить ими, что делает невозможным самостоятельную реализацию таким субъектом отдельных прав и обязанностей. Политические права граждан РФ не подлежат передаче иным субъектам, в том числе и в порядке законного представительства, что указывает на утрату таких прав в случае признания гражданина в установленном законом порядке недееспособным. Отсутствие сведений о дееспособности гражданина, свидетельствует о возможности осуществления таким лицом гражданских прав и обязанностей в полном объеме, что на практике может привести к участию в выборах или референдуме лиц, которые не понимают значения своих действий. В этой связи закон вменяет в обязанности судов, принявших соответствующее решение, уведомлять о таком решении глав местной администрации и глав территориальных органов исполнительной власти городов федерального значения о следующих видах решений:
о признании гражданина недееспособным;
о восстановлении дееспособности гражданина, ранее признанного судом недееспособным.
Применительно к деятельности судебных инстанций закон не устанавливает какого-либо срока уведомления компетентного субъекта. Поскольку указанное решение суда является актом индивидуального характера и принимается в отношении индивидуально определенного гражданина, то такое решение должно быть направлено компетентному субъекту после вступления решения в законную силу. в настоящее время средством уведомления любых заинтересованных субъектов о сущности принятого по делу решения выступает официальный Интернет-сайт соответствующего судебного органа, который содержит полный перечень решений данного органа власти, принятых по вопросу утраты или восстановления гражданской дееспособности.
Поскольку система регистрации и учета избирателей, участников референдума, предусмотренная настоящей статьей, является трехуровневой, то ее формирование осуществляется на местах с последующей передачей персональных данных граждан муниципального образования иным уполномоченным субъектам вышестоящего уровня. Главы местных администраций и территориальных органов исполнительной власти городов федерального значения передают полученные ими сведения на региональный уровень. При этом следует заметить, что в отношении городов федерального значения общая трехзвенная система трансформируется двухуровневую, поскольку такой город одновременно является и муниципальным образованием и субъектом РФ.
В отношении формирования регионального и федерального компонентов единой системы регистрации и учета избирателей и участников референдума осуществляется в общем порядке, определенном настоящей статьей, т.е. указанные сведение не реже одного раза в месяц передаются в избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ для формирования регистра избирателей, участников референдума. Таким образом, региональная система учета избирателей и участников референдума формируется посредством объединения общих сведений, представленных муниципальными образованиями, относящимися к территории соответствующего субъекта. Обновление информационного ресурса регистра производится не реже одного раза в месяц. Закон допускает и иной порядок представления сведений муниципалитетами, не регламентируя при этом процедуру изменения нормативно установленного срока. В этой связи представление информации в иной срок осуществляется лишь по инициативе самого муниципалитета либо по требования уполномоченного органа или должностного лица субъекта РФ.
Положения настоящей статьи детализируют порядок формирования регистра избирателей, участников референдума на уровне муниципального образования и субъекта РФ. Формирование единого регистра избирателей, участников референдума в пределах территории РФ в настоящей статье не регламентировано. Анализ положений комментируемого Закона позволяет говорить о формировании единого федерального регистра Центральной избирательной комиссией РФ на основании региональных регистров. Основу которых составляют сведения, представленные соответствующими муниципальными образованиями и иными уполномоченными субъектами. Формирование единого регистра осуществляется с использованием ресурсов Государственной автоматизированной системы "Выборы".
Закон устанавливает периодичность проведения регистрации, т.е. корректировки данных об избирателях, участниках референдума, которая производится систематически в установленные периоды. Настоящая статья предусматривает обязанность обновления регистров соответствующего уровня не реже чем один раз в полгода, контрольным моментом ее формирования и обновления выступает 1 января и 1 июля каждого года, причем закон прямо указывает на необходимость использования ГАС "Выборы", т.е. в большинстве случаев применение указанного предписания направлено на формирование единого федерального регистра. Поскольку настоящей статьей установлен ежемесячный срок корректировки сведений главами местных администраций и главами территориальных органов исполнительной власти городов федерального значения, а также трехмесячный срок для уведомления заинтересованных субъектов иными компетентными органами о наступлении юридического факта, препятствующего осуществлению конкретным гражданином избирательного права и права на участие в референдуме, то корректировка сведений местного и регионального регистра избирателей и участников референдума осуществляется в более короткие сроки с иной частотой.
9. Однако, ч. 10 настоящей статьи устанавливает единство требований в отношении всех уровней регистров и всех категорий сведений, подлежащих отражению в регистрационных данных избирателей и участников референдума. В этой связи независимо от момента получения сведений, все они должны быть внесены в регистр, формируемый с использованием ГАС "Выборы", на 1 января и 1 июля ежегодно. Указанное правило подлежит применению в отношении любой категории сведений, включаемых в соответствующий регистр.
Регистрация и учет избирателей, а также формирование регистров осуществляется в соответствии с требованиями специального нормативного акта, разработанного с целью конкретизации предписаний настоящего закона - постановлением ЦИК РФ от 6 ноября 1997 г. N 134/973-II "О государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в РФ", на что прямо указывает ч. 11 настоящей статьи.
Государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации организуется в целях обеспечения гарантий и реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и представляет собой комплекс мер по сбору, систематизации и использованию сведений об избирателях, участниках референдума. Реализация положений указанного нормативного акта направлена на оптимизацию системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума к ГАС "Выборы".
По результатам учета избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, находящейся как на территории РФ, так и за ее пределами, командир воинской части не позднее 15 января и 15 июля каждого года заполняет и подписывает сведения о зарегистрированных избирателях, участниках референдума по состоянию на 1 января и 1 июля. Не позднее 18 января и 18 июля сведения о численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, находящейся на территории РФ, по состоянию на 1 января и 1 июля, представляются командиром воинской части главе местной администрации муниципального образования, на территории которого расположена воинская часть. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ и председатель избирательной комиссии субъекта РФ не позднее 25 января и 25 июля каждого года на основании представленных главами местных администраций сведений устанавливают численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории субъекта РФ по состоянию на 1 января и 1 июля, подписывают и направляют сведения о численности избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории субъекта РФ, в ЦИК России. Руководитель дипломатического представительства или консульского учреждения РФ не позднее 20 января и 20 июля каждого года устанавливает численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории соответствующего консульского округа по состоянию на 1 января и 1 июля, и направляет в Министерство иностранных дел РФ указанные сведения.
Сведения об избирателях, участниках референдума, а также их численности могут использоваться для:
образования избирательных округов, избирательных участков,
определения границ частей территорий субъекта РФ, которым могут соответствовать региональные группы кандидатов,
обеспечения иных предусмотренных законодательством избирательных действий, действий при проведении референдума,
подготовки списков избирателей, участников референдума на всех выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации,
проверки достоверности персональных данных избирателей, участников референдума, поставивших свои подписи в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, инициативы проведения референдума, сведений о себе, представляемых кандидатами, их уполномоченными представителями и доверенными лицами, членами инициативной группы по проведению референдума,
решения задач, не связанных с выборами, референдумами, в соответствии с федеральными законами,
Избирательные комиссии обеспечивают доступ пользователей к сведениям, содержащимся в Регистре, в соответствии с федеральными законами, в частности, они предоставляют персональные данные избирателей, участников референдума, содержащиеся в Регистре, органам государственной власти, государственным органам, органам местного самоуправления, которые имеют право доступа к такой информации в соответствии с федеральными законами и принимаемыми на их основе нормативными правовыми актами ЦИК России.
10. К числу законодательных актов, регламентирующих порядок использования указанных данный относится и настоящий закон, а также ряд специальным нормативных актов, в частности Федеральный закон РФ от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных" (далее - ФЗ "О персональных данных"). Часть 12 комментируемой статьи указывает на возможность представления сведений об избирателях, участниках референдума лишь самим гражданам в отношении себя лично, независимо от объема информации, а также представлять указанным субъектам сведения о том, кто и в каких целях запрашивал указанную информацию и использовал ее, кем и кому она была предоставлена. Таким образом, закон ограничивает распространение персональных данных граждан РФ, подлежащих включению в Регистр избирателей, участников референдума. Персональные данные представляют собой любую информацию, относящуюся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу, в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая информация. Операторами и третьими лицами, получающими доступ к персональным данным, должна обеспечиваться конфиденциальность таких данных. Права и свободы человека и гражданина не могут быть ограничены по мотивам, связанным с использованием различных способов обработки персональных данных или обозначения принадлежности персональных данных, содержащихся в государственных или муниципальных информационных системах персональных данных, конкретному субъекту персональных данных. Не допускается использование оскорбляющих чувства граждан или унижающих человеческое достоинство способов обозначения принадлежности персональных данных, содержащихся в государственных или муниципальных информационных системах персональных данных, конкретному субъекту персональных данных.
Специальный закон в значительной мере расширяет права граждан РФ в области обработки и хранения персональных данных, предоставляя им право:
подтверждение факта обработки персональных данных оператором, а также цель такой обработки;
способы обработки персональных данных, применяемые оператором;
сведения о лицах, которые имеют доступ к персональным данным или которым может быть предоставлен такой доступ;
перечень обрабатываемых персональных данных и источник их получения;
сроки обработки персональных данных, в том числе сроки их хранения;
сведения о том, какие юридические последствия для субъекта персональных данных может повлечь за собой обработка его персональных данных.
Таким образом, действующее законодательство устанавливает не только специальный порядок формирования Регистра избирателей и участников референдума, но также и требования к обработке и хранению персональных данных граждан РФ, что достигается посредством взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в части формирования Регистра и соблюдения конфиденциальности информации.
Статья 17. Составление списков избирателей, участников референдума
1. Участие граждан РФ в выборах и референдуме предусматривает в качестве необходимого условия включение их в список избирателей или участников референдума. Список избирателей, участников референдума представляет собой совокупность граждан РФ, постоянно проживающих на соответствующей территории, подпадающей под юрисдикцию избирательной комиссии, комиссии референдума, и обладающих конституционным правом, составляющим предмет регулирования настоящего закона.
Списки определяют перечень граждан РФ, наделенных соответствующим правом на участие в выборах или референдуме. Отсутствие гражданина в указанных писках свидетельствует о невозможности реализации им указанного права. Однако, на практике зачастую избирательные комиссии, комиссии референдума отступают от данного правила и предоставляют гражданину возможность принять участие в голосовании на выборах или референдуме, внося его в дополнительные списки. Указанный порядок деятельности, в частности, обусловлен ненадлежащим исполнением уполномоченными субъектами обязанностей, установленных настоящим законом по формированию регистра избирателей, участников референдума и внесению в него изменений и дополнений. Большинство участковых комиссий сталкивается в своей деятельности с тем, что граждане, впервые приобретшие избирательное право или право на участие в референдуме, своевременно в списки не внесены. Закон предусматривает необходимость формирования государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума, а также своевременного внесения в нее изменений и дополнений. На основе данных государственной системы регистрации (учета) формируются списки избирателей, участников референдума в отношении каждого участка. В этой связи государственная система выступает в качестве основного источника формирования списков избирателей, участников референдума, но не единственным. Часть 2 настоящей статьи предполагает и самостоятельную компетенцию участковой комиссии по формированию соответствующих списков. Комиссия вправе вносить в списки граждан РФ, обладающих активным избирательным право и правом на участие в референдуме, на день проведения голосования. Указанная правовая норма направлена на предоставление дополнительных гарантий гражданам РФ в части реализации ими своих политических прав, предоставленных Конституцией РФ. Тем самым, нормативными предписаниями расширены полномочия участковых комиссий, которые вправе вносить все необходимые дополнения и изменения в сформированные ранее списки избирателей и участников референдума. Предоставление комиссии указанных правомочий способствует максимальной гарантии реализации прав граждан РФ на участие в выборах и референдуме, независимо от объема сведений о гражданине, внесенных в такой список. Также закон предусматривает периодичность корректировки сведений об избирателях, участниках референдума, которая также предполагает возможность изменения персональных данных после внесения изменений в Регистр и формирования списков до момента проведения референдума или выборов. В этой связи деятельность комиссии позволяет скорректировать список конкретного избирательного участка, участка референдума применительно к сведениям, представленным непосредственно самим гражданином РФ. Члены комиссии в данном случае несут ответственность за достоверность отраженной ими информации и ее соответствие установленным требованиям к подобного рода информации.
2. По общему правилу, правами, составляющими предмет регулирования настоящего закона, обладают исключительно граждане РФ. Несмотря на равенство правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства с гражданами РФ, политические права составляют особую категорию, принадлежность которой конкретному субъекту обусловлена наличием устойчивой правовой связи субъекта с государством, т.е. гражданства РФ. Однако, ч. 3 настоящей статьи предусматривает специальные положения, в силу которых избирательным правом и правом на участие в референдуме могут быть наделены иностранные граждане. Основанием приобретения такими лицами избирательных прав и права на участие в референдуме на территории РФ является прямое предписание международного договора. При наличии такого предписания, иностранные граждане приобретают соответствующие права и должны быть включены в списки избирателей, участников референдума. Указанное правило подлежит применению лишь в случае проведения муниципальных выборов или референдума. Включение иностранных граждан в списки избирателей, участников референдума производится в общем порядке, установленном настоящим законом, аналогичное право, по смыслу предписаний настоящего закона, может быть реализовано и соответствующей участковой комиссией. Однако, для осуществления полномочий комиссией необходимо представление дополнительных документов, выступающих основанием приобретения иностранными гражданами соответствующих прав, а также определением перечня иностранных граждан, которые такими правами обладают.
Помимо специального предписания международного договора, для приобретения избирательных прав и права на участие в референдуме иностранные граждане должны соответствовать общим требованиям, предусмотренным действующим законодательством в отношении аналогичных прав российскими гражданами. Включению в списки избирателей, участников референдума подлежат граждане РФ, а также иностранные граждане соответствующие следующим требованиям:
наличие дееспособности;
достижение возраста совершеннолетия;
постоянно проживающие на территории РФ или соответствующего муниципального образования.
В отношении российских граждан определяющим является факт обладания таким субъектом активным избирательным правом или правом на участие в референдуме, что, по своей сути, предполагает обладание полной дееспособностью как в силу достижения определенного законом возраста (18 лет), так и отсутствия психических заболеваний, влияющих на способность субъекта осознавать значение своих действий и руководить ими.
Таким образом, положения настоящей статьи определяют единые требования как в отношении граждан РФ, так и в отношении иностранных граждан, наделяемых избирательным правом и правом на участие в референдуме.
3. Часть 4 настоящей статьи дублирует общее предписание о формировании списков избирателей, участников референдума, предусмотренное для регистрации и учета указанных субъектов. Основанием формирования списка избирателей по участкам является юридический факт, определяющий разграничение территории отдельных избирательных участков, участков референдума. Основным юридическим фактом в данном случае выступает расположение места постоянного жительства или места пребывания субъекта на территории, подведомственной соответствующей участковой комиссии. Исходя из анализа положений настоящего закона, можно выделить ряд оснований формирования списка избирателей, участников референдума:
определение территории соответствующего участка референдума или избирательного участка;
расположение места жительства или места пребывания гражданина в пределах территории такого участка.
При соблюдении указанных условий гражданин подлежит включению в список избирателей, участников референдума по конкретному участку. Список формируется непосредственно на основании сведений представленных органами государственной власти, осуществляющими регистрацию граждан по месту жительства, а в случаях, предусмотренных законом - по месту их пребывания, а также в соответствии с данными представленными иными уполномоченными субъектами - органами ЗАГС, осуществляющими воинский учет и т.п. Возможность включения субъекта в список конкретного участка оценивается по совокупности всех представленных данных органами государственной власти и органами местного самоуправления с учетом изменений персональных данных такого субъекта, в том числе представленными самим гражданином.
В случае призыва гражданина на военную службу, сведения о нем подлежат передаче в соответствующую комиссию по месту дислокации воинской части. Общее правило регистрации и учета избирателей и участников референдума предусматривает указанный порядок как в отношении военнослужащих по призыву, так и для военнослужащих, проходящих службу по контракту. Однако, ч. 5 настоящей статьи предусматривает исключение из общего правила, которое не позволяет включать в списки избирателей, участников референдума военнослужащих, проходящих военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории муниципального образования, где проводятся выборы или референдум, если место постоянного жительства такого гражданина располагалось на территории иного муниципального образования. Такие военнослужащие не включаются в список избирателей и не учитываются при определении числа избирателей или участников референдума. Закон в данном случае не конкретизирует по какому из муниципальных образование не учитываются такие военнослужащие: по месту постоянного жительства или по месту прохождения ими военной службы. Особый режим осуществления военной службы предполагает необходимость постоянного пребывания гражданина в месте ее прохождения и невозможность осуществления политических прав по месту постоянного жительства гражданина. В этой связи представляется целесообразным включение его в список избирателей, участников референдума в месте прохождения военной службы. Запрет на включение военнослужащего в списки по месту его постоянного жительства до призыва на службу представляется более целесообразным, поскольку его фактическое отсутствие на территории данного муниципального образования делает невозможным участие в выборах и референдуме.
Абстрактность формулировки ч. 5 настоящей статьи фактически приводит к ситуации, когда военнослужащие, призванные на военную службу по призыву, и проходящие такую службу на территории иного муниципального образования, практически утрачивают свои избирательные права и право на участие в референдуме, поскольку по месту жительства они реализовать свои права не имеют возможности, а по месту службы закон не допускает возможности включения их в соответствующие списки. Поскольку основной целью разработки и принятия настоящего закона выступает определение гарантий реализации гражданами РФ их избирательных прав и права на участие в референдуме, то и определение правового статуса военнослужащего, независимо от основания осуществления им военной службы требует предоставления ему равных с иными гражданами РФ гарантий на реализацию указанных прав.
Составление списков избирателей, участников референдума предполагает два основных этапа:
составление списка;
уточнение информации об избирателях, участниках референдума.
Реализация каждого из указанных этапов предполагает реализацию соответствующих полномочий органами государственной власти и местного самоуправления. Так, формирование списка осуществляется комиссией соответствующего уровня, а представление необходимых сведений, в том числе корректирующих и уточняющих относится к компетенции субъектов, осуществляющих регистрацию и учет избирателей и участников референдума. Указанные субъекты формируют и уточняют сведения об избирателях и участниках референдума. Осуществление указанных полномочий отнесено к компетенции:
главы местной администрации - в отношении граждан РФ, проживающих на территории соответствующего муниципального образования;
главы территориального органа исполнительной власти города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург) - в отношении граждан РФ, проживающих на территории соответствующего города;
командира воинской части - в отношении военнослужащих, находящихся в воинской части, членах их семей и других избирателях, участниках референдума, если они постоянно проживают на территории воинской части по месту их службы;
руководитель дипломатического представительства или консульского учреждения - в отношении граждан РФ, постоянно проживающих за пределами территории РФ, а также находящихся в длительной заграничной командировке.
Указанный перечень субъектов является исключительным и расширительному толкованию не подлежит. Уточненные сведения передаются в соответствующую избирательную комиссию, комиссию референдума. По общему правилу сведения подлежат передаче в территориальные избирательные комиссии или комиссии референдума, т.е. комиссии субъекта РФ. При отсутствии территориальных комиссий, уточненные сведения об избирателях и участниках референдума подлежат передаче в вышестоящие комиссии, которыми в данном случае являются окружные комиссии. Подобная передача сведений осуществляется в сроки, определенные законом и признается заблаговременной, реализуемой в период формирования Регистра избирателей, участников референдума. Если уточненные сведения сформированы после назначения выборов, референдума, то их передача осуществляется непосредственно в участковую комиссию, которая вносит соответствующие коррективы в списки избирателей, участников референдума данного участка. Подобный порядок применяется после назначения дня голосования и формирования участковых комиссий, т.е. предполагает непосредственное взаимодействие уполномоченных субъектов по формированию списков избирателей, участников референдума по каждому из образованных участков. Отсутствие посредников в данном случае упрощает процедуру составления списка, а также увеличивает его достоверность и соответствие внесенных в него сведений персональным данным граждан РФ, принимающих участие в голосовании по данному участку.
Поскольку список формируется применительно к конкретному участку, в рамках территории которого граждане РФ получают возможность реализовать свое избирательное право или право на участие в референдуме, то целесообразно осуществлять его формирование соответствующей участковой комиссией. Формирование списка избирателей, участников референдума включает в себя несколько этапов:
предоставление сведений о гражданах, обладающих соответствующим правом и проживающих на территории отдельного участка главой местной администрации или иным уполномоченным органом;
включение граждан, отраженных в представленном перечне в список избирателей;
уточнение списка избирателей, участников референдума;
окончательное формирование списка;
направление списка в уполномоченную комиссию.
Таким образом, закон устанавливает порядок формирования единого списка избирателей, участников референдума, посредством объединения списков, сформированных участковой избирательной комиссией или комиссией референдума.
Существенно упрощает указанный процесс использование ГАС "Выборы", которая позволяет не только упростить порядок формирования списка, но также и выявить нарушения и несоответствия сведений в отношении отдельных граждан, в частности, дублирование сведений об отдельных субъектах, сохранение сведений об умерших гражданах и т.п. Однако, использование ГАС "Выборы" допускается законом лишь при формировании списка избирателей, участников референдума, его дальнейшее использование, в том числе при проведении голосования в электронной форме недопустимо, поскольку в данном случае гражданин не имеет возможности удостоверить правильность внесения сведений о нем в список своей подписью. Таким образом, список может быть сформирован конкретной участковой избирательной комиссией, комиссией референдума как на бумажном носителе, так и в электронной форме. Использование электронной формы списка требует одновременно его изготовления на бумажном носителе в соответствии с требованиями настоящей статьи.
Закон определяет круг субъектов, к компетенции которых относится представление сведений участковой комиссии, причем по общему правилу, сведения, внесенные в такой список должны быть полными и достоверными, что обусловливает ответственность указанных субъектов в соответствии с предписаниями ч. 7.1 настоящей статьи.
Статья 18. Образование (определение) избирательных округов, округа референдума
1. Проведение выборов связано с необходимостью разделения соответствующей территории на избирательные округа, которые могут быть:
одномандатными - по результатам выборов по такому округу может быть избран лишь один кандидат, приобретающий соответственно один мандат;
многомандатными - определяющими порядок наделения депутатскими мандатами пропорционально количеству голосов, набранных соответствующим кандидатом ил избирательным объединением: чем больше голосов, тем больше мандатов приходится на их количество;
единым, который включает в себя всю территорию РФ и предназначен для избрания высшего должностного лица - Президента РФ.
При проведении референдума образуется округ референдума, который объединяет определенную территорию, на которой применяется указанная форма волеизъявления народа.
Формирование округов предполагает не только территориальные ограничения, но и соблюдение нормативов численности населения. В этой связи разделение территории на одномандатные и многомандатные округа производится на основании представленной численности населения, зарегистрированной на соответствующей территории. Определение численности населения производится на основании сведений, представленных уполномоченными органами государственной власти. На основании представленных сведений о численности населения производится разделение территории на соответствующие округа. При определении территориальных пределов избирательного округа, округа референдума подлежит установлению:
границы одномандатных избирательных округов;
перечень административно-территориальных и иных единиц;
номер каждого избирательного округа;
место нахождения окружной или иной уполномоченной избирательной комиссии;
численность избирателей на территории данного округа.
Указанная информация подлежит отражению в схеме избирательных округов, формируемой и утверждаемой уполномоченной комиссией в срок не позднее 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы. Таким образом, формирование избирательных округов предшествует назначению выборов и иным подготовительным стадиям избирательного процесса.
2. Схема избирательных округов подлежит утверждению законодательным органом государственной власти или представительным органом муниципального образования. В случае организации выборов для формирования указанных органов первого созыва, их полномочия по утверждению схемы избирательных округов передаются иному уполномоченному законом органу. Указанные полномочия должны быть реализованы соответствующим органом не позднее, чем за 20 дней до истечения срока назначения выборов. Возлагая обязанность по утверждению схемы избирательных округов на соответствующий законодательный орган власти или орган муниципального образования, закон предоставляет ему право проведения проверки соответствия такой схемы требованиям действующего законодательства и внесения в нее поправок до момента утверждения схемы. Ограничение временного периода корректировки схемы предполагает установление запрета на последующие изменения, вносимые в уже утвержденную схему. Утвержденная схема подлежит официальному опубликованию, включая ее текстовую и графическую часть в течение пяти дней с момента ее утверждения. Опубликование схемы избирательных округов относится к компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или муниципального образования.
3. В случае неисполнения уполномоченными субъектами обязанности по разработке и утверждению схемы избирательных округов, округов референдума, закон предусматривает возможность применения к данным выборам ранее составленной схемы таких округов, применявшейся при проведении предшествующих выборов. Однако, ее применение допускается лишь в случае, если такая схема соответствуют требованиям действующего законодательства. Оценку соответствия ранее составленной схемы производит избирательная комиссия, организующая проведение выборов. В случае выявления несоответствия или нарушения требований действующего законодательства, свидетельствующем о невозможности применения ранее сформированной схемы округов, организующая выборы комиссии определяет и утверждает схему избирательных округов не позднее пятидневного срока с момента официального опубликования решения о назначении выборов, либо вносит соответствующие изменения в отношении численности населения, а также границ ранее сформированных округов в ранее утвержденную схему. В этой связи организующая выборы избирательная комиссия фактически осуществляет координацию и руководство деятельностью в ходе всего избирательного процесса, в том числе самостоятельно реализует полномочия иных субъектов, не реализованные ими в установленные сроки.
4. Избирательные округа формируются в соответствии с установленными законом требованиями, что обеспечивает возможность реализации отдельных избирательных действий. По указанным ч. 4 настоящей статьи требованиям, предъявляемым к одномандатным и многомандатным избирательным округам, производится проверка ранее сформированной схемы избирательных округов с целью определения возможности ее применения к последующим выборам. К числу основных требований, предъявляемых к избирательным округам, закон относит:
соблюдение примерно равной численности населения на территории каждого округа в целях обеспечения равного представительства при проведении голосования. Поскольку установить полное соответствие применительно к отдельным территориям невозможно, закон допускает возможность отклонения средней численности, которая не может быть более чем 10%, за исключением удаленных и труднодоступных мест, для которых норма отклонения не может быть более 30% в связи с ограниченностью доступа к таким территориям и возможностью образования самостоятельной комиссии в таком районе. Указанные нормы отклонения общей численности населения могут быть изменены в отношении многомандатного избирательного округа, при этом закон сохраняет общую норму для округов, которая не может превышать 10% средней нормы представительства, в отношении труднодоступных мест и удаленных местностей такой процент снижается до 15% от средней нормы представительства. Указанные нормы представительства являются общими и могут не применяться в случае формирования единого федерального округа при проведении федеральных выборов, а также при образовании избирательного округа на территории автономного округа, если такой округ входит в состав иного субъекта РФ;
соблюдение общей численности населения при образовании избирательных округов в местах компактного населения коренных малочисленных народов, в том числе соблюдение установленной нормы допустимого отклонения, которая не может превышать 40%;
единство территории избирательного округа, в том числе соединение в пределах одного избирательного округа за счет объединения территории нескольких субъектов РФ. Реализация указанного положения предполагает в качестве общего правила определение территории избирательного округа применительно к территории муниципального образования, субъекта РФ и т.п. Закон допускает образование на территории одного субъекта РФ нескольких округов, но не объединение территорий нескольких субъектов РФ в рамках одного избирательного округа, на что указывают предписания ч. 5 настоящей статьи, обязывающей уполномоченного субъекта учитывать административно-территориальное деление территории РФ при формировании избирательных округов.
В отношении двухпалатного органа законодательной власти, одна из палат которого формируется из представителей административно-территориальных единиц или муниципальных образований общие нормы, установленные в отношении численности населения, не подлежат применению. Однако, анализ структуры органов законодательной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления свидетельствует о том, что указанные органы являются однопалатными и формируются посредством назначения в их состав представителей власти или самоуправления соответствующей территории.
5. Специальные ограничения закон устанавливает в отношении многомандатных избирательных округов в части соблюдения территориальных пределов формирования округа, а также количества причитающихся на его территорию депутатских мандатов. В соответствии с ч. 8 настоящей статьи на один многомандатных избирательных округ не могут приходиться более пяти депутатских мандатов, за исключением выборов в органы местного самоуправления сельского поселения либо иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка. Ограниченность территории указанных муниципальных образований и территориальные границы избирательных участков свидетельствуют о соблюдении общего условия примерного равенства населения, но процентное соотношение к таким субъектам не применяется.
Образование избирательных округов, округов референдума направлено на обеспечение возможности каждого гражданина, обладающего соответствующим правом, реализовать его в полном объеме в соответствии с требованиями действующего законодательства, в том числе такое разграничение территории, которое позволит в полной мере принять участие в голосовании избирателям, участникам референдума, а также реализовать пассивное избирательное право кандидатам, избирательным объединениям.
Статья 19. Образование избирательных участков, участков референдума
1. Избирательный участок, участок референдума объединяет единое функциональное назначение, поскольку эти участки выступают одним из основных элементов реализации гражданами своих избирательных прав и права на участие в референдуме. Положения комментируемой статьи регламентируют лишь отдельный аспект формирования соответствующих участков - территориальный, поскольку определяют лишь порядок разделения территории государства на части пропорционально количеству избирателей. Тем не менее, данный критерий выступает в качестве основного (но не единственного) в процессе формирования участков. В частности, в качестве необходимых и обязательных условий формирования участков могут рассматриваться их доступность, обеспеченность необходимыми помещениями и оборудованием и т.п. Детализация положений комментируемого Закона способствует разграничению единого комплекса требований к формированию и деятельности избирательных участков, участков референдума применительно к отдельным аспектам их образования.
Одновременно положения рассматриваемой статьи ориентированы на определение и закрепление порядка образования соответствующих участков, что представляет собой сложный процесс, включающий несколько самостоятельных стадий. Направленных на достижений общих целей избирательного процесса - проведение выборов либо референдума на соответствующей части территории государства либо в масштабах всего государства. Анализ положений комментируемой статьи позволяет говорить о том, что наиболее значимым показателем в данном вопросе является определение субъекта, уполномоченного на принятие решения об образовании соответственно избирательного участка либо участка референдума.
2. Положения ч. 1 рассматриваемой статьи нормативно закрепляет формирование двух типов участков в зависимости от их целевого использования, в соответствии с требованиями действующего законодательства:
избирательных участков для проведения выборов должностных лиц государства либо органов государственной власти или местного самоуправления,
участков референдума - для принятия народом России решения по одному из наиболее важных вопросов жизнедеятельности государства и общества, отнесенным к компетенции указанных субъектов действующим законодательством.
В отношении проведения референдумов необходимо отметить, что единственным результативным референдумом, проведенным в России до настоящего времени, можно считать принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 г. Прочие попытки проведения референдума в России либо имели отрицательный результат, либо по ряду причин не были проведены, например экологический референдум. В этой связи применительно к положениям комментируемой статьи в большинстве случаев речь идет о формировании избирательных участков, которые к тому же образуются регулярно в соответствии с установленной периодичностью проведения выборов. Например, на территории большинства субъектов РФ избирательные участки образуются практически ежегодно для проведения выборов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, органа законодательной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления. Поскольку сроки полномочий указанных органов и должностных лиц различны, то и проведение выборов по времени не совпадает, что требует соблюдения требований избирательного процесса применительно к каждым выборам.
С точки зрения постоянства избирательного процесса представляется закономерным единый процесс формирования избирательных участков на протяжении длительного промежутка времени: с момент принятия комментируемого Закона, устанавливающего правила их образования, до изменения соответствующих правил. Однако поскольку образование избирательного участка и участка референдума напрямую зависит от числа избирателей, проживающих на конкретной территории, процесс образования соответствующих участков может быть поставлен в зависимость от систематически проводимой переписи населения, свидетельствующей о размере избирательного электората на территории соответствующего округа и участка.
Анализ отдельных положений комментируемого Закона и комментируемой статьи в частности, свидетельствует о том, что образование избирательных участков производится применительно к каждым выборам, после принятия уполномоченным субъектом решения о назначении и проведении выборов либо референдума. Отдельные избирательные участки, участки референдума образуются на территории конкретных населенных пунктов, в связи с чем определение их территориальных пределов может быть произведено уполномоченными должностными лицами органов местного самоуправления.
3. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает общие правила формирования избирательных участков, участков референдума, в соответствии с которыми решение об образовании соответствующего участка принимает глава местной администрации по согласованию с комиссиями. При этом комментируемый Закон не конкретизирует с какими комиссиями требуется согласовать принятие решение об образовании участка: участковые комиссии на данном этапе еще не сформированы, поскольку отсутствуют сами участки. В этой связи представляется закономерным проведение согласований с иными действующими комиссиями, к числу которых могут быть отнесены окружные, территориальные и Центральная избирательная комиссия.
Полномочия ЦИК РФ свидетельствуют о том, что применительно к ней в большинстве случаев речь идет не о согласовании, а об уведомлении комиссии об образовании избирательных участков. Круг субъектов, установленных комментируемой статьей, к компетенции которых относится принятие решения об образовании избирательного участка, участка референдума, позволяет говорить о необходимости согласования такого решения с территориальной избирательной комиссией (комиссией референдума), поскольку в ряде случаев решение о формировании соответствующего участка принимается органом исполнительной власти субъекта РФ. В частности, указанное правило подлежит применению в отношении городов федерального значения. Тем не менее, несмотря на то, что территория такого субъекта РФ, по сравнению с иными, значительно меньше по размерам, в его рамках формируется ряд избирательных округов, что свидетельствует о непосредственной реализации полномочий окружной избирательной комиссией, в том числе и в вопросах образования на территории округа избирательных участков, участков референдума. В этой связи представляется закономерным получение согласования при принятии решения об образовании соответствующих участков в окружной и территориальной избирательной комиссии (комиссии референдума).
В качестве основного субъекта принятия соответствующего решения Закон указывает глав муниципальных образований, т.е. должностных лиц, возглавляющих отдельные населенные пункты, которые в рамках предоставленных им полномочий имеют возможность оценить уровень населенности муниципального образования, разграничить его территорию на отдельные участки с примерно равным количеством избирателей или граждан, обладающих правом на участие в референдуме.
Глава местного самоуправления реализует свои полномочия по принятию решения об образовании избирательного участка (участка референдума) в отношении территории:
муниципального района;
городского округа;
внутригородской территории города федерального значения;
сельского поселения.
Указанный перечень логично вытекает из предписаний ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, которая устанавливает, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Особенности правового положения главы местного самоуправления определяются специальным нормативным актом - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления"), который в ст. 36 определяет, что глава местного самоуправления является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Главой муниципального образования в большинстве случаев является и является главой местной администрации, что свидетельствует о закономерности реализации им функций по формированию избирательных участков, участков референдума на подведомственной ему территории. Однако, в ряде случаев главой местной администрации является иное лицо, назначаемое на должность главы по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. В данном случае соответствующие полномочия переходят к указанном лицу и реализуются им в полном объеме.
По логике ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" следует разграничивать понятия глава муниципального образования и глава местной администрации, что в рамках положений комментируемой статьи не производится, в связи с чем установленные ею исключения из общего правила о подведомственности вопроса образования соответствующих участков главам местных администраций, лишь в значительной мере усложняют понимание смысла правовой нормы, влияют на ее ясность и четкость формулировок.
Законодательство о местном самоуправлении рассматривает главу местной администрации лишь в качестве высшего должностного лица исполнительного органа, который в рамках замещаемой им должности реализует полномочия исполнительного органа местного самоуправления. Таким образом, основной целью и задачей деятельности данного субъекта выступает организация и упорядочение работы местной администрации, руководство ее работой. Тем самым, глава местной администрации не является самостоятельным единоличным органом власти, что предполагает в случаях, установленных ч. 2 комментируемой статьи, принятие решения об образовании избирательных участков, участков референдума местной администрацией в лице ее главы.
Однако, по смыслу ч. 2 комментируемой статьи глава местной администрации рассматривается в качестве самостоятельного полномочного органа местного самоуправления, наделенного отдельной компетенцией, что указывает на смешение полномочий отдельных органов местного самоуправления, в частности главы муниципального образования и главы местной администрации, что на практике в ряде случаев не совмещается. В этой связи закономерно говорить о несоответствии указанного положения требованиям специального законодательства о местном самоуправлении в РФ.
В качестве единственного закономерного исключения из общего правила можно рассматривать города федерального значения, которые по своему статусу одновременно являются и муниципалитетами и субъектами РФ. В отношении городов Москвы и Санкт-Петербурга закономерно говорить о единстве местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ. Поскольку в настоящее время при формировании системы управления указанных городов приоритет отдается региональному управлению, то и решение о формировании избирательных участков, участков референдума принимается соответствующим органом государственной власти субъекта РФ. Причем в данном случае указанный исключительный порядок обусловлен не столько спецификой самого субъекта, сколько особым статусом его органов управления. Местные администрации указанных городов одновременно являются и региональными, а федеральное значение субъекта обусловливает приоритет государственной власти перед местным самоуправлением, в связи с чем фактически на территории города действуют местные администрации в статусе региональных. Поскольку администрация наделена статусом органа государственной власти, то и решение о формировании участков принимается региональными органами власти, что формально составляет исключение из общего правила. Фактически же решение принимается тем же самым органом, только наделенным особым статусом, вытекающим из особого правового положения самого населенного пункта. В этой связи формулировку ч. 2 комментируемой статьи, возлагающей обязанность принять решение об образовании соответствующих участков на руководителя территориального органа исполнительной власти, следует рассматривать с позиции особого статуса местной администрации, т.е. решение в данном случае также принимается главой городской администрации, как и в любом ином городе на территории РФ, но статус такого руководителя предопределен предписаниями Конституции РФ, указывающей, что города Москва и Санкт-Петербург являются не столько муниципальными образованиями, сколько субъектами РФ.
Особый интерес представляет предписание комментируемой статьи в отношении выборов в орган местного самоуправления городского самоуправления, которое устанавливает, что такое решение, за исключением выборов органов местного самоуправления городского округа или сельского поселения, принимается главой местной администрации. Порядок принятия аналогичного решения в отношении городского округа и сельского поселения устанавливается общими правилами, в соответствии с которыми такое решение принимается главой местной администрации соответственно округа либо сельского поселения. Тем самым, исключение из общего правила на самом деле является лишь его подтверждением. Устанавливая единство правовых предписаний в отношении большинства муниципальных образований.
Анализ предписаний ч. 2 рассматриваемой статьи позволяет говорить о том, что решение об образовании избирательных участков, участков референдума в большинстве случаев принимается главой местной администрации. Исключение из общего правила составляют лишь города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, для которых общие правила трансформируются с учетом специфики правового положения самого населенного пункта.
В отдельных случаях Закон наделяет возможностью принятия решения об образовании избирательных участков, участков референдума и иных специальных субъектов. К их числу относятся дипломатические и консульские учреждения, а также командиры воинских частей. При этом Закон не конкретизирует случаев реализации данного права указанными субъектами. По логике Закона для принятия соответствующего решения иным субъектом, кроме прямо предусмотренного Законом, необходимо наличие специальных оснований. Отсутствие таких оснований в ряде случаев может быть причиной споров о компетенции между различными субъектами, предусмотренными ч. 2 настоящей статьи.
4. Особый интерес представляет возможность принятия решения о формировании участков руководителями дипломатических представительств или консульских учреждений. Поскольку соответствующие учреждения находятся за пределами территории РФ, то и полномочия и руководителей могут распространяться исключительно на территорию соответствующего возглавляемого им учреждения. Реализация указанного полномочия данным субъектом направлена на обеспечение конституционных прав граждан РФ, в том числе и в период их нахождения за пределами государства. Часть 2 ст. 32 Конституции РФ определяет в качестве одного из основных прав граждан России право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. В этой связи независимо от места их нахождения, гражданам должна быть предоставлено возможность реализации данного конституционного права.
По общему правилу, территория дипломатического представительства, консульского учреждения России за пределами государства является его частью, соответственно, в случае проведения федеральных выборов либо референдума, как и на всей государственной территории, в рамках посольства либо консульства должны быть образованы избирательные участки, участки референдума, на которых свою волю могут выразить граждане государства, находящиеся в период проведения выборов (референдума) вне пределов самого государства. На такие участки распространяются общие правила, установленные комментируемым Законом. При этом следует заметить, что в большинстве случаев формирование участков на территории посольств и консульств производится лишь в период проведения федеральных выборов и референдумов. Региональные и местные выборы формально из данного правила не исключены, но избирательные участки, участки референдума в данном случае, как правило, не образуются. В случае выезда за пределы территории субъекта РФ либо муниципального образования, на территории которых проводятся выборы, гражданин может лишь воспользоваться правом досрочного голосования. В иных случаях его права в значительной мере ущемляются, поскольку он лишается возможности принять участие в выборах либо референдуме регионального или местного значения по причине отсутствия соответствующего участка в месте его пребывания.
Как правило, в рамках дипломатического представительства либо консульского учреждения образуется один избирательный участок, участок референдума, поскольку численность граждан, обладающих правом волеизъявления на таком участке, будет незначительной и не превысит установленный комментируемым Законом предел. В этой связи в большинстве случаев количественный ценз в отношении избирательных участков, участков референдума, образуемых дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями, не применяется.
Таким образом, расширение круга субъектов, наделенных правом принятия решения об образовании избирательных участков, участков референдума, является условным и связано с территориальным разграничением их юрисдикции. Взаимозаменяемость указанных субъектов не допускается, соответственно, руководители дипломатических представительств или консульских учреждений, командиры воинских частей вправе принимать соответствующие решения лишь в пределах их компетенции в отношении территории соответствующих учреждений и частей, поскольку полномочия органов местного самоуправления на указанные территории не распространяются. Во всех остальных случаях соответствующее решение отнесено к компетенции главы местной администрации, руководителя территориального органа исполнительной власти в отношении городов федерального значения.
Анализ положений настоящей статьи позволяет сформировать исключительный перечень уполномоченных субъектов, наделенных правом принятия решения об образовании избирательных участков, участков референдума. К ним относятся:
глава местной администрации;
руководитель территориального органа исполнительной власти города федерального значения;
командир воинской части;
руководитель дипломатического представительства РФ;
руководитель консульского учреждения РФ.
Данный перечень является закрытым и расширительному толкованию не подлежит. Изменение круга уполномоченных субъектов может производиться лишь в порядке, установленном для федерального закона.
Наряду с определение круга уполномоченных субъектов ч. 2 настоящей статьи отражает и ряд иных принципиальных положений, в частности, численность населения для разграничения отдельных избирательных участков и сроки принятия уполномоченным субъектом решения об их формировании.
Данные о численности населения выступают основанием для принятия решения об образовании избирательного участка, участка референдума. Причем в данном случае решающее значение имеет не общая численность населения, а состав избирательного электората, т.е. граждан РФ, обладающих активным избирательным правом, т.е. правом избирать. Данный критерий является общим и для проведения выборов, и для проведения референдума, поскольку действующее законодательство устанавливает единые требования в отношении граждан, которым предоставляется возможность участия в выборах и референдуме. В частности, данным правом обладают граждане РФ, достигшие восемнадцатилетнего возраста и не имеющие заболеваний, влияющих на их дееспособность, т.е. по общему правилу, установленному ГК РФ, такое право предоставляется гражданам РФ, обладающим полной дееспособностью.
При формировании избирательных участков, участков референдума учитываются лишь зарегистрированные на участке граждане. На практике определение общего количества избирателей на участке производится по данным регистрирующего органа в соответствии с регистрацией по месту жительства, что в ряде случаев ведет к необоснованному исключению отдельных граждан из списков избирателей, участников референдума, а в отдельных случаях и включения в такие списки умерших, безвестно отсутствующих и проч. граждан. Тем самым определение границ избирательного участка, участка референдума в соответствии с правилами настоящей статьи является условным. При этом следует заметить, что участки не являются равными и могут отличаться по численности избирателей, участников референдума, поскольку Законом установлена лишь верхняя граница численности избирательного электората, которая не может превышать три тысячи избирателей, участников референдума на каждом участке. При этом количество избирателей, участников референдума на отдельных участках может быть и менее. Однако по общему правилу избирательные участки, участки референдума должны быть примерно равными, т.е. для каждого муниципального образования может быть установлен иная численность избирателей, не превышающая предел, установленный комментируемым Законом, но такой критерий должен быть общим для всех формируемых в пределах одного муниципального образования избирательных участков, участков референдума. Таким образом, Закон устанавливает лишь общие требования, которые могут быть конкретизированы в отношении отдельных муниципальных образований. На практике большинство уполномоченных субъектов воспринимает указанное предписание Закона в качестве императивного предписания и формируют избирательные участки (участки референдума), включающие в себя по три тысячи избирателей.
Установление максимально допустимого количества избирателей, участников референдума на одном участке обусловлено пропускной способностью самого участка, а также возможностью избирательной комиссии (комиссии референдума) по своевременному подведению итогов выборов, референдума, подсчету голосов и представлению их в вышестоящую избирательную комиссию. Поскольку сроки совершения указанных действий жестко регламентированы действующим законодательством, то установление указанного ограничения числа избирателей является закономерным и необходимым.
Формирование избирательных участков, участков референдума не является окончательным этапом подготовительной стадии избирательного процесса и связано с совершением ряда иных юридически значимых действий. В этой связи необходимым условием эффективности избирательного процесса является установление временного ограничения осуществления отдельных полномочий, в том числе и формирования избирательных участков, участков референдума. В данном случае Закон также устанавливает лишь верхний временной предел, указывающий, что избирательные участки должны быть сформированы не позднее, чем за 45 дней до дня голосования. Такой промежуток времени является необходимым и достаточным для проведения иных мероприятий в рамках подготовки проведения выборов, референдума, в частности, составления списков избирателей, формирования участковых избирательных комиссий и т.п. Одновременно, Закон не воспрещает образование избирательных участков, участков референдума и в более ранние сроки. Как правило, единожды сформированные в рамках отдельных муниципальных образований участки в последующем лишь подвергаются незначительной корректировке применительно к количеству избирателей, участников референдума, проживающих на территории такого участка. В целом участки сохраняют свои границы. Такой порядок позволяет достаточно быстро сформировать избирательные участки, участки референдума, и в тоже время не позволяет в полной мере выявить так называемые "мертвые души", граждан, которые по тем или иным причинам не реализуют свои политические права на данном избирательном участке, либо реализуют их в ином месте.
Территориальный критерий формирования избирательных участков, участков референдума красной нитью проходит через все предписания настоящей статьи. Одним из проявлений данного критерия выступает положение ч. 4 настоящей статьи, устанавливающее возможность образования участков лишь в пределах избирательных округов. Поскольку избирательный округ выступает в качестве территориальной единицы, применительно к которой устанавливаются нормы представительства избираемых субъектов, то в целях соблюдения установленных норм представительства формирование избирательных участков может производиться исключительно в пределах округа. При проведении референдума соблюдение данного принципа утрачивает свое практическое значение и реализуется, исходя из общей концепции единства законодательных предписаний. Нормы Закона подлежат применению на всей территории государства в отношении всех его граждан, что предполагает неукоснительное соблюдение требований комментируемого Закона как в отношении порядка проведения выборов, так и при проведении референдума. Единство нормативных предписаний в данном случае подчеркивает целостность избирательной системы России и общность требований для различных форм ее проявления.
Однако, избирательные округа формируются лишь в пределах государственных границ РФ, что предполагает невозможность соблюдения указанных предписаний при образовании избирательных участков, участков референдума вне пределов государства, например, дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями. В этой связи, исходя из концепции единства правового поля России, Закон устанавливает специальные правила в отношении таких участков, указывая на необходимость их приписки в отдельным избирательным округам с соблюдением требований, установленных настоящей статьей, в частности, в отношении численности избирателей, участников референдума. Приписка в данном случае подразумевает включение избирательного участка, участка референдума в тот или иной избирательный округ, образованный на территории государства.
5. Часть 4 настоящей статьи устанавливает, что порядок приписки участков к округам определяется федеральным законом, при этом не уточняет каким именно: должен ли порядок приписки определяться комментируемым Законом, законодательством о выборах Президента РФ, депутатов Государственной Думы и т.п., либо должен быть принят специальный нормативный акт, регламентирующий данный аспект избирательного процесса в России. В настоящее время единство мнений по данному вопросу отсутствует, в связи с чем порядок приписки определен лишь частично в рамках избирательного законодательства.
В целях реализации указанного положения в ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" были внесены уточнения по поводу отнесения избирательных участков, образованных за пределами РФ, к одномандатным округам. А именно: число избирателей округа, к которому отнесены эти участки, должно быть меньше единой нормы представительства, а число избирателей на участках, образованных за пределами территории РФ, не должно превышать 10% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа, к которому отнесены эти участки. На выборах 1999 г. Государственная Дума утвердила схему одномандатных избирательных округов, которая действует до настоящего времени. Кроме того, Дума утвердила и предложения Центральной избирательной комиссии РФ о приписке избирателей, проживающих за пределами территории РФ или находящихся в длительных заграничных командировках, к одномандатным избирательным округам.
Например, на территории Ленинградской области к двум округам были приписаны соответственно 40 тыс. и 28 554 избирателя из Эстонии, еще к одному - 29 065 избирателей из Латвии. В Московской области к пяти округам приписаны соответственно: 27 176 избирателей-россиян из Азербайджана. Армении, Грузии; 41 102 - из Казахстана, Киргизии, Таджикистана, Туркмении и Узбекистана; 24 728 - из Беларуси, Литвы, Молдавии; по 36 000 и 12 782 - из ФРГ. В г. Москве к 6 округам приписаны: 14 394 избирателя из Болгарии, 21 500 - из Украины, 22 750 - из стран Африки и Америки, 34 574 - из стран Европы (кроме названных выше ФРГ, Болгарии, стран СНГ и прибалтийских республик), 29 443 - из Израиля, 18 475 - из стран Азиатско-Тихоокеанского региона, Ближнего и Среднего Востока (кроме Израиля)*(13).
В соответствии с действующей в настоящее время схемой приписки граждан, установленной постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 4 сентября 1999 г. N 12/84-3 "Об опубликовании схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва", такая приписка осуществляется лишь к избирательным округам Москвы и Московской области, а также Ленинградской области. В отношении избирательных округов иных субъектов такая приписка может производиться, но в настоящее время она отсутствует. Указанные правила требуют систематической корректировки, поскольку численность граждан может ежегодно изменяться, причем существенно. Указанный нормативный акт определяет лишь перечень одномандатных избирательных округов, в том числе и тех, к которым осуществляется приписка избирательных участков, участков референдума. Определение порядка приписки предполагает формирование единых критериев отнесения тех или иных участков к определенным избирательным округам, которые позволяет осуществлять практическое взаимодействие участковых и окружных комиссий в рамках единого избирательного процесса, а также самостоятельно определять заинтересованным субъектам к какому избирательному округу относится тот или иной участок.
6. Специальные гарантии реализации избирательного права и права на участие в референдуме граждан РФ устанавливает ч. 5 настоящей статьи, определяющая возможность формирования избирательных участков в местах временного пребывания граждан и труднодоступных местах. Перечень мест такого пребывания является примерным и может быть расширен за счет включения в него дополнительных объектов массового скопления лиц, обладающих активным избирательным правом и правом на участие в референдуме. В большинстве случаев к числу мест временного пребывания граждан относятся:
больницы;
дома отдыха;
санатории;
вокзалы;
аэропорты;
места временного содержания лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений;
иные места.
Несмотря на то, что указанные объекты включены в единый перечень, их статус в значительной мере различается, так, например, в рамках таких объектов, как больницы, санатории, изоляторы временного содержания, следственные изоляторы закономерным представляется формирование постоянных избирательных участков, участков референдума в период проведения выборов, поскольку отдельные субъекты в таких учреждениях содержатся постоянно. Изменяется лишь персональный состав пребывающих в них лиц, но примерная количественная численность таких субъектов является показателем сравнительно постоянным. Одновременно, в данный перечень включены вокзалы и аэропорты, которые являются специфическими объектами, поскольку граждане находятся в них достаточно короткий промежуток времени и имеют возможность реализовать свои право в рамках общего избирательного участка, участка референдума в период работы такого участка. В частности, гражданин обладает возможностью принять участие в выборах до отправки поезда или самолета либо с момента его прибытия. Краткосрочный характер пребывания избирателей, участников референдума в таких местах, указывает на отсутствие необходимости формирования в них дополнительных избирательных участков, участков референдума.
Еще одним дополнительным основанием образования избирательных участков, участков референдума является труднодоступность мест нахождения граждан. Перечень таких мест также является открытым и может корректироваться применительно к конкретному избирательному процессу. Однако, в отличие от мест временного пребывания, которые в большинстве своем располагаются в доступных местах в пределах населенного пункта и сохраняют возможность голосования на общем избирательном участке, участке референдума, труднодоступные места по своей природе исключают такую возможность и свидетельствуют о нахождении гражданина в отдалении от общих участков и отсутствии возможности прибыть на них в установленный срок. В перечень труднодоступных мест включаются:
морское судно, находящееся в длительном плавании;
полярные станции;
экспедиции;
иные места, в которых отсутствуют стационарные избирательные участки, участки референдума.
В большинстве случаев нахождение в труднодоступных местах связано с выполнением отдельных трудовых функций, что предполагает необходимость соблюдения конституционных прав граждан, в том числе и права на участие в выборах, референдуме. Поскольку возможность принимать решение посредством участия в выборах или референдуме является правом гражданина, причем конституционно установленным, то только сам гражданин может принять решение о реализации данного права либо отказе от него. Наличие каких-либо объективных обстоятельств не может выступать основанием для ущемления избирательных прав отдельных граждан. В этой связи Закон устанавливает специальные гарантии для таких субъектов, в первую очередь, для тех, которых осуществляя свою трудовую функцию, не могут прибыть на избирательный участок, участок референдума по месту своего постоянного проживания.
Формирование участков как в местах временного пребывания, так и в труднодоступных местах осуществляется по общему правилу, установленному настоящей статьей, что предполагает необходимость принятия решения главой местной администрации и получение согласования с соответствующей избирательной комиссией. В ряде случаев объективные обстоятельства не позволяет в полной мере соблюсти установленный порядок, что требует экстренного принятия решения и определение специального перечня субъектов, уполномоченных на его принятие. В этой связи положения ч. 5 настоящей статьи устанавливают, что участки могут создаваться в соответствии с общими правилами, а могут быть сформированы и в специальном порядке, установленном настоящей статьей. Анализ комментируемых положений позволяет говорить, что в качестве субъекта, уполномоченного производить оценку таких обстоятельств, выступает соответствующая избирательная комиссия, которая принимает решение о формировании участка в общем порядке, либо наделяет специального субъекта полномочиями по формированию избирательного участка либо участка референдума в труднодоступном месте.
В данном случае также подлежат применению общие правила, установленные гражданским законодательством, которые определяют, что в период нахождения морского судна в плавании, все властные полномочия на его борту осуществляет капитан корабля, причем он одновременно наделяется и полномочиями органов власти, и полномочиями нотариуса и т.п. В отношении полярных станций и экспедиций в качестве субъекта, наделенного распорядительно-властными полномочиями, выступают, соответственно, начальник полярной станции, либо начальник экспедиции. По своему статусу они приравниваются к капитану корабля и наделяются аналогичными полномочиями на период осуществления соответствующей экспедиции, нахождения на станции и т.п., т.е. нахождения в труднодоступном месте.
На соблюдение общих правил применительно к порядку формирования избирательных участков, участков референдума указывают специальные предписания настоящей статьи, устанавливающие, что участки образуются вышестоящей комиссией по согласованию с капитаном судна, находящегося в плавании, начальником полярной станции и т.п. В качестве дополнительного субъекта согласования Закон указывает не только капитана судна, но и судовладельца, который, как правило, в период нахождения судна в открытом море, находится на берегу и может реализовать свое право на общем участке. Такое удаление судовладельца от принадлежащего ему объекта не позволяет в полной мере оценить обстановку на судне и возможность формирования избирательного участка или участка референдума, что указывает на условность согласования, предусмотренного настоящей статьей. В этой связи в качестве основного субъекта согласования применительно к морскому судну следует рассматривать его капитана, который способен объективно оценить возможность практической реализации комментируемого законодательного положения на судне, находящемся в удаленном или труднодоступном месте. Одновременно, предусматривая примерный перечень специальных субъектов, Закон рассматривает его в качестве открытого, определяя, что уполномоченным субъектом в данном случае выступает лишь руководитель объекта, расположенного в удалении или труднодоступном месте, либо лицо его замещающее, а перечень объектов, на территории которых могут быть сформированы участки по правилам ч. 5 настоящей статьи определяется лишь морскими судами, полярными станциями и иными объектами, перечень которых определяется, по логике Закона, вышестоящей избирательной комиссией, комиссией референдума. В качестве таковой представляется закономерным рассматривать территориальную комиссию.
Одновременно Закон устанавливает и специальный срок формирования участков в указанных местах - три дня до голосования. Однако, из положений Закона не следует, что применение специального порядка формирования участков предполагает и специальный срок, что свидетельствует о возможности применения указанного срока и при реализации общей процедуры образования участков по решению главы местной администрации. С другой стороны, применение общего порядка предполагает и соблюдение общих сроков реализации данной процедуры. Установление специального срока представляется закономерным применительно к реализации особого порядка образования избирательных участков, участков референдума, т.е. в трехдневный срок до дня проведения голосования образование участка производится по решению вышестоящей комиссии пол согласованию с капитаном судна, судовладельцем, начальником полярной станции и руководителями иных объектов временного пребывания граждан либо находящихся в отдаленных местах.
Образование участков в особом порядке также рассматривается Законом в качестве правомочия специального субъекта, которым в данном случае выступает вышестоящая комиссия, принимающая решение о выборе порядка образования избирательных участков, участков референдума: общем порядке либо в короткие сроки по согласованию со специальным субъектом - руководителем больницы, санатория, станции, судна и т.п. Условием реализации специального порядка формирования участков по смыслу комментируемого Закона является исключительность обстоятельств, указывающих на необходимость образования таких участков. Исключительность таких обстоятельств и необходимость образования дополнительных участков оценивается избирательной комиссией (комиссией референдума) применительно к каждому конкретному случаю. Так, если морское судно по графику должно возвратиться в порт приписки до дня проведения выборов, референдума либо в день их проведения, то образование в отношении их дополнительных участков является нецелесообразным, поскольку гражданам в данном случае предоставляется возможность реализовать свои права в общем порядке на участке по месту их постоянного жительства.
При формировании в исключительном порядке участков закономерно возникает вопрос об их приписке к избирательным округам. Избирательные участки и участки референдума, образованные в местах пребывания граждан, подлежат приписке в избирательным округам, сформированным в местах расположения соответствующих объектов. В отношении участков, образованных на борту морских судов, находящихся в плавании, действует общее правило, в соответствии с которым такой участок относится к округу, в котором располагается порт приписки судна, если речь идет об иностранном судне, то в качестве округа приписки может быть определен округ, в котором располагается порт прибытия такого судна.
Приписка избирательных участков, участков референдума, образованных на полярных станциях и иных удаленных объектах осуществляется в общем порядке, установленном настоящей статьей - в соответствии с утвержденной схемой приписки. В отношении таких участков может устанавливаться и специальный порядок приписки, например, образованный в рамках геологоразведочной экспедиции участок подлежит приписке к тому избирательному округу, в котором располагается организатор данной экспедиции и т.п.
Специальный порядок образования таких участок обусловливает и определение специального порядка распределения их между действующими избирательными округами.
7. Командиры воинских частей обладают правомочиями лишь в отношении соответствующих возглавляемых ими формирований, соответственно, могут принимать решение об образовании избирательных участков, участков референдума лишь в рамках подведомственной им территории. На практике реализация права на принятие решения о формировании избирательных участков, участков референдума может быть реализовано ими в рамках так называемых "военных городов", т.е. населенных пунктов, объединяющих в большинстве своем военнослужащих, членов их семей и т.п. В отношении отдельных территорий соответствующие полномочии могут быть реализованы командиром воинской части и в случае неисполнения своих должностных обязанностей главой местной администрации, например, при непринятии им в срок решения об образовании избирательных участков, участков референдума. Во всех иных случаях безусловный приоритет принадлежит главе местной администрации, решение которого и подлежит исполнению.
По общему правилу, установленному ч. 6 комментируемой статьи, военнослужащие голосуют на общих избирательных участках, участках референдума, сформированных в пределах муниципального образования в месте дислоцирования соответствующей воинской части. Закон предоставляет также возможность образования специальных избирательных участков, участков референдума на территории воинской части. Особенностью таких участков является специальный избирательный электорат, поскольку реализовать избирательное право, право на участие в референдуме в данном случае могут лишь военнослужащие, проходящие военную служб в соответствующей части либо призванные на военные сборы. Комментируемый Закон не ограничивает возможности образования избирательных участков, участков референдума в зависимости от каких-либо объективных обстоятельств, например, территориальной удаленности части от общих участков. В данном случае командир воинской части самостоятельно принимает решение об образовании избирательных участков, участков референдума, либо направлении военнослужащих на общие участки. Такая свобода действий предполагает необходимость заблаговременного согласования такого решения между командиром воинской части и главой местной администрации, поскольку реализация избирательных прав военнослужащими в рамках общих участков в значительной мере увеличит численность граждан, голосующих на данном участке, что приведет к нарушению максимальной численности, установленных настоящей статьей. При этом какого-либо согласования комментируемый Закон не предусматривает. На практике в большинстве случаев командиры воинских частей формируют свои избирательные участки, участки референдума на территории воинской части, что способствует разграничению компетенции уполномоченных субъектов, соблюдению воинской дисциплины в части и т.п.
8. Особое место в системе правовых предписаний настоящей статьи занимает ч. 7, которая выступает в качестве трансформации общих правовых принципов в избирательное право, в частности, речь идет о реализации принципа гласности, который в самом общем виде предусматривает открытость избирательного процесса, а также необходимость обнародования не только результатов выборов (референдума), но и решений, принимаемых по отдельных вопросам подготовки и проведения соответственно, и выборов, и референдума.
Часть 7 определяет перечень сведений, подлежащих опубликованию, а также уполномоченных на их обнародование субъектов. По общему правилу, представляется закономерным возложить обязанность по обнародованию принятых решений на субъекта, их принявшего, т.е. в большинстве случаев речь идет о главе местной администрации, что и предопределено указанной правовой нормой. Данное правило вытекает из общего предписания, устанавливающего порядок приобретения юридической силы актом органа государственной власти ли местного самоуправления. Любой акт органа государственной власти или местного самоуправления, как нормативный, так и индивидуального характера, вступает в силу лишь с момента его официального опубликования, причем источник такого опубликования, а соответственно и порядок устанавливаются применительно к видам таких актов.
В рамках избирательного процесса обязательному опубликованию подлежат:
списки избирательных участков, участков референдума
номера и границы образованных участков;
места нахождения участковых комиссий;
места нахождения помещения для голосования.
Таким образом, Закон устанавливает перечень обязательной для опубликования информации, которая позволяет гражданам определить место нахождения той комиссии, к сфере деятельности которой относится их избирательный участок, участок референдума и иные сведения. Перечень публикуемой информации определяется таким образом, чтобы предоставить гражданам максимальную возможность для реализации их избирательных прав и права на участие в референдуме. Поскольку Закон не устанавливает какого-либо специального порядка обнародования указанных сведений, то в данном случае подлежит применению общий порядок. Закон лишь возлагает обязанность на лицо, принявшее решение об образовании участка, опубликовать соответствующую информацию для всеобщего сведения, не определяя при этом в каких средствах массовой информации, в каком порядке и т.п. Поскольку целью такого опубликования выступает общедоступность необходимой информации о проведении выборов, референдума, то размещение указанных сведений представляется целесообразным в местной прессе, обладающей наибольшим тиражом. Практика деятельности российских избирательных комиссий указывает, что еще одним средством информирования граждан о размещении участков и расположении помещений для голосования выступают информационные стенды, которые размещаются непосредственно вблизи помещений для проведения голосования. Указанные информационные стенды также должны отражать общий перечень сведений, установленный настоящей статьей. В качестве дополнительного источника указанной информации используются именные приглашения, которые распространяются избирательными комиссиями в отношении всех граждан, прикрепленных к данному избирательному участку, участку референдума.
Закон устанавливает срок для обнародования указанных сведений, который не может быть менее, чем сорок дней до дня голосования. Такой срок обусловлен моментом принятия решения о формировании избирательных участков, участков референдума и признается законодателем в качестве достаточного для уведомления граждан о возможных местах реализации ими избирательных прав и права на участие в референдуме. Однако, данный срок является общим и не может быть применен в отношении участок, образуемых в специальном порядке, в частности, в труднодоступных и отдаленных местах, а также за пределами государства. Решение об образовании участка на борту морского судна может быть принято в трехдневный срок до дня голосования, что предполагает установление и сокращенного срока обнародования такого решения. В тоже время следует заметить, что специальный порядок образования участков установлен для территорий с ограниченным избирательным электоратом, который включает в себя, например, экипаж судна, членов экспедиции, работников полярной станции и т.п., что в значительной мере упрощает процедуру уведомления. Тем не менее, предусматривая необходимость определения специальных правил и порядка обнародования информации в указанных случаях, комментируемый Закон, который является специальным нормативным актом, определяет лишь, что порядок доведения сведений в данном случае устанавливается законом, не указывая каким именно. Специальный нормативный акт, не регламентируя отдельные особенности реализации своих правовых норм, предусматривает лишь абстрактную отсылку в никуда - к нормативному акту, который должен существовать лишь потенциально. Применение подобных правовых конструкций способствует формированию правовых пробелов, что на практике не позволяет реализовать норму в полном объеме, нивелируя в целом ее практическое значение.
Глава IV. Избирательные комиссии, комиссии референдума
Статья 20. Система и статус избирательных комиссий, комиссий референдума
1. Положения настоящей статьи определяют основы правового положении избирательных комиссий, комиссий референдума, образуемых в соответствии с требованиями действующего законодательства на территории РФ. В этой связи представляется необходимым определение понятия правовой статус комиссии и его основанных составляющих категорий. Теория право не предусматривает единой универсальной трактовки данного понятия, равно как и действующие нормативные акты также не регламентируют указанного понятии. В связи с отсутствием легального определения понятия "правовой статус", оно формируется специалистами применительно к каждой отдельной ситуации. Наиболее распространено восприятие правового статуса в качестве совокупности законодательных требований, определяющих положение конкретного субъекта в совокупности правоотношений. В этой связи зачастую структура правового статуса включает в себя следующие категории:
права;
обязанности;
ответственность субъекта.
Применительно к отдельным субъектам структура данного понятия может быть расширена за счет включения в него ряда иных категорий, например, взаимодействия с иными участниками данных правоотношений и т.п. Отсутствие легального определения понятия "правовой статус" способствует формированию его различных трактовок.
Однако, правовой статус определяется не только применительно к правам и обязанностям субъекта, но и месту в системе аналогичных органов. В этой связи необходимым условием конкретизации положения избирательной комиссии, комиссии референдума является определение видов указанных комиссий, формируемых на территории РФ или иной территории.
2. Часть 1 настоящей статьи определяет виды избирательных комиссий, комиссий референдума, к числу которых закон относит:
Центральную избирательную комиссию РФ - высший орган, осуществляющий организацию проведения выборов и референдума на территории РФ, а также координирующий деятельность иных комиссий, входящих в данную систему;
избирательные комиссии субъектов РФ - комиссии, формируемые на территории конкретного региона, организующие проведение региональных выборов, референдума, а также участвующие в организации и проведении выборов и референдума иных уровней;
избирательные комиссии муниципальных образований - охватывают своей компетенцией территорию конкретного населенного пункта или иного муниципального образования, обеспечивает организацию и проведение местных выборов и референдума;
окружные избирательные комиссии - нижестоящие комиссии, реализующие в пределах территории избирательного округа, округа референдума распоряжения вышестоящих комиссий, а также реализующая собственные полномочия по отношению к иным комиссиям, направленные на обеспечение проведения выборов или референдума;
территориальные (районные, городские и другие) комиссии - одновременно являются вышестоящей и нижестоящей комиссией, которая с одной стороны обеспечивает исполнение решений вышестоящих комиссий, направленных на обеспечение проведение избирательной кампании, кампании референдума, а с другой стороны, обеспечивает соблюдение требований законодательства о выборах и референдуме участковыми комиссиями;
участковые комиссии - комиссии, осуществляющие непосредственную реализацию положений настоящего закона в части обеспечения проведения голосования. Данный вид комиссии выступает в качестве первой инстанции, осуществляют непосредственное взаимодействие с избирателями, участниками референдума как в ходе организации проведения выборов, референдума, так и в ходе проведения голосования.
Формируя указанную систему избирательных комиссий (комиссий референдума), закон не предусматривает четкого разграничения компетенции отдельных категорий комиссий, их полномочий и порядка взаимодействия. В этой связи действующее законодательство допускает возможность формирования не всех видов комиссий, не определяя при этом субъекта, к компетенции которого относится принятие данного решения. Поскольку текущее руководство деятельностью комиссий осуществляет ЦИК РФ, то и принятие указанного решения может быть отнесено к ее компетенции.
Однако, в целом формирование системы избирательных комиссий, комиссий референдума требует определения системы их взаимодействия и соподчинения в целях обеспечения достижения целей формирования комиссий.
3. Закон устанавливает единство требований к избирательным комиссиям и комиссиям референдума, предусматривая, что одна и та же комиссия может выступать и в том, и в другом качестве. В отношении отдельных видов комиссий закон предусматривает специальный порядок приобретения полномочий комиссии референдума.
Общий статус избирательных комиссий и комиссий референдума ч. 2 настоящей статьи устанавливает в отношении:
Центральной избирательной комиссии РФ;
избирательных комиссий субъектов РФ;
избирательных комиссий муниципальных образований;
территориальных комиссий.
При принятии решения о проведении референдума указанные комиссии приобретают правомочия комиссий референдума в силу прямого предписания закона, при этом не требуется издания какого-либо специального акта или принятия специального решения.
Особое правомочие указанных комиссий референдума составляет предусмотренная законом возможность наделения полномочиями комиссии референдума окружной и участковой избирательных комиссий. Одновременно, указанные комиссии формируют состав окружной и участковой избирательной комиссии. Правила принятия соответствующего решения установлены ст. 9 комментируемого Закона, в данной части положения настоящей статьи носят отсылочный характер. Таким образом, закон устанавливает два режима приобретения статуса комиссии референдума: автоматически в силу предписания закона и на основании специального решения вышестоящей комиссии.
4. Часть 3 настоящей статьи определяет основные направления деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума, к которым относится:
обеспечение реализации и защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ предполагает принятие всех допустимых и необходимых мер для реализации предусмотренных настоящим законом и иными нормативными актами в целях предоставления возможности участия в выборах и референдуме всем гражданам РФ, обладающим соответствующим правом. Комиссия в данном случае выступает в качестве гаранта реализации прав и законных интересов граждан РФ. Основные способы реализации данного направления предусмотрены в рамках отдельных правовых норм настоящего закона;
подготовка выборов и референдума включает в себя принятие всех необходимых решений и проведение мероприятий, направленных на обеспечение возможности реализации решения о проведении выборов, референдума, а также достижения основных целей их проведения;
проведение выборов и референдума включает в себя реализацию мероприятий, предусмотренных действующим законодательством о выборах и референдуме, обеспечивающих проведение выборов или референдума.
Деятельность избирательных комиссий, комиссий референдума по указанным направлениям осуществляется в совокупности полномочий комиссий всех уровней в рамках комплексного обеспечения возможности реализации избирательного права и права на участие в референдуме граждан РФ, а также обеспечение подготовки и проведения выборов или референдума на территории РФ.
Настоящий закон направлен на предоставление и обеспечение гарантий реализации конституционных прав граждан РФ. Однако, ч. 4 настоящей статьи предусматривает не только гарантии реализации гражданских прав, но так же и гарантии реализации пассивного избирательного права не только российскими гражданами, но также и избирательными объединениями и инициативными группами. Указанные гарантии распространяются на случай направления обращения в соответствующую комиссию.
Закон обязывает избирательные комиссии, комиссии референдума рассматривать поступающие к ним обращения своевременно, в короткие сроки с целью максимального предоставления возможности принятия участия в голосовании при реализации гражданами РФ активного избирательного права и права на участие в референдуме. а также избирательными объединениями и инициативными группами пассивного избирательного права.
Обращение представляет собой заявление любого заинтересованного субъекта по факту нарушения требований действующего законодательства при проведении выборов, референдума. Причем следует заметить, что такое обращение может быть направлено как до момента проведения голосования, так и в день его проведения и после дня голосования. Общее ограничение указанного правомочия предусматривает возможность направления обращения лишь до момента подведения итогов выборов или референдума и обнародования их результатов.
5. Деятельность избирательной комиссии, комиссии референдума предполагает возможность осуществления следующих полномочий:
рассмотрение обращения предполагает исследование изложенных в нем обстоятельств, установление соответствия их требованиям законодательства или установления в качестве достоверного факта совершение правонарушения в сфере проведения выборов, референдума. в целом под рассмотрением можно понимать полное исследование обстоятельств, изложенных в обращении, с целью проверки их соответствия истине и достоверности также выявления фактов допущенных или совершенных правонарушений. Рассмотрение фактически выступает первоначальным этапом предупреждения и предотвращения правонарушений в сфере избирательного законодательства и законодательства о референдуме;
проведение проверок по обращениям фактически реализуется в рамках рассмотрения поступившего обращения, поскольку способствует определению порядка применения отдельных правовых предписаний действующего законодательства, а также выявления нарушений, допущенных комиссиями и выявленными избирателями, участниками референдума или иными заинтересованными субъектами. Проведение проверки предполагает активную деятельность комиссии в отношении обстоятельств, изложенных в обращении. Ключевым аспектом проведения проверки является установление достоверности изложенных фактов, а также установление соответствия оспариваемых действий требованиям действующего законодательства, в том числе и предписаниям настоящего закона;
давать письменные ответы лицам, направившим обращения. Указанная обязанность предусматривает двухсторонний характер взаимодействия избирательных комиссий, комиссий референдума и лиц, направивших обращения.
Определяя обязанность своевременно в установленные законом сроки направить автору обращения письменный ответ, закон определяет дополнительные гарантии реализации гражданами избирательных прав и права на участие в референдуме, поскольку в данном случае закон обязывает комиссии дать ответ незамедлительно в кратчайшие сроки с целью предотвращения ограничения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Письменный ответ должен быть конкретизированным, объективным, основываться на предписаниях действующих нормативных правовых актов, т.е. такой ответ можно рассматривать в качестве результата проведения проверки и обоснование выводов комиссии по изложенным в обращении фактам. В случае, если обращение поступило в уполномоченную комиссию до дня проведения голосования, то ответ должен быть направлен лицу, направившему обращение, не позднее дня, предшествующего голосованию. Зачастую такие обращения непосредственно связаны с недопущением гражданина к участию в выборах, референдуме или иной формой нарушения прав конкретного субъекта. В случае выявления нарушений, которые не являются непосредственным ограничением прав гражданина на участие в выборах или референдуме, могут направляться не только в день проведения голосования, но и после его проведения. В указанных случаях ответ должен быть направлен автору обращения немедленно. Закон не раскрывает понятия немедленно, что предполагает направление ответа в кратчайшие сроки, позволяющие провести необходимые проверки и с достоверностью установить наличие или отсутствие фактов, изложенных в обращении. Однако, необходимость немедленного направления ответа не может быть основанием для непроведения либо проведения не в полном объеме проверки по поступившему в комиссию обращению.
Проведение проверки на основании поступившего обращения является основанием для обеспечения правовых гарантий не только избирателям и участникам референдума, но и тем субъектам, в отношении деятельности которых производится проверка. Основным правом указанных субъектов выступает возможность получать информацию по обстоятельствам, в отношении которых проводится проверка, а также давать свои разъяснения и комментарии. Поскольку в данном случае проверка проводится в кратчайшие сроки, то предоставление указанных гарантий сводится к необходимости уведомления граждан, избирательных объединений и инициативных групп, о поступлении в комиссию обращения, а также о фактах, в отношении которых проводится проверка.
В рамках любого судебного или административного разбирательства лицам, в отношении которых оно проводится, предоставляется возможность непосредственного участия в проводимых мероприятиях, представления дополнительных доказательств, а также дача объяснений. Указанное положение является общим и подлежит непосредственному применению в отношении проверок, проводимых в соответствии с требованиями настоящей статьи. В связи с чем в случае, если обращение указывает на факты нарушений действующего законодательства кандидатом, избирательным объединением или инициативной группой, закон прямо предусматривает необходимость их уведомления о данных обстоятельствах, причем уведомление выступает в качестве обязанности уполномоченной комиссии, а также предоставление таким субъектам возможности давать объяснения по фактам, изложенным в обращении.
6. В случае, если проведение проверки по фактам, изложенным в обращении, превышает полномочия соответствующей избирательной комиссии, комиссии референдума, она обязана обратиться к специально уполномоченному субъекту, в качестве которого закон рассматривает правоохранительные органы или органы исполнительной власти, что указывает на проведение административного, а в отдельных случаях и судебного разбирательства по выявленным обстоятельствам.
Комиссия направляет в уполномоченный орган письменное представление с изложением обстоятельств и фактов, в отношении которых должна быть проведена проверка и разбирательство в соответствии с установленной компетенцией органов государственной власти. Закон предусматривает две категории субъектов, уполномоченных на проведение такой проверки: органы исполнительной власти и правоохранительные органы.
Анализ действующего законодательства позволяет сформировать систему органов исполнительной власти федерального уровня, по аналогии с которой формируются и региональные системы органов исполнительной власти. К числу федеральных органов исполнительной власти Конституция РФ, а также ряд действующих нормативных актов относит:
Правительство РФ;
федеральные министерства;
федеральные службы;
федеральные агентства.
Под правоохранительными органами действующее законодательство понимает совокупность государственных органов, наделенных специальными полномочиями в области охраны и защиты отдельных категорий прав и законных интересов граждан и иных субъектов. К числу правоохранительных органов относятся ведомства, входящие в состав Министерства внутренних дел РФ, в частности, полиция, инспекция безопасности дорожного движения и ряд иных органов. Таким образом, можно говорить, что в большинстве своем структуру правоохранительных органов образуют органы исполнительной власти. Наиболее значимое исключение из данного правила составляют суды РФ, которые являются одновременно и правоохранительными, и правозащитными, и правовосстановительными и т.д. Таким образом, поскольку в рассматриваемой сфере в большинстве случаев речь идет об административном разбирательстве, то понятия "органы исполнительной власти" и "правоохранительные органы" являются тождественными и равнозначными, хотя их смысловое значение предполагает разграничение двух самостоятельных категорий субъектов. Указанные органы обеспечивают проведение проверки в соответствии с предоставленными им полномочиями в пределах их предметной компетенции. Данные субъекты вправе предпринимать все необходимые и допустимые меры по выявлению, предотвращению и своевременному устранению правонарушений в сфере избирательного законодательства и законодательства о референдуме. Основной особенностью деятельности таких органов выступают сокращенные сроки проведения проверок, обусловленные спецификой избирательной кампании, кампании референдума. В случае направления избирательной комиссией, комиссией референдума представления в уполномоченный орган в срок не позднее, чем за пять дней до дня голосования, то проверка и разбирательство должны быть завершены не позднее за в день, предшествующий дню проведения голосования. В случае направления представления в более короткие сроки, соответственно сокращаются и сроки реализации полномочий органами исполнительной власти и правоохранительными органами: в случае направления представления в день, предшествующий голосованию. День проведения голосования, либо следующий за ним день, решение уполномоченным органом должно быть принято немедленно, т.е. в кратчайшие сроки, которые являются необходимыми для проведения проверки и установления истины.
Одновременно, закон допускает возможность и увеличения срока проведения проверки до десятидневного срока в случае необходимости дополнительной проверки. Дополнительная проверка предполагает необходимость привлечения специальных мероприятий, направленных на установление достоверных фактов и обстоятельств, изложенных в обращении и в представлении избирательной комиссии, комиссии референдума, а также привлечения специалистов, экспертов, проведение отдельных видов экспертных исследований, получения заключения и т.п. Необходимость проведения дополнительной проверки определяется непосредственно органом исполнительной власти или правоохранительным органом, в адрес которого было направлено представление. Такое решение должно быть обоснованным и определять лишь перечень необходимых юридических действий для установления истины по фактам, в отношении которых проводится проверка.
7. Развитие избирательной системы РФ способствовало ужесточению требований, предъявляемых действующим законодательством к кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам, что, в первую очередь, проявлялось в применении мер ответственности к лицам, в деятельности которых выявлялись нарушения в сфере выборов, референдума. Основной мерой ответственности таких субъектов выступало исключение кандидата или избирательного объединения из избирательных списков. В отношении инициативных групп реальный механизм применения мер ответственности в полной мере не был разработан. Однако, настоящий закон гарантирует все виды избирательных прав граждан РФ, в том числе и пассивного избирательного права, которое может быть реализовано как индивидуально в качестве выдвижения кандидатуры отдельного гражданина, так и посредством включения гражданина в список избирательного объединения, принимающего участие в выборах. Часть 5.1 настоящей статьи устанавливает специальные меры ответственности в отношении указанных субъектов - предупреждение. Указанная мера может быть применена на основании заключения избирательной комиссии или иного уполномоченного органа, которое отражается в его акте. Как правило, предупреждение выступает в форме наиболее лояльной меры ответственности, которая позволяет субъекту сохранить свой статус, однако, одновременно направлено на предотвращение повторного совершения правонарушения, которое влечет за собой применение более жестких мер ответственности.
Следует также заметить, что возможность вынесения предупреждения кандидату, избирательному объединению или инициативной группе, допустившим правонарушение, рассматривается законом в качестве права избирательной комиссии или иного органа власти, что предполагает возможность оценки уполномоченным органом обстоятельств совершения правонарушения, а также его тяжести и степени противоправности с целью определения наиболее адекватной меры ответственности за его совершение.
8. Сведения о применении мер ответственности, в том числе и предупреждения, носят открытый характер и подлежат доведению до сведения избирателей и иных граждан РФ. Основным источником обнародования указанных сведений выступают средства массовой информации, публикующие указанную информацию. Одновременно, закон допускает возможность использования и иных средств обнародования сведений о применяемых мерах ответственности в отношении отдельных кандидатов, избирательных объединений и инициативных групп, в первую очередь, под иными средствами понимаются Интернет-ресурсы, которые позволяют размещать указанную информацию на сайте соответствующей избирательной комиссии, комиссии референдума или иного органа государственной власти, в том числе и правоохранительного органа.
Общий принцип доступности и открытости сведений об избирательной кампании, кампании референдума. В частности, данный принцип распространяется на сведения о любых юридически значимых действиях, предусмотренных законодательством о выборах и референдуме. Настоящий закон определяет основные категории информации, в отношении которой установлено обязательное опубликование ее посредством использования средств массовой информации. Обязательному обнародованию с использованием средств массовой информации подлежат сведения:
о сроках подготовки и проведения выборов референдума;
о порядке осуществления избирательных действий и действий, связанных с подготовкой и проведением референдума;
о ходе избирательной кампании, кампании референдума;
о кандидатах, избирательных объединениях, списки кандидатов.
Таким образом, закон устанавливает необходимость опубликования сведений и информации, имеющих юридическое значение для избирательного процесса и проведения референдума, в том числе, позволяющие граждан РФ принять решение по вопросам референдума, или в отношении выдвинутых кандидатов для участия в выборах. В большинстве своем указанная информация непосредственно отражает совокупность юридических фактов, порождающих и прекращающих правоотношения в рамках избирательной кампании, кампании референдума.
9. Особое место в системе нормативных предписаний настоящей статьи занимают положения ч. 7 и 8, определяющие правовые основы деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума, причем в определенной части указанные правовые нормы дублируют друг друга в части определения нормативных актов общего характера, положения которых устанавливают требования к порядку осуществления деятельности избирательными комиссиями, комиссиями референдума.
Совокупность нормативных актов, определяющих порядок деятельности Центральной избирательной комиссии РФ, включает в себя:
Конституцию РФ;
настоящий федеральный закон;
иные федеральные законы.
Несмотря на попытку законодателя определить совокупность нормативных актов, регламентирующих деятельность ЦИК РФ, указанное законодательное положение утрачивает практическое значение, поскольку единственным критерием определения совокупности федеральных законов является понятие "иные", что формально предполагает возможность отнесения к данной категории любого федерального закона, в той или иной мере затрагивающего сферу организации и проведения выборов и референдума.
Аналогичное положение предусматривает и ч. 8 настоящей статьи, определяющая правовые основы деятельности иных избирательных комиссий, комиссий референдума, за исключением ЦИК РФ. Однако, данная норма также носит усеченный характер, поскольку охватывает собой лишь совокупность нормативных актов специального регулирования, к которым относится настоящий закон, а также Конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований. При этом рассматриваемое положение подлежит применению к деятельности нескольких категорий избирательных комиссий, комиссий референдума, что предполагает детализацию правовых предписаний применительно к деятельности отдельных категорий комиссий.
Общее нормативное регулирование осуществляется предписаниями Конституции РФ, ФКЗ "О референдуме в РФ", настоящего закона, федеральными законами о выборах. Деятельность избирательных комиссий субъектов РФ регламентируется конституциями (уставами) субъектов РФ, а также региональными законодательными актами, регламентирующими отдельные виды выборов. Указанные правовые предписания подлежат непосредственному применению к деятельности окружных комиссий. Деятельность территориальных и участковых комиссий, наряду с указанными нормативными актами, регламентируется уставами муниципальных образований.
Правовое регулирование деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума осуществляется на всех трех уровнях: федеральном, региональном и местном, причем основным принципом реализации такого регулирования выступает установление соответствия предписаний отдельных законодательных актов, требованиям законов более высокого уровня.
10. В отдельных случаях закон допускает возможность совмещения полномочий избирательных комиссий, комиссий референдума различных уровней. Анализ положений ч. 9 настоящей статьи позволяет говорить о двух видах совмещения полномочий:
при проведении выборов различных уровней. В данном случае речь идет о совмещении полномочий отдельных избирательных комиссий, что предполагает возможность наделения одной и той же комиссии, например, полномочиями территориальной избирательной комиссии и избирательной комиссии субъекта РФ или окружной комиссии. Данный подход вытекает из особенностей избирательного процесса отдельных уровней, что, в первую очередь, предусматривает необходимость определения территории, на которой проводятся выборы. Определение территории проведения выборов устанавливает перечень избирательных комиссий, которые формируются в обязательном порядке, а также конкретизирует предметную компетенцию каждой из комиссий в избирательных процессах, проводимых одновременно;
при одновременном проведении выборов и референдума. Данное положение свидетельствует о возможности возложения на одну и ту же комиссию одновременно полномочия избирательной комиссии и комиссии референдума, что предполагает определение особенностей реализации полномочий таким субъектом в сфере подготовки и проведения выборов и референдума на соответствующей территории.
Основанием для возложения на комиссию совмещения обязанностей нескольких субъектов, принимающих непосредственное участие в организации и проведении выборов выступает решение комиссии, организующей выборы, референдум. Поскольку такая комиссия выступает в качестве организатора выборов, референдума, то она наделяется организационно-распорядительными полномочиями в данном вопросе, способствующими оптимизации системы избирательных комиссий, комиссий референдума для реализации соответствующей формы народовластия на определенной территории. Причем закон в данном случае указывает, что решение комиссии о совмещении полномочий основывается на обращении комиссии, организующей выборы, референдум на соответствующей территории. Данное положение подлежит применению при одновременном проведении выборов, референдумов различных уровней и предполагает возможность обращения нижестоящей комиссии в вышестоящую с целью совмещения полномочий в отношении всех видов выборов, референдумов проводимых одновременно на территории РФ или ее отдельной части.
11. В случае одновременного формирования различных органов власти одного уровня, например, при одновременном избрании Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ решение о совмещении полномочий избирательных комиссий в отношении каждого из указанных видов выборов производится исключительно на основании решения ЦИК РФ. Поскольку ЦИК РФ в данном случае выступает в качестве единственного организатора выборов, т.е. совмещает полномочия по организации выборов Президента РФ и выборов депутатов Государственной Думы, то соответственно, она является единственным субъектом, уполномоченным на принятие решения о совмещении полномочий иных комиссий. Аналогичный порядок подлежит реализации и при одновременном проведении референдумов одного уровня. Однако, указанное положение в большинстве случаев носит теоретический характер, поскольку в случае необходимости одновременного проведения двух одноуровневых референдумов, их содержание может быть объединено и сформировано в качестве единого вопросного перечня, выносимого на всенародное обсуждение. В этой связи до настоящего времени практической реализации указанное положение на территории РФ не получило. Также отсутствует и практика совмещения проведения одноуровневых выборов и референдума одновременно. Референдум, несмотря на то, что он декларируется Конституцией РФ в качестве формы прямого волеизъявления граждан РФ не имеет достаточного распространения на ее территории, в связи с чем не выработана практика его одновременного проведения с выборами различных уровней.
Деятельность любой избирательной комиссии, комиссии референдума ограничивается ее предметной компетенцией, определяемой в соответствии с действующим законодательством. Следствием нарушения установленной компетенции является принятие необоснованного решения по конкретному вопросу деятельности, что влечет за собой недействительность указанного решения. Недействительные решения не приобретают юридической силы и не могут выступать в качестве обязательных для подчиненных субъектов. Таким образом, закон обязывает нижестоящие избирательные комиссии, комиссии референдума исполнять лишь те решения и указания, которые изданы в пределах предметной компетенции комиссии, организующей выборы, референдум, в соответствии с ее полномочиями. Обязательность исполнения отдельных решений комиссии может быть оспорена субъектами, которые такое решения обязаны исполнять. Причем закон допускает две процедуры оспаривания решения: административный и судебный. В рамках административной процедуры оспаривания незаконного или необоснованного решения избирательной комиссии, комиссии референдума, заявление о его отмене направляется в вышестоящую избирательную комиссию или комиссию референдума, которая проводит проверку соблюдения комиссий, принявшей решение, требований действующего законодательства и, в частности, установленной для нее предметной компетенции, и выносит мотивированное решение об отмене решения, составлявшего предмет проведения проверки, в случае установления фактов превышения пределов компетенции издавшей его комиссии. В случае, если указанные нарушения в ходе проверки не выявлены, вышестоящая комиссия сохраняет в силе решение, в отношении которого проводилась проверка его соответствия.
В ряде случаев указанный порядок не может быть применен, в частности, в связи с отсутствием вышестоящей комиссии, например, при принятии решения Центральной избирательной комиссией РФ и т.п. В своей профессиональной деятельности ни один из субъектов не застрахован от превышения пределов компетенции в части организации и обеспечения проведения выборов и референдума. В качестве одной из правовых гарантий обеспечения соблюдения требований действующего законодательства в части полномочий отдельных избирательных комиссий, комиссий референдума, закон предусматривает возможность судебного обжалования необоснованного решения, принятого с нарушением пределов компетенции. Закон в данном случае не указывает какой из судов судебной системы РФ правомочен принимать соответствующее решение, указывая лишь, что такое решение может быть принято судом. По общему правилу, такая характеристика судебной инстанции свидетельствует о необходимости передачи дела на рассмотрение и разрешение суда общей юрисдикции. Поскольку в большинстве случаев указанное решение затрагивает процесс взаимодействия избирательных комиссий, комиссий референдума, которые образуют систему соподчиненности, а в силу закона указанные субъекты наделяются правовым статусом юридических лиц. Наличие статуса юридического лица свидетельствует о том, что споры, возникающие между указанными субъектами, подлежат разрешению в рамках арбитражного судопроизводства, т.е. уполномоченным органом в данном случае выступает соответствующий арбитражный суд. В связи с абстрактностью формулировок настоящего закона, комиссия, оспаривающая решение вышестоящей комиссии, вправе обратиться в любой орган судебной власти, к подсудности которого отнесено рассмотрение данной категории дел.
Полномочия судебного органа ограничиваются рамками проведения проверки и установления соответствия компетенции органа, принявшего решение и его содержания. Однако, иное решение по данному вопросу суд принять не вправе, что в значительной мере отличает судебный порядок оспаривания решения от административного. В случае отмены решения избирательной комиссии, комиссии референдума вышестоящей комиссией, она вправе не только отменить такое решение, но и принять новое решение по существу вопросов в соответствии со своей компетенцией.
12. Выборы, референдум в РФ проводятся на основе принципа независимости и объективности принятия решения по их результатам, что предполагает и специальный статус избирательных комиссий, комиссий референдума. Часть 12 настоящей статьи определяет, что комиссии независимы в своей деятельности от органов государственной власти и органов местного самоуправления, т.е. любое принимаемое комиссией решение должно быть принято в соответствии с требованиями действующего законодательства, установленной компетенции данной комиссии. Предписания действующего законодательства выступают в качестве единственного критерия принятия того или иного решения по вопросам, отнесенным к компетенции соответствующей комиссии. В этой связи органы государственной власти или органы местного самоуправления не вправе оказывать любое воздействие на избирательную комиссию, комиссию референдума с целью лоббирования их интересов. При наличии указанного воздействия со стороны органа власти или местного самоуправления, решение, принятое соответствующей комиссией признается недействительным и подлежит отмене в соответствии с правилами настоящей статьи. Более того, ч. 13 настоящей статьи указывает на то, что решения избирательной комиссии, комиссии референдума, принятые ими в пределах установленной компетенции являются обязательными для всех субъектов, деятельность которых непосредственно затрагивает избирательный процесс, а также проведение референдума. В частности, закон относит к числу указанных субъектов следующих лиц:
органы государственной власти;
органы местного самоуправления;
государственные учреждения;
кандидатов;
избирательные объединения;
общественные объединения;
организации;
должностных лиц;
участников референдума.
Указанный перечень предусматривает наиболее значимые категорий субъектов, и при этом не может быть рассмотрен в качестве закрытого, поскольку нормативные предписания характеризуются ограниченностью правового регулирования. Так, закон устанавливает обязательность решения избирательной комиссии, комиссии референдума для участников референдума, не предусматривая при этом его обязательность для избирателей, к числу которых относится значительная часть российских граждан. Общие принципы избирательного процесса свидетельствуют о равенстве правового положения избирателей и участников референдума, а практика реализации указанных форм волеизъявления народа свидетельствует об обязательности решения комиссии для всех категорий субъектов.
Одновременно закон указывает на обязательность такого решения для федеральных органов государственной власти, исключение из перечня субъектов органов государственной власти субъектов РФ формально свидетельствует о том, что такие решения для них не являются обязательными. Однако, подобный подход не соответствует требованиям действующего законодательства и противоречит ему. Решения избирательной комиссии, комиссии референдума, принятые ими в пределах предметной компетенции, являются обязательными для всей видов и категорий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Неисполнение указанного решения является правонарушением и влечет применение мер ответственности к таким субъектам.
В соответствии с общими правилами, установленными настоящей статьей, решения избирательной комиссии, комиссии референдума приобретают юридическую силу с момента его официального опубликования. Официальное опубликование выступает единственным условием практической реализации решения, поскольку закон прямо предусматривает, что решения и акты избирательной комиссии, комиссии референдума не подлежат государственной регистрации. Таким образом, закон не требует совершения каких-либо юридически значимых действий для придания юридической силы соответствующему решению или акту комиссии.
Закон рассматривает избирательные комиссии, комиссии референдума в качестве юридических лиц. Однако, существенным отличием правового положения указанных субъектов по сравнению с иными категориями юридических лиц выступает специальный порядок финансирования их деятельности и использования денежных средств. Основным источником финансирования выступают бюджетные ассигнования, выделяемые в соответствии с предписаниями закона или иного нормативного акта. Определение источника финансирования деятельности отдельной комиссии производится применительно к статусу такой комиссии. По общему правилу финансовое обеспечение деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума федерального уровня производится за счет средств федерального бюджета, деятельность региональных комиссий финансируется из бюджеты субъекта РФ. В отдельных случаях закон допускает возможность использования средств местного бюджета.
Однако, использование иных источников финансового обеспечения деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума не допустимо, поскольку в данном случае нарушается основной принцип обеспечения деятельности указанных субъектов - их независимость.
Положения настоящей статьи направлены на определение особенностей финансирования отдельных видов избирательных комиссий, комиссий референдума.
Центральная избирательная комиссия РФ выступает в качестве высшего органа, обеспечивающего организацию и проведение выборов в РФ, и финансирование ее деятельности производится исключительно за счет средств федерального бюджета. Размер финансового обеспечения ее деятельности определяется специальным федеральным законом на соответствующий год. Планирование размера финансового обеспечения относится к компетенции самой комиссии, которая заблаговременно направляет уполномоченному субъекту сведения о предстоящих расходах на будущий год. Поскольку выборы в России носят периодический характер, то их проведение предполагает соблюдение установленных сроков полномочий органов власти, формируемых выборным путем, в связи с чем объем финансового обеспечения деятельности комиссии может в значительной мере отличаться в период проведения выборов или в период, на который проведение выборов не планируется. Однако, следует заметить, что ЦИК РФ является органом, осуществляющим деятельность на постоянной основе, в связи с чем уровень ее расходов, а соответственно финансового обеспечения носит постоянный характер и является стабильным показателем с небольшими корректировками.
Средства федерального бюджета могут быть направлены и на финансирование деятельности иных избирательных комиссий, комиссий референдума. Однако, как правило, такое финансирование носит дополнительный характер. Например, основным источником финансирования деятельности избирательной комиссии субъекта РФ является региональный бюджет. Порядок финансирования и размер ассигнований, выделяемых из бюджета субъекта РФ на осуществление деятельности комиссии, определяется соответствующим законом субъекта РФ о бюджете на очередной год. Одновременно, закон допускает возможность привлечения и средств федерального бюджета для финансирования деятельности комиссий субъектов РФ. Объем выделяемых федеральных ассигнований определяется основным распорядителем по данной категории обеспечения - Центральной избирательной комиссии РФ. В качестве основного ограничения федерального финансирования деятельности региональных комиссий выступает общий уровень ассигнований, выделяемых из федерального бюджета. Таким образом, привлечение федеральных бюджетных средств для финансирования деятельности региональных комиссий выступает одним из способов использования выделенных ассигнований, т.е. формой распоряжения ЦИК РФ предоставленными ей средствами.
В аналогичном порядке осуществляется финансирование деятельности территориальной комиссии: основным источником финансирования выступает бюджет соответствующего субъекта РФ, в качестве дополнительного источника могут быть привлечены средства федерального бюджета. В некоторых случаях закон допускает возможность привлечения и средств местного бюджета для финансирования деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума.
В отношении бюджетного финансирования любого уровня действуют общие правила: распределение средств между отдельными комиссиями осуществляется в пределах общего финансирования, установленного на соответствующий год. Приоритетное финансирование осуществляется за счет средств бюджета, который для данной комиссии является основным источником обеспечения ее деятельности. Средства иных бюджетов, привлекаемые для обеспечения деятельности такой комиссии, носят дополнительный характер. Определение объема финансирования комиссии дополнительными средствами определяется в соответствии с потребностями самой комиссии основным распорядителем бюджетного финансирования. В отношении средств федерального бюджета таким распорядителем выступает ЦИК РФ, применительно к иным бюджетам - иные комиссии, образуемые на территории РФ в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Следует также заметить, что положения настоящей статьи носят усеченный характер и регламентируют порядок финансирования лишь тех комиссий, которые образованы и действуют на постоянной основе. К таким комиссиям относятся:
Центральная избирательная комиссия РФ;
избирательные комиссии субъектов РФ;
территориальные комиссии.
Правовое регулирование свидетельствует о том, что деятельность указанных комиссий предполагает наличие постоянных расходов, на возмещение которых направляются средства соответствующего бюджета. Иные комиссии создаются целенаправленно для проведения выборов или референдума на соответствующей территории и осуществляют свою деятельность лишь в рамках избирательной кампании, кампании референдума, что предполагает необходимость финансирования их деятельности лишь в период проведения соответствующей кампании. Поскольку деятельность таких комиссий носит временный, периодический характер, то финансирование их деятельности осуществляется посредством распределения средств соответствующего бюджета основным распорядителем выделенных бюджетных ассигнований. Причем наиболее рациональным в данном случае представляется финансирование деятельности окружных и участковых комиссий за счет средств бюджетов всех уровней, что позволит распределить средства в соответствии с потребностями комиссии, а также обеспечить их деятельность надлежащим образом.
13. Основным правилом использования бюджетных средств выступает их целевое использование в соответствии с утвержденными статьями расходов. Контроль за целевым использованием бюджетного финансирования осуществляется посредством возложения на соответствующую комиссию обязанности представлять отчет о расходовании выделенных средств. Положения ч. 15 настоящей статьи носят отсылочный характер, указывая на утвержденный законодательством РФ порядок представления отчетов о расходовании бюджетных средств, что предполагает установление единых требований к форме такого отчета, а также к порядку их представления уполномоченному субъекту.
Обеспечение деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума включает в себя не только финансовые аспекты, но и ряд иных требований, реализация которых направлена на обеспечение нормальной и эффективной реализации комиссиями своих полномочий. Одной из составляющих обеспечения деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума выступает техническое и информационное обеспечение их деятельности.
Техническое обеспечение деятельности комиссий предполагает необходимость предоставления в их распоряжение служебных помещений, средств связи и транспортных средств. Нормальная деятельность соответствующей комиссии может указывать на необходимость предоставления и иных технических средств, однако, закон предусматривает лишь обеспечение основными объектами. В этой связи представляется целесообразным решение вопросов обеспечения деятельности отдельных избирательных комиссий, комиссий референдума комиссией, организующей проведение выборов, референдума.
Основным требованием технического обеспечения деятельности комиссии выступает принцип безвозмездного предоставления помещений и иных объектов в распоряжение соответствующей комиссии для осуществления ею своих полномочий. указанные положения также регулируют лишь отдельные аспекты обеспечения деятельности избирательной комиссии, комиссии референдума. В частности, закрепляя обязанность безвозмездно предоставить помещения для хранения документации, закон не определяет необходимости и обязанности предоставления помещения для размещения самой комиссии и проведения голосования. В частности, такая выборочность правового регулирования объясняется специальным законодательным регулированием порядка предоставления помещений для деятельности комиссии и проведения для голосования. В этой связи положения настоящей статьи направлены на определение перечня иных объектов, которые являются необходимым условием осуществления ею деятельности в соответствии с полномочиями соответствующей комиссии.
Обязанности технического обеспечения деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума закон возлагает на различные по своей правовой природе субъекты. В первую очередь, указанная обязанность возлагается на органы государственной власти и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, а также должностных лиц. Общий характер формулировки органы государственной власти предполагает не только федеральные органы, но также и региональные. В большинстве случаев обязанность федеральных органов государственной власти по предоставлению помещения для хранения документации о деятельности комиссии относится лишь к деятельности ЦИК РФ, в отношении всех иных комиссий, образуемых в соответствии с действующим законодательством на территории РФ, соответствующие полномочия реализуются органами государственной власти соответствующего субъекта РФ. Одновременно закон указывает лишь на общую обязанность предоставления помещения для хранения документации о деятельности комиссии. В настоящее время подзаконными нормативными актами предусмотрен ряд специальных требований, предъявляемых к помещениям, в которых осуществляется хранение документов, в том числе и временное хранение. В частности. указанные требования устанавливают не только необходимость оснащения помещения стеллажами и иными необходимыми объектами, но также требования к обеспечению безопасности помещения и сохранности документов. В большинстве случаев такие требования затрагивают освещенность, влажность помещения, отсутствие объектов, способных причинить ущерб хранящейся в помещении документации. Несмотря на то, что настоящий закон не регламентирует требования к помещению, они являются обязательными и подлежат непосредственному соблюдению в случае размещения в нем документов о деятельности избирательной комиссии, комиссии референдума. В этой связи целесообразным представляется говорить о предоставлении пригодного для хранения документов помещения, что предполагает соблюдение указанных требований в качестве условий пригодности такого помещения.
Предоставление помещения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а в необходимых случаях государственными и муниципальными учреждениями является обоснованным, поскольку указанные субъекты имеют непосредственную связь с государством и фактически в их распоряжение передаются помещения, являющиеся государственной либо муниципальной собственностью, что соответствует общей концепции обеспечения деятельности комиссий за счет бюджетного финансирования. Однако, закон одновременно возлагает указанную обязанность на должностных лиц, не конкретизируя при этом их принадлежность к тому или иному органу власти или местного самоуправления. Принадлежность такого должностного лица к соответствующему органу власти ли местного самоуправления, а также учреждения является необходимым условием, однако, практического значения такая конкретизация не имеет, поскольку должностное лицо фактически лишь реализует полномочия в рамках конкретного органа или учреждения. Самостоятельным статусом по принятию решения должностные лица в данном случае не обладают, поскольку выступают лишь в качестве представителя соответствующего органа или учреждения.
На указанных субъектов также возлагается обязанность всестороннего содействия избирательным комиссиям, комиссиям референдума в осуществлении их деятельности. Закон не раскрывает понятия содействия. По логике закона, сущность указанного взаимодействия раскрывается посредством реализации обязанности предоставления всех необходимых объектов и предметов для обеспечения деятельности соответствующей комиссии. В частности, содействие предусматривает безвозмездное предоставление транспортных средств, средств связи и технического оборудования, которые являются необходимыми для осуществления деятельности комиссии. Таким образом, закон обязывает указанных субъектов предоставить комиссии любые необходимые средства для нормального и эффективного осуществления деятельности соответствующей комиссии по реализации полномочий в части обеспечения избирательной кампании, кампании референдума. Указанные объекты предоставляются комиссии на весь период ее деятельности до подведения итогов выборов или референдума.
Закрытый перечень субъектов, обязанных оказывать содействие комиссии, предопределен безвозмездным характером предоставления помещений и иных объектов. В большинстве своем указанные объекты являются государственной либо муниципальной собственностью, в связи с чем расходы по их содержанию также несет государство. Привлечение к исполнению указанной обязанности иных субъектов, а также предоставление помещений и иных объектов, являющихся частной собственностью физического или юридического характера предполагает возмездный характер, что закономерно увеличивает расходы каждой из комиссий, и может превышать установленный размер бюджетного финансирования. В этой связи закономерным и обоснованным является ограничение указанных обязанностей лишь кругом субъектов, образованных государством из числа объектов государственной или муниципальной собственности.
14. Особое место в системе обеспечения деятельности комиссии играет его информационная составляющая, которая предусматривает обязанность уполномоченных субъектов предоставлять комиссии сведения, необходимые для осуществления ее деятельности. Как и большинство положений настоящей статьи, ч. 16.1 настоящей статьи также носит фрагментарный характер, поскольку предусматривает необходимость предоставления сведений об избирателях, участниках референдума, являющихся инвалидами. Фактически указанное нормативное предписание воспроизводит общее требование систематического обновления списков избирателей, участников референдума, с целью исключения из него лиц, утративших соответствующее право. Однако, закон конкретизирует указанную обязанность лишь в отношении граждан, признанных инвалидами. В соответствии с требованиями действующего законодательства об охране здоровья граждан РФ и о защите персональных данных, сведения о состоянии здоровья гражданина, в том числе о его инвалидности подлежат распространению лишь с согласия самого гражданина. В большинстве случаев инвалидность не влечет за собой ограничения возможности реализации гражданином права на участие в референдуме или избирательного права, что не является основанием для распространения указанной информации, в том числе избирательной комиссии, комиссии референдума. В сложившейся ситуации интерес для комиссии представляют лишь сведения о лицах, которые в силу инвалидности утрачивают избирательное право или право на участие в референдуме, например, при наличии психического заболевания, а также сведения об инвалидности, основание которой препятствует реализации гражданином соответствующего права на общих основаниях в общем порядке.
Однако, сведения о гражданах, признанных в установленном порядке инвалидами, направляются в соответствующую комиссию Пенсионным фондом РФ либо его структурными подразделениями, образованными на территории конкретного муниципального образования или субъекта РФ. В целях формирования списка избирателей, участников референдума, соответствующих действительности и отражающих объективные данные, сведения об инвалидности граждан предоставляются по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года, т.е. предоставление соответствующих сведений носит периодический характер.
Сведения о гражданах, признанных инвалидами по субъектам РФ представляется Пенсионным фондом РФ непосредственно в ЦИК РФ, по муниципальным образованиям - в избирательные комиссии субъектов РФ. Указанная система формируется в целях обеспечения систематизированности сведений. В соответствии с ч. 16.1 настоящей статьи представляется необходимым и обоснованным предоставление сведений о лицах, которым установлена инвалидность и с которых она в установленном порядке снята решением медико-социальной экспертизы.
Указанное положение, несмотря на то, что оно является новеллой. Нарушает общую конструкцию правового предписания, поскольку ч. 16 настоящей статьи определяет основы взаимодействия комиссий с органами власти, местного самоуправления и иными субъектами в вопросе обеспечения деятельности комиссий, а ч. 17 раскрывает сущность одного из обязанных оказывать содействие субъектов - организаций, в уставном капитале которых доля государственной или муниципальной собственности превышает 30%. Указанные нормативные предписания направлены на определение порядка технического обеспечения деятельности избирательной комиссии, комиссии референдума. Часть 16.1 определяет необходимость информационного взаимодействия, причем распространяет свое действие лишь на лиц, чье состояние здоровья было существенно нарушено и им установлена инвалидность. Наиболее логично рассматривать указанное предписание в рамках информационного взаимодействия.
Закон расширяет круг субъектов, в обязанности которых вменяется оказание содействия избирательным комиссиям, комиссиям референдума в части реализации ими своих полномочий. К числу таких субъектов относятся организации, в уставном капитале которых доля государственной или муниципальной собственности превышает 30%. На них в полном объеме распространяются обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений в части технического обеспечения деятельности комиссий. Однако, закрепляя указанные обязанности, закон возлагает их не на саму организацию, а лишь на ее должностных лиц, которые обязаны предоставить комиссии необходимые транспортные средства, средства связи, техническое оборудование. Общая характеристика субъекта в качестве организации предполагает, что данное требование распространяется на все юридические лица. соответствующие указанным требованиям, независимо от организационно-правовой формы. Перечень таких организаций формируется на момент вступления в силу решения о назначении выборов, референдума, т.е. после его официального опубликования. Организации, образованные при участии государства, субъектов РФ или муниципальных образований после вступления в силу решения о назначении выборов, референдума, хотя и соответствующие требованиям настоящей статьи под действие ч. 17 не подпадают.
15. Особую сферу взаимодействия указанных субъектов составляет информационное взаимодействие, которое регламентируется ч. 18 настоящей статьи и определяет обязанность государственных и муниципальных средств массовой информации предоставлять комиссиям возможности для распространения необходимой информации и доведения его до населения. Реализация указанной обязанности определяется спецификой деятельности средства массовой информации. В частности, теле-, радиовещательные компании обязаны предоставлять эфирное время для информирования населения о ходе избирательной кампании, кампании референдума. Печатные средства массовой информации предоставляют в соответствии с требованиями настоящего закона печатную площадь для размещения указанной информации.
Закон возлагает обязанность информационного содействия на государственные и муниципальные организации, осуществляющие теле-, радиовещание, а также редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий. К числу указанных субъектов могут быть отнесены как организации, полностью финансируемые за счет средств соответствующего бюджета, так и те, в которых доля государства, субъектов РФ или муниципальных образований превышает 30%, что свидетельствует о единстве требований в отношении субъектов, осуществляющих взаимодействие с избирательными комиссиями, комиссиями референдума. Положения настоящей статьи лишь возлагают указанные обязанности на соответствующих субъектов, не регламентируя при этом порядок осуществления указанного взаимодействия. Однако, анализ действующего законодательства и практика деятельности комиссий свидетельствует о том, что к порядку осуществления информационного взаимодействия предъявляются более строгие требования. Например, размещение информационных сообщений производится в наиболее рейтинговой время - "прайм-тайм", что позволяет охватить более широкую аудиторию и довести информацию до сведения широкого круга лиц. Аналогичные требования действуют и в отношении печатных СМИ, хотя нередко под размещение информации избирательной комиссии, комиссии референдума отводятся не первые полосы, но достаточно востребование печатные площади. Указанное взаимодействие осуществляется по общим правилам на безвозмездной основе.
Осуществление любой из форм взаимодействия предусматривает возникновение расходов у организации, предоставляющей комиссии необходимые средства и объекты, а также эфирное время и печатные площади. Однако, определение порядка компенсации указанных расходов предусмотрено лишь в отношении взаимодействия со средствами массовой информации, причем указанные расходы составляют предмет правового регулирования специального правового предписания, в связи с чем нормы комментируемого положения в данном случае носят отсылочный характер.
16. В структуру информационного взаимодействия избирательной комиссии, комиссии референдума с иными субъектами входит также предоставление такими субъектами сведений и информации, необходимых для осуществления деятельности соответствующей комиссией. Одновременно закон расширяет перечень субъектов, обязанных предоставлять необходимую информацию, относя к их числу:
органы государственной власти как федеральные, так и региональные;
органы местного самоуправления;
организации всех форм собственности;
организации, осуществляющие теле- и радиовещание;
редакции периодических печатных изданий;
должностные лица указанных субъектов.
Закон не конкретизирует перечень и объем сведений и информации, которые должны быть представлены соответствующей комиссии. Однако, положения настоящего закона позволяют говорить, что в данном случае речь идет лишь о той информации, которая является необходимой для осуществления деятельности соответствующей комиссией и достижения целей предусмотренного настоящей статьей взаимодействия.
В отличие от иных форм и видов взаимодействия, закон устанавливает срочный характер предоставления сведений и информации, причем срок в данном случае установлен лишь в отношении обязанных органов, организаций и должностных лиц. если запрос комиссии получен указанным субъектом в срок, превышающий пятидневный до дня проведении голосования, необходимые сведения и информация должны быть представлены комиссии в пятидневный срок, если же такой срок менее или равен пяти дням до дня голосования, то истребуемая информация предоставляется не позднее, чем за сутки до дня голосования. В данном случае получение необходимой информации носит предварительный характер. Однако, в отдельных случаях закон допускает истребование необходимых сведений не только в день голосования, но и после его завершения, не позднее дня, следующего за днем голосования. В указанных случаях истребуемые сведения должны быть представлены уполномоченным органом или организацией немедленно, т.е. в кратчайшие сроки с момента получения запроса.
Предписания настоящей статьи направлены на формирование систему избирательных комиссий, комиссий референдума, образуемых на территории РФ, и определение их правового статуса. Однако, в ряде положений комментируемой статьи следует отметить несоответствие наименования нормы и ее содержания, поскольку понятие "правовой статус" характеризует положение конкретного субъекта. Права и обязанности иных субъектов, в том числе и в сфере взаимодействия с соответствующей комиссией в большей мере характеризуют положение самого субъекта, а не комиссии. В этой связи содержание норм данной статьи шире ее наименования и отраженной в нем смысловой нагрузки.
Статья 21. Порядок формирования и статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
1. Положения настоящей статьи направлены на детализацию правового статуса Центральной избирательной комиссии РФ, которая является постоянно действующим органом и наделена значительной компетенцией в сфере организации и проведения выборов и референдума на территории РФ, в первую очередь, на федеральном уровне.
Каждая из образуемых на территории России избирательных комиссий, комиссий референдума наделяется собственной компетенцией, в большинстве своем охватывающей полномочия в области организации и проведения выборов, референдума. Центральная избирательная комиссия РФ в данном случае не является исключением, поскольку, в первую очередь, она обеспечивает подготовку, организацию и проведение выборов и референдумов федерального уровня, а также непосредственно реализует собственные полномочия в отношении региональных и местных выборов и референдума. ЦИК РФ обладает специальной и общей компетенцией. Специальная компетенция предполагает непосредственную реализацию функций по организации и проведения выборов и референдума. Общая компетенция в большинстве своем определяется координирующей и руководящей ролью ЦИК РФ по отношению к иным комиссиям в части реализации ими своих полномочий.
Полномочия ЦИК РФ регламентированы в большинстве своем специальными нормами настоящего закона, а также положениями иных законодательных актов. В связи с чем конкретизация предметной компетенции ЦИК РФ является предметом правового регулирования специального правового предписания и комментария к данной правовой норме.
2. Реализация ч. 1 настоящей статьи предполагает, что, несмотря на главенствующее положение Центральной избирательной комиссии РФ по отношению к иным видам и категориям комиссий, она осуществляет деятельность в пределах установленной компетенции и полномочий, определенных действующим законодательством. Данное положение можно рассматривать в качестве единственного ограничения деятельности данного органа. Закон не допускает превышения пределов полномочий данной комиссии.
Настоящий закон предусматривает для избирательных комиссий, комиссий референдума статус юридического лица, т.е. самостоятельного обособленного имущественного комплекса, обладающего собственной компетенцией и самостоятельно отвечающего по своим обязательствам. Статус юридического лица предполагает самостоятельность комиссии при участии в правоотношениях. В этой связи положения ГК РФ предполагает, что ЦИК РФ для осуществления деятельности в полном объеме должна обладать право-, дее- и деликтоспособностью. Правоспособность комиссии в большинстве своем определяется нормативными предписаниями федеральных законов, наделяющих ее соответствующими полномочиями. С момента государственной регистрации комиссии она вправе осуществлять указанные полномочия в полном объеме.
Для юридических лиц установлен единым момент возникновения правоспособности и дееспособности, который непосредственно связан с моментом ее государственной регистрации, как и любого иного юридического лица. С указанного момента ЦИК РФ вправе приобретать права и обязанности, самостоятельно их реализовывать в целях достижения целей образования данной комиссии. Самостоятельность в реализации полномочий ЦИК РФ предусматривает и самостоятельную ответственность данного субъекта за принятые решения и реализованные полномочия. В большинстве случаев в теории права деликтоспособность рассматривается в качестве составляющей дееспособности Центральной избирательной комиссии РФ.
ЦИК РФ относится к категории органов управления, действующих на постоянной основе, т.е. она образуется в соответствии с требованиями действующего законодательства и осуществляет свою деятельность на протяжении всего периода, на который сформирована. В процессе деятельности комиссии изменению подвергается лишь ее состав, сама комиссия свой статус на протяжении всей деятельности не изменяет.
Осуществление деятельности на постоянной основе предполагает, что ЦИК РФ реализует свои полномочия не только в период проведения избирательной кампании, кампании референдума, но и период между выборами и референдумами, в частности, в указанный период она осуществляет корректировку списков избирателей, участников референдума, принимает решение о назначении и проведении выборов и референдума в соответствии с требованиями настоящего закона, а также реализует иные полномочия.
3. Формирование внутренней структуры ЦИК РФ предполагает скоординированную деятельность высших органов государственной власти Российской Федерации, что вытекает из смысла предписания ч. 3 настоящей статьи. Закон указывает, что в формировании ЦИК РФ принимают непосредственное участие палаты Федерального собрания РФ, а также Президент РФ, причем указанные субъекты наделены равными права в реализации указанного правомочия, что, в первую очередь, проявляется в возможности определения равного количества членов комиссии.
Государственная Дума, Совет Федерации Федерального Собрания РФ и Президент РФ формируют структуру Центральной избирательной комиссии РФ в количестве по пять представителей каждый. Реализация указанной возможности предполагает широкий спектр субъектов, которые принимают непосредственное участие в данном процессе. Так, формирование перечня кандидатур, назначаемых в состав ЦИК РФ Государственной Думой, отнесено к ведению депутатских фракций и объединений. От одного объединения в состав Комиссии может быть назначен только один представитель. Таким образом, любые депутатские объединения вправе выдвигать кандидатуры в состав ЦИК РФ, но из их числа назначен в состав комиссии может быть лишь один представитель в пределах установленной нормы представительства. Поскольку количество объединений в значительной мере превышает установленную норму представительства, то решение о назначении конкретных лиц принимается в рамках пленарного заедания Государственной Думы.
Аналогичный порядок предусмотрен законом и для пяти членов комиссии, формируемых от Совета Федерации. Формирование перечня кандидатов, назначаемых в состав ЦИК РФ, производится законодательными органами государственной власти субъектов РФ, а также высшими должностными лицами субъектов РФ. Численность предложенных кандидатур в значительной мере превышает установленную норму представительства от Совета Федерации, в связи с чем персональный состав членов ЦИК РФ, сформированный от Совета Федерации, определяется на заседании Совета посредством голосования за конкретный состав кандидатов.
В отличие от коллегиального представительства Федерального Собрания РФ, в отношении представительства от Президента РФ, закон не конкретизирует порядок формирования перечня кандидатур и порядок их определения, указывая лишь, что Президент РФ назначает пять членов в состав ЦИК РФ.
4. Таким образом, численный состав Комиссии ограничивается пятнадцатью членами, сформированными в соответствии с правилами, установленными ч. 4 настоящей статьи. Иные субъекты участвовать в процессе формирования структуры Центральной избирательной комиссии РФ и определения перечня кандидатур членов ЦИК не вправе.
Указанный состав комиссии наделяется полномочиями сроком на пять лет, по истечении которых состав комиссии формируется вновь в установленном настоящей статьей порядке. Указанный срок является общим для состава комиссии, при этом закон предусматривает возможность осуществления деятельности данным составом в течение более длительного периода времени. Так, срок полномочий является более длительным, если он истекает в период избирательной кампании или кампании референдума. Закон предусматривает продление срока полномочий ЦИК РФ до окончания избирательной кампании, кампании референдума в целях обеспечения непрерывности кампании и реализации гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Полномочия ЦИК РФ в данном случае прекращаются с момента подведения итогов выборов, референдума и их официального опубликования. Продление срока полномочий ЦИК в данном случае не изменяет порядка формирования ее состава, в данном случае речь идет лишь об изменении момента передачи полномочий от одного состава комиссии другому, который связан с окончанием соответствующей избирательной кампании или кампании референдума. При этом закон не конкретизирует порядок инициирования формирования нового состава комиссии, а также передачи полномочий от одного состава другому. Отсутствие правового регулирования отдельных процессуальных аспектов образования состава ЦИК способствует образованию пробелов в практике реализации таких правовых предписаний. Устранение указных пробелов отнесено к сфере правового регулирования Регламента Центральной избирательной комиссии РФ.
Одновременно, закон устанавливает ряд квалификационных требований к кандидатам в члены ЦИК РФ. К числу таких требований закон относит лишь наличие высшего профессионального образования. Однако, поскольку сфера деятельности комиссии непосредственно затрагивает реализацию гражданами политических прав, закрепленных и гарантированных Конституцией РФ, то в качестве основного требования к члену комиссии можно рассматривать наличие российского гражданства. Закономерным также представляется наличие стажа государственной или муниципальной службы, однако, в большинстве случаев данное требование выступает в качестве факультативного или желательного, но не обязательного. Нормативное закрепление требования о наличии профессионального образования в большинстве случаев предполагает наличие специальных знаний в сфере осуществляемой деятельности. Однако, по смыслу настоящей статьи, наличие профессионального образования выступает в качестве общего требования, поскольку закон не конкретизирует какое образование признается достаточным и необходимым. В этой связи членами ЦИК РФ могут быть как лица обладающие высшим техническим, так и высшим юридическим, экономическим и иными видами профессионального образования. При этом уровень грамотности в сфере деятельности комиссии у таких специалистов в значительной мере различается, в связи с чем приоритет в области образования отдается специалистам, имеющим высшее юридическое, политологическое и иное аналогичное образование, что обусловлено спецификой полномочий Центральной избирательной комиссии РФ.
5. Закон предусматривает необходимость разграничения сфер деятельности членов комиссии применительно к предметной компетенции самой комиссии. Причем в данном случае предписания ч. 6 настоящей статьи носят отсылочный характер к положениям Регламента ЦИК РФ, который выступает в качестве специального нормативного акта, регламентирующего порядок осуществления деятельности Комиссией. Одновременно закон указывает на возможность применения мер ответственности к членам комиссии за результаты их работы, не регламентируя при этом виды ответственности, а также меры, которые могут быть применены в отношении членов Комиссии.
Закон возлагает на членов комиссии организацию работы комиссии по конкретным направлениям деятельности. Однако, понятие организация, как правило, применимо лишь в отношении руководящего состава комиссии и связано с замещением отдельных должностей, что предусмотрено и Регламентом ЦИК РФ. Так, председатель комиссии:
организует работу Комиссии;
созывает и ведет заседания Комиссии;
издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции;
подписывает постановления Комиссии;
осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Комиссии,
осуществляет иные полномочия, отнесенные к его компетенции Регламентом.
Ряд организационных полномочий реализует и секретарь комиссии, в частности, он:
организует подготовку заседаний Комиссии, вносимых на ее рассмотрение материалов;
организует перспективное и текущее планирование деятельности Комиссии, контролирует ход выполнения планов ее работы;
координирует работу по доведению решений и иных материалов Комиссии до сведения членов Комиссии, избирательных комиссий, комиссий референдума, органов государственной власти, иных субъектов.
В случае отсутствия председателя комиссии его полномочия осуществляет один из заместителей, который одновременно обладает и собственной компетенцией. Заместители председателя комиссии осуществляют следующие полномочия:
созыв и ведение заседаний Комиссии по поручению Председателя Комиссии;
координация деятельности по контролю за соблюдением избирательных прав граждан, контролю за соблюдением прав граждан на участие в голосовании по отзыву лиц, избираемых непосредственно гражданами;
координация работы, связанной с проведением выборов, референдумов;
организация работы по контролю за источниками поступления, учетом и использованием денежных средств избирательных фондов, фондов референдума, проверке финансовых отчетов, информированию граждан о результатах этих проверок;
руководство Контрольно-ревизионной службой при Комиссии;
иные полномочия в соответствии с действующим законодательством.
Иные Члены Комиссии с правом решающего голоса на основании планов работы Комиссии организуют работу по следующим направлениям деятельности Комиссии:
обобщение и анализ практики проведения выборов и референдумов в Российской Федерации, подготовка предложений по совершенствованию и развитию правоприменительной практики и законодательства, а также контроль за реализацией мер по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с Федеральным законом;
организация системы финансирования выборов и референдумов, деятельности Центральной избирательной комиссии РФ, избирательных комиссий субъектов РФ, других избирательных комиссий и комиссий референдумов, эксплуатации и развития средств автоматизации, обучения организаторов выборов и избирателей, распределение выделенных из федерального бюджета на эти цели средств и контроль за их использованием;
контроль за источниками поступления, учетом и использованием денежных средств избирательных фондов, фондов референдума, проверка финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений, инициативных групп по проведению референдума, инициативных агитационных групп, проверка сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, контроль за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц, информирование граждан о результатах этих проверок;
взаимодействие с политическими партиями, иными общественными объединениями, некоммерческими неправительственными организациями, Общественной палатой РФ;
взаимодействие с группами избирателей, инициативными группами по проведению референдума Российской Федерации, инициативными агитационными группами;
контроль за организацией государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума, формированием и ведением регистра избирателей, участников референдума;
обеспечение прав избирателей, участников референдума на получение информации о выборах и референдумах, обеспечение прав граждан РФ, политических партий и других общественных объединений на агитацию при проведении выборов и референдумов, в том числе через средства массовой информации;
разработка и реализация мероприятий, связанных с правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов, изданием необходимой печатной продукции;
контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ, в органы местного самоуправления, референдумов субъектов РФ, местных референдумов, контроль за соблюдением прав граждан РФ на участие в голосовании по отзыву лиц, избираемых непосредственно гражданами, контроль за соблюдением установленного Федеральным законом порядка формирования избирательных комиссий, комиссий референдума;
контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ при организации голосования в отдаленных или труднодоступных местностях и на судах, находящихся в день голосования в плавании;
контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме военнослужащих, а также граждан РФ, проживающих за пределами территории РФ или находящихся в длительных заграничных командировках, иных граждан, находящихся за пределами территории РФ;
взаимодействие с судебными и правоохранительными органами по вопросам обеспечения и защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;
координация деятельности по внедрению, эксплуатации, развитию Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы", в том числе по организации работы информационного центра Центральной избирательной комиссии РФ и сайтов Интернет-портала, контроль за использованием Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы";
рассмотрение жалоб на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов РФ и их должностных лиц;
разработка и внедрение нормативов технологического оборудования, необходимого для работы избирательных комиссий и комиссий референдума, и контроль за их соблюдением. Разработка формы, в том числе степени защищенности, избирательного бюллетеня, списка избирателей и других избирательных документов, а также подготовка нормативов, в соответствии с которыми изготавливаются избирательные документы и документы, связанные с подготовкой и проведением референдума. Осуществление мер по организации единого порядка установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов, референдумов;
осуществление международного сотрудничества в области избирательных систем, обобщение избирательного законодательства и практики проведения выборов за рубежом;
информационно-аналитическое обеспечение деятельности избирательной системы;
контроль за обеспечением гарантий равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами.
Отсутствие в нормах специальных актов мер ответственности за результаты работы членов ЦИК РФ свидетельствует о возможности применения к ним общих мер юридической ответственности, установленной действующим законодательством РФ. В частности, наиболее распространенным видом ответственности в данной сфере выступает административная. Кодекс об административных правонарушениях РФ предусматривает ряд составов правонарушений в сфере реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Однако, указанные составы могут быть применены к членам Центральной избирательной комиссии РФ лишь опосредовано, поскольку носят общий характер и отражают нарушения, которые могут быть допущены в деятельности любой из комиссий, образуемых на территории РФ. В этой связи ответственность членов ЦИК РФ, предусмотренная настоящей статьей, в большинстве своем носит формальный характер, что подтверждается и практикой деятельности Комиссии.
6. Поскольку ЦИК РФ является постоянно действующим органом, наделенным статусом юридического лица, то в ее повседневной деятельности возникает объективная необходимость формирования управленческого аппарата, деятельность которого направлена на решение отдельных задач, управление комиссией и решение организационных и иных вопросов ее деятельности. В этой связи закон предусматривает примерную структуру органов управления деятельностью ЦИК РФ. В соответствии с ч. 7 настоящей статьи текущее руководство деятельностью комиссии осуществляет ее председатель, который избирается из утвержденного состава членов ЦИК РФ. Таким образом, председателем комиссии может быть только ее член, причем замещение отдельным субъектом указанной должности осуществляется на основании волеизъявления состава комиссии, т.е. ее члены самостоятельно формируют органы управления ее деятельностью посредством проведения тайного голосования, которое позволяет лишь выявить члена комиссии, набравшего наибольшее количество голосов и признанного победителем без детализации мнения отдельных членов комиссии.
На председателя возлагаются основные функции по осуществлению руководства текущей деятельностью комиссии, которые определены не только настоящим законом, но, в первую очередь, Регламентом ЦИК РФ. Однако, председатель не может в полном объеме координировать все направления деятельности комиссии, в связи с чем в целях оптимизации системы управления из состава комиссии избираются также и заместители председателя. По смыслу настоящей статьи председатель может иметь одного заместителя. Однако, Регламент ЦИК РФ допускает избрание нескольких заместителей в целях разграничения отдельных сфер осуществления полномочиями. Заместители председателя ЦИК РФ не только осуществляют в период отсутствия председателя его полномочия, но, в первую очередь, реализуют собственные полномочия по отдельным направлениям деятельности комиссии. В отношении заместителей председателя действует общий порядок формирования органов управления деятельностью комиссии - они избираются из состава членов комиссии тайным голосованием.
Значительное место в системе управления комиссией играет и ее секретарь, на которого возлагается документационное обеспечение деятельности ЦИК РФ. В его ведении находится как текущий документооборот комиссии, так и организация и подготовка ее заседаний. Так же как и иные должностные лица ЦИК РФ, секретарь избирается из числе ее членов посредством тайного голосования.
Основным критерием избрания отдельных членов комиссии на ту или иную должность в ее управленческом аппарата выступает профессионализм отдельных ее членов, а также опыт работы в сфере организации и проведения выборов и референдума на территории РФ.
Основным ключевым аспектом правового статуса Центральной избирательной комиссии выступает предмет ее компетенции и совокупность полномочий, которые непосредственно определяют права и обязанности комиссии в области организации и проведения всех видов выборов и референдумов на территории РФ.
Основное место в системе полномочий комиссии занимает организация и проведение федеральных выборов и референдума. Поскольку ЦИК РФ является высшим органов в системе образуемых на территории государства избирательных комиссий, комиссий референдума и рассматривается в качестве федерального органа, то к ее компетенции относится непосредственная организация и проведение выборов и референдума федерального уровня.
Формирование системы избирательных комиссий, комиссий референдума предполагает распределение между ними организационных полномочий, в частности, в отношении отдельных видов выборов и референдумов. Закон в данном случае рассматривает ЦИК РФ в качестве единственно возможного и допустимого органа, который вправе и обязан организовать и провести федеральные выборы или референдум. Указанная обязанность прямо возлагается на комиссию действующим законодательством, и в первую очередь, настоящим законом. Порядок организации и проведения федеральных выборов и референдума регламентируется специальными федеральными законодательными актами, в связи с чем составляет предмет правового регулирования отдельных предписаний и комментария к ним.
В целях исполнения возложенных на Центральную избирательную комиссию РФ обязанностей, она реализует ряд специальных полномочий, определенных настоящим законом. В частности, она осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Контроль представляет собой комплекс мер, направленных на обеспечение соблюдения прав граждан РФ, гарантированных им Конституцией РФ. Реализация контрольных полномочий в данной сфере позволяет комиссии самостоятельно принимать меры к устранению нарушений, допущенных членами ЦИК РФ или иных избирательных комиссий, комиссий референдума, образованных на территории РФ в соответствии с требованиями действующего законодательства, а в отдельных случаях предусмотренных действующим законодательством, обращаться в иные уполномоченные органы государственной власти, например, в прокуратуру и т.п. Наличие контрольных полномочий ЦИК РФ свидетельствует о возможности любого гражданина, в случае нарушения его избирательного права или права на участие в референдуме обратиться в данную комиссию с жалобой, заявлением, на основании которого после проведения проверки и установления факта нарушения указанных прав, ЦИК РФ обязывает соответствующего субъекта устранить нарушения прав граждан и их последствия и предоставить заявителю возможность реализовать свое конституционное право в полном объеме в соответствии с действующим законодательством.
Нормативное закрепление контрольных полномочий за Центральной избирательной комиссией РФ выступает в качестве специальной гарантии реализации избирательного права и права на участие в референдуме граждан РФ, поскольку закон предоставляет каждому гражданину возможность обжаловать действия и решения комиссии любого уровня в вышестоящую комиссию, т.е. ЦИК РФ и потребовать восстановления его нарушенных прав.
7. Проведение выборов, референдума предполагает использование специального технологического оборудования, основным назначением которого выступает обеспечение возможности реализации гражданами избирательных прав и права на участие в референдуме. В этой связи закон относит к компетенции ЦИК РФ организацию разработки нормативов технологического оборудования, используемого при проведении выборов, референдума. Нормативы технологического оборудования устанавливают основные требования к кабинам, ящикам и специально оборудованным местам для тайного голосования. Технологическое оборудование должно обеспечивать тайну голосования, исключая возможность визуального наблюдения за волеизъявлением избирателя, участника референдума. В настоящее время подлежат непосредственному применению при проведении выборов и референдумов Нормативы технологического оборудования для участковых комиссий при проведении выборов, референдумов в Российской Федерации, утверждены постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 28 мая 2009 г. N 162/1152-5. Роль ЦИК РФ при реализации указанного полномочия сводится к определению основных требований к такому технологическому оборудованию, как кабины для голосования, ящики для голосования и т.п. В этой связи ЦИК РФ, утверждая нормативы, гарантирует тем самым соблюдение тайны голосования и иных условий реализации населением своей волеизъявления в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Следует заметить, что Комиссия не только организует разработку указанных нормативов и утверждает их, но также осуществляет ряд специальных полномочий на протяжении всего процесса формирования и реализации указанных нормативов, в частности, осуществляет контроль за соблюдением утвержденных ею нормативов при создании технологического оборудования, необходимого в деятельности участковых комиссий. Реализация контрольных полномочий позволяет комиссии своевременно выявить несоответствия и устранить их до дня голосования либо в день его проведения кратчайшие сроки.
Особое место в данной системе полномочий занимает размещение заказов на производство технологического оборудования, т.е. выбор организации, которая в соответствии с требованиями действующего законодательства имеет все возможности производства оборудования в соответствии с установленными нормативами. По общему правилу, размещение заказа в данном случае предполагает организацию и проведение конкурса по отбору организации, которое может исполнить заказ в установленные или более короткие сроки в пределах установленного финансирования. Такой конкурс в большинстве случаев является открытым и предполагает возможность участия в нем любого субъекта, обладающего необходимыми средствами производства и материалами. В данном случае речь идет о размещении заказа посредством проведения электронных торгов, которые в настоящее время выступают основным средством выбора организации в отношении большинства государственных и муниципальных нужд. Однако, подобный порядок не всегда является эффективным, поскольку при проведении торгов в ряде случаев за счет снижения претендентом стоимости работ, снижается и качество, что может повлиять на основные показатели технологического оборудования. В этой связи одной из задач ЦИК РФ в сфере реализации указанных полномочий выступает контроль за соответствием качестве изготавливаемого оборудования нормативным требованиям и утвержденным комиссией нормативам. Однако, закон ограничивает компетенцию комиссии лишь размещением заказа на изготовление технологического оборудования при проведении федеральных выборов или референдума. Учитывая, что необходимый комплекс технологического оборудования является единым для всех видов выборов и референдума, то закономерным представляется размещение заказов независимо от уровня выборов, референдума единым субъектом, наделенным соответствующим полномочиями. Настоящий закон разграничивает компетенцию отдельных комиссий по организации и проведению выборов и референдумов различных уровней, в этой связи полномочия о размещению заказа на производство необходимого технологического оборудования закрепляются за той комиссией, которая организует проведение соответствующих выборов или референдума. В связи с чем деятельность ЦИК РФ распространяется лишь на изготовление технологического оборудования, необходимого для проведения федеральных выборов и референдума.
8. Центральная избирательная комиссия РФ организует и обеспечивает проведение выборов в федеральные органы государственной власти и референдумы РФ, в связи с чем она наделяется рядом специальных полномочий в данной сфере, реализация которых способствует обеспечению проведения результативных выборов или референдума. В этой связи закон относит к компетенции Комиссии обеспечение реализации мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума, развитием избирательной системы РФ, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссии и других организаторов выборов, референдума, изданием необходимой печатной продукции.
Таким образом, закон устанавливает единую систему взаимодействия комиссий с избирателями, участниками референдума и между собой. Указанная система строится на основе правовой грамотности членов комиссий и граждан РФ, реализующих соответствующее конституционное право. В этой связи ее необходимым элементом выступает систематическое повышение уровня правовых знаний, в первую очередь, в отношении членов избирательных комиссий, комиссий референдума различного уровня. Однако, одной лишь правовой грамотности недостаточно для проведения эффективных и результативных выборов и референдума. Необходимым условием их проведения выступает также формирование материально-технической базы для реализации указанных форм народовластия. В частности, существенно упрощает процедуру проведения выборов ли референдума автоматизация отдельных операций. Так, например, внедрение электронных ящиков для голосования взамен обычных позволяет не только упростить процедуру голосования, но также в значительной мере упрощает и процедуру подсчета голосов и одновременно способствует сокращению и предотвращению нарушений в данной сфере. Дальнейшая автоматизация избирательного процесса позволит каждому гражданину выражать свою волю в электронной форме, что в значительной мере устранит ряд правонарушений в этой области, в частности, не позволит сохранять в списках избирателей "мертвых душ", а также использовать бюллетени, которые должны быть погашены. Внедрение единой электронной карты гражданина позволит использовать ее в качестве удостоверения личности при голосовании, а создание электронного комплекса для голосования в данном случае потребует от гражданина лишь двух действий: введение данных электронной карты и выбор кандидата, за которого он отдает свой голос, либо принятие решения на референдуме. В данном случае роль отдельных избирательных комиссий, комиссий референдума будет сведения лишь к организации и обеспечению избирательной кампании, кампании референдума.
9. Действующее законодательство предусматривает необходимость предоставления всем зарегистрированным кандидатам и иным участникам избирательной кампании эфирного времени и печатных площадей в средствах массовой информации на равных условиях. В этой связи закон относит к компетенции ЦИК РФ организацию единого порядка распределения эфирного времени и печатных площадей между участниками выборов, референдума при проведении ими агитации, установления итогов выборов, определения результатов выборов, референдумов, а также порядка опубликования (обнародования) итогов голосования и результатов выборов, референдумов, в том числе в информационно-коммуникационной сети общего пользования "Интернет". В данном случае, закон не разграничивает сферы деятельности комиссии применительно к отдельным выдам выборов, референдума, предоставляя ей возможность осуществления контрольных полномочий по предоставлению равного доступа к эфирному времени и печатным площадям не только зарегистрированным кандидатам, но и избирательным объединениям, инициативным группам и иным субъектам, принимающим непосредственное участие в выборах, референдуме.
Распределение бесплатного эфирного времени на каналах общероссийских государственных организаций телерадиовещания в настоящее время регламентируется Порядком проведения жеребьевки по распределению между политическими партиями эфирного времени на каналах общероссийских государственных организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ пятого созыва, утвержденным постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 16 октября 2007 г. N 41/317-5, а также Инструкцией о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний кандидатам на должность Президента РФ, избирательным объединениям, инициативным группам избирателей и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях, утвержденной ЦИК РФ от 5 апреля 1996 г. N 86/716-II.
Деятельность Центральной избирательной комиссии РФ в реализации данных полномочий направлена на обеспечение равного доступа всех зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений и иных субъектов к средствам массовой информации, в которых осуществляется опубликование или обнародование посредством предоставления эфирного времени агитационных и иных материалов. Несмотря на то, что организация отдельных видов выборов, референдумов отнесена к компетенции избирательных комиссий, комиссий референдума различного уровня, и соответствующие комиссии реализуют весь спектр полномочий в отношении организуемых ими выборов, референдума, организация равного доступа к эфирному времени, печатным площадям, и ресурсам сети Интернет составляет исключительную компетенцию Центральной избирательной комиссии РФ.
10. ЦИК РФ в рамках реализации избирательной кампании, кампании референдума осуществляет и ряд финансовых полномочий, к которым закон относит:
организацию финансирования выборов, референдума;
распределение бюджетных средств на отдельные цели избирательной кампании, кампании референдума;
контроль целевого использования бюджетных средств.
Указанными направлениями деятельности в области распределения бюджетного финансирования деятельность Комиссии не ограничивается. Так, специальное направление ее финансовой деятельности предусмотрено ч. 11 настоящей статьи, предусматривающей, что избирательная комиссия в пределах выделенных ей на очередной год ассигнований определяет размер и порядок выплаты заработной платы работникам учреждений и организаций, созданных для обеспечения ее деятельности. Поскольку в данном предписании речь идет о заработной плате работникам, то представляется закономерным предположить, что такие работники не являются государственными служащими, в связи с чем основным критерием определения их заработной платы выступает минимальный размер оплаты труда с учетом иных доплат и выплат, установленных действующим законодательством для данной местности. Установленные для членов ЦИК РФ и иных избирательных комиссий, комиссий референдума гарантии по оплате их труда на указанные категории работников в большинстве случаев не распространяются.
Еще одним существенным ограничением, которое непосредственно учитывается при определении размера заработной платы таких работников выступает уровень бюджетного финансирования, определенный соответствующим законом на очередной год. Размер заработной платы в данном случае определяется по остаточному принципу: первичным является выделение средств на осуществление деятельности самих комиссий по организации и проведению выборов и референдума, а также иных полномочий, отнесенных к компетенции соответствующей комиссии. После распределения средств на указанные статьи расходов, определяется размер оплаты труда работников учреждений и организаций, созданных для обеспечения деятельности комиссии. Поскольку примерный уровень бюджетного финансирования в последние года является стабильным, то такое положение позволяет определить размер заработной платы работников с учетом коэффициента инфляции.
Центральная избирательная комиссия РФ выступает в качестве основного распорядителя бюджетного финансирования, выделяемого на проведение выборов, референдума, в связи с чем она не только распределяет выделенные ей средства в пределах, установленных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, но также контролирует их целевое использование и соблюдение установленных лимитов по отдельным статьям расходов. Организация финансового обеспечения предполагает собой формирование планируемых на будущие периоды расходов, которые реализуются в рамках расходной части федерального бюджета, а также последующее распределение полученных средств в соответствии с установленным статями расходов между образованными и действующими на территории РФ избирательными комиссиями, комиссиями референдума. Поскольку бюджетное финансирование предполагает исключительно целевой характер финансирования деятельности отдельных субъектов, то на ЦИК РФ законом возложена обязанность осуществления контроля соблюдения уровня расходов и их целевого характера в деятельности каждого отдельного субъекта. Указанная обязанность, с одной стороны, обусловлена вышестоящим положением ЦИК РФ, а с другой, - ее статусом основного распорядителя бюджетного финансирования, который предполагает необходимость представления отчетов об использовании выделенных из бюджета денежных средств.
11. Анализ полномочий комиссии, предусмотренных настоящей статьей, позволяет разделить их на несколько категория: организационные, контрольные, исполнительские.
Контрольные полномочия включают в себя совокупность действий, направленных на проверку и установления соответствия деятельности отдельных субъектов, участвующих в организации и проведении выборов и референдума требованиям действующего законодательства. В первую очередь, реализация контрольных полномочий ЦИК РФ направлена на обеспечение соответствия деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума нормативным предписаниям.
Исполнительские полномочия в большинстве своем связаны с непосредственной реализацией центральной избирательной комиссией РФ направлений деятельности, связанных с организацией и проведением федеральных выборов и референдума РФ, поскольку в данном случае указанная комиссия выступает в качестве их организатора.
Организационные полномочия включают в себя ряд мероприятий, направленных на обеспечение избирательной кампании, кампании референдума и предоставление участвующим в данной кампании комиссиям всех необходимых средств и оборудования для реализации ими своих полномочий. Одним из направлений обеспечения деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума выступает оказание правовой, методической и организационно-технической помощи иным комиссиям. Понятие правовой и методической помощи по смыслу настоящей статьи являются взаимосвязанными. В частности, правовая помощь включает в себя предоставление необходимых для осуществления комиссией деятельности нормативных актов, рекомендаций, комментариев и разъяснений к ним. Вторым направлением оказания правовой помощи выступает разработка и утверждение ЦИК РФ ряда подзаконных нормативных актов, определяющих отдельные аспекты деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума, например, регламентирующих требования к технологическому оборудованию для проведения выборов, референдума. Методическая помощь также заключается в разработке, утверждении и предоставлении методических рекомендаций и иных требований к деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума, конкретизирующих положения настоящего закона и иных нормативных актов, определяющих порядок проведения выборов и референдума на территории РФ. Примером методической помощи может выступать Постановление ЦИК РФ от 17 февраля 2010 г. N 192/1337-5 "О методических рекомендациях о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий". Анализ отчетов ЦИК РФ по оказанию методической помощи комиссиям в рамках проведенных избирательных кампаний, кампаний референдума позволяет сформировать ее основные направления, к числу которых относятся:
организация и обеспечение выездов в служебные командировки, в том числе и членов ЦИК РФ;
проведение совещаний и конференций с председателями комиссий;
разработка и выпуск учебно-методических фильмов, в том числе с участием иных органов государственной власти, например МВД РФ;
разработка модельных проектов законов и иных нормативных актов с учетом особенностей отдельных регионов, муниципальных образований и т.п.;
разработка и издание пособий по взаимодействию комиссий с иными органами государственной власти в целях обеспечения реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.
Организационно-техническая помощь ЦИК РФ иным комиссиям в большинстве своем заключается в решении технических поблеем оснащения избирательных участков, помещений комиссий и иных объектов средствами компьютерной техники, средствами связи, транспортом, доступом в Интернет, к Государственной автоматизированной системе "Выборы" и т.п. В большинстве своем решение задач технического обеспечения и организации деятельности комиссий сводится к предоставлению им необходимой материально-технической базы или средств для ее формирования в пределах, установленных бюджетным законодательством.
Центральная избирательная комиссия РФ осуществляет международное сотрудничество в области избирательных систем. Международное сотрудничество в данной сфере направлено на развитие избирательной системы РФ, ее совершенствование и модернизацию в соответствии с общей мировой практикой проведения выборов и референдума. Например, на стадии становления Российской Федерации в качестве самостоятельного государства после распада СССР, международное сотрудничество позволило перенять опыт избирательных кампаний, кампаний референдума ряда государств, имеющий богатый опыт в данной сфере и сформировать в России уникальную своеобразную систему, заимствовавшую основные направления аналогичных систем ряда развитых государств - мажоритарную систему пропорционального большинства. Однако, в настоящее время указанная система претерпела существенные изменения с учетом особенностей российского государства и менталитета российского народа.
В целом международное сотрудничество позволяет выработать единую концепцию развития и совершенствования избирательного процесса в рамках всего мирового сообщества, а также своевременно выявлять и устранять нарушения в работе данной системы. Учет мирового опыта, который в значительной мере превышает опыт России, позволит избежать ряда проблем в рассматриваемой сфере.
Деятельность ЦИК РФ не ограничивается лишь международным сотрудничеством. Комиссия также осуществляет и взаимодействие с внутригосударственными органами власти и местного самоуправления. В частности, положения настоящей статьи определяют одно из направлений такого взаимодействия, в рамках которого комиссия заслушивает сообщения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов, референдума на соответствующей территории. Одновременно закон не устанавливает статуса указанных общений: являются ли они отчетами о реализации отдельных аспектов организации и проведения выборов, референдума или носят лишь уведомительный характер. Представляется закономерным рассматривать такие сообщения в качестве отчетов о реализации отдельных юридически значимых действий соответствующим органом по вопросам организации и проведения выборов и референдума.
Закон прямо предусматривает, что содержание указанных сообщений составляют отдельные вопросы, связанные с подготовкой и проведением выборов в федеральные органы государственной власти и референдумов РФ. В этой связи указанные сообщения могут быть рассмотрены в качестве отчетов соответствующих органов о проделанной ими работе в данной сфере.
Являясь постоянно действующим органом ЦИК РФ, определяет основные требования к формированию списка избирателей, участников референдума, а также иных документов, необходимых для проведения выборов, референдума. В рамках реализации данного полномочия, ЦИК РФ, определяет основные требования к спискам избирателей и участников референдума, которые являются обязательными для соблюдения всеми комиссиями в процессе формирования ими таких списков. Нормативы в данном случае выступают в качестве совокупности основных требований, предъявляемых к спискам, их содержанию, количеству экземпляров и порядку внесения в них сведений об отдельных гражданах РФ. Формирование нормативов предполагает комплексный характер документа, отражающего совокупность обязательных требований к спискам. Однако, до настоящего времени в качестве единой совокупности таких требований нормативы ЦИК РФ не сформированы. Их разрозненный характер способствует тому, что в практике деятельности отдельные комиссии допускают их нарушение или не соблюдают такие нормативы.
В качестве самостоятельной функции ЦИК РФ закон выделяет рассмотрение жалоб (заявлений) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принятие по ним мотивированных решений. Однако, в большинстве случаев рассмотрение жалоб и заявлений и принятие по ним решения составляет сущность контрольных полномочий комиссии, в связи с чем указанные предписания закона в отдельных случаях дублируют друг друга. Общий характер формулировок настоящего закона не позволяет рассматривать их сквозь призму содержания, в связи с чем рассмотрение жалоб и заявлений может выступать как составная часть контрольных полномочий комиссии, а также в качестве самостоятельного средства взаимодействия с избирателями, участниками референдума по вопросам обеспечения соблюдения их конституционных прав на участие в выборах и референдуме.
Возможность обжалования действий и решений нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума способствует своевременному принятию мер по предотвращению нарушений соответствующих прав граждан РФ. Заявления и жалобы, направляемые в Центральную избирательную комиссию РФ должны быть именными, т.е. отражать идентификационные сведения о заявителе, т.е. его фамилию, имя, отчество, его паспортные данный, а также адрес регистрации по месту жительства. Сущность такого заявления, жалобы составляет конкретный факт нарушения избирательной комиссией, комиссией референдума избирательного права или права на участие в референдуме гражданина РФ. При соблюдении указанных условий заявление, жалоба подлежат рассмотрению ЦИК РФ по существу. Сроки их рассмотрения предусмотрены настоящим законом и предполагают необходимость принятия решения в кратчайшие сроки с целью обеспечения возможности участия гражданина в выборах или референдуме. Порядок рассмотрения жалоб, заявлений определяется ч. 10 настоящей статьи, предписания которой характеризуются отсылочностью к специальным правовом предписаниям настоящего закона, которые предопределены ст. 75 закона. Во избежание дублирования отдельных нормативных положений, закон определяет порядок рассмотрения заявлений и жалоб в соответствии с требованиями специального порядка, нормативно определенного в рамках настоящего закона. Одновременно указанное законодательное положение содержит специальное правило, предоставляя ЦИК РФ возможность принятия решений по заявлениям и жалобам, поданным как на действия избирательной комиссии, так и на действия комиссии референдума, причем обжаловаться могут действия или решения комиссии любого уровня, независимо от уровня проводимых выборов или референдума.
Положения настоящей статьи определяют наиболее значимые комплексные полномочия Центральной избирательной комиссии РФ, при этом их перечень является открытым, что вытекает из существа нормативных положений, предоставляющих комиссии возможность осуществления и иных полномочий в соответствии с действующим законодательством.
Одной из форм деятельности ЦИК РФ выступает ее взаимодействие с иными избирательными комиссиями, комиссиями референдума. Основным направлением такого взаимодействия выступает организация государственной системы регистрации и учета избирателей и участников референдума. Основной целью взаимодействия комиссий всех уровней является составление списка избирателей, участников референдума, адекватного электорату, наделенному правом на участие в референдуме или активным избирательным правом. Одновременно, осуществление взаимодействия позволит учитывать опыт, в том числе и ошибки, допущенные отдельными комиссиями при регистрации и учете граждан, с целью недопущения их в последующей деятельности. В этой связи взаимодействие комиссий направлено на выработку оптимально адаптированной к условиям объективной реальности системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума, а также ее последующее совершенствование и развитие.
Формирование системы регистрации (учета) выступает в качестве приоритетного направления взаимодействия комиссий, но не единственного. Комиссии также осуществляют взаимодействие по вопросам формирования и представления на проверку ЦИК РФ финансовых отчетов о расходовании бюджетных средств. Поскольку бюджет выступает в качестве преимущественного источника финансирования деятельности комиссий, то выделенные средства подлежат исключительно целевому использованию в соответствии с лимитами, установленными для отдельных статей расходов и требуют представления сведений о порядке их использования в вышестоящую комиссию. Сведения об использовании средств представляются в вышестоящую комиссию в целях формирования сводных отчетов и систематизируются на каждом вышестоящем уровне вплоть до Центральной избирательной комиссии РФ. ЦИК РФ формирует на основе представленных ей отчетов общий отчет об использовании бюджетных ассигнований, выделенных их федерального бюджета на нужды всех избирательных комиссий, комиссий референдума, образованных на территории РФ. Отчеты любого уровня должны отражать не только объем выделенных на нужды конкретной комиссии бюджетных ассигнований, но и также основные статьи их расходования с указанием сумм, затраченных на отдельные виды расходов. В рамках реализации указанного направления ЦИК РФ формирует не только общий сводный отчет об использовании средств бюджетного финансирования, но также осуществляет контроль за целевым использованием указанных средств в соответствии с утвержденным перечнем расходов и их объемами. Финансовый контроль Центральной избирательной комиссии РФ распространяется не только на бюджетные средства, предоставленные в распоряжение соответствующей комиссии, но и на поступления из иных источников, в том числе формирование членских взносов политическими партиями, избирательных объединений и т.п.
12. Особое место в системе полномочий ЦИК РФ занимает нормотворческая деятельность, которая регламентирована ч. 13 настоящей статьи и реализуется посредством издания инструкций по вопросам единообразного применения норм действующего законодательства. Нормотворчество ЦИК РФ носит подзаконный характер и направлено на конкретизацию отдельных предписаний закона, разработку и реализацию процедуры их реализации с учетом особенностей отдельных видов выборов, референдума.
Указанные инструкции разрабатываются в соответствии с требованиями действующего законодательства и во исполнение предписаний федеральных законов, в том числе и настоящего закона. В этой связи положения Инструкции должны точно и неукоснительно соответствовать законодательным нормам и конкретизировать порядок их применения в деятельности конкретной комиссии. Изданные ЦИК РФ инструкции являются обязательными для исполнения всеми избирательными комиссиями, комиссиями референдума, образованными на территории РФ.
К нормотворческой деятельности Центральной избирательной комиссии РФ можно отнести и правовую экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия требованиям настоящего закона и иных законодательных актов в сфере организации и проведения выборов и референдума на территории РФ. Нормы федеральных законов обладают приоритетом по отношении к нормативным актам субъектов РФ, в этой связи любые региональные законы и подзаконные акты должны соответствовать положениям федеральных законов. Роль ЦИК РФ в проведении правовой экспертизы сводится к проведению проверки соответствия отдельных положений регионального нормативного акта и оценке их соответствия. В случае выявления несоответствия, ЦИК РФ указывает на установленные в ходе проведения правовой экспертизы несоответствия и необходимость их устранения, а также обязательность применения норма настоящего закона или иного федерального нормативного акта. Реализуя данное полномочие, ЦИК РФ фактически осуществляет контроль за соблюдением иерархии нормативных актов, образующих единую систему законодательства РФ. Однако, как правило, такие полномочия могут быть реализованы комиссией лишь на основании обращения уполномоченного субъекта. Отсутствие указания на необходимость обращения и перечня уполномоченных субъектов, свидетельствует о том, что Центральная избирательная комиссия РФ правомочная самостоятельно проводить оценку соответствия положений региональных нормативных актов федеральным. Практика деятельности ЦИК РФ свидетельствует о том, что в большинстве случаев основанием для проведения правовой экспертизы нормативного акта выступает выявление нарушений, допущенных отдельными комиссиями при проведении выборов или референдума.
13. Часть 15 настоящей статьи устанавливает, что Центральная избирательная комиссия РФ обладает собственным печатным органом, т.е. имеет официальное средство массовой информации для официального обнародования своих документов, а также документов, принимаемых или издаваемых в процессе проведения выборов, референдума, а также обнародование из итогов и результатов. В качестве официального печатного органа выступает Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. Его содержание отражает принятые ЦИК РФ документы нормативного характера, а также может включать иные документы, непосредственно затрагивающие отдельные аспекты проведении выборов, референдума на территории РФ, в частности, к таким документам могут быть отнесены постановления Пленума Верховного суда РФ, а также акты международного сотрудничества, например, Меморандумы и т.п.
Анализ положений настоящей статьи свидетельствует о руководящей роли Центральной избирательной комиссии РФ, которая в своей деятельности не только осуществляет организацию и проведение федеральных выборов и референдума, но и осуществляет координацию деятельности иных избирательных комиссий, комиссий референдума.
Статья 22. Общие условия формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных, участковых комиссий
1. Положения настоящей статьи направлены на определение порядка формирования избирательных комиссий, образуемых на территории РФ, за исключением Центральной избирательной комиссии РФ, в отношении которой законом предусмотрен специальный порядок ее формирования.
Положения настоящей статьи распространяются на следующие категории и виды комиссий:
избирательные комиссии субъектов РФ;
избирательные комиссии муниципальных образований;
окружных избирательных комиссий;
территориальных избирательных комиссий;
участковых избирательных комиссий.
Процесс формирования состава указанных комиссий связан с непосредственным волеизъявлением участников избирательного процесса, т.е. тех избирательных объединений, которые выдвигают своих кандидатов для участия в выборах.
Закон предоставляет право выдвижения кандидатов в состав отдельной комиссии лишь политическим партиям, однако, такой подход в значительной мере сужает и ущемляет права иных субъектов, допущенных к участию в избирательной кампании - избирательных объединений. Указанное положение, в частности, вытекает из существа предписаний Федерального закона от 5 апреля 2009 г. N 42-ФЗ "О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона "О политических партиях" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Часть 2 ст. 3 указанного нормативного акта предусматривает, что право внесения предложений по кандидатурам в составы избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий по выборам депутатов представительных органов муниципальных образований, территориальных комиссий сохраняется за избирательными объединениями, которые не являются политическими партиями и которые выдвинули списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования созыва, действующего на момент внесения указанных предложений.
Таким образом, ключевым положением при предоставлении права выдвижения кандидатов в состав избирательной комиссии является допуск избирательного объединения к участию в выборах. В случае допуска такого избирательного объединения к участию в выборах, оно признается соответствующим требованиям действующего законодательства и может реализовывать соответствующие права, предоставленные политическим партиям. В этой связи такое избирательное объединение наделяется и иными правами и обязанностями политических партий, в частности, правом выдвижения кандидатов в состав соответствующей избирательной комиссии.
Действующее законодательство устанавливает единый статус для избирательных комиссий и комиссий референдума. Однако, положения настоящей статьи подлежат применению лишь в отношении избирательных комиссий. В частности, такое положение обусловлено спецификой субъектов, наделенных правом выдвижения кандидатов в состав комиссии. Поскольку политические партии представляют списки кандидатов лишь при проведении выборов, то они могут выдвигать своих претендентов в состав избирательной комиссии. При проведении референдума, списки кандидатов от избирательного объединения не формируются, в связи с чем не представляется возможным определить перечень субъектов, наделенных правом формирования соответствующей комиссии. В тоже время закон позиционирует предписания настоящей статьи в качестве общих условий формирования избирательных комиссий, предусматривая их распространение в отношении комиссии нескольких видов, исключая из данного перечня комиссии референдума.
2. В соответствии с предписаниями ч. 1 настоящей статьи правом выдвижения кандидатов в состав соответствующей избирательной комиссии наделяются следующие субъекты:
политические партии, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению мандатов в законодательном органе государственной власти;
политические партии, выдвинувшие свои списки кандидатов, которым переданы мандаты по одномандатным избирательным округам;
политические партии, получившие депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ;
иные избирательные объединения, выдвинувшие свои списки кандидатов и допущенные к распределению мандатов в составе законодательного (представительного) органа государственной власти или органа местного самоуправления.
Основным критерием допуска партии или иного избирательного объединения к формированию соответствующей избирательной комиссии выступает ее участие в выборах в представительный орган государственной власти или местного самоуправления, для чего объединение формирует список кандидатов, а также наделение такого субъекта мандатами в составе органа власти или местного самоуправления в соответствии с требованиями действующего законодательство. Такой подход позволяет ограничить круг правомочных субъектов лишь политически активными объединениями, которые принимают непосредственное участие в реализации пассивного избирательного права. При этом следует заметить, что полномочия политической партии распространяются на все виды комиссий, подпадающих под действие положений настоящей статьи. Полномочия иных избирательных объединений, которые хотя и соответствуют требованиям ч. 1 настоящей статьи, но политическими партиями не являются, могут быть реализованы лишь в случае формирования состава
избирательных комиссий муниципальных образований;
окружных избирательных комиссий по выборам депутатов представительных органов муниципальных образований;
территориальных комиссий.
В отношении иных категорий комиссий избирательные объединения подобными полномочиями не обладают, формирование их состава производится исключительно политическими партиями, представившими списки кандидатов для участия в выборах и получившие в установленном порядке депутатские мандаты.
Указанные субъекты формируют предложения с перечнем кандидатов в состав соответствующей избирательной комиссии. Положения ч. 2 настоящей статьи носят декларативный характер, предусматривая необходимость направления уполномоченными субъектами предложений по конкретным кандидатурам в состав той или иной комиссии. Однако, порядок формирования отдельных видов комиссий является предметом специального правового регулирования, в связи с чем в рамках настоящей статьи его сущность не раскрывается. Положения комментируемой статьи направлены лишь на выделение общих основ формирования отдельных видов комиссий, являющихся общими для них.
Указанный порядок является общим и позволяет определить в качестве уполномоченных субъектов лишь те политические партии и избирательные объединения, которые наделены депутатскими мандатами в установленном законом порядке, т.е. не только принимали участие в последних выборах в соответствующий представительный орган, но и преодолели установленный избирательный ценз для получения мандата в составе данного органа.
3. Конституция РФ предусматривает ряд оснований для досрочного прекращения полномочий Государственной Думы РФ, аналогичные основания предусмотрены конституциями (уставами) субъектов РФ для их представительных органов государственной власти, а также уставами муниципальных образования для представительных органов местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий органов предполагает отсутствие на момент образования соответствующей комиссии сформированных списков кандидатов от политических партий и избирательных объединений, а также утрату мандатов избранными кандидатами в связи с прекращением их полномочий. В этой связи ч. 3 настоящей статьи предусматривает специальный порядок формирования состава избирательных комиссий, который позволяет сохранить право выдвижения кандидатов в ее состав тем политическим партиям и избирательным объединениям, которые формировались списки кандидатов и получили мандаты на предшествующих роспуску выборах, т.е. тем политическим объединениям, кандидаты которых входили в состав органа, досрочно прекратившего свои полномочия, т.е. Государственной Думы РФ последнего созыва, либо представительного органа власти субъекта РФ или представительного органа местного самоуправления прежнего созыва. Фактически указанный специальный порядок образования избирательных комиссий в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа воспроизводит общие правила их формирования, предоставляя соответствующее право политически активным избирательным объединениям и политическим партиям.
В ряде случаев действующее законодательство допускает возможность не только досрочного прекращения полномочий избранного состава представительного органа государственной власти или местного самоуправления, но и отдельных депутатов такого органа. В этой связи отсутствует необходимость формирования списков кандидатов в состав избирательной комиссии, поскольку иные члены комиссии сохраняют свои полномочия. Настоящий закон определяет основные гарантии обеспечения прав не только отдельных граждан, но и политической партии или избирательного объединения, по инициативе которого был избран в состав избирательной комиссии данный гражданин. Закон предоставляет такому избирательному объединению или политической партии произвести замену в составе избирательной комиссии взамен члена комиссии, досрочно прекратившего свои полномочия. В подобной ситуации также реализуется общий порядок формирования состава избирательной комиссии, однако, он используется лишь в отношении одной политической партии или избирательного объединения, член которого прекратил свои полномочия. Такая партия или объединение формируют списки кандидатов в состав избирательной комиссии, из которых определяется кандидат, назначаемый в состав соответствующей комиссии.
Однако, в данном случае закон расширяет гарантии отдельных субъектов, предоставляя возможность предложения кандидатов на вакантное место в избирательной комиссии не только той партии, член которой прекратил свои полномочия, но и иным партиям и объединениям, в частности:
партиям и объединениям, получившим депутатские мандаты, набравшим менее установленного минимального процента, но не менее 5% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов;
партии и объединения, получившие менее 6 или 7, но не менее 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов, но в силу закона наделенных депутатскими мандатами при проведении выборов депутатов Государственной Думы РФ.
Таким образом, закон определяет исчерпывающий перечень субъектов, наделенных правом формировать состав избирательной комиссии, за исключением ЦИК РФ, а также определяет основные условия допуска таких субъектов к процессу формирования соответствующей избирательной комиссии.
4. Предусматривая необходимость формирования списка кандидатов в состав избирательной комиссии, закон указывает на представление кандидатов в различные по уровню и правовой природе комиссии, устанавливая при этом ряд существенных ограничений при формировании состава каждой отдельной комиссии. Так, ч. 4 настоящей статьи предусматривает возможность вхождения в состав комиссии лишь одного представителя от каждой политической партии, избирательного объединения или иного общественного объединения. Одновременно законодатель предпринимает попытку расширить круг субъектов, наделенных правом формирования состава избирательной комиссии, за счет включения в него иных общественных объединений. Однако, следует заметить, что действующее законодательства и настоящий закон, в частности, не допускают к участию в данном процессе иных общественных объединений. Круг уполномоченных субъектов является индивидуально определенным и закрытым. В связи с чем данное положение ч. 4 настоящей статьи следует рассматривать в качестве неточности, подразумевающей лишь избирательные объединения, соответствующие требованиям настоящего закона.
Рассматриваемое нормативное предписание отражает два принципиальных правила выдвижения кандидатов в состав избирательной комиссии:
каждая партия, избирательное объединение вправе предложить лишь одну кандидатуру;
от одной партии в состав комиссии может быть включен лишь один кандидат.
Таким образом, закон фактически устанавливает безальтернативный порядок формирования состава комиссии, при котором в нее входят те граждане, которые были предложены уполномоченной партией или избирательным объединением. Иные лица лишены возможности принять участие в деятельности избирательной комиссии.
5. Обеспечивая объективность и независимость избирательных комиссий, закон устанавливает дополнительное ограничение в отношении кандидатов в ее состав: в соответствии с ч. 5 настоящей статьи доля государственных и муниципальных служащих в составе отдельной комиссии не может превышать половины ее состава.
Как правило, избираемые в состав представительного органа государственной власти или местного самоуправления лица наделяются специальным статусом, хотя в большинстве совеем они не являются государственными или муниципальными служащими, но в силу прямого предписания закона, например, в отношении депутатов Государственной Думы РФ, они приравниваются к государственным или муниципальным служащим, что предполагает не только тесное взаимодействие в рамках профессиональной деятельности со служащими, но и приобретением ими специальных правомочий, характерных для служащих. Указанное ограничение позволяет включить в состав комиссии иных граждан, не обладающих статусом государственного или муниципального служащего, что в значительной мере свидетельствует и гарантирует независимость комиссии от решений и действий органов государственной власти или местного самоуправления, а также их служащих, а также объективность в принятии комиссией решений по вопросам, отнесенным к ее компетенции.
Однако, в ряде случаев указанное ограничение не может быть реализовано в силу особенностей расположения и осуществления деятельности отдельными избирательными комиссиями. Указанное ограничение не распространяется на избирательные комиссии, образованные на территории воинских частей, в обособленных и удаленных от населенных пунктов местностях, а также за пределами территории РФ.
6. Образованные на территории воинских частей и за пределами территории РФ избирательные комиссии, как правило, включают в свой состав, соответственно, лиц рядового и начальствующего состава данной воинской части, что свидетельствует об их принадлежности к категории государственных служащих - военнослужащих. В случае образования избирательной комиссии за пределами территории РФ, в ее состав, в большинстве случаев, входят российские граждане, служащие дипломатического или консульского учреждения, которые также в силу служебного положения наделены статусом государственного служащего. В указанных случаях численность государственных или муниципальных служащих в составе комиссии может превышать установленный предел.
Образование избирательной комиссии в труднодоступных и отдаленных местностях предполагает включение в ее состав лиц, постоянно проживающих на данной территории, что, как правило, свидетельствует о 100% представительства муниципальных служащих в составе такой комиссии. Указанные особенности в данном случае обусловлены специфическим географическим расположением комиссии и невозможностью привлечения в ее состав иных представителей политических партий и избирательных объединений.
Для включения конкретного кандидата в состав той или иной комиссии необходимо соблюдение ряда условий, установленных настоящим законом. В первую очередь, такой гражданин должен быть включен в качестве кандидата в список соответствующей политической партии или избирательного объединения. Помимо включения в список, гражданин должен добровольно выразить согласие на осуществление деятельности в составе избирательной комиссии. Устанавливая обязательность получения такого согласия, закон лишь констатирует данный факт и конкретизирует требования к согласию, которое должно быть обязательно получено в письменной форме. Отсутствие иных требований свидетельствует о том, что согласие оформляется в произвольной письменной форме, однако, при этом оно должно отражать основные личные сведения о гражданине: его фамилию, имя, отчество, дату рождения, паспортные данные и адрес регистрации по месту жительства. Одновременно согласие на вхождение в состав избирательной комиссии должно быть выражено однозначно и конкретно, что не позволяет иначе трактовать волю гражданина. Только при соблюдении указанных условий, согласие признается надлежаще оформленным и гражданин может быть включен в состав соответствующей избирательной комиссии.
7. Предусматривая в качестве общего правила, формирование состава избирательной комиссии политическим и партиями и избирательными объединениями, закон между тем возлагает обязанности по представлению кандидатов в состав комиссии органами государственной власти и органами местного самоуправления. Однако, в рамках настоящей статьи обязанность участия указанных субъектов в процессе формирования состава избирательной комиссии определяется посредством детализации последствий неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанности выдвижения кандидатов в состав избирательных комиссий, что указывает на специальный порядок реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в части формирования составов избирательных комиссий.
В случае, если уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления не реализовал предоставленную ему возможность выдвижения кандидатов в состав соответствующей избирательной комиссии, что повлекло за собой несформирование или частичное формирование состава комиссии, указанный пробел может быть восполнен по решению вышестоящей избирательной комиссией, причем в данном случае закон детализирует сферы деятельности отдельных комиссий:
состав или часть состава избирательной комиссии субъекта РФ формируется Центральной избирательной комиссией РФ;
избирательной комиссии муниципального образования - избирательной комиссией субъекта РФ;
избирательной комиссии поселения - избирательной комиссией муниципального образования.
Одновременно закон предусматривает формулировку или иной вышестоящей избирательной комиссией. Реализация данного правила способствует свободе волеизъявления любой из действующих на территории РФ избирательной комиссией, которая при этом является вышестоящей. Однако, представляется логичным и закономерным передача полномочий по формированию состава избирательной комиссии - комиссии более высокого уровня в случае отсутствия какой-либо из вышестоящих, т.е. например, при отсутствии окружной комиссии, ее полномочия могут быть реализованы территориальной комиссией и т.п. В случае, если уполномоченная вышестоящая комиссия сформирована и осуществляет свои полномочия, то их переход к иной комиссии недопустим.
8. Существенным условием эффективности избирательной кампании и кампании референдума выступает соблюдение нормативно установленных сроков осуществления отдельных юридически значимых действий, в частности, в данном случае речь идет о соблюдении сроков формирования состава отдельных избирательных комиссий. Однако, положения ч. 8 настоящей статьи представляют собой специфическую правовую конструкцию, которая не отражает предписаний, обязательных для исполнения, а предусматривает лишь рекомендации законодателю для последующего нормотворчества. В частности, рекомендательный характер правового предписания прослеживается в необходимости законодательного определения сроков формирования комиссий и сроков приема предложений. Настоящий закон выступает в качестве нормативного акта специального регулирования, нормы которого подлежат непосредственному применению в рамках правоотношений. При этом, закон лишь указывает на необходимость установления сроков, а не определяет их. В подобной ситуации закономерно возникает вопрос о том, кем и в каком порядке, в рамках какого нормативного акта должны быть определены указанные сроки. Общая правовая концепция свидетельствует о необходимости определения наиболее важных имущественных аспектов реализации правоотношений в рамках законодательного акта. В этой связи положения ч. 8 настоящей статьи должны не указывать на необходимость законодательного закрепления сроков формирования комиссий и приема предложений, а непосредственно их устанавливать, причем в императивном порядке.
Устанавливая необходимость законодательного закрепления сроков, закон между тем, частично восполняет собственный пробел, определяя сроки принятия предложений по кандидатурам членов избирательной комиссии. Согласно ч. 8 настоящей статьи срок принятия предложений для комиссий, действующих на постоянной основе, не может быть менее месяца, для иных комиссий - не менее десяти дней. Установление минимального предела для формирования списков кандидатов в члены отдельных избирательных комиссий, позволяет уполномоченным субъектам самостоятельно конкретизировать нормативные сроки с учетом особенностей проведения выборов или референдума, а также иных факторов, оказывающих непосредственное воздействие на соблюдение условий и порядка формирования комиссий.
Настоящая статья выступает особой формой правовой конструкции, объединяющей в себе не только специальные правовые предписания, характерные для большинства избирательных комиссий, образуемых на территории РФ, но также и ряд отсылочных норма, предписаний рекомендательного характера. Существование подобных правовых конструкций свидетельствует о недостаточном уровне развития и внедрения законодательной техники в России. В практической деятельности подобные правовые нормы не только способствуют образованию правовых пробелов, но и в ряде случаев превышению пределов нормативно установленных полномочий отдельных избирательных комиссий.
Статья 23. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации
1. Избирательные комиссии субъектов РФ выступают в качестве основного звена системы, участвующего в организации и проведении выборов всех уровней, причем в отношении региональных выборов данная комиссия выступает в качестве организующей. Указанное положение свидетельствует о разноплановости и разносторонности полномочий комиссии и степени ее участия в избирательной процессе определенного уровня. Часть 1 настоящей статьи рассматривает указанные комиссии в качестве органов государственной власти субъектов РФ, что предполагает осуществление ими управления в отдельных сферах, а также реализацию государственно-властных полномочий, направленных на обеспечение избирательного процесса на территории соответствующего региона. Ограничением сферы деятельности комиссии выступает ее предметная компетенция, т.е. совокупность полномочий, которые реализуются комиссией для достижения целей ее формирования.
2. Избирательные комиссии субъектов наделяются статусом аналогичным правовому положению Центральной избирательной комиссии РФ, при условии ограниченности территориальных пределов ее деятельности. В частности, в соответствии с ч. 2 настоящей статьи указанные комиссии осуществляют деятельность на постоянной основе и рассматриваются законом в качестве юридических лиц. Статус юридического лица предполагает, что комиссия наделяется соответствующими правами и обязанности и участвует в гражданском обороте на равных с иными юридическими лицами условиях. Однако, целью формирования и деятельности избирательной комиссии субъекта является организация и проведение выборов соответствующего уровня, что не предусматривает в полном объеме реализацию прав и обязанностей юридического лица. Как правило, такие комиссии не участвуют в гражданском обороте, что обусловлено двойственностью их правового положения: с одной стороны, они позиционируются в качестве государственного органа субъекта РФ, с другой, - в качестве юридического лица.
Особенности положения комиссии в качестве юридического лица предполагает возможность приобретения ею имущества, открытия счетов в банках и иных кредитных учреждениях и т.п. Однако, осуществление предпринимательской деятельности для данного субъекта является недопустимым.
3. Часть 3 настоящей статьи устанавливает общий для большинства постоянно действующих комиссий срок их полномочий - пять лет. Указанный срок продиктован необходимостью обеспечения организации и проведения выборов и референдума на соответствующей территории. Периодичность проведения выборов, поскольку референдумы на территории РФ не являются типичным мероприятием, свидетельствует о том, что в течение установленного периода сформированный состав комиссии сформирует определенную практику применения действующего законодательства о выборах, референдуме, а также обеспечит организацию и проведение выборов, референдума на соответствующей территории в течение всего срока полномочий. В этой связи закон предусматривает специальные гарантии, направленные на обеспечение сохранение полномочий составом комиссии в период проведения избирательной кампании, кампании референдума до его окончания. Изменение состава комиссии в указанный период потребует не только значительного временного периода для введения в курс дела вновь избранных членов, но также и изменения установленных сроков отдельных процессуальных действий, поскольку они являются краткими и требуют принятия решения в срочном порядке либо незамедлительно. В этой связи, в целях обеспечения беспрерывности избирательного процесса, закон гарантирует комиссии сохранение ее полномочий на протяжении указанного периода. Подобный подход позволит комиссии реализовать все необходимые полномочия в установленные действующим законодательством сроки для обеспечения избирательного процесса.
В случае истечения срока полномочий комиссии в период организации и проведения выборов, референдума, ее полномочия продлеваются до момента завершения соответствующего процесса, т.е. фактически до момента обнародования результатов выборов, референдума. Иные полномочия, относящиеся к компетенции данной комиссии, передаются вновь избранному составу. Анализ действующего законодательства, в том числе положений настоящего закона, определяющих порядок проведения выборов. референдума, свидетельствует о том, что законодательство устанавливает такой порядок проведения кампании, при котором истечение срока полномочий комиссии в данный период минимально. В большинстве случаев действие указанного ч. 3 настоящей статьи обстоятельства становится реальным в случае проведения досрочных выборов, поскольку в указанном случае изменяется общий порядок и сроки, установленные для данного процесса. Следует заметить, что закон предусматривает возможность продления полномочий комиссии лишь в случае проведения очередных или внеочередных выборов, поскольку в отношении повторных и дополнительных выборов указанное положение не применяется. Подобный подход можно рассмотреть в качестве противоречия, поскольку ч. 3 настоящей статьи предусматривает необходимость продления полномочий комиссии до момента завершения избирательной кампании, кампании референдума, а в качестве такого момента выступает официальное обнародование результатов выборов, референдума, т.е. окончательное подведение итогов, в том числе и с учетом повторных или дополнительных выборов.
4. В тоже время организация и проведения дополнительных или повторных выборов по своей сути представляют собой самостоятельную кампанию, реализация которой направлена на восполнение вакансий, образовавшихся при первичных выборах, но порядок их организации и проведения аналогичен общим, что позволяет рассматривать их в качестве самостоятельного процесса и передавать полномочия по их проведению вновь избранному составу избирательной комиссии субъекта РФ.
Избирательные комиссии субъектов РФ образуются и осуществляют деятельность не только в соответствии с положениями настоящего закона и иных федеральных нормативных актов, но также и с учетом положений конституционных актов субъектов РФ, а также специальных региональных законов, конкретизирующих их статус. В этой связи особенности организации и деятельности указанных комиссий определяются применительно к правовым нормам того региона, в котором они образованы и осуществляют деятельность. В этой связи настоящий закон определяет лишь основные положения, предоставляя субъектам РФ свободу нормотворчества в части определения статуса соответствующей комиссии, что например, проявляется в порядке определения численности состава комиссии. Настоящий закон устанавливает лишь максимальное и минимальное количество членов комиссии, необходимой для реализации ею полномочий. Субъект РФ в рамках собственного правового регулирования может сформировать состав избирательной комиссии субъекта РФ численностью не менее десяти и не более четырнадцати человек. Конституция (устав) или закон субъекта конкретизируют указанное положение и определяют точную численность членов такой комиссии, которая может различаться применительно к отдельным регионах с соблюдением пределов, установленных настоящим законом.
Формируя единую систему избирательных комиссий, комиссий референдума на территории РФ, настоящий закон предполагает установление единого порядка их формирования и осуществления деятельности. В частности, такое единство проявляется в реализации общего порядка формирования состава комиссии - законодательным (представительным) органом государственной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ. Основанием для принятия уполномоченными субъектами решения о включении того или иного субъекта в состав комиссии является полученное ими представление. Перечень лиц, к компетенции которых относится направление представлений и определение потенциальных членов комиссии, определен настоящим законом и в отношении большинства комиссий он является общим и единым. В первую очередь, выдвижение кандидатов в состав комиссии реализуют политически активные субъекты, т.е. политические партии, выдвинувшие списки кандидатов как на федеральных выборах (в Государственную Думу), так и на выборах органов власти соответствующего региона. Помимо политических партий непосредственное участие в формировании состава комиссии принимают и субъекты, наделенные властными полномочиями, в частности, закон относит к данной категории органы местного самоуправления, предыдущий состав региональной избирательной комиссии, а также ЦИК РФ. Привлечение указанных субъектов к процессу формирования состава избирательной комиссии субъекта РФ способствует соблюдению общих норм представительства и предотвращению формирования большинства приверженцев той или иной партии в составе комиссии с целью обеспечения законности и объективности ее деятельности. На практике, несмотря на широкий спектр уполномоченных субъектов, составы региональных избирательных комиссий зачастую включают в себя максимально допустимое количество приверженцев политической партии, обладающей большинством, поскольку победа на предыдущих выборах предполагает наделение ее представителей депутатскими мандатами, в том числе ив органах местного самоуправления, а также в составе уполномоченных комиссий. В данном случае следует заметить, что принадлежность того или иного гражданина, назначенного в состав избирательной комиссии, не может рассматриваться в качестве основания для необъективности деятельности комиссии и необоснованности принятых ею решений. В соответствии с предписаниями Конституции РФ членство в той или иной партии является личным делом каждого гражданина и не может выступать основанием для отказа от назначения его на соответствующую должность, в том числе и в составе избирательной комиссии субъекта РФ.
Органы государственной власти субъекта РФ осуществляют полномочия по формированию состава избирательной комиссии на равных условиях: и законодательный орган власти, и глава региона назначают половину членов данной комиссии, что обеспечивает равное представительство указанных субъектов в составе комиссии. Причем в данном случае ч. 7 настоящей статьи рассматривает процесс формирования состава комиссии в качестве обязанности указанных субъектов, т.е. представительный (законодательный) орган государственной власти субъекта РФ и высшее должностное лицо субъекта РФ обязаны назначить не менее половины от общего числа назначаемых ими членов комиссии. Причем в данном случае закон обязывает сформировать половину состава комиссии на основе поступивших предложений политических партий, формировавших списки кандидатов на федеральных и региональных выборах.
5. Реализация предписаний ч. 7 настоящей статьи определяет порядок взаимоотношений между всеми субъектами, наделенными правом представления кандидатур в состав комиссии. Закон предоставляет им равные возможности, поскольку половина состава комиссии назначается на основании предложений политических партий, оставшуюся часть членов комиссии уполномоченные субъекты назначают на основе предложений органов местного самоуправления, а также ЦИК РФ и прежнего созыва региональной избирательной комиссии. Роль и значение рассматриваемого правового предписания сводится к конкретизации ч. 5 настоящей статьи, в части определения порядка взаимоотношений между уполномоченными субъектами по выдвижению кандидатур в состав комиссии и их назначению.
6. Аналогичное значение имеет и ч. 9 настоящей статьи, которая определяет нормы представительства ЦИК РФ в составе региональной комиссии. Закон устанавливает минимально допустимое количество представителей ЦИК РФ в составе региональной избирательной комиссии, которое не может быть менее двух граждан - один назначается представительным органом власти субъекта, другой - высшим должностным лицом региона. Оставшееся после назначения представителей ЦИК РФ и кандидатов от политических партий числе членов избирательной комиссии формируется из числа кандидатов, предложенным прежним составом самой формируемой комиссии. Норма представительства региональной комиссии определяется применительно к общему составу комиссии, определенному региональным законодательством.
7. Особое место в системе правовых предписаний настоящей статьи занимает ч. 10, определяющая предметную компетенцию избирательной комиссии субъекта РФ, т.е. совокупность ее полномочий, осуществляемых как на постоянной основе, так и в рамках избирательной кампании, кампании референдума.
Избирательная комиссия субъекта РФ:
осуществляет контроль за соблюдением прав граждан на соответствующей территории - указанное полномочие реализуется комиссией как в период избирательной кампании, так и в период повседневной деятельности комиссии, что предполагает реализацию контрольных полномочий в рамках проведения текущих и внеплановых проверок деятельности отдельных субъектов. Особое внимание осуществляется обеспечению избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ в период избирательной кампании в целях обеспечения возможности каждого гражданина реализовать свое право в полном объеме либо отказаться от его реализации. Указанное полномочие характерно для большинства избирательных комиссий, в связи с чем их юрисдикция ограничивается определенной территорией;
организует размещение заказа на производство технологического оборудования - указанное оборудование выступает неотъемлемым элементом избирательного процесса, без которого невозможно проведение голосования, обеспечения тайности голосования и возможности предотвращения воздействии на избирателя со стороны любых субъектов. Поскольку основным источником финансирования деятельности комиссии выступает соответствующий бюджет, то их расходование на производство технологического оборудования осуществляется исключительно по результатам государственного заказа. В этой связи осуществление деятельности региональной комиссией предполагает размещение такого заказа в официально установленных средствах массовой информации и проведение конкурса, позволяющего установить соотношение цены и качества предлагаемой продукции, и выявить субъекта, который по результатам данного конкурса производит изготовление такого оборудования. Закон вменяет в обязанности комиссии лишь размещение заказа, что включает в себя подготовку документации для его размещения, определения информационных ресурсов, в рамках которых такой заказ может быть размещен и взаимодействие с ними на протяжении всего процесса реализации заказа;
организует реализацию мероприятий по подготовке и организации выборов, референдумов на территории субъекта РФ, т.е. комиссия принимает все возможные и допустимые меры для реализации процессуальных особенностей организации и проведения выборов и референдума на территории соответствующего субъекта. Указанное полномочие является комплексным и предполагает необходимость реализации комиссией полномочий в целях обеспечения избирательной кампании, кампании референдума. Однако, несмотря на комплексный характер данного правомочия, закон предусматривает ряд процессуальных действий, которые направлены на достижение общих целей деятельности комиссии и могут быть реализованы в рамках рассматриваемого вида деятельности комиссии. В целях обеспечения избирательной кампании, кампании референдума комиссия обеспечивает развитие избирательной системы РФ, при этом закон не конкретизирует форм ее развития, что предполагает внедрение современной техники и технологий, направленных на упрощение избирательного процесса, а также совершенствование нормативно-правовых основ проведения выборов, референдума и т.п. В этой связи предусмотренные комментируемым положением процессуальные действия можно рассматривать как единую совокупность. Реализация которой направлена на обеспечение развития и совершенствования избирательной системы с целью обеспечения организации и подготовки выборов, референдума на соответствующей территории. Так, например, правовое обучение избирателей, участников референдума, а также членов комиссии направлено на соблюдение требований законодательства при проведении выборов членами комиссии, а также повышение политической активности граждан, посредством увеличения доли населения, реализующего предоставленные им конституционные права, что способствует признанию выборов. референдума действительными и состоявшимися;
осуществляет меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатных площадей - указанное положение выступает своеобразной формой реализации контрольных полномочий соответствующей комиссией, поскольку направлено на обеспечение равенства кандидатов и предоставления им равных возможностей на осуществление агитационной деятельности. Одновременно широкий характер полномочий комиссии предполагает соблюдение общих принципов организации избирательного процесса, в том числе определение результатов голосования и итогов выборов, референдума. В этой связи реализация указанного положения предполагает осуществление контрольной деятельности комиссии на протяжении всего процесса организации и проведения выборов, референдума с момента принятия решения о назначении и до опубликования результатов выборов, референдума;
осуществляет меры по организации финансирования выборов, референдума, указанная комиссия рассматривается законом в качестве основного распорядителя бюджетных средств при проведении выборов на соответствующей территории. В этой связи комиссия осуществляет комплекс мероприятий, направленных на финансовое обеспечение выборов, референдума. Комиссия формирует бюджетную роспись, определяющую основные статьи расходов бюджетных ассигнований, выделяемых из бюджетов различных уровней на организацию и проведение выборов. референдума, а также приходует поступившие средства, ведет учет и представляет отчетность. Самостоятельное значение представляет собой осуществление контрольных полномочий за целевым использованием денежных средств. Реализация данной формы контроля выступает необходимым условием осуществления учета средств и составления отчетности установленных форм;
утверждает перечень территориальных комиссий. В реализации указанного правомочия комиссия фактически осуществляет формирование структуры подчиненных ей комиссий, которые являются необходимыми для проведения выборов, референдум анна соответствующей территории;
оказывает помощь нижестоящим комиссиям. Закон относит к компетенции комиссии оказание правовой, методической, организационно-технической помощи, т.е. комиссия обязана всесторонне и в полном объеме содействовать нижестоящим комиссиям в целях обеспечения и организации проведения выборов, референдумов на соответствующей территории с целью достижения целей и решения задач организации и проведения выборов, референдума;
заслушивает сообщения уполномоченных субъектов по вопросам организации и проведения выборов, референдума, что также предполагает осуществление ряда контрольных полномочий деятельности субъектов по организации и проведению выборов, референдума. В данном случае закон предоставляет комиссии возможность осуществлять контроль за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, однако, его сфера ограничивается исключительно компетенцией указанных субъектов в сфере организации и проведения выборов, референдума;
устанавливает нормативы изготовления списков избирателей, участников референдума, т.е. комиссия вправе определять основные требования к таким спискам и порядок их формирования. Однако, указанные требования должны соответствовать положениям действующего законодательства и конкретизировать, дополнять императивные требования настоящего закона. Указанное полномочие может быть передано региональной комиссии ЦИК РФ, т.е. данное положение является дополнительным и может быть реализовано при соблюдении условий и требований настоящего закона;
рассматривает жалобы и принимает по ним решения - комиссия выступает в качестве органа, реализующего функции по административному обжалованию действие и решений избирательных комиссий. В силу нормативных предписаний настоящего закона в региональную избирательную комиссию могут быть обжалованы действия и решения лишь нижестоящих комиссий. Порядок административного обжалования, а также особенности его осуществления в данной сфере составляет предмет специального регулирования норм настоящего закона;
участвует в организации учета системы избирателей и осуществляет такой учет (регистрацию). В данном случае комиссия совмещает полномочия вышестоящей комиссии, а также реализует собственные полномочия в части учета (регистрации) избирателей. Организационные полномочия комиссии в части формирования системы учета, регистрации избирателей сводится к формированию рекомендаций по его осуществлении, а также их непосредственной реализации в отношении нижестоящих комиссий;
осуществляет проверку сводных финансовых отчетов, что также выступает формой осуществления контроля за расходованием бюджетных средств, а также источниками поступления средств и формированием избирательных фондов. Существенное значение в реализации указанного полномочия составляет контроль за образованием избирательных фондов кандидатов, законностью получения ими средств и их использования. О результатах своей деятельности по реализации указанного полномочия комиссия уведомляет избирателей, участников референдума;
представляет сведения об избирателях, участниках референдума, являющихся инвалидами. Указанные сведения предоставляются лишь по запросу избирательной комиссии муниципального образования в отношении граждан, проживающих на соответствующей территории. Однако, реализация данного полномочия может рассматриваться в качестве нарушения действующего законодательства. В частности, законодательство об охране здоровья граждан предполагает, что указанный перечень информации составляет тайну и не может распространяться без согласия самого гражданина. Однако, применительно к сфере реализации положений настоящего закона правовое значение имеют лишь сведения о гражданах, лишенных в силу состояния здоровья возможности участвовать в выборах, референдуме на общих основаниях;
комиссия также вправе осуществлять иные полномочия, являющиеся необходимыми для достижения целей и задач ее формирования, т.е. для организации и проведения выборов, референдума на территории, подпадающей под ее юрисдикцию. Указанные полномочия могут быть реализованы комиссией как в силу предписания действующего законодательства, так и посредством наделения ими по решению вышестоящей комиссии.
8. Часть 11 настоящей статьи предусматривает осуществление избирательной комиссией субъекта РФ деятельности по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) и решения нижестоящих комиссий по фактам нарушения избирательного права и права на участие в референдуме граждан РФ. Однако, указанное положение фактически дублирует предписания п. "к" ч. 10 настоящей статьи, который относит к компетенции данной комиссии аналогичное полномочие. Значение указанного нормативного предписания сводится лишь к определению перечня комиссий, действия и решения которых могут быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта РФ. Закон относит к их числу избирательные комиссии муниципальных образований и их должностных лиц, что предполагает возможность подачи жалобы лишь в отношении обстоятельств, возникших в ходе организации и проведения местных выборов и референдума.
Избирательная комиссия субъекта РФ может иметь собственный печатный орган. Указанная формулировка закона свидетельствует о том, что решение о создании такого печатаного органа принимается непосредственно самой комиссией. Практика деятельности избирательных комиссий отдельных субъектов РФ свидетельствует о различных формах реализации указанного права, в том числе образование собственных печатных органов, в ряде случаев комиссии ограничиваются лишь образованием Интернет-сайта для размещения сведений, публикации которых является обязательной и т.п.
Закрепляя ряд существенных императивных предписаний, закон между тем предусматривает возможность их конкретизации региональными нормативными актами, а в отдельных случаях предоставляет свободу деятельности самих комиссий в решении задач, для которых они образованы. В этой связи деятельность комиссий должны быть всесторонней и полной, что способствует организации и проведению выборов, референдума на соответствующей территории в полном объеме.
Статья 24. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований
1. Комментируемая статья определяет основы правового статуса избирательных комиссий муниципальных образований, которые в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального образования организуют подготовку и проведение муниципальных выборов и местного референдума. Осуществляя эту функцию, избирательная комиссия муниципального образования обеспечивает, прежде всего, подготовку и проведение выборов депутатов представительного органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, - и главы муниципального образования.
При проведении выборов в органы местного самоуправления избирательная комиссия муниципального образования всегда является организующей их и одновременно вышестоящей по отношению к иным избирательным комиссиям (окружным, участковым), участвующим в проведении данных выборов (а также территориальным, если на последние возложены полномочия по участию в муниципальных выборах, например на территории города, разделенного на городские районы или иные административно-территориальные единицы). Исходя из положения п. 2 ст. 20 комментируемого Закона избирательные комиссии муниципальных образований могут действовать в качестве комиссией, организующих местные референдумы.
Помимо норм комментируемой статьи правовой основой деятельности избирательных комиссий муниципальных образований являются законы субъектов РФ о выборах в органы местного самоуправления и местных референдумах. В некоторых субъектах РФ имеются законы об избирательных комиссиях, а в отдельных субъектах - об избирательных комиссиях муниципальных образований. Кроме того, на муниципальном уровне правовые нормы об этих избирательных комиссиях могут быть в уставах муниципальных образований и даже в отдельных положениях о таких комиссиях.
2. Согласно п. 2 комментируемой статьи и ч. 2 ст. 39 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, не входящим в структуру органов местного самоуправления. Именно так, точно и четко Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" определил статус данной избирательной комиссии, устранив тем самым имевшуюся ранее "двусмысленность" ее правового положения как органа местного самоуправления, с одной стороны, и одновременно органа, входящего в систему избирательных комиссий РФ, с другой стороны.
В соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении избирательная комиссия муниципального образования имеет широкую, но четко определенную компетенцию, не связанную с решением вопросов местного значения. Полномочиями по решению таких вопросов наделены исключительно органы местного самоуправления - представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования и местная администрация. Основные функции и полномочия избирательной комиссии муниципального образования заключаются в следующем: организация подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
Соответственно такое положение избирательной комиссии муниципального образования в системе органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования и (или) в ином нормативном правовом акте представительного органа местного самоуправления.
Исключение избирательной комиссии муниципального образования из системы органов местного самоуправления разрешило ряд проблем юридического характера, в том числе сделало правомерным участие избирательных комиссий субъектов Федерации в формировании этих комиссий, обжалование их действий и решений в избирательную комиссию субъекта Федерации.
3. Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает возможность наделения избирательной комиссии муниципального образования статусом юридического лица, что также должно быть предусмотрено уставом муниципального образования либо иным нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. В таком случае избирательная комиссия муниципального образования может действовать на постоянной основе, иметь аппарат, структура и штат которого утверждаются данной комиссией самостоятельно (п. 18 ст. 28 комментируемого Закона). В гражданско-правовых отношениях такая комиссия действует как некоммерческая организация. По организационно-правовой форме ее статус как юридического лица приравнивается к муниципальному учреждению, созданному в установленном порядке органами местного самоуправления и финансируемому из местного бюджета. Практика показывает, что избирательные комиссии муниципальных образований действуют на постоянной основе, хотя чаще всего юридическими лицами не являются.
4. В п. 4 комментируемой статьи предусмотрена законодательная возможность возложения полномочий избирательной комиссии муниципального образования на существующую территориальную избирательную комиссию, действующую на территории соответствующего муниципального образования. Это предусматривается в целях рационализации расходов и исключения дублирования функций и полномочий избирательных комиссий на одной и той же территории. Подобные законодательные механизмы позволяют находить наиболее оптимальный вариант проведения выборов в таких муниципальных образованиях как городской округ и муниципальный район.
В то же время согласно п. 4 ст. 26 комментируемого Закона возможно обратное возложение полномочий территориальной избирательной комиссии на существующую избирательную комиссию муниципального образования. Возможно подобное возложение полномочий в случае, если на территории муниципального образования образуется несколько территориальных избирательных комиссий. В этом случае возможно и обратное возложение полномочий избирательной комиссии муниципального образования на одну из территориальных избирательных комиссий, чего раньше законодательство не предусматривало.
Возложение полномочий избирательной комиссии муниципального образования на существующую территориальную избирательную комиссию возможно по решению избирательной комиссии субъекта РФ на основании обращения представительного органа данного муниципального образования, принимаемого коллегиально большинством голосов депутатов. Если представительного органа в муниципальном образовании нет, и в иных случаях на основании данной статьи комментируемого Закона порядок возложения полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную избирательную комиссию устанавливается законом субъекта РФ.
Следует иметь в виду, что территориальная избирательная комиссия в результате возложения на нее указанных полномочий не превращается в избирательную комиссию муниципального образования. Она сохраняет свой статус территориальной избирательной комиссии, т.е. статус государственного органа субъекта РФ и выполняет все полномочия территориальной избирательной комиссии, установленные федеральными законами и законами соответствующего субъекта РФ.
5. Пунктом 5 комментируемой статьи определен срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования, который в настоящее время совпадает со сроком полномочий Центральной избирательной комиссии РФ и избирательной комиссии субъекта РФ и составляет пять лет.
Закон предусматривает возможность некоторого продления срока полномочий, если он истекает в период избирательной кампании, кампании референдума - соответственно до окончания избирательной или референдумной кампании. Однако такая возможность не предусматривается для случаев частого проведения повторных и особенно дополнительных выборов депутатов представительного органа местного самоуправления, что позволяет исключать многократного и длительного, фактически "бессрочного" продления полномочий.
Кроме того, данная часть комментируемой статьи предусматривает возможность досрочного прекращения полномочий избирательной комиссии муниципального образования законом субъекта РФ в случае преобразования муниципального образования. Преобразование муниципальных образований регулируется ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". Оно возможно путем объединение или разделения муниципальных образований, а также через изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Днем досрочного прекращения полномочий избирательной комиссии муниципального образования в таком случае является день вступления в силу закона субъекта РФ о преобразовании муниципального образования.
6. В п. 6 комментируемой статьи установлено рамочное, но достаточно точное число членов избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса. Избирательная комиссия муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург) формируется в количестве восьми, десяти или двенадцати членов с правом решающего голоса. Избирательная комиссия поселения (городского или сельского) может быть сформирована в количестве шести, восьми или десяти таких же членов. В любом случае, конкретное число членов формируемой избирательной комиссии муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования. Раньше с учетом региональных и местных условий (численности и плотности населения, наличия отдаленных и труднодоступных местностей, иных особенностей и обстоятельств) установление числа членов избирательной комиссии муниципального образования относилось к исключительной компетенции субъекта РФ или самого муниципального образования.
7. Согласно ч. 3 ст. 39 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" порядок формирования и полномочия избирательной комиссии муниципального образования устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ, а также уставами муниципальных образований. Соответственно в п. 7-9 комментируемого Закона определяются порядок и условия формирования такой избирательной комиссии. Эти требования должны учитываться при разработке и принятии законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований в части правовых норм, регламентирующих порядок формирования избирательных комиссий муниципальных образований.
Во-первых, Федеральный закон установил, что избирательную комиссию муниципального образования формирует представительный орган соответствующего муниципального образования. В соответствии с законом представительный орган местного самоуправления должен назначить состав такой избирательной комиссии в установленный срок. В противном случае в соответствии с п. 7 ст. 22 комментируемого Закона это вправе сделать избирательная комиссия субъекта РФ. Именно это было подтверждено определением Верховного Суда РФ от 28 апреля 2004 г. по делу N 45-ГО4-19, отказавшего Екатеринбургской городской Думы в удовлетворении кассационной жалобы на решение Свердловского областного суда об отказе в признании незаконными постановлений избирательной комиссии Свердловской области о формировании (назначении состава) избирательной комиссии муниципального образования "город Екатеринбург"*(14).
Во-вторых, закон определил перечень субъектов права внесения предложений по составу избирательной комиссии муниципального образования, предусмотрев гарантия участия в ее работе представителей политических партий (ч. 7). Наряду с политическими партиями к числу таковых отнесены иные общественные объединения (п. 1, 2 ст. 22 комментируемого Закона), собрания избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, избирательные комиссии муниципального образования предыдущего состава, а также избирательные комиссии субъекта РФ, муниципального района и территориальные избирательные комиссии. Предоставление указанным избирательным комиссиям возможности рекомендовать кандидатуры в новый состав комиссий преследует цели повышения профессионализации и сохранения преемственности в деятельности избирательных комиссий муниципальных образований.
В рамках обеспечения гарантий политических партий представительный орган местного самоуправления при формировании избирательной комиссии муниципального образования обязан назначить половину от общего числа ее членов из кандидатур, предложенных:
политическими партиями, выдвинувшими федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, а также политическими партиями, которым депутатские мандаты переданы в соответствии со ст. 82.1 ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ";
политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, а также политическими партиями, которым депутатские мандаты переданы в соответствии с п. 17 ст. 35 комментируемого Закона;
избирательными объединениями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.
Соответственно от имени политических партий, а также общественных объединений решения по кандидатурам в составы избирательных комиссий принимают в соответствии с уставами их руководящие органы.
В процессе формирования избирательных комиссий муниципальных образований могут возникать вопросы, не урегулированные действующим законодательством. В связи с этим можно воспользоваться Методическими рекомендациями о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий (утверждены постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 17 февраля 2010 г. N 192/1337-5).
В частности в п. 4.2-4.4 этих Рекомендаций сказано:
если представленная кандидатура не соответствует требованиям, предъявляемым к членам избирательной комиссии, орган, формирующий комиссию, письменно сообщает об этом политической партии (иному избирательному объединению), представившим данную кандидатуру, с тем чтобы они могли представить другую кандидатуру до окончания периода сбора предложений в состав избирательной комиссии. Если предложенная кандидатура соответствует предъявляемым к членам избирательной комиссии требованиям, то орган, формирующий избирательную комиссию, не вправе предъявлять к ней какие-либо дополнительные требования, а также требовать ее замены;
если количество предложений, внесенных названными субъектами права внесения предложений о кандидатурах в состав избирательных комиссий, окажется недостаточным, остальные члены избирательных комиссий назначаются из числа кандидатур, предложенных иными субъектами права внесения предложений о кандидатурах в состав избирательных комиссий;
если общее количество кандидатур, предложенных политическими партиями (иными избирательными объединениями), превышает одну вторую от установленного числа членов данной избирательной комиссии, целесообразно, чтобы они были назначены в ее состав с соблюдением численности членов и требований комментируемого Закона соответствующим органом с учетом максимального представительства в составе избирательной комиссии кандидатур, предложенных указанными политическими партиями (иными избирательными объединениями), а также профессиональной подготовленности к исполнению полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса (образование, опыт работы и т.п.).
8. Пункты 9, 9.1, 9.2, 9.3 действующей редакции комментируемой статьи отражают усиление "вертикально-интегрированного" характера нынешней системы избирательных комиссий и повышения в ней роли избирательных комиссий субъектов РФ. В п. 9 закреплено требование, гарантирующее назначение половины членов избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения на основе предложений избирательной комиссии субъекта РФ. В п. 9.1 аналогичная гарантия установлена для избирательной комиссии муниципального района (либо территориальной избирательной комиссии) при формировании избирательной комиссии поселения. До 2010 года*(15) такие гарантии ограничивались обязательностью назначения только двух членов избирательной комиссии по предложению вышестоящей комиссии.
Формирование избирательных комиссий муниципальных образований с участием избирательных комиссий субъектов РФ на нынешних условиях неизбежно ведет к укреплению единой вертикали избирательных комиссий и соответственно может способствовать усилению федеральных гарантий для муниципальных выборов и муниципального избирательного процесса.
Правда предложения избирательной комиссии субъекта РФ, избирательной комиссии муниципального района (либо территориальной комиссии) по кандидатурам в состав избирательной комиссии муниципального образования в любом случае (когда их достаточно, или недостаточно для формирования половины состава комиссии) должны готовиться с учетом предложений общественных объединений и собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, а также предложений избирательной комиссии соответствующего муниципального образования предыдущего состава.
9. Последний пункт комментируемой статьи содержит перечень основных полномочий, осуществляемых избирательной комиссией муниципального образования в рамках основной функции - подготовки и проведения выборов и референдумов. Однако этот перечень не является исчерпывающим: данная комиссия вправе осуществлять и иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом, конституцией (уставом), законами субъекта РФ, уставом муниципального образования.
Подавляющее большинство полномочий, закрепленных в этом пункте комментируемой статьи, относятся к числу так называемых специальных полномочий и обусловлены выполнением избирательной комиссией муниципального образования роли комиссии вышестоящей (например, полномочия, указанные в подпунктах "а", "ж", "з", "и") и одновременно комиссии, организующей выборы на подведомственной территории (полномочия, указанные в подпунктах "б", "в", "г", "д"). Что касается иных полномочий (представляющих собой набор однотипных полномочий, осуществляемых в той или иной мере всеми комиссиями в ходе избирательной кампании), то они обычно закрепляются в законах субъектов РФ, регулирующих порядок подготовки и проведения соответствующих муниципальных выборов и референдумов.
По практике известно, что важнейшими полномочиями избирательных комиссий муниципальных образования являются следующие: контроль и обеспечение соблюдения закона о выборах, принятие постановлений нормативного, правоприменительного и разъяснительного характера по различным вопросам избирательного (или референдумного) процесса (выдвижение кандидатов, агитация, распределение бюджетных средств, оплата труда и др.), проведение организационных мероприятий и осуществление разнообразных действий, в том числе во взаимодействии с органами местного самоуправления, общественными объединениями, кандидатами, другими субъектами избирательного (или референдумного) процесса, изготовление необходимой печатной продукции и обеспечение ею нижестоящих избирательных комиссий, определение и официальное опубликование результатов выборов (или референдума) и некоторые другие.
Статья 25. Порядок формирования и полномочия окружных избирательных комиссий
1. Окружные избирательные комиссии могут быть отнесены к числу альтернативных, которые могут создаваться в случаях, предусмотренных законом, а также могут не формироваться в случае организации и проведения отдельных видов выборов, референдума либо в отношении отдельных территорий, на которых организуются и проводятся выборы или референдум. Альтернативный характер комиссий предполагает специальный порядок осуществления их полномочий. В первую очередь, следует заметить, что окружные комиссии наделены законом общими полномочиями, которые в случае отсутствия указанной комиссии могут быть в полной мере реализованы иной комиссией, что прямо вытекает из существа ч. 1 настоящей статьи, предусматривающей возможность возложения указанных обязанностей на иные комиссии.
2. Деятельность комиссии предопределена не только решением уполномоченного субъекта об образовании окружной комиссии, но и периодом осуществления ее полномочий. Указанная категория комиссий относится к числу временных, т.е. формируемых на период проведения избирательной кампании, кампании референдума. В соответствии с ч. 2 настоящей статьи полномочия окружной комиссии прекращаются по истечении двухмесячного срока с момента официального обнародования результатов выборов, референдума при условии отсутствия жалоб на действия и решения указанной комиссии. Указанный период является необходимым для завершения процессуальных действий, обусловленных участием комиссии в проведении выборов, референдума, а также завершением самой избирательной кампании, кампании референдума. В случае обжалования действий или решений окружной избирательной комиссии, несмотря на отсутствие необходимости реализации ее полномочий в связи с завершением избирательной кампании, кампании референдума, полномочия ее членов сохраняются до момента окончания разбирательства по жалобе или решению соответствующей комиссии. Сохранение указанных полномочий обусловлен необходимостью сохранения статуса члена комиссии в отношении лица, действия или решения которого обжалуются, поскольку утрата такого статуса делает невозможной привлечения к ответственности гражданина РФ, утратившего статус члена окружной избирательной комиссии.
Альтернативный характер комиссии предполагает необходимость регулирования федеральным законодательством лишь наиболее общих ключевых аспектов организации и осуществления ее деятельности, конкретизация которых относится к компетенции законодательных актов субъекта РФ. В частности, к одному из таких положений относится определение численности членов комиссии, который настоящим законом формируется в отсылочном порядке - относя его к исключительной компетенции регионального законодательства.
3. Применительно к порядку формирования окружной комиссии закон в рамках ч. 6 настоящей статьи воспроизводит общий порядок с учетом особенностей, характерных для комиссии данного уровня. Так, основанием для выдвижения кандидатур в члены комиссии направляют политические партии, сформировавшие списки кандидатов на федеральных выборах в Государственную Думу, а также на региональных выборах. Закон устраняет органы государственной власти или местного самоуправления, а также иные избирательные комиссии от участия в формировании списка кандидатов в члены окружной избирательной комиссии. Роль вышестоящей комиссии применительно к образованию окружной комиссии в значительной мере изменяется по сравнению с иными комиссиями - она рассматривается законом в качестве субъекта, в компетенцию которого входит принятие решения о включении конкретного кандидата в состав окружной комиссии.
Еще одним существенным отличием статуса окружной комиссии от иных избирательных комиссий, комиссий референдума выступает разграничение порядка формирования ее состава применительно к отдельным категориям выборов, для участия в которых она образуется. В отношении выборов в органы государственной власти субъекта РФ в качестве субъектов, наделенных правом выдвижения кандидатов в состав комиссии рассматриваются политические партии, принимающие участие в федеральных и региональных выборах. Однако, применительно к выборах в органы местного самоуправления отражают ряд существенных особенностей. К числу основных можно отнести допуск к участию в процессе формирования состава окружной комиссии избирательных объединений, выдвинувших свои списки кандидатов на местных выборах и допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления. Указанные субъекты могут участвовать в избирательном процессе лишь в силу прямого предписания действующего законодательства, что отражено ч. 7.1 настоящей статьи.
4. Особый интерес представляет собой реализация обязанности вышестоящей комиссии по формированию состава окружной комиссии. В соответствии с ч. 7 настоящей статьи вышестоящая комиссия обязана сформировать не менее половины состава окружной комиссии на основании поступивших предложений политических партий. Аналогичное положение воспроизводит и ч. 7.1 настоящей статьи, обязывающая назначить не менее половины членов окружной комиссии на основании предложений политических партий и избирательных объединений. Реализация указанного порядка в отношении иных комиссии представляется целесообразным, поскольку оставшиеся члены комиссии назначаются на основании предложенных иными субъектами кандидатур, например, ЦИК РФ и иных комиссий, органов государственной власти и местного самоуправления. Однако, в отношении окружной комиссии закон предусматривает специальный субъектный состав, наделенный соответствующим правом. К субъектам, обладающим возможностью выдвижения кандидатов в состав окружной комиссии, закон относит представительные органы муниципальных образований, что соответствует общей тенденции, предусматривающей наделение указанными полномочиями законодательных органов государственной власти и местного самоуправления.
ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" предусматривает в качестве особой формы реализации законодательной власти на территории небольших муниципальных образований - сход граждан. Реализация указанной формы народовластия допускается лишь в тех муниципальных образования, численность населения которых не превышает 100 человек. Отсутствие представительного органа местного самоуправления на данной территории свидетельствует и об изменении общего порядка выдвижения кандидатов в составе окружной комиссии. Указанным правом в данном случае наделяется собрание избирателей по месту жительства. Однако, закон в данном случае расширяет возможность участия граждан в формировании избирательной комиссии, в связи с чем правом выдвижения кандидатов в состав окружной комиссии наделяются собрания избирателей по месту работы, учебы, службы и т.п. Собрания избирателей, наряду с представительными органами местного самоуправления вправе выдвигать кандидатов для назначения их в состав второй половины окружной избирательной комиссии.
5. Часть 8 настоящей статьи определяет предметную компетенцию окружной комиссии, т.е. совокупность осуществляемых ею полномочий. Указанные полномочия носят общий характер и представляют собой совокупность юридически значимых действий, характерных для большинства формируемых на территории РФ избирательных комиссий, комиссий референдума, в частности, комиссия:
осуществляет контрольные полномочия. Сфера реализации контрольных полномочий ограничивается обеспечением соблюдения избирательных права и права на участие в референдуме граждан РФ на территории округа. Фактически закон указывает на необходимость осуществления контроля комиссии за деятельностью своих членов, что, зачастую не является эффективным;
осуществляет взаимодействие с органами власти и местного самоуправления по вопросам организации и проведения выборов, референдума в избирательном округе. Указанное взаимодействие в большинстве случаев носит информационный характер и направлено на получение необходимой информации для организации и проведения выборов, референдума на территории округа;
осуществляет регистрацию кандидатов, т.е. совокупность юридически значимых действий, направленных на подтверждение соответствия кандидата требованиям действующего законодательства и возможности получения участия гражданина в качестве кандидата на соответствующих выборах и принимает решение о придании гражданину соответствующего статуса;
утверждает текст бюллетеня в округе. Реализация указанного положения свидетельствует о том, что бюллетени, используемые в различных округах могут в значительной мере отличаться по своему содержанию, при этом следует заметить, что, несмотря на различия в используемых бюллетенях, они должны соответствовать требованиям действующего законодательства и отражать совокупность основных сведений, обязательных для проведения выборов, референдума. В этой связи реализация данной обязанности окружной комиссии предполагает проведение ею экспертизы содержания бюллетеня и лишь в случае установления соответствия комиссия утверждает бюллетень;
осуществляет меры по обеспечению единого порядка проведения выборов. референдума, которые включают в себя единство порядка проведения голосования, подсчета голосов, определения итогов голосования и результатов выборов, референдума. Реализации требований федеральных законодательных актов свидетельствует об установлении единого порядка голосования, а также совершения иных юридически значимых действий по установлению волеизъявления граждан;
определяет результаты выборов по избирательному округу, т.е. реализует полномочия вышестоящей комиссии по определению результатов выборов на соответствующей территории;
обнародует результаты выборов по округу - посредством реализации указанного полномочия комиссия придает юридическую силу результатам выборов на территории соответствующего избирательного округа. Комиссия определяет совокупность средств массовой информации, в которых подлежат опубликованию итоги выборов, а также в рамках взаимодействия с указанными средствами массовой информации представляет необходимые материалы для опубликования, а также производит оплат необходимых расходов, связанных с опубликованием результатов выборов и т.п.;
оказывает помощь нижестоящим избирательным комиссиям - указанное полномочие также является общим и предполагает координацию деятельности нижестоящих комиссий посредством представления им необходимых для осуществления деятельности материалами, причем в данном случае содействие нижестоящим комиссиям ограничивается лишь правовой и организационно-технической помощью. Оказание материального содействия окружная комиссия нижестоящим комиссиям не оказывает, указанный вид помощи относится к компетенции лишь тех комиссий, которые выступают в качестве главных распорядителей бюджетных средств;
рассматривает жалобы и заявления на действия и решения нижестоящий комиссии и принимает по ним решения - обеспечивает возможность реализации права граждан на административное обжалование действий и решений нижестоящих избирательных комиссии. Окружная комиссия принимает заявления и жалобы, рассматривает их в порядке и в сроки, установленные действующим законодательством и принимает по ним решения;
осуществляет иные полномочия в соответствии с законом. перечень полномочий окружной комиссии является открытым, что позволяет ей в полной мере принимать необходимые и достаточные меры для обеспечения организации и проведения выборов. референдума на территории соответствующего избирательного округа.
Окружные комиссии могут образовываться в случае необходимости в соответствии с предписаниями закона, однако, осуществление деятельности указанными комиссиями требует более четкой и строгой регламентации ее правового статуса. При этом в ряде случаев так же, как и федеральное законодательство носят общий характер и не позволяют в полной мере определить порядок осуществления деятельности данной комиссией. В этой связи на территории отдельных субъектов РФ окружные комиссии не образуются.
Статья 26. Порядок формирования и полномочия территориальных комиссий
1. Территориальные комиссии образуются и действуют на постоянной основе, в связи с чем она наделяется широкими полномочиями на соответствующей территории. Деятельность территориальной комиссии осуществляется как в период избирательной кампании, кампании референдума, так и в периоды между проведением выборов, референдума. Несмотря на то, что опосредовано закон указывает на активный характер деятельности комиссии, он является таковым в большинстве случаев лишь в период организации и проведения выборов на соответствующей территории. В период между выборами в большинстве своем деятельность такой комиссии носит пассивный характер и направлен на осуществление текущего контроля за соблюдением действующего законодательства в части определения порядка организации и назначения выборов. референдума на территории, подпадающей под ее юрисдикцию.
2. Положения настоящей статьи в большинстве своем характеризуются абстрактностью и формализмом. Так, ч. 1 настоящей статьи указывает, что правовое положение территориальной комиссии определяется законами субъектов РФ. Статус указанных комиссии исключен из компетенции конституции (устава) соответствующего субъекта. Однако, анализ действующего законодательства ряда субъектов РФ свидетельствует о формировании нескольких основных тенденций определения правового статуса территориальной комиссии в отдельных субъектах:
- принятие специального законодательного акта, нормы которого направлены на определение правового статуса территориальной комиссии - такие нормативные акты разработаны лишь в некоторых субъектах РФ;
- определение правового статуса комиссии в рамках конституции (устава) субъекта- такие нормы в большинстве своем носят общий характер и не позволяют конкретизировать статус комиссии, хотя данное направление получило достаточное распространение в ряде регионов;
- определение основ правового статуса территориальной комиссии в рамках нормативных актов субъектов РФ, предмет регулирования которых составляют правоотношения в области организации и проведения выборов, референдума - подобный подход в настоящее время является наиболее востребованным и позволяет определить особенности правового статуса отдельных участников избирательной кампании, кампании референдума, в том числе и избирательных комиссий.
Как и в отношении иных постоянно действующих избирательных комиссий, применительно к территориальной комиссии настоящий закон устанавливает общий срок ее полномочий - пять лет, который позволяет комиссии в полном объеме реализовать полномочия по отношению ко всем избирательным кампаниям, кампаниям референдума. Однако, если срок полномочий комиссии истек до завершения выборов, референдума, т.е. обнародования их результатов срок полномочий комиссии продлевается до завершения соответствующего процесса. При этом аналогичное положение в отношении иных комиссий не подлежит применению в случае проведения повторных или дополнительных выборов, референдума. Применительно к статусу территориальной комиссии закон указанного положения не предусматривает, что предполагает возможность сохранения полномочий комиссии при проведении указанных видов выборов, что противоречит общей концепции настоящего закона.
Возможность продления полномочий комиссии при наличии указанных оснований направлено на обеспечение возможности территориальной комиссии завершить полномочия по проведению выборов и референдумов. Истечение полномочий в таком случае связано с моментом официального обнародования выборов на соответствующей территории.
3. Еще одним значительным отличием статуса территориальной комиссии от иных комиссий является положение ч. 4 настоящей статьи, указывающей, что комиссии может быть придан статус юридического лица. В отношении избирательных комиссий, образуемых на территории РФ, закон предусматривает двоякий статус, с одной стороны, комиссия рассматривается в качестве государственного органа, с другой стороны - в качестве юридического лица. Указанный специальный статус комиссий позволяет им реализовывать ряд государственно-властных полномочий на определенной территории, а также участвовать в гражданском обороте для достижения целей, ради которых образована соответствующая комиссия. Применительно к территориальной комиссии отсутствуют оба указанных статуса, что вытекает из смысла настоящей статьи. Государственным органом она не является, т.к. закон этого не предусматривает, а статусом юридического лица может быть наделена, причем закон не конкретизирует в данном случае при наличии каких оснований и условий такой статус может быть приобретен, а также кто может инициировать предоставление соответствующего статуса данной комиссии.
Особенности правового статуса территориальной комиссии определяет ч. 4 настоящей статьи, устанавливающая возможность передачи полномочий территориальной комиссии иной избирательной комиссии. Указанное положение позволяет говорить об альтернативном характере деятельности данного органа. Независимо от того, что территориальная комиссия осуществляет деятельность на постоянной основе, закон указывает на возможность ее отсутствия в системе избирательных комиссий. В этой связи возникает необходимость установления субъекта, к компетенции которого относится определение необходимости и потребности в формировании территориальной комиссии.
4. Состав территориальной комиссии определяется в рамках настоящего закона в диспозитивном порядке, посредством регламентации максимально и минимально допустимого количества ее членов. Закон указывает, что состав комиссии может включать в себя от пяти до четырнадцати членов комиссии с правом решающего голоса. Причем закон в данном случае не устанавливает порядок конкретизации состава территориальной комиссии. По общему правилу решение указанного вопроса осуществляется в рамках нормативного регулирования субъекта РФ. Отсутствие нормативного положения настоящего закона, определяющего порядок конкретизации состава территориальной комиссии, свидетельствует о возможности реализации соответствующих полномочий иными субъектами, осуществляющими деятельность в данной сфере.
Формирование территориальной комиссии осуществляется в порядке, аналогичном окружной избирательной комиссии, кандидатов выдвигают политические партии, участвовавшие в федеральных выборах и выборах субъектов РФ, а также избирательные объединения, допущенные к участию в выборах. На основании поступивших от них предложений избирательная комиссия субъекта назначает не менее половины утвержденного состава комиссии. Замещение оставшихся вакансий в составе комиссии осуществляется на основании решения избирательной комиссии субъекта РФ по представлению собраний избирателей оп месту жительства, учебы, работы, службы, а также предложений представительных органов местного самоуправления. В отношении указанных субъектов закон не устанавливает норму представительства, что предполагает их равное положение, а соответственно, и равное представительство в составе территориальной комиссии.
5. Настоящий закон не устанавливает пределы территориальной юрисдикции рассматриваемой комиссию, что предполагает отсутствие привязанности сферы деятельности комиссии к конкретному субъекты РФ, муниципальному образованию и т.п. В этой связи на территории одной административно- территориальной единицы может быть образовано несколько территориальных комиссий. Основным критерием их формирования выступает количество избирателей. Одновременное осуществление деятельности в пределах административно-территориальной единицы нескольких территориальных комиссий допускается лишь при большом количестве избирателей.
Практика применения отдельных правовых норм свидетельствует о том, что зачастую под административно-территориальной единицей понимается территория конкретного муниципального образования или населенного пункта. Однако, в ряде случаев указанное понятие может подразумевать и территорию субъекта РФ. Так, например, несколько территориальных комиссий могут быть образованы в пределах административной территории городов Москвы и Санкт-Петербурга. Решение о количестве территориальных избирательных комиссий на одной территории принимается комиссией субъекта РФ, причем обязательным условием легитимности такого решения выступает согласование решения с Центральной избирательной комиссией РФ. Согласование предполагает необходимость обоснования решения региональной комиссии в ЦИК РФ и принятие решения Центральной избирательной комиссией РФ, которое, несмотря на отсутствие официального статуса такого решения, его обязательность для избирательной комиссии субъекта РФ. Аналогичное правомочие может быть реализовано комиссией субъекта РФ с учетом общего количества избирателей на определенной территории в отношении избирательных комиссий, образованных вне пределов территории РФ, на судах и полярных станциях.
6. Образование избирательных комиссий на судах и полярных станциях закон относит к компетенции комиссии субъекта РФ, не конкретизируя при этом какого. По логике закона представляется целесообразным отнесение указанного правомочия к компетенции комиссии того субъекта, к которому приписано соответствующее судно. В этой связи судно рассматривается в качестве обособленной территории данного субъекта. Территориальные комиссии полярных станций формируются решением избирательной комиссии субъекта РФ, наиболее приближенного по своему положению к полярной станции.
7. Образование избирательных комиссий вне пределов территории РФ не имеет территориальной привязанности к конкретному муниципальному образованию или региону, в связи с чем решение об образовании комиссии на данной территории не может быть принято региональной избирательной комиссией. Более того указанная территория располагается за пределами государственной территории России, на территории иностранного государства. В этой связи принятие решения о формировании комиссии на данной территории относится к компетенции Центральной избирательной комиссии РФ, т.е. высшего государственного органа в сфере правоотношений по поводу организации и проведения выборов и референдума.
8. Часть 9 настоящей статьи отражает совокупность наиболее значимых полномочий территориальной комиссии, которые в большинстве своем носят общий характер. К числу полномочий территориальной комиссии закон относит:
осуществление контроля за соблюдением прав граждан - указанное полномочие является общим для всех избирательных комиссий. Образованных и осуществляющих деятельность на территории РФ. Реализация контрольных полномочий выступает одним из основных направлений деятельности комиссии, поскольку направлено на обеспечение установленного законом режима реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;
обеспечение соблюдения нормативов технологического оборудования, т.е. основных требований, предъявляемых к ящикам, помещениям для голосования и т.д. Данное полномочие направлено на практическое воплощение нормативных требований при изготовлении и установке соответствующего оборудования;
реализацию мероприятий по организации и проведению выборов на соответствующей территории, которая составляет собой основную категорию полномочий, цель образования и деятельности территориальной комиссии. Полномочие представляет собой комплекс мероприятий, направленных на обеспечение организационных аспектов и проведения выборов, вплоть до официального обнародования их результатов. Одновременно данных комплекс охватывает не только мероприятия, направленные на организацию и проведение выборов на соответствующей территории, а также последующее развитие и модернизацию систем обеспечения избирательного процесса, в том числе внедрение новой техники и технологий для обеспечения кампании;
обеспечивает меры по соблюдению единого порядка голосования, т.е. фактически обеспечивает единство требований к порядку определения итогов голосования, а также результатов выборов, в том числе проводит необходимое обучение членов комиссии по применению ГАС "Выборы" для определения результатов выборов, а также формированию протокола избирательной комиссии о результатах выборов;
обеспечение финансирования деятельности комиссии, включающее в себя предоставление средств нижестоящим комиссия, определение порядка использования выделенных бюджетных ассигнований, а также осуществляет контроль за целевым использованием средств и уровнем производимых расходов;
оказывает помощь нижестоящим комиссиям, закон ограничивает компетенцию территориальной комиссии лишь правовой и организационно-технической помощью, которая распространяется на участковые комиссии, подпадающие под юрисдикцию территориальной комиссии. Оказание помощи способствует обеспечению деятельности участковых комиссий по реализации их специальных полномочий в части организации и проведения выборов;
заслушивает сообщения по вопросам организации и подготовки выборов, референдума. Правом направления указанных сообщений наделены органы государственной власти субъекта РФ, а также органы местного самоуправления. Закон не раскрывает содержания данной формы взаимодействия органов и комиссии, а также совокупность вопросов, по которым могут быть направлены соответствующие сообщения. Поскольку комиссия наделены руководящими полномочиями в области организации и проведения выборов, референдума, то указанные органы могут направлять сообщения о возникающих в их деятельности проблемах в вопросах организации отдельных участков, реализации организационных полномочий в данной сфере. Указанные сообщения могут также носить и отчетный характер и выступать в качестве уведомления комиссии о проделанной органом государственной власти или местного самоуправления работе по организации и проведению выборов, референдума;
рассматривает жалобы на решения и действия нижестоящих комиссий. Деятельность комиссии в данном случае выступает в качестве первого этапа административного обжалования решений и действий участковых комиссий, что способствует предоставлению и реализации гарантий избирательного права и права на участие в референдуме граждан РФ;
осуществляет иные полномочия, т.е. совокупность полномочий комиссии носит открытый характер и свидетельствует о возможности территориальной комиссии осуществлять любые юридически значимые действия в целях организации и проведения выборов, референдума на территории РФ.
Положения настоящей статьи определяют общий правовой статус территориальной избирательной комиссии, который охватывает собой лишь наиболее значимые предписания, определяющие порядок ее деятельности, которые в целях обеспечения их практической реализации требуют значительной конкретизации и уточнения не только в рамках нормативных актов субъектов РФ, а также при непосредственном участии ЦИК РФ.
Статья 27. Порядок формирования и полномочия участковых комиссий
1. Участковые комиссии являются первой инстанцией, обеспечивающей организацию и проведение выборов, референдума на территории РФ. Несмотря на то, что территориальные пределы ее деятельности незначительны, участковая комиссия выступает в качестве органа, деятельность которого в большей степени направлена на организацию и проведение голосования, что является лишь одной из стадий данного процесса. Данные комиссии формируют первоначальные итоги голосования, которые в сводном виде составляют результаты выборов, независимо от их уровня.
Указанные положения предопределяют периодический характер деятельности участковой комиссии - она образуется и осуществляет деятельность лишь в период избирательной кампании, кампании референдума. Конкретные сроки образования и прекращения полномочий участковой избирательной комиссии подлежат урегулированию в рамках специального законодательного акта. Юридическим фактом, порождающим отношения по образованию участковых комиссий, выступает истечение установленного законом срока с момента принятия уполномоченным субъектом решения о назначении выборов, референдума. Юридическим фактом, служащим основанием для прекращения полномочий участковой избирательной комиссии, выступает факт обнародования результатов выборов. Закон, в большинстве случаев, предоставляет специальный период для завершения полномочий участковой комиссии по проведению голосования и реализации основных задач в сфере организации и проведения выборов, референдума. Указанный период установлен ч. 2 настоящей статьи и составляет десять дней с момента официального опубликования результатов выборов, референдума. Указанный срок является необходимым для завершения всех юридически значимых действий, связанных с проведением выборов на соответствующей территории, составлением протокола и представлением необходимых отчетов. Общий порядок прекращения полномочий участковой комиссии применяется в общем порядке, т.е. при отсутствии жалоб на действия участковой комиссии, а также судебного разбирательства в отношении действий ее членов. В случае возбуждения административного или судебного производства по заявлению или жалобе на действия и решения участковой избирательной комиссии, ее состав сохраняет свой статус до вступления в силу решения по данной жалобе или заявлению, поскольку сущность разбирательства обусловлена реализацией комиссией полномочий в рассматриваемой сфере. Как правило, закон связывает момент утраты комиссией полномочий с истечением установленного законом срока с момента обнародования результатов выборов. Однако, практика деятельности комиссий связывает данный момент с вступлением в силу судебного решения или административного акта, принятого уполномоченным субъектов по существу спора.
Одновременно закон допускает отсутствие участковых комиссий при проведении местных выборов, референдума. В связи с чем ее полномочия могут быть возложены на иную комиссию. Однако, как правило, участковые комиссии выступают неотъемлемым элементом избирательного процесса, который реализует основные полномочия по взаимодействию с избирателями, участниками референдума.
2. Состав участковой избирательной комиссии определяется законом, при этом положения настоящей статьи не конкретизируют, каким именно законом определяется численность состава комиссии. В этой связи определение указанного вопроса может быть произведено в рамках законодательного акта субъекта РФ, как единственно допустимого источника правовых предписаний помимо предписаний настоящего закона, а также иных федеральных законов.
Порядок формирования участковых комиссий является общим и применяется в отношении всех избирательных комиссий, образуемых на территории РФ - вышестоящей комиссией на основании поступивших предложений уполномоченных субъектов. Состав участковой избирательной комиссии можно разделить на две основные части, одна из которых включает в себя представителей партийного большинства, другая - представители народа в различных его проявлениях. Партийная часть состава участковой комиссии назначается вышестоящей комиссией из числа кандидатов, представленных политическими партиями, допущенными к распределению депутатских мандатов как на федеральном, так и на региональном уровне. К участию в формировании состава участковой избирательной комиссии допускаются и иные избирательные объединения, которые по своей правовой природе не являются политическими партиями, но в силу прямого предписания закона допущены к участию местных выборах или референдуме. Партийное представительство составляет не менее половины утвержденного состава комиссии, т.е. подобная законодательная формулировка указывает, что количество членов комиссии, назначенных на основании представлений политических партий и избирательных объединений, может и превышать 50% общего состава комиссии. В этой связи определение конкретных норм представительства должно также быть произведено в рамках законодательного акта в императивном порядке. Оставшаяся часть состава комиссии образуется на основании представлений органов местного самоуправления, а также собраний избирателей, проводимых по месту их жительства, учебы, работы, службы. Тем самым закон позволяет принимать участие в формировании участковой комиссии непосредственно избирателям, не регламентируя при этом кто и в каком порядке организует проведение собраний избирателей, что фактически нивелирует указанное положение ввиду отсутствия правового механизма его реализации.
3. Одновременно, ч. 4 настоящей статьи предусматривает и формальное положение, предусматривающее возможность образования участковых комиссии вне пределов территории РФ, на судах и полярных станциях. Указанное положение лишь констатирует указанную возможность, не определяя при этом правовое регулирование образования указанных комиссий, а также уполномоченных должностных лиц. Рассматриваемое положение лишь отсылает к нормам иного закона, не конкретизируя какого, который должен определить совокупность уполномоченных на принятия указанного решения должностных лиц. Однако, представляется закономерным отнесение решения об организации участковых комиссий за пределами территории РФ в компетенции ЦИК РФ по аналогии с принятием решения об образовании территориальной комиссии на указанной территории.
Деятельность участковой комиссии в большинстве случаев охватывает не весь избирательный процесс, а лишь проведение голосование и реализация мероприятий, направленных на его организацию. Однако, настоящий закон возлагает на комиссию и ряд общих положений. Компетенция комиссии обусловлена также и особым местом участковой комиссии в системе избирательных комиссий РФ, поскольку она выступает в качестве нижестоящей для всех иных комиссий, являясь при этом комиссией первой инстанцией.
4. В соответствии с ч. 6 настоящей статьи участковая комиссия осуществляет:
информирование населения о реквизитах участковой комиссии и графике ее работы, поскольку деятельность комиссии реализуется в непосредственном взаимодействии с избирателями и направлена на организацию и проведение голосования, то комиссия обязана предоставить избирателям, участникам референдума всю необходимую информацию в объеме, позволяющем гражданам реализовать предоставленные им конституционные права. В частности, определение графика работы комиссии предполагает не только определение дней работы и периода выдачи открепительных удостоверений и т.п., а также часы работы комиссии в целях обеспечения возможности обращения в комиссию. К числу общедоступных реквизитов комиссии закон относит ее адрес и номер телефона, что также направлено на обеспечение взаимодействия комиссии с гражданами и решение текущих вопросов организации и проведения выборов, референдума;
деятельность по корректировке списка избирателей, в частности уточняет внесенные в него данные, проверяет их достоверность. На момент проведения голосования список должен отражать действительные объективные данные обо всех гражданах, наделенных соответствующим политическим правом. Поскольку личные данные избирателей подвержены частым изменениям в короткие периоды, то к компетенции комиссии относится отражение измененных сведений, включение в него граждан, впервые приобретших активное избирательное право или право на участие в референдуме. Существенное значение в данном случае имеет устранение лиц, утративших указанное право, в первую очередь, речь идет об умерших гражданам и лицах, признанных недееспособными, умершими или признаны безвестно отсутствующими. Закон рассматривает список в качестве открытой информации, которая является общедоступной, в связи с чем комиссия обязана предоставлять его для ознакомления избирателям, участникам референдума. Однако, открытый характер информации, содержащейся в списке на практике ограничивается предоставлением информации лишь о самом гражданине. В отношении иных граждан и их правах информация не подлежит разглашению;
информирование о лицах, реализующих пассивное избирательное право. Настоящий закон предусматривает перечень информации о кандидатах, политических партиях, которые в обязательном порядке должны быть доведены до сведения избирателей. участников референдума. Участковая комиссия обеспечивает доведение указанной информации до сведения граждан, в частности, формирует информационный стенд в помещении для голосования и т.п.
контроль за соблюдением порядка осуществления агитации, что предполагает проверку соблюдения требований настоящего закона, а также иных нормативных актов, определяющих период и порядок осуществлении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, в том числе обеспечение равного доступа всех зарегистрированных кандидатов и избирательных объединений к эфирному времени, в том числе бесплатному, а также печатным площадям;
выдает открепительные удостоверения. В рамках реализации данного полномочия комиссия осуществляет проверку оснований выдачи открепительного удостоверения отдельным гражданам, а также осуществляет их выдачу в соответствии с требованиями настоящего закона, чем предоставляет возможность реализации конституционного права вне места постоянного проживания гражданина;
организует голосование - комплексное полномочие, включающее в себя совокупность мероприятий по проведению голосования. Данное положение включает в себя как технические решения, например, оборудование помещения для голосования, так и организационные (формирование информационного стенда, информирование о дате проведения голосования), правовые (информирование избирателей о предоставленных им законом возможностях);
производит подсчет голосов, устанавливает итоги голосования о чем составляет протокол - комиссия определяет результаты реализации гражданами их прав в рамках конкретного избирательного участка. Предоставленные ею сведения, отраженные в протоколе, выступают в качестве предварительных итогов голосования по конкретному участку и основой для формирования сводных данных об итогах голосования и результатах выборов, референдума;
объявляет итоги голосования и выдает копии протоколов. Указанное полномочие в большинстве случаев реализуется в отношении наблюдателей, которые наделены правом получения необходимой информации о результатах голосования и выборов на конкретном участке, а заверенная копия протокола в данном случае выступает документом, подтверждающим достоверность объявленной информации;
рассматривает жалобы или заявления в пределах своих полномочий. Полномочия участковой комиссии определены настоящим законом, в связи с чем указанное положение фактически отсылает непосредственно к собственному предписанию. В этой связи настоящее положение является абстрактным, поскольку полномочия комиссии по рассмотрению жалоб и заявлений не регламентированы, то участковые комиссии рассматривают лишь жалобы на действия и решения своих членов. В ряде случаев абстрактность нормативного предписания способствует превышению полномочий отдельными участковыми комиссиями;
обеспечивает хранение и передачу документации о выборах и референдума - указанное полномочие вытекает из существа правового положения комиссии в качестве первой инстанции, осуществляющей непосредственное взаимодействие с избирателями. Комиссия формирует первичную документацию о ходе выборов, референдума и их результата и затем передает ее вышестоящей комиссии для формирования сводных данных о выборах и референдуме, а также хранения документации постоянного или длительного хранения в соответствии с требованиями действующего законодательства;
комиссия может осуществлять иные полномочия, направленные на достижение целей ее образования и деятельности, которые являются необходимыми и допустимыми в силу законодательного предписания, поскольку комментируемое предписание предусматривает возможность осуществления только тех полномочий, отнесенных к категории иных, которые предусмотрены действующим законодательством.
Деятельность участковой избирательной комиссии в значительной мере отличается от аналогичной деятельности иных комиссий, поскольку данная комиссия является непосредственным исполнителем решений и действий, формирует результаты деятельности избирательных комиссий всех уровней, поскольку основной целью ее деятельности выступает проведение выборов, референдума.
Статья 28. Организация деятельности комиссий
1. Организация деятельности избирательной комиссии, комиссии референдума предполагает формирование органов управления, которые осуществляют текущее руководство деятельностью соответствующей комиссии. К числу таких органов закон относит председателя комиссии, его заместителей и секретаря комиссии.
Деятельность комиссии осуществляется исключительно коллегиально, что предполагает участие всех ее членов в принятии соответствующего решения. Предусматривая коллегиальный порядок осуществления деятельности, закон запрещает принимать решения по вопросам, отнесенным к компетенции комиссии ее председателю или иным должностным лицам. Указанные субъекты наделяются лишь правомочиями в части осуществления руководства деятельностью самой комиссии, но не реализации ее полномочий. Однако, в ряде случаев возникновения определенных обстоятельств свидетельствует о невозможности члена комиссии принять участие в ее деятельности. В большинстве случаев речь идет о постоянно действующих комиссиях. Обязывая членов комиссии принимать участие в ее заседаниях, закон тем самым указывает на необходимость определения кворума, т.е. достаточного количества присутствующих членов для принятия решения по повестке дня собрания. Правомочность комиссии при осуществлении деятельности определяется двумя основными критериями, установленными настоящим законом: наличием сформированного состава комиссии, а также присутствия необходимого количества членов для принятия решения по вопросам повестки дня. В силу прямого предписания закона комиссия вправе приступить к исполнению своих обязанностей с момента назначения не мене двух третей ее членов, что позволит обеспечить необходимое количество голосов при принятии решения. В этой связи закон вменяет в обязанности уполномоченных органов назначение состава комиссии в кратчайшие сроки, в том числе назначение не менее половины ее состава на основании представлений соответствующих политических партий и иных избирательных объединений, наделенных соответствующим правом.
Наличие необходимого кворума свидетельствует о возможности реализации комиссией ее полномочий посредством проведения заседания и принятия решения по конкретному вопросу повестки дня. Кворум представляет собой как правило большинство голосов от общего числа членов комиссии, причем в ряде случаев положения настоящей статьи указывают на возможность применения простого или квалифицированного большинства голосов. Для проведения собрания необходимым условием выступает присутствие не менее двух третей членов состава комиссии в целях обеспечения представительства большинства и отражения их мнения в ходе принятия решения по соответствующему вопросу. Несоблюдение установленного минимума свидетельствует о неправомочности заседания комиссии и невозможности его проведения.
Назначение нового состава соответствующей комиссии свидетельствует о прекращении полномочий предыдущего состава данной комиссии. Однако, поскольку моментом начала срока полномочий выступает первое заседание нового состава комиссии, то и момент их утраты одним составом и приобретения вновь назначенным связан непосредственно с проведением первого заседания, которое в данном случае выступает в качестве юридического факта, одновременно порождающего и прекращающего полномочия состава соответствующей избирательной комиссии. В этой связи законом установлен специальный порядок назначения первого заседания комиссии, действующей на постоянной основе - не позднее чем в пятнадцатидневный срок после вынесения решения о назначении ее членов с правом решающего голоса, но не ранее момента прекращения полномочий членов комиссии прежнего созыва. В ряде случаев закон указывает на прекращение полномочий в связи с истечением их срока, с момента проведения первого заседания нового созыва. В этой связи указанное положение закона представляет существенный интерес, поскольку предусматривает проведение первого заседания не ранее срока истечения полномочий прежнего созыва, которые истекают в момент проведения первого заседания комиссии.
2. Председатель избирается на первом заседании комиссии из числе ее членов, наделенных правом решающего голоса. Для председателей всех избирательных комиссий, образуемых на территории РФ, закон устанавливает единый порядок - избрание тайным голосованием из числа членов. Перечень кандидатов на должность председателя формируется вышестоящей избирательной комиссией, например, в отношении избирательной комиссии субъекта РФ уполномоченным на формирование перечня кандидатов на должность председателя субъектом выступает Центральная избирательная комиссия. Одновременно, закон предусматривает гарантии реализации составом комиссии деятельности в случае не исполнения уполномоченным субъектов обязанности по формированию списка кандидатов. В указанных случаях определение претендентов на должность председателя осуществляется непосредственно членами комиссии. Указанную возможность закон предоставляет лишь членам комиссии с правом решающего голоса, т.е. тем из них, которые наделены возможностью принятия решения по конкретным вопросам, отнесенным к компетенции соответствующей комиссии.
Поскольку комиссия не может осуществлять свою деятельность без избрания председателя, осуществляющего текущее руководство, закон предусматривает максимально допустимые возможности определения члена комиссии, достойного замещать данную должность. Оценку представленных кандидатур производит утвержденный состав комиссии, что предполагает в ряде случаев возможность отклонения представленной кандидатуры, в том числе и кандидата, представленного соответствующей избирательной комиссией. В подобном случае правом выдвижения иных кандидатов наделяется соответствующая избирательная комиссия, члены которой выбирают из своего состава наиболее соответствующего по личным и профессиональным качествам кандидата.
Указанный порядок подлежит применению в отношении большинства избирательных комиссий, образуемых на территории РФ, при этом закон предусматривает в отношении отдельных комиссий и специальный порядок - назначение и освобождение от должности по решению вышестоящей комиссии. Указанное правило применяется в силу предписаний ч. 7 настоящей статьи в отношении окружных, территориальных и участковых комиссий. Указанные комиссии осуществляют деятельность в период проведения избирательной кампании, кампании референдума, в ряде случаев их полномочия могут быть переданы иным комиссиям. Подобный подход к осуществлению деятельности избирательной комиссии и формированию ее органов управления свидетельствует о проведении оценки необходимости образования соответствующей комиссии и определения ее полномочий, что может быть осуществлено исключительно на основании решения вышестоящей комиссии. В этой связи закон предоставляет указанной комиссии и право назначения ее председателя.
Установленный настоящей статьей порядок формирования органов управления избирательной комиссии является общим и подлежит применению в отношении всех должностных лиц, обеспечивающих ее деятельность, в том числе в отношении заместителей председателя комиссии и секретаря. Они также, как и председатель, избираются тайным голосованием из числа членов комиссии, обладающих правом решающего голоса на ее первом заседании. Поскольку в большинстве своем указанные лица наделяются исполнительскими полномочиями, их избрание на должность в рамках первого заседания представляется объективной необходимостью для обеспечения последующей деятельности комиссии.
3. Председатель комиссии осуществляет текущее руководство деятельностью комиссии, в связи с чем к его компетенции закон относит организацию и назначение заседаний соответствующей комиссии. Заседания комиссии созываются ее председателем по мере необходимости. В отличие от большинства государственных органов и иных субъектов, закон не устанавливает каких-либо критериев периодичности проведения таких заседаний, предоставляя председателю комиссии исключительное право самостоятельно оценивать потребность в принятии коллегиального решения по отдельным аспектам деятельности комиссии и вопросам, отнесенным к ее компетенции. Одновременно, представляется целесообразным предоставление возможности обращения к председателю с инициативой проведения заседания комиссии группы ее членов определенной численностью. Несмотря на то, что закон такой возможности не регламентирует, она выступает необходимой мерой воздействия на председателя со стороны состава комиссии в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения им своих должностных обязанностей. В этой связи обоснованным представляется обязание членов комиссии присутствовать на всех ее заседаниях. Реализация указанной обязанности свидетельствует о наличии необходимого кворума для принятия решения по вопросам, отнесенным к компетенции комиссии. Неисполнение или ненадлежащее исполнение членами комиссии обязанности участия в осуществлении ее деятельности свидетельствует о невозможности принятия решения, что фактически указывает на невозможность осуществления деятельности таким составом комиссии. Отказ членов комиссии от участия в ее заседаниях может являться основанием неоднократного срыва заседаний комиссии, а впоследствии нарушением сроков совершения отдельных процессуальных действий, в том числе в период избирательной кампании, кампании референдума.
4. Специальные предписания предусматривает ч. 12 настоящей статьи, указывающая на необходимость проведения голосования по вопросам повестки дня лишь на основании требования одного из членов комиссии. В этой связи закономерно возникает вопрос о нормативном регулировании иных форм и порядка принятия решений данной комиссией, поскольку коллегиальный характер ее деятельности предполагает принятие совместного решения посредством проведения голосования по соответствующим вопросам повестки дня.
Принятие решения по отдельным вопросам, отнесенным к компетенции соответствующей комиссии, предполагает использование двух основных форм: простого и квалифицированного большинства голосов. Простое большинство предполагает принятие решения при поддержке его 50% и одним голосом от общего числа присутствующих на заседании комиссии при условии ее правомочности. В большинстве случаев реализация указанного порядка предусматривает необходимость поддержки решения 51% голосов и более, что не соответствует в полной мере требованиям законодательства, поскольку 1% и один голос не всегда тождественны. Указанный порядок подлежит применению при принятии решения об избрании председателя комиссии, его заместителя и секретаря. При принятии указанного решения учитываются лишь голоса членов, наделенных правом решающего голоса, т.е. возможностью принятия решения по конкретному вопросу.
5. Одновременно ч. 13 настоящей статьи предусматривает, что решение об освобождении указанных субъектов от занимаемой должности в составе комиссии осуществляется тайным голосованием, которое не позволяет идентифицировать решение отдельных членов комиссии и лишь отражает общие итоги голосования. Наличие специального предписания закона свидетельствует о том, что в иных случаях голосование носит открытый характер и не только позволяет определить позицию каждого из участников по данному вопросу, но и представить ему свои доводы и пояснения. Открытый характер голосования является общей процедурой, применяемой в отношении порядка принятия решения по большинству вопросов, отнесенных к компетенции избирательной комиссии, равно как и применение процедуры, предполагающей простое большинство голосов членов комиссии достаточным для принятия решения по соответствующему вопросу. Изменение общих правил принятия решений допускается лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. В случае, если простое большинство не может быть определено в связи в равенством голосов, поданных "за" и "против" принятия решения, голос председателя является решающим, т.е. в данном случае закон предоставляет возможность председателю комиссии самостоятельно принять решение, которое он рассматривает в качестве обоснованного, объективного и необходимого. В этой связи роль председателя позиционируется в качестве руководящей, регулирующей деятельность комиссии и порядок принятия ею решения по конкретному вопросу.
Решение комиссии изготавливается в письменной форме и подписывается председателем и секретарем комиссии, что является общим требованием в отношении всех коллегиальных актов. Подписи уполномоченных лиц свидетельствуют соблюдение порядка принятия решения, а также правомочность комиссии на принятие соответствующего решения и достоверность отраженных в нем сведений. В случае несогласия одного или нескольких членов с принятых комиссией решением, они вправе изложить свое особое мнение, которое приобщается к решению комиссии и выступает в качестве его неотъемлемой части. Юридической силы указанное особое мнение не имеет, а лишь определяет правовую позицию отдельного члена комиссии по конкретному вопросу. Поскольку особое мнение рассматривается в качестве неотъемлемой части решения комиссии, оно подлежит обнародованию в обще порядке, аналогичном обнародованию самого решения. Как правило, опубликование указанных документов осуществляется в официальных источниках одновременно, особое мнение зачастую размещается после текста решения, поскольку относится лишь к его отдельным положениям и мнению члена комиссии по данному вопросу.
6. В целях обеспечения деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума закон предусматривает возможность и необходимость образования их аппаратов, т.е. внутренней структуры, способствующей реализации отдельных направлений деятельности с большей эффективностью. Образование аппаратов закон допускает лишь в отношении комиссий, осуществляющих деятельность на постоянной основе, поскольку их полномочия носят постоянный характер и реализуются на протяжении всего периода деятельности комиссии. Иные комиссии создаются лишь на период проведения избирательной кампании, кампании референдума и реализуют юридические действия, направленные на организацию и проведение выборов, референдума на соответствующей территории. Подобный порядок деятельности реализуется непосредственно членами комиссии в связи с чем формирование их аппарата является нецелесообразным.
Структура и штат аппарата комиссии устанавливается ею самостоятельно, что позволяет конкретизировать его применительно к реализуемым целям и задачам деятельности комиссии, а также основным направлениям деятельности комиссии. Однако, в практике деятельности комиссий сформировалась тенденция, в соответствии с которой в рамках комиссий различного уровня структура и штат комиссии формируется по единому критерию и принципу, что предполагает общность целей и задач комиссии.
7. Особое место в системе правовых предписаний настоящей статьи занимает ч. 18, определяющая статус членов комиссии, которые являются государственными или муниципальными служащими. Закрепление указанного статуса в отношении членов избирательных комиссий, комиссий референдума предполагает предоставление специальных правовых, материальных, организационных и иных гарантий указанным лицам, что способствует обеспечению законности и беспристрастности их деятельности. Основным критерием реализации указанных принципов выступает высокий уровень материального обеспечения государственных служащих, что способствует предотвращению несанкционированного воздействия на членов комиссии в целях обеспечения принятия желательного решения по тем или иным вопросам ее компетенции.
Особенности правового статуса государственных и муниципальных служащих определяется нормами специальных законов и иных нормативных актов, что составляет особую сферу правоотношений и применимо в отношении членов избирательной комиссии, комиссии референдума лишь в части, предусмотренной настоящим законом. Указанный общий статус распространяется не только на членов комиссии с правом решающего голоса, но и работников аппарат комиссии, а также иных субъектов, перечень которых предусмотрен настоящим законом.
Предоставляя членам избирательной комиссии, комиссии референдума статус государственных или муниципальных служащих, закон одновременно вменяет в обязанности органов государственной власти и местного самоуправления обеспечение реализации данного статуса, в том числе предоставления необходимого материального, социального и иного обеспечения.
8. В отдельных случаях закон допускает возможность привлечения граждан РФ к участию в деятельности комиссии, что предполагает распространение на них общего статуса служащего. Однако, в отношении таких лиц закон предусматривает специальные требования. Граждане смогут быть привлечены к деятельности соответствующей комиссии лишь на основании гражданско-правового договора, который определяет основные условия такого сотрудничества и конкретизирует существенные условия договора, в том числе предмет деятельности гражданина, а также порядок оплаты его деятельности. Гражданско-правовой договор предполагает установление общих взаимоотношений между указанными субъектами, которые регламентируются исключительно нормами гражданского законодательства. В этой связи статус государственного или муниципального служащего на такого гражданина не распространяется. При этом следует заметить, что в большинстве своем привлеченные граждане осуществляют исполнение отдельных функций, которые, как правило, носят вспомогательный характер.
Статья 29. Статус членов комиссий
1. Статус членов комиссий предполагает конкретизацию правового положения субъектов, которые реализуют отдельные государственно-властные полномочия в ходе избирательного процесса, организации при проведения референдума на соответствующей территории. В этой связи положения настоящей статьи направлены на конкретизацию основных категорий, определяющих место рассматриваемых органов в системе государственной власти и в сфере реализации ими предметной компетенции К числу таких категорий могут быть отнесены: права и обязанности членов комиссии, основные требования, предъявляемые к претендентам на данные должности, а также меры ответственности и т.п. Однако, положения настоящей статьи определяют требования к кандидатам в члены избирательной комиссии лишь опосредовано через установление категорий лиц, которые таковыми являться не могут. Часть 1 настоящей статьи предусматривает исчерпывающий перечень оснований, препятствующих осуществлению деятельности конкретного субъекта в составе той или иной избирательной комиссии.
Членами избирательной комиссии не могут быть:
лица, не имеющие российского гражданства, а также имеющие гражданство иностранного государства или вид на жительство на территории иностранного государства. Реализация полномочий избирательной комиссии осуществляется в особой сфере и направлена на формирование органов управления государством либо отдельной его территорией. В этой связи в качестве обязательного условия осуществления такой деятельности выступает исключительная принадлежность к России, т.е. наличие устойчивой правовой связи между членом комиссии и государством. В этой связи закон, по сути, устанавливает два самостоятельных требования, обусловленные спецификой деятельности субъекта: наличие российского гражданства и отсутствие каких-либо устойчивых связей с иными государствами;
недееспособные и ограниченно дееспособные лица. Наличие полной дееспособности свидетельствует о способности гражданина самостоятельно принимать решения и контролировать свои действия, понимать их значение, нести ответственность за них. В случае, если такой субъект не осознает значение и последствия своих действий он не может их реализовать. Члены комиссии с правом решающего голоса позиционируются настоящим законом в качестве государственных служащих, для которых полная дееспособность выступает самостоятельным квалификационным требованием для замещения соответствующей должности;
граждане РФ, не достигшие 18 лет. Указанное положение, по сути, раскрывает содержание дееспособности, которая в соответствии с требованиями гражданского законодательства РФ возникает с наступления совершеннолетия. В этой связи недостижение указанного возраста свидетельствует о недееспособности гражданина и не позволяет ему осуществлять деятельность в составе избирательной комиссии;
депутаты органов государственной власти и органов местного самоуправления - их деятельность можно рассматривать в качестве следствия работы соответствующих избирательных комиссий. Реализация избирательного процесса направлена на формирование состава органа государственной власти или органа местного самоуправления, в этой связи участие действующих депутатов такого органа в деятельности комиссии не может свидетельствовать о его объективности и беспристрастности;
выборные должностные лица - указанные должности, равно как и депутатские мандаты, замещаются выборным путем, в связи с чем привлечение указанных субъектов к деятельности комиссии способствует принятию такой комиссии необоснованного решения, а также оказывает воздействие на избирателя при принятии им решения в отношении отдельных кандидатов;
судьи и прокуроры являются олицетворением самостоятельной ветви власти - судебной, роль и значение которой сводится к отправлению правосудия, обеспечению прав и законных интересов граждан. В этой связи закон рассматривает указанных субъектов в качестве вышестоящих инстанций, в которые могут быть обжалованы действия и решения соответствующих избирательных комиссий. Привлечение указанных субъектов к деятельности комиссии свидетельствует о нарушении принципа разделения властей, а также делает невозможной реализацию основных направлений деятельности указанными субъектами, поскольку в подобном случае им придется принимать жалобы и заявления на свои собственные действия;
кандидаты, их уполномоченные представители и доверенные лица, уполномоченные представители и доверенные лица избирательных объединений, осуществляя полномочия в составе избирательной комиссии вынуждены принимать решение в отношении самих себя, что свидетельствует о предвзятости такого решения и его необъективности. Аналогичное ограничение распространяется и на членов и уполномоченных представителей инициативных групп по проведению референдума, личная заинтересованность которых в принятии решения по результатам деятельности которых не позволяет рассматривать его с позиций законности и обоснованности;
члены комиссии с правом совещательного голоса - закон в данном случае не допускает смешение двух различных статусов членов комиссии с правом решающего и совещательного голоса;
супруги и близкие родственники кандидатов и их супругов, поскольку указанные субъекты имеют личную заинтересованность в принятии решения по результатам деятельности комиссии, которая не позволяет им в полной мере, объективно осуществлять свои полномочия в соответствии с требованиями действующего законодательства;
лица, непосредственно подчиняющиеся кандидату, поскольку указанная система административного подчинения предполагает необходимость исполнения распоряжений руководителя, в том числе и незаконных, что прямо влияет на законность и объективность деятельности такого гражданина в составе избирательной комиссии. Однако, такой граждан может быть членом избирательной комиссии в случае прекращения отношений, в силу которых существует подчинение кандидату. Понятие непосредственного подчинения конкретизируется ч. 3 настоящей статьи, которое предполагает наличие служебных отношений между руководителем и подчиненным, при которых работодатель (кандидат) наделен распорядительно-властными полномочиями, в том числе прием на работу и увольнение работника, который является членом соответствующей избирательной комиссии;
лица, выведенные из состава комиссии по решению суда. Судебное решение выступает юридическим фактом, порождающим и прекращающим конкретные правоотношения, его принятие в отношении конкретного гражданина свидетельствует о допущенных им нарушениях в деятельности комиссии, в связи с чем он не может быть привлечен к осуществлению такой деятельности. Однако, при этом в отличие от иных оснований, установленных настоящей статьей, рассматриваемое положение носит временный характер и допускает применение ограничения лишь в течение пяти лет с момента вступления судебного решения в законную силу;
лица, имеющие неснятую и непогашенную судимость. Наличие судимости противоречит общим устоям государственной власти, в силу чего привлечение лиц, имеющих неснятую и непогашенную судимость к участию в деятельности комиссии. Применение указанного основания закон допускает в течение года с момента вступления в силу решения (постановления) о назначении административного наказания.
Указанный перечень субъектов является исчерпывающим и ограничения участия иных граждан в деятельности избирательной комиссии не допускается. Причем ограничения, обусловленные наличием личной, служебной или иных форм зависимости члена комиссии от кандидата на выборах, подлежат применению лишь при совпадении избирательного участка, округа по которому баллотируется кандидат и в составе избирательной комиссии которого осуществляет свою деятельность такой член комиссии. Реализация указанного правила исключает из числа комиссий, в отношении которых распространяется данное ограничение, участковые, территориальные и окружные комиссии.
В качестве дополнительной гарантии деятельности избирательных комиссий закон предусматривает запрет на совмещение должностей в составе отдельных комиссий или комиссий различного уровня. Таким образом, на одних и тех же выборах гражданин может быть членом только одной избирательной комиссии. Указанное положение распространяется на членов комиссии с правом решающего голоса, что допускает его несоблюдение в отношении иных субъектов, например, членов комиссии с правом совещательного голоса.
2. Члены комиссии осуществляют деятельность в ее составе в течение всего срока полномочий такой комиссии, в связи с чем закон устанавливает две формы прекращения полномочий членов комиссии: в связи с истечение срока полномочий комиссии и досрочно при наличии обстоятельств, предусмотренных настоящим законом. Истечение срока полномочий, на который сформирована комиссия, одновременно влечет за собой и прекращение деятельности ее членами, что является общим порядком прекращения такой деятельности и реализуется в отношении всех членов комиссии, назначенных уполномоченными субъектами. Однако, при наличии ряда обстоятельств, полномочия отдельных членов комиссии могут быть прекращены и до истечения общего срока деятельности комиссии. В данном случае прекращению подлежат полномочия лишь отдельных членов комиссии при условии сохранения общего статуса самой комиссии. Прекращение полномочий отдельных членов может быть произведено по их желанию, что отражается в поданном таким членом заявлении о сложении полномочий члена комиссии. При этом в целях сохранения правомочности комиссии и обеспечения реализации избирательного процесса закон устанавливает период, в течение которого такое заявление не может быть подано, а в случае его подачи удовлетворено. Закон запрещает прекращение полномочий членов комиссии в период за десять дней до дня голосования и до момента определения результатов выборов. Указанный период предполагает активизацию деятельности членов комиссии, что указывает на необходимость сохранения численности и статуса комиссии для принятия решения или реализации избирательных действий. В указанный период могут быть удовлетворены лишь заявления членов комиссии, поданные в связи с невозможностью продолжения осуществления деятельности, в том числе по причине утрату трудоспособности, болезни и т.п. Отсутствие фактической возможности продолжения деятельности в составе комиссии выступает юридическим фактом, который обязывает уполномоченное лицо не только принять заявление члена комиссии о прекращении его полномочий, но и рассмотреть его в установленном порядке и удовлетворить. При этом следует заметить, что при увольнении работника по его инициативе, Трудовой кодекс РФ предусматривает возможность двухнедельной отработки, которая позволяет сохранить статус члена комиссии и осуществлять деятельность по реализации отдельных избирательных действий. Учитывая особый статус государственного служащего для отдельных членов комиссии, общие положения трудового законодательства к таким лицам подлежат применению лишь в соответствии с требованиями законодательства о соответствующем виде государственной службы. В этой связи фактически закон предоставляет возможность уполномоченному субъекту самостоятельно оценивать обстоятельства, препятствующие продолжению деятельности таким членом комиссии и возможность удовлетворения его заявления в сроки, о которых просит гражданин.
3. Одновременно закон предусматривает в качестве основания прекращения полномочий члена комиссии при возникновении обстоятельств, препятствующих осуществлению данной деятельности, предусмотренных ч. 1 настоящей статьи. При наличии указанных обстоятельств член комиссии может сложить с себя полномочия в добровольном порядке, а также быть лишен своего статуса по решению уполномоченного должностного лица или органа, к компетенции которых относится формирование состава соответствующей избирательной комиссии.
Прекращение полномочия при возникновении указанных обстоятельств выступают в качестве общего последствия несоблюдения норм действующего законодательства. Однако, в ряде случае закон предусматривает возможность сохранения статуса члена комиссии при одновременном приостановлении его полномочий. Приостановление полномочий члена комиссии с правом решающего голоса допускается в случае выдвижения в качестве кандидата его супруга (и) или близких родственников самого члена комиссии или его супруга. Причем приостановление является необходимым в случае, если такой кандидат баллотируется по тому избирательному округу, участку, в котором осуществляет деятельность член комиссии и при условии сохранения правомочности комиссии для принятия решений в ходе избирательной кампании. Оценку обстоятельств, необходимых и достаточных для приостановления полномочий отдельного члена комиссии производит сама комиссия, что предполагает возможность сохранения его полномочий при наличии достаточных к тому оснований, в том числе обеспечение правомочности состава комиссии для принятия решений и совершения избирательных действий. Однако, в данном случае закон предусматривает специальное предписание, обязывающее прекратить полномочия такого члена комиссии, если его исключение влечет неправомочность состава комиссии на основании решения органа, его назначившего.
4. Часть 8 настоящей статьи предусматривает исчерпывающий перечень оснований прекращения полномочий члена комиссии, который включает в себя совокупность обстоятельств, препятствующих ее осуществлению, причем состав указанных оснований в большинстве своем предусматривает лишь наступление событий, т.е. юридических фактов, независящих от воли самого члена комиссии. К числу таких обстоятельств относятся:
утрата гражданства РФ, которое является обязательным требованием, предъявляемым к членам избирательной комиссии;
вступление в силу обвинительного приговора суда или решения о назначении административного наказания, что свидетельствует о нарушении требований действующего законодательства со стороны члена комиссии. Допущение нарушений закона свидетельствует о неуважении такого лица к требованиям, установленным государством, что не позволяет ему осуществлять государственно-властные полномочия в составе избирательной комиссии;
смерти члена комиссии - наступление указанного события выступает фактическим препятствием продолжения деятельности комиссии, наступление которого не зависит от воли самого гражданина;
вступление в законную силу решения о расформировании комиссии - реализация указанного основания предполагает возможность применения общего порядка, предусматривающего прекращение полномочий членов комиссии одновременно с полномочиями самой комиссии;
признание члена комиссии систематически не выполняющим свои обязанности. Указанное решение должно быть принято судом на основании заявления соответствующей комиссии. Принятие решения судом свидетельствует о проведении проверки достоверности изложенных обстоятельств и установление их достоверности, в связи с чем отказ члена комиссии от исполнения его обязанностей свидетельствует о невозможности продолжения такой деятельности.
5. Принятие решения о прекращении полномочий члена комиссии относится к компетенции органа, назначившего такого члена. Решение указанным органом должно быть принято в десятидневный срок со дня поступления заявления о сложении полномочий конкретным членом комиссии. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения указанного полномочия таким органом, назначение нового члена комиссии производится по решению избирательной комиссии, в состав которой он входит, причем в отношении полномочий комиссии закон предусматривает специальные сроки принятия решения - в течение трех дней до истечения общего срока, установленного настоящей статьей.
Замещение образовавшейся в составе комиссии вакансии должно быть произведено в месячный срок, который сокращается в период проведения избирательной кампании, кампании референдума в десятидневный срок с момента возникновения вакансии, что обусловлено необходимостью обеспечения правомочности состава комиссии и осуществления ею деятельности по проведению выборов, референдума. В качестве самостоятельной гарантии выступает реализации указанной обязанности непосредственно ЦИК РФ или иной уполномоченной комиссией в целях обеспечения стабильности избирательного процесса и возможности осуществления деятельности соответствующей комиссией.
Для осуществления текущего управления деятельностью избирательной комиссии из числа ее членов избирается председатель, заместители председателя и секретарь комиссии. Осуществление деятельности указанными субъектами в составе соответствующей избирательной комиссии, действующей на постоянной основе, предполагает необходимость трудоустройства членов такой комиссии, в первую очередь, ее должностных лиц. В этой связи должностные лица комиссии осуществляют свою деятельность на постоянной (штатной) основе, что предполагает возмездность трудовых отношений председателя, его заместителей и секретаря комиссии, в том числе и в отношении членов Центральной избирательной комиссии РФ. При этом закон в качестве квалификационного требования к руководителю комиссии предусматривает необходимость наличия профессионального образования, не конкретизируя при этом какое образования какое образование является необходимым и достаточным для председателя комиссии соответствующего уровня.
Определение основных условий осуществления трудовой деятельности указанными субъектами осуществляется в соответствии с предписаниями нормативных актов соответствующего уровня - федеральными, региональными и уставами муниципальных образований в отношении комиссий соответствующего уровня, на которых распространяют свое действие соответствующие нормативные акты.
Статья 30. Гласность в деятельности комиссий
1. Гласность указывает на открытость информации о деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума, что предполагает возможность осуществления контроля за деятельностью комиссий со стороны заинтересованных субъектов, в том числе кандидатов и представителей избирательных объединений.
Принцип гласности является общеправовым и характеризует деятельность большинства государственных органов, к числу которых закон относит и ряд избирательных комиссий. Реализация указанного принципа в большинстве случаев предполагает необходимость предоставления соответствующей информации неограниченному кругу субъектов по их требованию. Однако, применительно к рассматриваемой сфере деятельности принцип гласности реализуется двояко. Определенный объем информации представляется для сведения всем заинтересованным субъектам, в большинстве случаев речь идет об информации, подлежащей обнародованию посредством средств массовой информации, что позволяет обеспечить доступ к ней любого заинтересованного субъекта. Определенный объем информации предоставляется лишь определенному законом кругу субъектов. Перечень таких субъектов определен в ч. 1 настоящей статьи и к ним относятся:
члены вышестоящих комиссий;
работники аппаратов вышестоящих комиссий;
кандидаты;
доверенные лица кандидатов и избирательных объединений;
уполномоченные представители кандидатов или избирательных объединений;
представители средств массовой информации;
наблюдатели.
2. Определяя порядок реализации принципа гласности, закон не конкретизирует формы участия указанных субъектов в деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума. В большинстве случаев речь идет о присутствии субъектов на заседании соответствующей комиссии и получение документов о ее деятельности, т.е. закон наделяет заинтересованных лиц пассивным правом получения информации, реализуемого посредством присутствия на заседании комиссии. Для реализации принципа гласности не требуется какого-либо дополнительного ил специального решения, что свидетельствует о возможности каждого из предусмотренных законом субъектов получить необходимую информацию о деятельности комиссии. Указанное законодательное предписание является правовой нормой прямого действия, которая непосредственно регулирует правоотношения и не требует разработки и принятия дополнительных решений или совершения юридически значимых действий. Одновременно, закон вменяет в обязанности всех избирательных комиссий, комиссий референдума организацию оповещения и возможности свободного доступа в помещения, в которых осуществляется деятельность комиссии. Для оповещения заинтересованных субъектов комиссии в большинстве случаев используют средства массовой информации. Однако, на практике такое оповещение не имеет решающего значения, поскольку деятельность комиссии реализуется в рамках одного помещения, в который обеспечиваются доступ всем субъектам, предусмотренным ч. 1 настоящей статьи. Однако, значение указанного правового предписания сводится к обеспечению гарантий реализации принципа гласности и получения достоверной и полной информации о деятельности комиссии всеми субъектами.
3. Особое место среди субъектов, которым предоставлено право на получение информации о деятельности комиссии, занимают средства массовой информации, поскольку с одной стороны, им гарантировано предоставление информации о деятельности комиссии в рамках реализации принципа гласности, а с другой стороны, они выступают средством доведения полученной информации до неограниченного круга субъектов, в том числе избирателей, участников референдума. В этой связи ч. 11 настоящей статьи определяет совокупность полномочий средств массовой информации в рамках избирательного процесса, а также организации и проведения референдума. В большинстве случаев роль СМИ сводится к освещению деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума, а также отдельных стадий организации и проведения референдума. В этой связи к компетенции средств массовой информации закон относит право:
присутствовать на заседаниях комиссии, регламентируя данное право, закон не конкретизирует пределы осуществления данного полномочия, в том числе перечень заседаний комиссии, на которых могут присутствовать журналисты. Практика проведения выборов, референдума на территории РФ свидетельствует о том, что наибольший акцент при реализации указанного положения делается на проведение голосования и заседание комиссии по определению итогов голосования;
знакомиться с протоколами заседаний комиссии, которые являются официальным документом, подтверждающим итоги голосования по конкретному участку. Реализация указанного права направлена на получение информации, подлежащей официальному опубликованию;
присутствовать на агитационных мероприятиях, освещать их проведение. Реализация указанного правомочия выступает формой осуществления контроля граждан РФ за порядком реализации отдельных полномочий соответствующей избирательной комиссией, комиссией референдума;
находиться в помещении для голосования, производить фото- и видеосъемку с целью последующего обнародования отдельных этапов выборов. референдума, что указывает на особый статус средства массовой информации, которое выступает в качестве посредника между избирателями, участниками референдума и комиссиями, осуществляющими деятельно по организации и проведению выборов, референдума.
Закон предусматривает перечень наиболее значимых полномочий средств массовой информации, которые способствуют реализации таким средством массовой информации основных целей задач их привлечения к участию в избирательном процессе, при организации и проведении референдума. Конкретизация правомочий средств массовой информации осуществляется в рамках специального правового регулирования закона о них.
Объем информации, предоставляемой в рамках реализации принципа гласности, определяется законом применительно к отдельным стадиям избирательного процесса и деятельности соответствующей комиссии, что в совокупности представляет возможность указанных субъектов на получение информации о деятельности комиссии на протяжении всего периода и всех стадий осуществления деятельности соответствующей комиссии в рамках избирательного процесса, процесса организации и проведения референдума.
4. Часть 2 настоящей статьи направлена на обеспечение соответствия отдельных предписаний действующих нормативных актов. В частности, ФЗ "О персональных данных" устанавливает ряд запретов на распространение личных данных гражданина либо специальный порядок их обнародования, в том числе с согласия самого гражданина. Однако, до настоящего времени ни одна из комиссий не истребовала согласия гражданина на опубликование его персональных данных. В этой связи указывая на необходимость обеспечения гласности деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума, в том числе посредством опубликования сведений о ее деятельности предусматривает ряд ограничений. В этой связи закон предусматривает необходимость обнародования и опубликования сведений о деятельности комиссии в объеме и в сроки, установленные законом. Объем публикуемых сведений определяется законом посредством закрепления ограничений информации, подлежащей опубликованию. Так, в соответствии с действующим законодательством не подлежат опубликованию паспортные данные гражданина РФ, которые включают в себя: серию и номер паспорта, дату и наименование орган, его выдавшего, адреса места жительства гражданина РФ. Указанный запрет распространяется как в отношении паспорта гражданина РФ, так и применительно к иным документам, заменяющим паспорт гражданина РФ в соответствии с действующим российским законодательством.
Положения настоящей статьи ограничивают реализацию принципа гласности в отношении наблюдателей, в том числе и международных. Они вправе получать информацию лишь в период проведения голосования, что обусловлено их основным назначением и порядком осуществления деятельности. Получение информации наблюдателями осуществляется на протяжении всего периода проведения голосования, а также в ходе подсчета голосов избирателей, участников референдума и подведения итогов выборов, референдума. Наблюдатели осуществляют деятельность в период с момента начала работы комиссии в день голосования и до момента получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, т.е. указанные субъекты вправе получать всю необходимую информацию. Кроме, предусмотренных законом ограничений, в отношении проведения голосования, его результатов и итогов выборов, референдума.
5. В отдельных случаях закон предусматривает возможность образования избирательной комиссии на территории, ограниченной в доступе. В частности, к числу таких комиссий, относятся избирательные комиссии образованные на территории воинской части, закрытого административно-территориального образования, больницы, санатория и т.п. Однако, специальный режим доступа на указанную территорию не может выступать основанием для нарушения или несоблюдения предписаний настоящего закона или иного изменения общего порядка организации и проведения выборов, референдума на соответствующей территории. В этой связи в рамках ч. 5 настоящей статьи предусматривает необходимость соблюдения общего порядка организации и проведения выборов, референдума, в том числе обеспечение доступа к соответствующей территории наблюдателям и иным субъектам в рамках реализации принципа гласности. Закон предусматривает необходимость соблюдения общего порядка организации и проведения выборов в рамках абстрактной формулировки, заключающейся в предоставлении гарантий доступа членам комиссии, наблюдателям иным лицам, предусмотренным настоящей статьей в качестве субъектов, которым должна быть предоставлена информация о ходе выборов, референдума.
6. Доступ к получению информации в ходе проведения голосования в силу ч. 4 настоящего закона получает наблюдатель, назначенный уполномоченными субъектами, перечень которых определен настоящим законом. Цель деятельности наблюдателя осуществление пассивного контроля за ходом голосования, выявление нарушений установленного порядка голосования и применение мер по их прекращению и предотвращению. Назначить наблюдателя на выборах и референдума могут лишь субъекты, реализующие пассивное избирательное право или инициируют проведение референдума. В этой связи закон наделяет правом назначения наблюдателей зарегистрированных кандидатов, политических партий, сформировавших списки кандидатов, а также иных избирательных объединений, допущенных к участию в выборах, референдуме. Применительно к проведению референдума перечень уполномоченных субъектов в значительной мере изменяется. Правом назначения наблюдателей на референдуме обладают субъекты, инициировавшие его проведение. В большинстве случаев речь идет о назначении наблюдателей инициативной группой референдума, а также иными общественными объединениями, которым предоставлено соответствующего право. Роль указанных субъектов сводится к наблюдению за ходом голосования и подсчетом голосов. В этой связи роль наблюдателей зачастую является пассивной, что предопределяет установление законодательного ограничения в отношении определенного круга субъектов, в том числе облеченных государственно-властными полномочиями. Закон не допускает возможности назначения наблюдателем должностных лиц исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также выборных должностных лиц, глав местной администрации и подчиненных им субъектов. Указанное ограничение распространяется также на представителей правоохранительных органов, в частности прокуроров, судей и т.п. Не могут быть наблюдателями и члены избирательных комиссий, комиссий референдум, в том числе и вышестоящих. Реализация указанных ограничений направлена на обеспечение независимости наблюдателей и не допущение воздействия с их стороны на членов комиссии.
7. Часть 6 настоящей статьи предусматривает возможность реализации наблюдателями их правомочий в качестве права, что предполагает необходимость самостоятельной оценки наблюдателем необходимости и возможности присутствия в помещении соответствующей комиссии в период проведения голосования, а также подведения его итогов. Однако, подобный подход противоречит общим принципам института наблюдателей, который формируется исключительно в целях осуществления наблюдения за законностью деятельности избирательной комиссии, комиссии референдума, а также ее членов в ходе проведения голосования и подведения его итогов. В этой связи представляется целесообразным рассматривать в качестве права кандидата или избирательного объединения возможность назначения наблюдателей. Однако, в случае их назначения, наблюдатели обязаны в полном объеме осуществлять свои полномочия, присутствовать в помещении для голосования и помещении для деятельности соответствующей участковой комиссии в ходе реализации стадий избирательного процесса, референдума, в ходе которых допускается участие наблюдателей.
Основанием наделения наблюдателя соответствующими полномочиями выступает письменное направление, оформленное соответствующим кандидатом, политической партией или иным избирательным объединением, допущенным к участию в выборах, а также инициативной группой референдума. Направление оформляется в простой письменной форме и представляется в соответствующую комиссию, в которую направляется наблюдатель. Направление должно отражать две основных категории сведений: о самом наблюдателе и о кандидате или избирательном объединении, направившем наблюдателя. Сведения, отражаемые в направлении наблюдателя, носят личностный характер и включают в себя:
фамилию, имя и отчество наблюдателя;
адрес места его жительства;
номер избирательного участка, на котором осуществляет свою деятельность наблюдатель;
наименование участковой комиссии, в которую направляется наблюдатель;
сведения об отсутствии ограничений для осуществления деятельности в качестве наблюдателя, в частности, о замещении наблюдателем должностей государственной или муниципальной службы и т.п.
Отражение каких-либо иных сведений о наблюдателе законом не предусмотрено. Однако, указанное положение носит диспозитивный характер, что позволяет лицу, направляющему наблюдателя, по согласованию с самим наблюдателем отражать и иные сведения о нем, а также об избирательном объединении или политической партии, направивших наблюдателя.
По общему правилу, такое направление должно быть подписано уполномоченным лицом и заверено печатью политической партии или иного избирательного объединения, направившего наблюдателя. Указанное правило не подлежит применению в отношении наблюдателей от зарегистрированных кандидатов. Поскольку действующее законодательство не предусматривает необходимости изготовления печати кандидата, то выданное им направление наблюдателя требует лишь соблюдения правила о простой письменной форме, заверенной подписью уполномоченного лица. Нотариальное удостоверение подписи кандидата законом не предусмотрено.
Направление лишь определяет правомочность субъекта в качестве наблюдателя. Однако, необходимым условием реализации гражданином соответствующих полномочий выступает предъявление документа, удостоверяющего личность наблюдателя, которым в большинстве случаев выступает паспорт гражданина РФ. В этой связи для предоставления статуса наблюдателя закон предусматривает необходимость предоставления направления кандидата или избирательного объединения, а также документа, удостоверяющего личность наблюдателя. Предоставление каких-либо иных документов закон не предусматривает, что свидетельствует о запрете избирательной комиссии, комиссии референдума истребовать у наблюдателя иных документов и сведений, не предусмотренных настоящим законом.
Поскольку деятельность наблюдателя реализуется в период проведения голосования до подведения его итогов, что представление указанных документов в соответствующую комиссию представляется целесообразным в период реализации полномочий наблюдателем. В целях обеспечения гарантий деятельности наблюдателей, закон предоставляет им возможность направления документов, подтверждающих полномочия, до подведения итогов голосования. Однако, реализация указанного порядка свидетельствует об ограничении возможности реализации наблюдателями предоставленных им законом полномочий. Причем в данном случае наблюдатель самостоятельно оценивает необходимость представления направления в соответствующую комиссию в тот или иной период.
В качестве еще одного ограничения деятельности наблюдателей закон предусматривает возможность направления лишь одного наблюдателя на один избирательный участок, участок референдума. Одновременно направление на один и тот же участок нескольких наблюдателей одного кандидата или политической партии, избирательного объединения не допустимо и запрещено законом. Таким образом, закон гарантирует обеспечение равного представительства в рамках одного избирательного участка, участка референдума.
8. Несмотря на то, что основным предметом правового регулирования настоящей статьи выступает обеспечение гласности избирательного процесса, а также проведения референдума. Значительное место в системе предписаний настоящей статьи отводится статусу наблюдателя, поскольку в большинстве случаев его деятельность выступает в качестве одной из форм обеспечения гласности в рассматриваемой сфере. Регламентируя статус наблюдателя, положения настоящей статьи определяют совокупность его правомочий, а также ряд запретов, выступающих в качестве ограничения свободы его деятельности.
Закон предоставляют наблюдателю следующие права:
знакомиться со списком избирателей, участников референдума, реестром выдачи открепительных удостоверений, реестром заявлений о голосовании вне помещения для голосования. Реализация указанного правомочия направлена на обеспечение соблюдения участковой комиссией правил формирования соответствующего списка, реестра, а также правильностью внесения в него сведений и изменение ранее внесенных данных об избирателях, участниках референдума;
находиться в помещении для голосования, причем закон предусматривает возможность реализации указанного права как в день проведения голосования, так и в период проведения досрочного голосования. Особой формой реализации указанного права можно рассматривать присутствие наблюдателя в местах голосования вне помещения для голосования, в том числе выезд совместно с членами участковой комиссии по месту жительства избирателей, участников референдума при поступлении от них соответствующего заявления;
наблюдать за выдачей бюллетеней, что позволяет установить соответствие правил выдачи бюллетеней, их количества применительно к совмещенным выборам. Реализация указанного права позволяет также осуществлять пассивный контроль за голосованием, т.е. порядком направления заполненных бюллетеней в ящик. Особой целью реализации указанного полномочия выступает воспрепятствование несанкционированного воздействия со стороны членов комиссии, иных субъектов, в том числе третьих лиц на избирателей, участников референдума;
наблюдать за подсчетом голосов. Привлечение наблюдателей способствует предотвращению случаев внесения исправлений и подчисток в заполненные бюллетени, а также обеспечению соблюдения порядка подсчета голосов, признания бюллетеней недействительными и т.п. В этой связи закон предусматривает необходимость размещения наблюдателей таким образом, чтобы обеспечить обозримость места подсчета голосов и деятельности участковой комиссии;
обращаться к должностным лицам комиссии с заявлениями и замечаниями. Указанные заявления и замечания в большинстве случаев носят процессуальный характер и направлены на устранение нарушений в деятельности комиссии, выявленных наблюдателями;
знакомиться с протоколами комиссии и получать их заверенные копии, что способствует установлению соответствия увиденного в ходе осуществления полномочий наблюдателя с итогами голосования, отраженными в протоколе;
носить нагрудный знак, определяющий его статус, т.е. обозначать свое правовое положение на выборах, референдуме, а также указывать принадлежность к тому или иному кандидату, избирательному объединению, направившему его в качестве на соответствующий участок;
обжаловать действия и решения комиссии в вышестоящую комиссию, т.е. указывать нарушения, выявленные в ходе осуществления соответствующей комиссией деятельности по организации и проведению голосования, а также подсчету голосов;
присутствовать при повторном подсчете голосов в соответствующих комиссиях, т.е. реализовывать общие полномочия, направленные на обеспечение контроля за деятельностью комиссии при проведении повторного голосования, а также повторного подсчета голосов. Поскольку наблюдатели прекращают свои полномочия лишь в момент приема вышестоящей комиссией итогов голосования, определенных соответствующей комиссией, в которой осуществляет свою деятельность наблюдатель, то проведение повторного подсчета голосов непосредственно входит в его полномочия.
9. В большинстве случаев деятельность наблюдателей носит пассивный характер и заключается в наблюдении за реализацией полномочий соответствующей избирательной комиссией, комиссией референдума. В этой связи закон устанавливает ряд ограничений необоснованной активности наблюдателей и превышения пределов установленных для них полномочий. Закон запрещает наблюдателям осуществлять полномочия членов комиссии и иных субъектов, что реализуется в запрете:
выдавать бюллетени избирателям, участникам референдума, что составляет исключительную компетенцию членов комиссии;
расписываться за избирателя, участника референдума, в том числе и по его просьбе. Поскольку наблюдатель выступает в качестве представителя соответствующего кандидата или избирательного объединения, то его позиция соответствует позиции представляемого им субъекта, что может повлиять на волю гражданина, отражаемую в ходе голосования;
заполнять бюллетени за избирателя, участника референдума - указанный запрет также направлен на объективность выражения воли избирателя, участника референдума;
предпринимать действия, нарушающие тайну голосования. Деятельность наблюдателя выступает в качестве гарантии соблюдения законодательства членами комиссии и иными субъектами, что, в первую очередь, предусматривает необходимость соблюдения законодательства самим наблюдателем. Соблюдение тайны голосования выступает одним из основных условий законности и легитимности избирательного процесса, процесса организации и проведения референдума, что указывает на необходимость ее соблюдения всеми участниками данного процесса и наблюдателями в том числе;
принимать участие в подсчете бюллетеней - реализация указанного положения выходит за пределы полномочий наблюдателя и составляет исключительную компетенцию членов комиссии, в связи с чем может быть реализована только ими;
препятствовать работе комиссии, т.е. создавать различные препятствия для реализации комиссией ее полномочий, определенных действующим законодательством, в том числе воздействие на членов комиссии в целях изменения итогов голосования по конкретному участку;
проводить агитацию - указанное положение является общим, поскольку в день проведения голосования запрещено проведение всех форм агитации;
участвовать в принятии комиссией решения, что также указывает на воздействие со стороны наблюдателя на участковую комиссию, в том числе в целях изменения общего порядка определения итогов голосования. Роль наблюдателя сводится лишь к созерцанию порядка осуществления деятельности соответствующей комиссией и осуществление контроля за соблюдением ею требований действующего законодательства. В этой связи какое-либо участие наблюдателя в работе комиссии недопустимо.
Закон также допускает возможность привлечения иностранных и международных наблюдателей, статус которых и порядок осуществления деятельности регламентируется федеральным законом. Формируя отсылочное правовое предписание, закон между тем не конкретизирует каким именно законом регламентируются указанные аспекты, что предполагает смежное регулирование норм избирательного законодательства РФ, законодательства о референдуме с положениями действующих законодательных актов, определяющих особенности правового статуса иностранных граждан и международных организаций и иных субъектов.
10. Своеобразной формой обеспечения гласности деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума выступает протокол о результатах голосования, который предоставляется заинтересованным субъектам по правилам, установленным настоящим законом. В целях обеспечения законности и легитимности протокола закон устанавливает ряд требований к его оформлению, в частности, он изготавливается в письменной форме и подписывается председателем комиссии или его заместителем. Закон требует не только наличия подписи уполномоченного субъекта, но и ее расшифровки. Данное правило действует как в отношении председателя или его заместителя, так и секретаря комиссии, подпись которого также является обязательным атрибутом протокола. Подтверждением достоверности сведений, отраженных в протоколе выступает его заверение печатью соответствующей избирательной комиссии, комиссии референдума. Причем заверению подлежит как оригинал, так и копии протокола, а также выписки из него.
Положения настоящей статьи направлены на обеспечение гласности избирательного процесса, проведения референдума. Однако, в большинстве своем, ее предписания направлены на урегулирование статуса наблюдателей на выборах, референдуме, которые между тем могут рассматриваться лишь в качестве одной их форм обеспечения гласности. Иные формы обеспечения реализации указанного принципа не нашли достаточного отражения в рамках предписаний настоящей статьи.
Статья 31. Расформирование комиссии
1. Расформирование избирательной комиссии, комиссии референдума предполагает прекращение ее полномочий досрочно, в том числе и в период проведения избирательной кампании, кампании референдума. Закон связывает возможность досрочного прекращения полномочий с негативными обстоятельствами, которые свидетельствуют о несоблюдении или неисполнении комиссией своих должностных обязанностей. Расформирование комиссии может рассматриваться в качестве специфической меры ответственности ее членов за качество и своевременность исполнения требований действующего законодательства. Позиционирование расформирования в качестве одной из мер ответственности предполагает определение исчерпывающего перечня оснований ее применения, составляющих содержание ч. 1 настоящей статьи. Расформирование избирательной комиссии, комиссии референдума может быть произведено при наличии следующих оснований:
нарушения комиссией прав граждан, в первую очередь, речь идет об избирательных правах и праве на участие в референдуме граждан РФ - реализация данного положения противоречит основам деятельности комиссии, поскольку она призвана осуществлять деятельность в качестве государственного органа, способствующего реализации прав и законных интересов граждан. Нарушение права гражданина свидетельствует о негативном отношении к предписаниям действующего законодательства, определяющего совокупность прав гражданина и порядок их реализации. В большинстве случаев нарушение права гражданина является следствием неисполнения или ненадлежащего исполнения комиссией своих должностных обязанностей, в этой связи последующие основания расформирования комиссии, предусмотренные настоящей статьей, можно рассматривать в качестве нарушения комиссией права гражданина;
неисполнение комиссией решения суда, вышестоящей избирательной комиссии, комиссии референдума представляет собой самостоятельный состав преступления, влекущий применение мер ответственности. Однако, в данном случае субъектом ответственности может выступать лишь конкретное должностное лицо, допустившее неисполнение решения суда, поскольку юридические лица, статусом которых наделены избирательные комиссии субъектами уголовной ответственности не являются. Исполнение решения суда, а также решений вышестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума выступает формой соблюдения принципа законности в реализации полномочий данным субъектом. Следует заметить, что в ряде случаев комиссии наделяются не только статусом юридического лица, но и государственной органа. В этой связи неисполнение таким субъектом решения суда или вышестоящего государственного органа противоречит общим устоям государства и принципам формирования государственно-властной структуры, деятельность которой направлена на обеспечение порядка и эффективной системы управления государством;
неисполнение обязанности по назначению выборов свидетельствует о неисполнении субъектом его должностных полномочий, т.е. не совершение действий, направленных на достижение целей образования такого органа или иного субъекта. Неисполнение должностных обязанностей членами комиссии свидетельствует о ее бездействии и нарушении требований действующего законодательства, обязывающего комиссию назначить выборы в сроки и в порядке, определенным настоящим законом.
2. В отношении порядка расформирования соответствующей комиссии закон устанавливает единые требования. В качестве основного субъекта, наделенного компетенцией на формирование состава соответствующей комиссии, закон рассматривает представительный (законодательный) орган государственной власти или местного самоуправления, в этой связи указанные органы наделяются и компетенцией на принятие решения о досрочном прекращении полномочий состава соответствующей комиссии. Анализ положений настоящей статьи свидетельствует о том, что решение о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума может быть принято тем органом власти или местного самоуправления, который принимал решение о формировании ее состава. Закон наделяет законодательные (представительные) органы государственной власти или местного самоуправления лишь правом инициирования принятия решения о расформировании соответствующей комиссии, принятие решения относится к исключительной компетенции суда. В этой связи положения настоящей статьи определяют исчерпывающий перечень субъектов, обладающих правом инициирования процедуры расформирования комиссии, в том числе оценки ее деятельности с целью выявления обстоятельств, предусмотренных ч. 1 настоящей статьи. К числу таких субъектов закон относит:
в отношении ЦИК РФ - группу депутатов одной из палат Федерального Собрания РФ;
в отношении комиссии субъекта РФ - группа членов (депутатов) одной из палат Федерального Собрания РФ, представительного органа государственной власти субъекта РФ либо одной из его палат, а также ЦИК РФ;
в отношении окружной избирательной комиссии - группа депутатов представительного органа государственной власти субъекта РФ либо одной из его палат, а также ЦИК РФ, региональная избирательная комиссия;
в отношении иных комиссий - группа депутатов представительного органа государственной власти субъекта РФ либо одной из его палат, представительного органа муниципального образования а также ЦИК РФ, региональная избирательная комиссия. В отдельных случаях в суд может обратиться и избирательная комиссия муниципального района. Ее полномочия распространяются лишь в отношении избирательной комиссии поселения и принятие решения о ее расформировании.
Особое место в данной системе занимает порядок расформирования избирательной комиссии, организующей выборы, либо комиссии, организующей проведение референдума. Прекращение ее полномочий в случае расформирования может быть реализовано как в период проведения избирательной кампании, кампании референдума, так и в иной период. Однако, поскольку особенности е положения связаны исключительно с осуществлением деятельности по организации и проведению выборов и референдума, только в этом случае избирательная комиссия, комиссия референдума может быть признана организующей выборы, то особенности ее расформирования предполагают принятие соответствующего решения в период проведения избирательной кампании, кампании референдума. Заявление о расформировании такой комиссии может быть подано как до проведения голосования, так и в течение установленных период по окончании голосования, в том числе и после подведения итогов выборов, референдума. Заявление о расформировании комиссии, организующей проведение выборов, референдума может быть подано в суд в трехмесячный срок со дня окончания избирательной кампании, кампании референдума. Днем ее окончания в силу предписаний настоящего закона признается момент официального обнародования результатов выборов, референдума. Предусматривая указанный порядок, закон гарантирует возможность завершения избирательной кампании, кампании референдума и реализации полномочий комиссии в части обеспечения народовластия на соответствующей территории. В отношении иных комиссии закон предусматривает возможность их расформирования и в иные периоды осуществления деятельности, в частности:
не позднее, чем за 30 дней до голосования;
в трехмесячный срок с момента окончания избирательной кампании, кампании референдума.
Определяя возможность принятия решения о расформировании комиссии в установленные законом сроки, положения настоящей статьи связывают момент начала течения срока не только с определенной стадией проведения соответствующей кампании, но и с моментом возникновения оснований для расформирования комиссии. В этой связи применение установленного законом срока фактически свидетельствует о возможности направления заявления о расформировании комиссии в суд в течение любого периода, но не позднее трехмесячного срока с момента возникновения соответствующих оснований. Однако, подобный подход представляется нецелесообразным, поскольку любые последствия деятельности комиссии носят временный характер и могут быть реализованы лишь в течение установленного законом срока. В этой связи применение трехмесячного срока с момента возникновения оснований расформирования комиссии может выступать в качестве общего порядка, подлежащего применению в отношении избирательных комиссий, комиссий референдума, в том числе и вне периодов проведения избирательной кампании, кампании референдума.
Специальные сроки расформирования комиссий установлены при проведении повторного голосования. Такое решение может быть принято лишь до момента проведения такого голосования, при условии направления заявления не позднее, чем за семь дней до дня повторного голосования.
3. Решение о расформировании комиссии должно быть принято в кратчайшие сроки в целях обеспечения возможности комиссии своевременно и в полном объеме реализовать свои полномочия как в период избирательной кампании, кампании референдума, так и вне указанных кампаний. Однако, факт проведения избирательной кампании, кампании референдума выступает в качестве решающего юридического факта, определяющего период принятия решения о расформирования комиссии. В этой связи закон обязывает соответствующие суды принимать заявление о расформировании комиссии к рассмотрению немедленно, предоставляя при этом возможность исследования обстоятельств дела и оснований принятия решения о расформировании комиссии в двухнедельный срок с момента поступления заявления. Указанный срок позволяет исследовать необходимые обстоятельства и установить достоверно наличие или отсутствие оснований для прекращения деятельности комиссии посредством ее расформирования. Указанный срок должен быть соблюден независимо от сущности принятого решения: о расформировании или отказе в удовлетворении заявления. Период проведения избирательной кампании, кампании референдума требует принятия указанного решения в более короткие сроки. В этой связи положения настоящей статьи предусматривают необходимость принятия решения в трехдневный срок с момента получения заявления. Сокращение срока в указанный период способствует предоставлению комиссии возможности дальнейшего исполнения своих обязанностей и обеспечения избирательного процесса. Процесса организации и проведения референдума.
Одновременно закон предусматривает и специальное требование, которое характерно для большинства дел, возбужденных в отношении органов государственной власти и местного самоуправления. Указанная особенность предполагает необходимость коллегиального рассмотрения дела, т.е. принятия решения квалифицированным составом судей. Однако, закон не конкретизирует к компетенции какого суда относится рассмотрение данной категории дел, что не позволяет достоверно установить состав суда, который в данном случае является надлежащим. Так, деятельность судов общей юрисдикции предусматривает формирование коллегиального состава суда посредством включения в него судьи и двух заседателей. Применительно к деятельности арбитражного суда коллегиальный состав в значительной мере изменен. Коллегиальное разбирательство дел в арбитражном суде осуществляется судебным составом, включающим в себя трех профессиональных судей, а в отдельных случаях судью и двух арбитражных заседателей. Закон придает избирательным комиссиям, комиссиям референдума статус юридических лиц, что предполагает отнесение данной категории дел к компетенции арбитражного суда и формирование в данном случае судебного состава из трех профессиональных судей.
4. Прекращение полномочий избирательной комиссии, независимо от ее уровня, требует своевременного назначения членов нового состава такой комиссии. Положения настоящей статьи, определяющие порядок смены состава комиссии, вследствие ее расформирования, носят отсылочный характер к положениям, определяющим общий порядок назначения членов соответствующей комиссии. Применение общего порядка предусмотрено законом в отношении комиссий всех уровней, начиная с Центральной избирательной комиссии РФ и заканчивая участковыми комиссиями. Одновременно с реализацией общего порядка закон не предусматривает специальных сроков назначения нового состава комиссии, что также свидетельствует о применении общих сроков, предусмотренных ст. 21-26 комментируемого Закона. В отдельных случаях, в соответствии с предписаниями настоящего закона, может быть сформирована временная комиссия, осуществляющая отдельные полномочия в сфере организации и проведения выборов и референдума, а также принимает решение о назначении выборов, референдума. Формирование временной комиссии осуществляется в кратчайшие сроки - три дня с момента вступления в силу решения суда о расформировании комиссии, поскольку в большинстве случаев образование временной комиссии является необходимым условием своевременного принятия решения о назначении выборов, референдума. Поскольку для принятия такого решения закон предусматривает жесткие сроки, то расформирование комиссии не может выступать основанием для изменения периода и порядка проведения выборов. Несоблюдение сроков принятия решения о назначении выборов, референдума влечет за собой нарушение и иных процессуальных сроков, установленных настоящим законом в отношении избирательной кампании, кампании референдума.
Вне периодов проведения избирательной кампании, кампании референдума закон предусматривает более продолжительные сроки формирования составов комиссий, в том числе и временной комиссии. В указанном случае такой период составляет один месяц со дня приобретения юридической силы соответствующим решением суда. Отсутствие в данный момент назначенных выборов, референдума свидетельствует о возможности реализации всех мероприятий, установленных настоящим законом в полном объеме, в том числе назначение нового состава соответствующей комиссии, что указывает на отсутствие необходимости образования временной комиссию. Представляется целесообразным формирование временной комиссии вне периодов избирательной кампании, кампании референдума лишь в случаях, когда ее образование прямо предусмотрено настоящим законом. В иных случаях в соответствии с установленным законом порядке может быть назначен новый состав соответствующей комиссии.
Первое заседание временной комиссии созывается органом, назначившим состав данной комиссии, поскольку на момент ее образования, комиссия не обладает необходимыми органами управления, которые вправе принимать решение о созыве заседаний и иные решения, регламентирующие порядок деятельности комиссии. В этой связи целью созыва первого собрания представляется необходимость избрания ее органов управления, осуществляющих текущее руководство деятельностью комиссии. к числу таких органов управления относятся председатель комиссии, его заместители и секретарь комиссии.
Определение периода деятельности временной комиссии осуществляется в общем порядке. Моментом возникновения полномочий комиссий признается ее первое заседание, именно с его проведением закон связывает приобретение полномочий соответствующей комиссией, причем данное правило подлежит применению как в отношении временной комиссии, так и в отношении избирательных комиссий, комиссий референдума, назначенных в общем порядке. Однако, временный характер комиссии предполагает определение конкретного периода деятельности, в течение которого временная комиссия осуществляет свою деятельность. Анализ положений настоящего закона позволяет говорить о том, что в отношении большинства случаев образования такой комиссии, закон устанавливает сроки осуществления ее полномочий. Истечение указанного срока свидетельствует об утрате полномочий временной комиссией, причем закон в данном случае не предусматривает пролонгации ее полномочий даже в период избирательной кампании, кампании референдума.
5. Прекращение полномочий избирательной комиссии, комиссии референдума свидетельствует об утрате дееспособности такой комиссии, а также прекращение полномочий ее членов. Поскольку закон предусматривает возможность осуществления деятельности комиссией лишь коллегиально при наличии необходимого большинства ее членов, то прекращение полномочий комиссии логически влечет за собой и прекращение полномочий ее членов. Однако, в данном случае ч. 12 настоящей статьи предусматривает специальное предписание, регламентирующее прекращение полномочий членов комиссии в связи с расформированием избирательной комиссии, комиссии референдума. Однако, указанное правило является логическим следствием расформирования комиссии, поскольку сохранение полномочий ее членов при утрате статуса самой комиссии нивелирует роль таких полномочий. Отсутствие статуса комиссии не позволяет ее членам реализовывать должностные полномочия, обусловленные назначением его в состав соответствующей комиссии.
Положения настоящей статьи в большинстве своем носят отсылочный характер, что свидетельствует о единстве правовых предписаний настоящего закона независимо от отдельных аспектов их реализации.
Глава V. Гарантии прав граждан при выдвижении и регистрации кандидатов, реализации инициативы проведения референдума
Статья 32. Право выдвижения кандидатов
1. Выдвижение кандидатов составляет основу избирательного процесса, поскольку их отсутствие влечет за собой невозможность проведения выборов на данной территории. В тоже время регистрация недостаточного количества кандидатов также свидетельствует о недействительности выборов или невозможности их проведения.
Формирование перечня лиц, реализующих в рамках конкретного избирательного процесса пассивное избирательное право, осуществляется двумя основными способами: самовыдвижение кандидата и включение гражданина в качестве кандидата в список от конкретной политической партии или иного избирательного объединения, допущенного к участия в выборах.
Самовыдвижение кандидата предполагает самостоятельное проявление им инициативы на реализацию пассивного избирательного права. Формирование списка кандидатов от политической партии или иного избирательного объединения предусматривает лишь членство гражданина в этой организации и его согласие на включение в список кандидатов. Иных форм реализации гражданами пассивного избирательного права настоящий закон в качестве нормативного акта специального регулирования не предусматривает.
Различная правовая природа форм реализации гражданами пассивного избирательного права свидетельствует о существенных различиях в их реализации, поскольку при проявлении инициативы политической партией, она предоставляет выдвинутым ею кандидатам свою помощь и поддержку, т.е. соответственно увеличивается не только круг лиц, поддерживающих кандидатов от партии, но и зона их деятельности, а также спектр агитационных мероприятий.
В соответствии с установленными формами реализации гражданами пассивного избирательного права закон предусматривает порядок их выдвижения, определяя круг допустимых субъектов, которые наделены в силу закона правом выдвижения кандидатов. К числу уполномоченных на выдвижение кандидатов субъектов закон относит:
гражданина, наделенного пассивным избирательным правом;
избирательное объединение, допущенное к участию в выборах в соответствии с действующим российским законодательством;
политическую партию;
региональное отделение политической партии;
иное структурное подразделение политической партии, обладающее правом участия в выборах.
Основной инициативной единицей на всех уровнях выборов выступает политическая партия и ее структурные подразделения. Участие иных субъектов допускается лишь в случае самовыдвижения кандидата. Таким образом, закон в рамках предоставленных гарантий обеспечивает каждому субъекту, обладающему пассивным избирательным правом, возможность реализовать его в полной мере независимо от членства в составе той или иной политической партии. Однако, ключевым аспектом возможности реализации пассивного избирательного права закон определяет его наличие и обладание им конкретного гражданина, т.е. в качестве кандидата на выборах могут быть выдвинуты лишь те граждане, которые наделены соответствующим правом и соответствуют требованиям действующего законодательства. Определяющими критериями приобретения данного пава выступает достижение установленного законом возраста для замещения выборной должности, например, 21 год для выборов депутатов Государственной Думы РФ, 35 лет для Президента РФ и т.п., а также отсутствие иных свойств, влияющих на дееспособность гражданина, например, психического заболевания.
Закон указывает, что, в первую очередь, гражданин должен в полной мере осознавать значение своих действий, их последствия и руководить ими, лишь при соблюдении данного условия он может быть допущен к участию в выборах в качестве кандидата. Действующее законодательство устанавливает специальный возрастной ценз в отношении большинства выборных должностей, что также предполагает необходимость его соблюдения и свидетельствует о соблюдении гражданином установленных требований.
2. Часть 3.1 настоящей статьи вы ступает в качестве специальной гарантии реализации гражданами РФ пассивного избирательного права при проведении региональных выборов. Определяя специальную правовую базу для проведения региональных выборов, закон предоставляет и специальные гарантии для лиц, не включенных в партийные списки отдельных политических партий. Однако, данная гарантии является абстрактной, поскольку лишь указывает на необходимость в рамках правового регулирования предоставления возможности участия в выборах гражданам, не являющимся членами избирательных объединений. Указанное положение подлежит реализации лишь в случае, если региональным законодательством в качестве единственной формы формирования представительного (законодательного) органа государственной власти выступает распределение депутатских мандатов между списками кандидатов пропорционально набранному партией голосов. Кандидаты, выдвинутые в порядке самовыдвижения в подобном случае лишаются возможности принять участив выборах, что свидетельствует о нарушении их конституционных прав. В этой связи закон гарантирует им возможность реализации пассивного избирательного права в рамках проведения региональных выборов, не определяя при этом формы его реализации, а также иных наиболее значимых условий и обстоятельств. Определение формы реализации гражданами пассивного избирательного права, а также иных обстоятельств их участия в выборах подлежит определению в рамках регионального законодательства, в первую очередь, конституции, устава субъекта РФ, а также избирательного законодательства данного субъекта. Формирование регионального избирательного законодательства РФ в настоящее время строится по принципу дублирования требований федерального законодательства, в связи с чем в большинстве субъектов к участию в выборах допускаются как партийные списки кандидатов, так и граждане, выдвинувшие свои кандидатуры в порядке самовыдвижения.
Право определения кандидатов предполагает определение субъектов, которые вправе реализовать соответствующую возможность. Однако, в большинстве своем нормы настоящей статьи направлены на установление ряда обстоятельств, в форме запретов, которые препятствуют возможности реализации гражданином данного права. В первую очередь, подобные ограничения касаются лиц, замещавших аналогичные должности и досрочно прекративших свои полномочия. Указанные обстоятельства подлежат применению лишь в отношении выборных должностных лиц, поскольку формируемые выборным путем представительного (законодательного) органа государственной власти или местного самоуправления являются коллегиальными и замещение вакантного депутатского мандата производится в специальном порядке, предусмотренном действующим законодательством. Поскольку досрочное прекращение таких полномочий в большинстве случаев связано с обстоятельствами, препятствующими дальнейшему осуществлению полномочий по данной должности, закон устанавливает заперт на включение таких субъектов в список кандидатов на выборах по замещению должности, полномочия по которой прекратил гражданин. Указанное ограничение подлежит непосредственному применению на всех видах выборов. Причем особенности прекращения полномочий по соответствующей должности устанавливаются в отношении каждой из таких должностей.
3. Гражданин не может повторно баллотироваться на должность президента РФ в случае отставки и стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия по данной должности. Наличие заболеваний, которые свидетельствуют о невозможности продолжения гражданином деятельности в качестве Президента РФ выступают в качестве юридического факта (события), который препятствует всесторонней и в полном объеме осуществления указанных полномочий. Однако, отставка в ряде случаев может быть вызвана объективными обстоятельствами, которые впоследствии могут отпасть. В случае устранения обстоятельств, послуживших основанием для отставки Президента РФ, фактически гражданин восстанавливает положение, существовавшее до момента принятия решения об отставке, что свидетельствует о возможности его участия в выборах. Однако, закон указанной возможности не предусматривает, определяя лишь, что факт отставки гражданина с должности Президента РФ является основанием для отказа в регистрации такого гражданина в качестве кандидата на выборах. Одновременно, закон не определяет период, в течение которого действует такое ограничение, например, в случае восстановления состояния здоровья, фактически гражданин может участвовать в президентских выборах, однако факт ухода с должности по причине нарушения состояния здоровья, в силу положений ч. 4 настоящей статьи препятствует участию гражданина в выборах. аналогичная ситуация возникает ив отношении отставки Президента РФ. Закон не конкретизирует действует запрет ч. 4 настоящей статьи в лишь в отношении очередных выборов или применительно ко всем последующим выборам на данную должность. В данной ситуации представляется целесообразным ограничение пассивного избирательного права гражданина РФ лишь в отношении очередных выборов на должность Президента РФ, в отношении последующих выборов на данную должность необходимо выявление факта наличия обстоятельств, препятствующих участию его в выборах. Указанное положение вытекает из существа предписаний ч. 4 настоящей статьи, которая предусматривает, что гражданин не может участвовать лишь в выборах, назначенных в связи с возникшими обстоятельствами, т.е. в досрочных выборах Президента РФ. Также следует заметить, что указанное ограничение распространяется лишь на президентские выборы, т.е. такой гражданин вправе принимать участие в качестве кандидата на иных выборах любого уровня, в том числе выборах депутатов Государственной Думы РФ.
4. Аналогичное ограничение действует и в отношении глав муниципальных образований, досрочно прекративших свои полномочия. Однако перечень оснований прекращения полномочий, препятствующих участию в досрочных выборах более широк. К числу обстоятельств, препятствующих реализации гражданином пассивного избирательного права закон относит:
собственное желание гражданина, независим от причин его возникновения и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия;
избрание гражданина на иную выборную должность при условии, что совмещение таких должностей недопустимо в силу закона;
отрешение от должности.
Фактически закон указывает, что независимо от обстоятельств прекращения полномочий главы муниципального образования, он не может принимать участие в досрочных выборах, являющихся следствием прекращения его деятельности по данной должности.
5. Еще одним ограничением свободы реализации гражданами РФ пассивного избирательного права выступает ч. 7 настоящей статьи, не допускающая возможности участия в выборах депутатов лица, которое уже на момент проведения выборов является депутатом данного органа. Указанный заперт распространяется на все виды выборов депутатов представительного (законодательного) органа государственной власти или органа местного самоуправления независимо от их уровня. При этом следует заметить, что такой запрет действует лишь в отношении выборов по замещению вакантного депутатского мандата того органа, депутатом которого является гражданин. В данном случае закон реализует общее требование о наделении одного гражданина лишь одним депутатским мандатом, совмещение двух и более депутатских мандатов действующим законодательством не допускается.
6. Во всех остальных случаях закон сохраняет объем прав гражданина полностью в соответствии с требованиями Конституции РФ. Основным требованием закона, позволяющим гражданину баллотироваться на соответствующую должность, выступает наличие пассивного избирательного права, т.е. соблюдение условий его приобретения, определенных Конституцией РФ. Пассивным избирательным правом обладают граждане РФ, дееспособные, достигшие к моменту проведения выборов возраста, установленного для замещения соответствующей должности. Соответствие указанным требованиям свидетельствует о наличии у гражданина пассивного избирательного права и его возможности участвовать в выборах в качестве кандидата. Однако, отсутствие хотя бы одного из установленных критериев исключает гражданина из числа кандидатов, как не соответствующего установленным требованиям. В силу предписаний ч. 8 настоящей статьи такой гражданин не может быть допущен к участию в выборах в качестве кандидата.
7. Настоящий закон предусматривает ограничения как в отношении действующих должностных лиц и депутатов, так и в отношении лиц, баллотирующихся на соответствующие должности. Применительно к лицам, баллотирующимся на соответствующие выборные должности, закон предусматривает два существенных ограничения возможности реализации ими своих избирательных прав: недопустимость выдвижения одной и той же кандидатуры на одних и тех же выборах более, чем по одному избирательному округу, а также выдвижение одного и того же кандидата более чем одним инициатором такого выдвижения.
В отношении лиц, баллотирующихся в депутаты соответствующего представительного (законодательного) органа закон предусматривает возможность их выдвижения лишь по одному избирательному округу. Указанное положение также сформулировано в качестве ограничения, которое запрещает выдвигать одного и того же кандидата по нескольким избирательным округам. Устанавливая указанное ограничение, закон одновременно предусматривает и исключение из данного правила, определяющее границы применения данного положения. Так, указанное ограничение не подлежит применению в случае, если один и тот же кандидат выдвинут избирательным объединением на одних и тех же выборах по конкретному избирательному округу, причем закон допускает возможность выдвижения по одномандатному и многомандатному избирательным округам, а также в составе списка кандидатов. Однако, в случае одновременного избрания и самого кандидата, и списка кандидатов, гражданин должен выбрать один из статусов: сохранить личный мандат депутата или сохранить место в списке кандидатов. Действующее избирательное законодательство не допускает возможности совмещения двух депутатских мандатов одним гражданином в составе одного органа.
Избрание кандидатов в состав коллегиального органа в большинстве случаев связано с обеспечением представительства интересов инициатора выдвижения данного субъекта, т.е. политической партии или иного избирательного объединения, допущенного к участию в выборах. В этой связи закон предусматривает запрет на дачу согласия кандидатом баллотироваться на соответствующую должность более чем одному инициатору выдвижения. В первую очередь, указанное ограничение связано с обеспечением политической стабильности и формированием групп депутатов, объединенных общими интересами, а поскольку политическая позиция отдельных партий и объединений в значительной мере отличается, то совмещение представительства таких объединений в одном депутате противоречит общим правилам формирования органов государственной власти и местного самоуправления выборным путем. Совмещение двух и более инициаторов выдвижения кандидатов свидетельствует об отсутствии конкретной правовой и политической позиции гражданина и отсутствии его интересов в реализации определенных решений и направлений развития политики государства, его региона или отдельного муниципального образования.
Определение права выдвижения кандидатов способствует установлению круга субъектов, уполномоченных на его реализацию, а также на участие в выборах в качестве кандидатов, поскольку данная стадия избирательного процесса носит решающее значение для всех последующих этапов проведения выборов. конкретность формулировок настоящей статьи способствует своевременному и в полном объеме обеспечению представительства политических позиций большинства в составе органа власти или местного самоуправления, формируемых выборным путем.
Статья 33. Условия выдвижения кандидатов
1. Выдвижение кандидатов является стадией избирательного процесса. непосредственно направленной на формирование перечня лиц, реализующих в установленном законодательством порядке пассивное избирательное право. Решение о реализации пассивного избирательного права принимается непосредственно самим кандидатом, при формировании списка кандидатов перечень граждан, включенных в партийный список определяется непосредственно самой политической партией или иным избирательным объединением, допущенным к участию в выборах. В этой связи для наделения таких граждан или списков официальным статусом и включения их в избирательные бюллетени необходимым условием выступает уведомление избирательной комиссии о принятом решении. Необходимость уведомления комиссии определена ч. 1 настоящей статьи, которая характеризуется отсылочностью предписаний, в связи с чем ее значение сводится лишь к констатации факта необходимости направления соответствующего уведомления в уполномоченную избирательную комиссию. Указанная обязанность реализуется непосредственно самим кандидатом либо политической партией или иным избирательным объединением, допущенным к участию в выборах, сформировавших свои списки кандидатов.
2. Комиссия считается уведомленной с момента получения ее уведомления о намерении баллотироваться на выборах того или иного гражданина РФ, а также о формировании списка кандидатов. Часть 2 настоящей статьи устанавливает совокупность требований, предъявляемых к содержанию уведомления. Совокупность указанных данных является необходимой для регистрации указанных лиц в качестве кандидатов, списка кандидатов и последующей реализации ими прав и обязанностей, обусловленных участием в избирательном процессе. К числу обязательных сведений, подлежащих отражению в уведомлении, закон относит:
- фамилию, имя, отчество кандидата;
- дату и место его рождения;
- адрес места жительства;
- паспортные данные кандидата или сведения об ином документе, удостоверяющем личность;
- образование;
- основное место работы или службы;
- занимаемая должность;
- сведения о неснятой или непогашенной судимости. Как правило, совокупность таких сведений предполагает отражение наиболее значимых категорий данных, в том числе судебного акта, на основании которого возникла судимость, срок наказания, назначенного судом, сведения о вступлении в силу соответствующего приговора или решения суда, а также сведения об отбытии наказания, предоставлении отсрочки и т.п.;
- сведения о временной и сезонной работе кандидата, а также об иных формах осуществления деятельности на непостоянной основе.
Политическая партия или иное общественное объединение формируют перечень указанных сведений в отношении всех кандидатов, включенных в список. Одновременно, закон предоставляет возможность любому из кандидатов, реализующих пассивное избирательное право самостоятельно, вне политического объединения, допущенного к участию в выборах, выражать свою политическую принадлежность к той или иной партии или избирательному объединению, причем в данном случае такая принадлежность предполагает взаимоотношения лишь с одной партией или объединением. Практика реализации конституционного права граждан на участие в политических партиях и иных объединениях свидетельствует об одновременной принадлежности отдельных граждан к нескольким партиям одновременно. Предоставление сведений о подобном положении является недопустимым, поскольку нормы Конституции РФ, а также ряда законодательных актов свидетельствует о необходимости выбора наиболее близкого по политической позиции объединения либо отказ от участия в политических партиях и объединениях.
Предоставление сведений о принадлежности к конкретному политическому объединению требует установления соответствия такой организации требованиям действующего законодательства. В качестве основанного требования закон предусматривает необходимость регистрации партии или объединения не менее, чем за год до проведения выборов. Таким образом. закон ограничивает возможность представления сведений о политической активности граждан РФ, выдвигающих свои кандидатуры на выборах.
Представление совокупности сведений о кандидате, предусмотренных ч. 2 настоящей статьи, является недостаточным для регистрации гражданина в качестве кандидата и допуска его к участию в выборах. В этой связи закон обязывает всех субъектов, уведомивших комиссию о выдвижении кандидатов, наряду с представлением информации о них, одновременно представить и документальное подтверждение такой информации. В качестве подтверждения представленной информации закон предусматривает необходимость предоставления копий документов, в которых такая информация отражена. В частности, личные данные кандидата подтверждаются копией его паспорта либо иного документа, удостоверяющего личность гражданина, например, военного билета для военнослужащих или паспорта моряка и т.п.; сведения об образовании подтверждаются посредством представления копии диплома об образовании; сведения о трудовой деятельности или службе представляются в соответствии с данными трудовой книжки работника. Таким образом, закон устанавливает открытый перечень документов, представляемых гражданами, выдвинувшими свои кандидатуры в соответствующие избирательные комиссии, который конкретизируется применительно к каждой категории информации. Обязательным условием представления указанной документации выступает ее нотариальное удостоверение, в рамках которого нотариус проводит сверку сведений, отраженных в оригинале и копии данного документа. Наличие удостоверительной надписи нотариуса выступает для комиссии подтверждением достоверности представленных сведений.
Обязательным условием выдвижения кандидатуры на выборах выступает личное согласие гражданина баллотироваться в соответствующий орган государственной власти или местного самоуправления, в том числе и согласие с ограничениями в отношении осуществления отдельных видов деятельности. Так, например, лица, осуществляющие виды деятельности, несовместимые с избранием в состав соответствующего органа, на должность, в рамках представленного согласия обязуются прекратить такую деятельность в случае их избрания на должность или в состав органа. Например, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, замещающие должности в составе органов управления юридических лиц, обязуются прекратить такую деятельность при избрании их депутатом или должностным лицом. Указанное правило распространяется и на граждан, являющихся депутатами на момент выдвижения их кандидатуры. Они обязаны прекратить свои полномочия в составе органа власти или местного самоуправления, в который были ранее избраны, с момента избрания по результатам данных выборов.
3. Особую категорию сведений, обязательных для представления избирательной комиссии, составляют сведения об имуществе и размере доходов кандидата, что прямо предусмотрено ч. 3 настоящей статьи. Кандидат обязан представить сведения о размере и источниках доходов, причем по логике закона представленные сведения должны быть документально подтверждены. Определение имущественного положения кандидата предполагает необходимость представления следующих категорий сведений:
о размерах и источниках формирования доходов;
об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности;
о вкладах в банках;
о наличии ценных бумаг.
Таким образом, закон предусматривает необходимость всесторонней оценки материального положения кандидата. Одновременно указанные сведении носят открытый характер в отношении кандидатов и подлежат обнародованию в рамках проведения избирательной кампании. Как правило, такие сведения включаются в общий информационный лист о кандидате и вывешиваются на информационных стендах, размещенных в помещении для голосования и иных установленных местах, а также опубликованию в средствах массовой информации. В силу прямого предписания закона могут быть истребованы и сведения об имущественном положении супруга (и) кандидата. Практика проведения выборов последних лет на территории РФ свидетельствует о том, что истребование сведений об имущественном положении супругов кандидатов, как правило, осуществляется лишь в отношении депутатов Государственной Думы РФ, а также Президента РФ. Причем их опубликование осуществляется как в рамках избирательной кампании, так и в рамках ежегодного представления сведений о доходах и имуществе указанных субъектов.
4. Исключение из общего правила о представлении сведений об имущественном положении кандидатов и членов их семей составляет избирательная кампания по формированию представительных органов местного самоуправления, проводимые при формировании избирательных округов со средней численностью избирателей, не превышающей пяти тысяч избирателей. Указанные сведения в данном случае могут составлять совокупность обязательной для представления информации, а также информации, представляемой в добровольном порядке. В обязательном порядке указанные сведения представляются лишь при наличии прямого предписания действующего законодательства, добровольно кандидат вправе представить сведения о своем имущественном положении в любом случае, что зачастую используется кандидатами в качестве политического хода, направленного на привлечение дополнительных сторонников на выборах.
По общему правилу указанные документы должны быть представлены кандидатом в комиссию лично, при этом закон допускает возможность передачи указанного полномочия иным лицам, что наиболее актуально в отношении списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями и избирательными объединениями. Представление документов доверенным лицом кандидата может осуществляться как при наличии причин фактического, так и юридического характера. К числу фактических причин можно отнести болезнь, пребывание в командировке и т.п. Юридические причины в большинстве случаев предусмотрены непосредственно действующим законодательством и связаны с наступлением таких юридических фактов, которые препятствуют возможности реализации данной обязанности непосредственно кандидатом. Например, к числу юридических причин можно отнести принятие судом решения о содержании лица в местах содержания лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, а также осужденных за его совершение.
Во всех случаях передачи полномочия доверенному лицу, подписи кандидата на представляемых в комиссию документах должна быть удостоверена в установленном законом порядке. В большинстве случаев речь идет о нотариальном удостоверении подписи гражданина, выдвигающего свою кандидатуру. Однако, в отдельных случаях закон предусматривает возможность удостоверения подписи гражданина иными должностными лицами, которые при наличии определенных обстоятельств приравниваются к нотариальному удостоверению подписи. Такими полномочиями обладают главные врачи больниц и иных лечебных учреждение в отношении содержащихся в них пациентов, начальник изолятора, колонии и иных учреждений ФСИН РФ в отношении подозреваемых, обвиняемых в совершении преступления лиц, а также лиц, осужденных к лишению свободы, и отбывающих наказание.
5. Особые гарантии предусматривает ч. 5.1 настоящей статьи, чем закон обеспечивает возможность реализации политических прав гражданами, признанными в установленном законом порядке инвалидами. В случае, если такой гражданин лишен возможности самостоятельно оформить необходимые документы, в том числе подписать их, он вправе воспользоваться помощью третьего лица, которое реализует указанную обязанность от имени гражданина, лишенного такой возможности. Указанное правило, распространяется на лиц, не имеющих личной заинтересованности в исходе выборов, что предполагает привлечение для оказания помощи независимого гражданина. При реализации указанного положения закона, документы признаются надлежащим образом оформленными в случае их нотариального заверения или удостоверения иным должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями. Такое удостоверение в указанном случае носит особый характер, поскольку заверяется не самоличность подписи гражданина на соответствующем документе, а соответствие содержания представленных документов действительному волеизъявлению гражданина, лишенного возможности оформить документы самолично. Отсутствие удостоверения свидетельствует о недействительности представленных документов и не позволяет допустить такого кандидата к участию в выборах.
Представленные кандидатами документы подлежат проверке уполномоченными субъектами, причем перечень таких органов закон не конкретизирует, что позволяет определить в качестве надлежащего органа тот, к компетенции которого относится осуществление соответствующей проверки. По окончании проверки о ее результатах должны быть уведомлены кандидаты, представившие документы. Закон предусматривает необходимость проведения проверки в кратчайшие сроки: в отношении личных данных кандидатов такой срок не может превышать десять дней; в отношении его финансового положение - не более двадцати дней.
6. Закон не регламентирует целей установления указанных сроков, однако, представляется закономерным рассматривать их определение в целях предоставления возможности кандидатам устранить выявленные нарушения, представить пояснения и дополнения в целях обеспечения возможности участия такого гражданина в качестве кандидата на соответствующих выборах. Соблюдение указанных сроков выступает в качестве необходимого условия соблюдении общих сроков реализации отдельных этапов избирательного процесса, что вытекает из существа положений ч. 9 настоящей статьи устанавливающий общий срок реализации отдельных стадий избирательного процесса. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов, а также сбор подписей в их поддержку осуществляется в следующие сроки:
не менее 40 дней - при выборах в федеральные органы государственной власти;
не менее 30 дней - при досрочных федеральных выборах;
не менее 30 дней - при проведении региональных выборов;
не менее 20 дней - при выборах в органы местного самоуправления.
Таким образом, закон предоставляет минимальные гарантии для соблюдения условий, необходимых для регистрации гражданина в качестве кандидата на соответствующих выборах и списка кандидатов, выдвинутого политической партией или иным избирательным объединением.
7. По результатам проведенной проверки сведения о кандидатах подлежат обнародованию в объеме и в порядке, установленном действующим законодательством. Основными формами обнародования указанных сведений выступает размещение их на информационных стендах и в иных специально определенных местах, а также передача средствам массовой информации, освещающим избирательный процесс. Обязательным субъектом, которому указанные сведения представляются в первоочередном порядке, является избирательная комиссия, организующая выборы.
Положения настоящей статьи носят комплексный характер и направлены на обеспечение возможности реализации пассивного избирательного права большинством граждан РФ независимо от состояния их здоровья и иных личных обстоятельств, что является несомненным достоинством настоящего закона.
Статья 34. Выдвижение кандидатов в порядке самовыдвижения
1. Самовыдвижение представляет собой проявление инициативы гражданином РФ на реализацию им пассивного избирательного права, предоставленного Конституцией РФ. Поскольку самовыдвижение предполагает инициативу самого гражданина, то его реализация указывает на необходимость уведомления заинтересованных субъектов, в первую очередь, избирательной комиссии, о намерении гражданина принять участие в выборах на соответствующую должность или в состав соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления.
По общему правилу уведомление должно быть направлено в письменной форме в адрес уполномоченной избирательной комиссии. В качестве уполномоченной комиссии, закон рассматривает избирательную комиссию, в которой будет осуществляться регистрация кандидатов. Определение порядка регистрации кандидатов осуществляется в соответствии с уровнем предполагаемых выборов на основании предписаний настоящего закона. В этой связи порядок определения уполномоченных комиссий, в адрес которых должно быть направлено уведомление о самовыдвижении гражданина, регламентируется самостоятельными правовыми нормами настоящего закона и конкретизируется посредством комментария к указанным правовым предписаниям. Более того, положения ч. 1 настоящей статьи носят отсылочный характер, определяя нормы специального регулирования специальной компетенции избирательных комиссий, в том числе при регистрации кандидатов, выдвинутых как в порядке самовыдвижения, так и в ином порядке, установленном настоящим законом.
Уведомление комиссии в данном случае можно рассматривать в качестве первичного этапа взаимодействия потенциального кандидата и избирательной комиссии, его реализация свидетельствует о возможности осуществления иных стадий регистрации кандидата, сбора подписей, т.е. выполнения необходимых юридически значимых действий для реализации гражданином РФ пассивного избирательного права.
В качестве одного из последующих этапов такого взаимодействия закон предусматривает необходимость сбора подписей в поддержку данного конкретного депутата. Порядок сбора подписей составляет предмет правового регулирования специальных положений настоящего закона, а также ряда иных законодательных актов в сфере организации и проведения выборов и референдума на территории РФ. Устанавливая необходимость последующего сбора подписей в поддержку кандидата, самостоятельно выдвинувшего свою кандидатуру, закон одновременно, в рамках отсылочной правовой нормы определяет и исключение из общего правила, т.е. случаи, в которых сбор подписей не является обязательным условием допуска кандидата к участию в выборах. Указанное исключение регламентировано ст. 38 комментируемого Закона и предполагает, что при проведении выборов в представительные органы муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей, установленной законом, но не более десяти тысяч сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов может не осуществляться, если законом субъекта РФ предусмотрен заявительный порядок регистрации кандидатов.
Во всех иных случаях сбор подписей является обязательным в силу прямого предписания действующего законодательства.
2. Часть 2 настоящей статьи характеризуется абстрактностью правового предписания, поскольку констатирует возможность нормативного закрепления необходимости образования инициативной группы. При этом положения ч. 2 настоящей статьи не определяют конкретного источника правовых предписаний, обязывающих гражданина образовать группу избирателей с определенным числом участников для поддержки кандидата-самовыдвиженца.
Специальный характер правовых предписаний настоящего закона свидетельствует о необходимости детализации тех случаев, в которых создание такой группы является обязательным, а также случаев, когда ее образование может быть осуществлено в соответствии с волей самого гражданина, выдвинувшего свою кандидатуру для участия в выборах.
Поскольку в рамках настоящей статьи речь идет о гражданине, самостоятельно реализующем предоставленное ему пассивное избирательное право, то по сравнению с иными кандидатами, выдвинутыми от политической партии или иного избирательного объединения, такой гражданин лишен существенной поддержки масс, поскольку партия не только обладает членством, но и имеет ряд последователей ее политических взглядов, которые активно поддерживают выдвинутых ею кандидатов. В этой связи представляется целесообразным предоставление специальных гарантий гражданам, самостоятельно выдвигающим свою кандидатуру для участия в выборах с целью обеспечения равного правового положения всех кандидатов, независимо от статуса субъекта, выдвинувшего его кандидатуру.
Статья 35. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями
1. Положения настоящей статьи направлены на определение порядка выдвижения списков кандидатов политическим партиями и иными избирательными объединениями, допущенными к участию в выборах. Выдвижение кандидатов и списков кандидатов является правом партии или объединения, в связи с чем оно самостоятельно принимает решение о реализации данного права и необходимости участия в тех или иных выборах. Указанные субъекты вправе выдвигать кандидатов по одномандатным, многомандатным и единому избирательным округам. Наибольшие возможности предоставляет выдвижение кандидатов по многомандатным округам, поскольку в данном случае объединение приобретает возможность выдвинуть кандидата на каждый вакантный мандат. Выдвижение кандидатов по одномандатному округу свидетельствует о возможности выдвижения лишь одного кандидата, аналогичный порядок применяется и в отношении выборов должностного лица по единому федеральному округу, т.е. на выборах Президента РФ каждая из партий и объединений может выдвинуть лишь одного кандидата. Как следует из практики деятельности политических партий на территории РФ, такими кандидатами становятся лидеры соответствующих политических партий и избирательных объединений, что в значительной мере ограничивает права иных членов партии или объединения на реализацию пассивного избирательного права в составе данной партии.
Выборы в Государственную Думу РФ также предполагают образование единого федерального округа, что предоставляет партиям и объединениям возможность реализации пассивного избирательного права в ограниченном порядке, посредством формирования одного списка кандидатов. Однако, формирование списка кандидатов в данном случае не ограничивает участие партии в выборах лишь выдвижением конкретного представителя партии, а предоставление права нескольким членам партии, которые включены в список. Определение состава такого списка осуществляется исключительно по решению самой партии, которое реализуется в рамках съезда или конференции объединения.
2. Указанный общий порядок может быть изменен законодательством субъекта РФ, который определяет не только возможность выдвижения списка кандидатов по одномандатному (многомандатному) избирательному округу с детализацией такого списка применительно к округам, по которым баллотируется тот или иной кандидат. В данном случае закон допускает формирование единого списка кандидатов, который охватывает собой все сформированные на данной территории округа и соотнесение кандидата и округа, по которому он выдвинут. В случае применения указанного порядка формирования списка кандидатов, необходимым условием, регламентированным законодательством, выступает заверение такого списка соответствующей избирательной комиссией, организующей выборы. Реализация указанного порядка выступает в качестве дополнительной возможности, регламентированной региональным законодательством, которая не является обязательным. Отсутствие подобного предписания в рамках специального нормативного акта субъекта РФ свидетельствует о реализации общего порядка организации и проведения выборов на соответствующей территории.
Поскольку в данном случае предусмотрен специальный субъектный состав, реализующий инициативу на выдвижение кандидатов, то и регулирование указанного порядка носит совместный характер. Положения настоящего закон в большинстве своем направлены на обеспечение реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, в том числе в составе политической партии или иного избирательного объединения. Одновременно, к рассматриваемой категории правоотношений непосредственно применяются нормы федерального закона "О политических партиях", который является актом специального регулирования, определяющим статус политической партии. Непосредственному применению в данной сфере подлежат также правовые нормы федерального закона "Об общественных организациях". В этой связи ряд положений настоящей статьи носит отсылочный характер к предписаниям иных нормативных актов, например, ч. 2 настоящей статьи, которая указывает, что порядок выдвижения кандидатов и списка кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с предписаниями федерального закона "О политических партиях". Формирование списка кандидатов осуществляется в рамках съезда, конференции, собрания, иной коллегиальной формы осуществления деятельности соответствующим субъектом посредством тайного голосования, которое позволяет определить кандидатов, набравших большинство голосов и подлежащих включению в список кандидатов, выдвинутый партией или объединением, но при этом не позволяет определить позицию каждого из голосовавших в отношении той или иной кандидатуры.
При соблюдении условий, предусмотренных действующим законодательством, правом выдвижения кандидатов, списков кандидатов наделяются и иные избирательные объединения, причем указанные субъекты вправе как самостоятельно сформировать список кандидатов, так и предложить своих кандидатов для включения их в партийные списки в соответствии с заключенными соглашениями между объединением и политической партией. Порядок реализации указанной возможности также составляет специальную компетенцию закона "О политических партиях".
3. Решение о выдвижении кандидатов, формировании списка кандидатов принимается непосредственно политической партией либо избирательным объединением, которые являются некоммерческими юридическими лицами. Основной целью их образования и деятельности является участие в политической жизни общества. В большинстве своем указанные субъекты регистрируются территориальными управлениями Министерства юстиции РФ. Таким образом, положения ч. 9 настоящей статьи адресованы именно данному органу государственной власти. Закон обязывает данный орган власти составлять список политических партий и избирательных объединений, соответствующих требованиям действующего законодательства на момент принятия решения о назначении выборов с целью определения потенциальных претендентов на выдвижение кандидатов на выборах. Однако, закономерным представляется возложение указанной обязанности на орган государственной власти, осуществляющий ведение Единого государственного реестра юридических лиц. В настоящее время в отношении некоммерческих юридических лиц ведение реестра осуществляет Министерство юстиции РФ и его территориальные подразделения, однако, в соответствии с требованиями действующих нормативных актов указанные полномочия на 1 сентября 2011 г. должны быть переданы единому органу, осуществляющему ведение данного государственного реестра, которым являются межрайонные инспекции ФНС РФ на соответствующей территории. Передача указанных полномочий фактически влечет за собой и изменение порядка формирования списка партий, объединений, обладающих правом участия в выборах. Фактически указанные изменения влекут за собой лишь замену одной из сторон в данных правоотношениях, сохраняя при этом общий порядок формирования перечня указанных субъектов. Тем не менее, наделение ФНС РФ соответствующими полномочиями требует принятия ряда подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок ее участия в указанных правоотношениях.
Список субъектов, обладающих правом выдвижения кандидатов, формируется на дату принятия решения о назначении выборов. В трехдневный срок с момента обнародования такого решения подлежит опубликованию в официальных источниках и список партий и иных избирательных объединений, допущенных уполномоченным органом государственной власти, к участию в выборах. В качестве официальных источников в данном случае выступают средства массовой информации, предусмотренные для опубликования иных решений избирательных комиссий и соответствующих органов власти, а также ресурсы сети Интернет.
4. Часть 9 настоящей статьи устанавливает общие критерии определения субъектов, наделяемых правом выдвижения кандидатов. К участию в федеральных выборах допускаются исключительно политические партии, соответствующие законодательным требованиям. Одновременно со снижением уровня выборов расширяется перечень субъектов, которым предоставлено соответствующее право, что вытекает из общей концепции настоящего закона, предусматривающей необходимость регистрации партии или иного объединения на уровне, соответствующем уровня проводимых выборов или более высоком уровне. Реализация указанной концепции допускает к участию в региональных выборах не только зарегистрированные на федеральном и региональном уровне политические партии, но и их региональные отделения, образованные на территории соответствующего субъекта. Проведение муниципальных выборов характеризуется большей свободой и самостоятельностью субъектов, например, к участию в таких выборах в соответствии с требованиями настоящего закона могут быть допущены и иностранные граждане, наделяемые активным избирательным правом. Пассивное избирательное право в отношении местных выборов закон предоставляет политическим партиям, их структурным подразделениям и иным структурным подразделениям, а также иным общественным объединениям, соответствующим требования действующего законодательства, в частности, моменту регистрации по отношению к дате проведения выборов и т.п.
5. Часть 10 настоящей статьи устанавливает общие требования к политическим партиям и избирательным объединениям в части определения сведений о них, представляемых в избирательную комиссию. В частности, основным показателем данного субъекта выступает его наименование. В отношении субъектов, являющихся юридическими лицами, такое наименование должно соответствовать сведениям, отраженным в Едином государственном реестре юридических лиц, что может быть подтверждено выпиской из ЕГРЮЛ. Одновременно, в реестре могут быть отражены несколько наименований одного субъекта: полное, сокращенное, фирменное, на иностранном языке и т.п. По общему правилу, указанные наименования должны соответствовать друг другу, в связи с чем такая организация может использовать любое наименование на русском языке, отраженное в сведениях реестра, хотя закономерным представляется использование его полного наименования. Применительно к организациям, не являющимся юридическими лицами, их наименование определяется решением собственников такой организации, ее учредителями в рамках решения о создании такого субъекта.
Одним из атрибутов политических партий и избирательных объединений выступает их эмблема, в значительной мере используемая партиями, что способствует ее узнаваемости избирателями. Закон допускает использование той эмблемы, описание которой предусмотрено уставом организации. Последующее изменение представленных в избирательную комиссию эмблем на протяжении избирательной кампании не допускается. Таким образом, внесение изменений в устав организации, влекущий за собой применение внесенных изменений ко всем правоотношениям, возникшим с момента таких изменений, не подлежит применению к правоотношениям, связанным с участием субъекта в избирательной кампании. В частности, указанное положение обосновывается тем, что правоотношения в данном случае возникают до момента внесения соответствующих изменений и реализуются в общем порядке в течение всей избирательной кампании без учета произведенных изменений, несмотря на то, что такие изменения вступили в силу.
6. Представление сформированного списка кандидатов предполагает одновременное представление и обязательного перечня документов в отношении всех лиц, включенных в такой список. Наряду со списком кандидатов, политическая партия, избирательное объединение обязаны представить копии документов, удостоверяющих личность кандидатов, характеризующие их личный правовой статус, а также имущественное положение и согласие самого кандидата на участие в выборах от данной партии или объединения. Для рассмотрения представленного списка кандидатов избирательной комиссией, он должен соответствовать требованиям действующего законодательства, в частности, быть заверенным руководящим органом выдвинувшего список субъекта. Заверение списка предполагает наличие подписи уполномоченного субъекта, а также удостоверение его печатью соответствующей партии или иной организации. Указанное правило является общим и подлежит применению в отношении списков кандидатов, включающих в себя членов партии или объединения, его сформировавшего. Однако, действующее законодательство предусматривает возможность объединения инициатив отдельных субъектов, вследствие чего в состав списка включаются не только члены соответствующей партии, но и лица, не являющиеся таковыми. В этой связи в качестве обязательного приложения к списку закон предусматривает представление оснований для наделения указанных граждан соответствующими полномочиями ввиду отсутствия правовой связи между гражданином и партией. Таким основанием выступает нотариально заверенная копия соглашения, заключенного в соответствии с федеральным законом "О политических партиях" между политической партией, включивших граждан свой список, и избирательным объединением, выдвинувшим кандидатов для включения в список партии.
Независимо от включения в список кандидатов исключительно членов партии или наряду с ними представителей иных избирательных объединений, на такой список распространяются общие требования, определяющие перечень обязательных для представления документов, в том числе и характеризующих личный статус кандидатов, включенных в список соответствующей партии на основании заключенного соглашения. Перечень обязательных для представления в организующую выборы избирательную комиссию документов для заверения списка кандидатов, сформированного по одномандатным (многомандатным) округам, определен ч. 14.1 настоящей статьи. К числу таких документов закон относит:
список кандидатов по округам с указанием сведений о каждом из кандидатов, включенных в такой список;
копии паспортов или иных документов, удостоверяющих личность, в отношении всех включенных в список граждан;
решение о назначении уполномоченного представителя партии или объединения, реализующего полномочия соответствующего образования в части представления списка избирательной комиссии, а также совершения иных юридически значимых действий, направленных на обеспечение участие кандидатов от данной партии в выборах;
нотариально удостоверенную копию документов о внесении записи об организации в ЕГРЮЛ. В качестве такого документа может выступать свидетельство о государственной регистрации, что предполагает ее нотариальное удостоверение. Однако, в ряде случаев достаточным документом является выписка из Единого государственного реестра, определяющая не только факт внесения записи в реестр, но и совокупность основных сведений о таком субъекте. Выписка выдается органом, осуществляющим ведение Единого государственного реестра юридических лиц, в форме заверенного таким органом документа, что придает ему специальный статус и не требует нотариального удостоверения;
нотариально удостоверенную копию устава политической партии, иного общественного объединения в целях определения основных целей деятельности такого субъекта и оценки возможности его участия в выборах. Однако, на практике зачастую в избирательные комиссии представляются заверенные ФНС РФ копии устава, которые имеют статус нотариально удостоверенных, т.к. заверены органов государственной власти, осуществляющим регистрацию юридических лиц и ведение единого государственного реестра юридических лиц;
решение съезда, конференции или иного коллегиального органа политической партии или иного общественного объединения о выдвижении кандидата. Перечень таких субъектов определяется уставом соответствующего объединения. Принятие соответствующего решения свидетельствует о легитимности сформированного списка кандидатов;
документ, подтверждающий согласование выдвигаемых кандидатур, если такое согласование предусмотрено уставом. В большинстве случаев подобное согласование допускается в случае принятия решения о выдвижении кандидатов единоличным органом управления партии или иного общественного объединения с последующим получением одобрения коллегиального органа - съезда, конференции и т.п.
Если заверение списка кандидатов в силу предписания регионального закона не является обязательным, то политические партии и иные общественные объединения, сформировавшие списки кандидатов, обязаны представить документы, подтверждающие возможность участия такого субъекта в выборах, а также полномочность субъекта на формирование списка кандидатов. К числу таких документов закон относит:
нотариально удостоверенную копию документа, подтверждающего факт государственной регистрации партии или объединения;
нотариально заверенную копию устава партии или иного субъекта;
решение съезда, конференции ил иного органа о выдвижении списка кандидатов;
документ, подтверждающий согласование списка кандидатов с органом управления партией или объединением.
Указанный перечень документов включает в себя совокупность обязательных для представления документов независимо от того требуется заверение списка соответствующей избирательной комиссией или такое заверение не является обязательным. В этой связи указанные положения настоящей статьи фактически дублируют общий порядок представления документов, необходимых для заверения списка кандидатов соответствующей избирательной комиссией.
В случае отсутствия оснований для отказа в заверении списка кандидатов, он в трехдневный или иной установленный законом срок должен быть заверен избирательной комиссией, организующей выборы. При этом несоблюдение установленного законом порядка представления документов и заверения списка кандидатов влечет за собой отказ в заверении такого списка соответствующей избирательной комиссией. Перечень оснований для отказа в заверении является закрытым и общим в отношении всех допустимых порядков формирования списков кандидатов как по одномандатным, так и по многомандатным округам. Основаниями для отказа в заверении списка является непредставление предусмотренных законом документов как в полном объеме, так и отдельных документов, включенных в такой перечень или документов в отношении отдельных кандидатов, а также несоблюдение требований к выдвижению кандидатов, установленных действующим законодательством. Поскольку отказ избирательной комиссии должен быть мотивированным, то в нем подлежат отражению не только выявленные нарушения, препятствующие заверению представленного списка кандидатов, но и сущность таких нарушений. Особым последствием нарушения установленного порядка представления документации выступает применение санкций в отношении отдельных кандидатов, включенных в список. Так, непредставление документов кандидата влечет за собой исключение его из списка по решению соответствующей избирательной комиссии. Однако, предоставляя гарантии реализации всеми гражданами РФ пассивного избирательного права на равных условиях, закон предусматривает возможность исключения кандидата из списка лишь в случае непредставления копии паспорта гражданина или иного документа, удостоверяющего его личность. В отношении иных документов, включенных в перечень, и характеризующих статус кандидата применение указанных последствий закон не предусматривает, что указывает на возможность сохранения соответствующего статуса за таким гражданином.
7. Результаты проведения проверки избирательной комиссией представленного списка кандидатов должны быть в обязательном порядке доведены до сведения субъектов, сформировавших такой список. В случае отказа в заверении списка в адрес политической партии или иного общественного объединения, сформировавшего такой список, должна быть направлена копия решения комиссии об отказе в заверении списка. При установлении соответствия списка, он подлежит заверению соответствующей избирательной комиссией. Решение о заверении списка, одновременно с заверенной копией списка направляется в адрес субъекта, сформировавшего такой список кандидатов, причем в данном случае закон обязывает комиссию направить соответствующее решение в течение одних суток с момента его принятия. В указанный срок копия решения и заверенная копия списка направляются и в соответствующую окружную комиссию, причем закон в данном случае обязывает уже самих кандидатов представить копии документов, подтверждающих его личный статус, и предусмотренные настоящим законом в избирательную комиссию, что свидетельствует о двойном представлении одного итого же пакета документа: первично он представляется совокупно по всем кандидатам, включенным в список, впоследствии самими кандидатам в отношении самих себя.
8. Заверению подлежит лишь список кандидатов, оформленный в соответствии с требованиями настоящего закона. Особенностью данного документа выступает возможность его изготовления исключительно в письменной форме, использование устных списков законом не предусмотрено, причем в данном случае список должен быть заверен уполномоченным партией или организацией субъектом. Закон указывает на необходимость его изготовления на бумажном носителе, что исключает возможность применения электронных носителей и иных средств изготовления документов. Форма списка утверждается комиссией, что предполагает возможность оформления всех списков по единым требованиям в единой форме. Список кандидатов, изготовленный более чем на одном листе, должен быть прошит, прошнурован, пронумерован и заверен в установленном порядке подписью уполномоченного субъекта и печатью политической партии или иного общественного объединения. Соблюдение указанного порядка оформления списка кандидатов способствует недопущению внесения в него изменений, кроме случаев, предусмотренных действующим законодательством.
Заверение избирательной комиссией списка кандидатов, выдвинутого политической партией, избирательным объединением, выступает в качестве юридического факта, обеспечивающего стабильность перечня кандидатов, баллотирующихся на соответствующих выборах. Указанная стабильность обеспечивается за счет установленного настоящей статьей запрета внесения изменений в заверенный комиссией список кандидатов. В качестве единственного исключения из общего правила, обеспечивающего стабильность сформированного и заверенного списка кандидатов закон предусматривает возможность замены кандидата другим представителем соответствующей партии или общественного объединения в случае выбытия кандидата независимо от причин такого выбытия. Одновременно, само избирательное объединение может произвести перераспределение избирательных округов, по которым баллотируются соответствующие кандидаты. Реализация указанной возможности выступает в качестве специального права политической партии или общественного объединения, которые могут быть ими реализованы в исключительных случаях и только с согласия самого кандидата.
9. Последующие положения настоящей статьи направлены на определение порядка распределения депутатских мандатов между участвовавшими в выборах списками кандидатов. В большинстве случаев определение порядка их распределения связано с установлением минимального процента голосов, превышение которого свидетельствует о возможности допуска списка кандидатов к распределению депутатских мандатов. В силу императивного предписания закона размер минимального процента не может превышать 7% от общего числа избирателей, принявших участие в выборах. По общему правилу между списками кандидатов распределяется не менее половины депутатских мандатов в составе соответствующего органа. Специальными нормативными актами, регулирующими порядок формирования отдельных органов, может быть предусмотрен специальный порядок распределения мандатов между списками кандидатов.
Устанавливая специальные требования к распределению депутатских мандатов между списками избирателей, участвовавшими в выборах и набравшими необходимое количество голосов, закон гарантирует возможность участия в распределении мандатов не менее двух политических объединений, что направлено на обеспечение многопартийности органов власти или местного самоуправления. В этой связи закон обязывает уполномоченных субъектов определять минимальный процент таким образом, чтобы допустить к участию в распределении мандатов не менее двух списков кандидатов. В настоящее время в отношении большинства выборов указанные предел установлен законодательными актами независимо от уровня выборов, в рамках которых производится распределение мандатов, что позволяет избежать произвола со стороны отдельных членов избирательных комиссий и иных субъектов, в том числе органов государственной власти или местного самоуправления. Принимать участие в распределении депутатских мандатов могут лишь те списки кандидатов, которые преодолели установленный минимальный процент и набрали по совокупности не менее 50% голосов избирателей, принявших участие в выборах.
Если минимальный процент в соответствии с законом субъекта РФ установлен в пределах от пяти до семи, то закон, предусматривающий такой процент, должен предусматривать возможность наделения мандатами тех списков, которые не преодолели установленного минимального процента, но набрали более 5% голосов общего числа голосов граждан, принявших участие в выборах. Одновременно закон, предоставляя таким объединениям доступ к осуществлению власти, определяет необходимость предоставления таким субъектам лишь одного депутатского мандата. Подобный порядок позволяет обеспечить многопартийность органа государственной власти или местного самоуправления, формируемого выборным путем, одновременно лишая его возможности влиять на принимаемые таким органом решения. Указанный порядок распределения мандатов не подлежит применению в отношении тех субъектов и муниципальных образований, в которых минимальный процент равен пяти или менее процентам общего количества голосов принявших участие в выборах граждан.
Установленный настоящей статьей порядок распределения мандатов подлежит применению в большинстве случаев в отношении порядка формирования органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления большинства муниципальных образований. Если в муниципальных выборах участвуют более двадцати кандидатов, то представленные списки кандидатов допускаются к участию в распределении мандатов при условии, если процент их голосов составил не менее 5% общего числа голосов, при условии допуска к распределению мандатов не менее двух списков кандидатов, совокупность голосов которых составляет не менее 50% общего количества голосов избирателей, участвовавших в выборах.
Положения настоящей статьи в большинстве своем устанавливают общие требования выдвижения списков кандидатов на всех видах выборов, за исключением федеральных, в отношении которых непосредственному применению подлежат нормы специальных законов. В этой связи несмотря на общий характер положений настоящего закона, предписания настоящей статьи подлежат применению лишь в случаях прямо предусмотренных отдельными положениями настоящей статьи.
Статья 36. Порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума
1. Положения настоящей статьи определяют порядок выдвижения на проведение референдума, причем нормы настоящего закона регламентируют организацию и проведение лишь регионального и местного референдумов. Федеральные референдумы составляют исключительную компетенцию ФКЗ "О референдуме", в связи с чем исключены из предмета правового регулирования настоящего закона. Закон предусматривает единство требований, предъявляемых к порядку организации и проведения выборов и референдума, в том числе образование инициативных субъектов по их проведению.
Референдум субъекта РФ или местный референдум могут быть инициированы группой граждан, которая по смыслу настоящего закона представляет собой инициативную группу по проведения референдума. Члены такой группы должны соответствовать общим требованиям, установленным действующим законодательством в отношении инициативных субъектов. В частности, лица, входящие в состав инициативной группы, должны быть гражданами РФ, что прямо предусмотрено Конституцией РФ, а также обладать правом на участие в референдуме, что указывает на наличие их дееспособности и достижение установленного законом возраста - 18 лет. Формирование инициативной группы предусматривает осуществление деятельности исключительно коллегиально, что предполагает определение минимально допустимого количества граждан в составе группы для признания ее инициативной группой по проведению референдума. Минимально допустимые нормы представительства определены ч. 1 настоящей статьи. Для референдума субъекта РФ численность группы не может быть менее двадцати человек, для местного - не менее десяти человек. Несмотря на отсутствие прямого предписания закона, представляется целесообразным в качестве одного из критериев представительства в составе группы устанавливать и необходимость постоянного проживания на соответствующей территории. Поскольку проведение такого референдума приобретает значение лишь для определенной территории, то закономерно установление связи между гражданином и соответствующей территории, на которой планируется проведение референдума. Обращение в уполномоченную комиссию референдума реализуется посредством направления в нее ходатайства инициативной группы. Такое ходатайство должно в полной мере отражать все необходимые сведения об инициативной группе, а также о сущности предполагаемого референдума. В этой связи закон устанавливает перечень сведений, являющихся обязательными для отражения в ходатайстве:
вопросы, выносимые на референдум;
территория, на которой планируется проведение референдума;
фамилия, имя, отчество всех членов инициативной группы;
дата и место рождения членов группы;
паспортные данные членов группы;
адрес места жительства членов группы.
Таким образом, структура ходатайства позволяет разделить его на две основные части: информация о содержании референдума, а также сведения о членах инициативной группы. Отражение сведений о референдуме выступает необходимым условием установления соответствия его содержания требованиям действующего законодательства, в том числе соотношение вопросов, выносимых на референдум, с уровнем инициируемого референдума. Информация о членах группы позволяет выявить их соответствие требованиям настоящей статьи, как по количеству, так и личным качествам граждан, в том числе на предмет обладания ими права на участие в референдуме. Сведения, отраженные в ходатайстве, должны быть подтверждены документально. Закон обязывает инициативную группу представлять одновременно с ходатайством копию решения группы о выдвижении инициативы по проведению референдума, которое должно быть подписано всеми членами группы, поскольку только на основании такого решения группа приобретает полномочия по обращению в соответствующую комиссию референдума.
2. Организация референдума предполагает участие в данном процессе ряда субъектов, причем как федерального, так и регионального (местного) уровня. Основным субъектом в данном процессе выступает избирательная комиссия соответствующего уровня, которая в данном случае выступает в качестве комиссии референдума. Группа граждан направляет в такую комиссию свое обращение с указанием инициативы проведения референдума и вопросов, выносимых на референдум. В качестве уполномоченной комиссии выступает избирательная комиссия, осуществляющая деятельность на соответствующей территории на постоянной основе. К компетенции комиссии закон относит решение наиболее важных и значимых вопросов организации и проведения референдума субъекта РФ или местного референдума. Так, она производит оценку соответствия инициативы требованиям действующего законодательства, в частности, соответствие вопросов, выносимых на референдум, уровняю референдума, и принимает решение по поступившему обращению инициативной группы.
Закон обязывает комиссию в пятнадцатидневный срок с момента получения ходатайства группы провести проверку представленной документации и принять решение. Целью проведения проверки является установление соответствия уровня референдума и вопросов, выносимых на всенародное обсуждение на соответствующей территории. В случае, если вопрос, предложенный инициативной группой, не соответствует уровня инициируемого референдума и может составлять предмет исключительно федерального референдума, такая инициатива не может быть реализована в рамках референдума субъекта РФ или местного референдума, что влечет за собой отказ инициативной группе в ее регистрации. В случае установления соответствия представленных документов требованиям действующего законодательства комиссия принимает решение о направлении их уполномоченному органу для принятия решения о назначении референдума. В качестве уполномоченного органа закон рассматривает представительный орган государственной власти субъекта РФ или законодательный орган местного самоуправления, которые принимают решение о назначении референдума на соответствующей его компетенции территории. Указанные субъекты также проводят проверку представленной группой документации по проведению референдума. Однако, для ее проведения закон предоставляет более длительный срок: если для проведения проверки комиссией референдума закон предусматривает пятнадцатидневный срок, то деятельность представительного органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления производится в двадцатидневный срок со дня получения документации инициативной группы.
Проведение проверки соответствующим представительным органом предусматривает взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в части установления соответствия уровня инициируемого референдума и содержания вопросов, предложенных инициативной группой. В этой связи представительный орган в пятидневный срок с момента получения документации инициативной группы уведомляет о реализации инициативы федеральные органы государственной власти, причем в данном случае закон предусматривает необходимость уведомления различных по своей природе и статусу органы:
Президента РФ;
палаты Федерального Собрания РФ: Совет Федерации и Государственную Думу;
Правительство РФ;
ЦИК РФ.
Указанные органы осуществляют проверку соответствия содержания инициируемого референдума его уровня. Деятельность федеральных органов власти свидетельствует об установлении соответствия вопросов, выносимых на референдум уровню референдума. Роль указанных органов настоящим законом не конкретизирована. Решение о соответствии вопросов референдума и его уровня принимает представительный орган субъекта РФ или муниципального образования. Установление такого соответствия является основание для регистрации инициативной группы по проведению референдума соответственно представительным органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления. Для принятия указанного решения закон предоставляет соответствующему органу пятнадцатидневный срок с момента установления соответствия вопросов референдума его уровню. Указанный срок является необходимым условием разработки и подготовки решения, его подписания уполномоченными субъектами и заверение в установленном законом порядке.
Однако, несмотря на отсутствие четкой регламентации позиции федеральных органов государственной власти в принятии решения о назначении регионального или местного референдума, а также регистрации инициативной группы, закон, тем не менее, предоставляет таким органам ряд правомочий, одно из которых установлено ч. 10 настоящей статьи, предусматривающей возможность формирования согласительной комиссии. Анализ полномочий согласительной комиссии позволяет опосредовано определить и предметную компетенцию федеральных органов государственной власти, которая направлена на выявление вопросов, выносимых на региональный или местный референдум, и составляющие исключительную компетенцию федерального референдума.
3. Деятельность согласительной комиссии направлена на достижение консенсуса между региональными (местными) органами, в компетенцию которых входит назначение соответственно регионального или местного референдума, и федеральными органами государственной власти в части компетенции федерального референдума. Однако, Конституция РФ и Федеральный конституционный закон РФ "О референдуме" предусматривают открытый перечень вопросов, которые могут составлять предмет федерального референдума, что предполагает возникновение конфликтов между предписаниями отдельных нормативных актов в части отнесение вопроса, предложенного инициативной группой, к компетенции референдума федерального, регионального или местного уровня. Состав согласительной комиссии формируется за счет включения в него представителей органов государственной власти и местного самоуправления соответствующего уровня для выработки единого решения по отдельным вопросам, инициированным соответствующей группой граждан. Деятельность комиссии не позволяет принять решение о регистрации инициативной группы или отказе в ее регистрации в установленные законом сроки, в связи с чем закон указывает на необходимость приостановления указанных сроков на период деятельности согласительной комиссии. Однако, ее деятельность должна быть реализована в кратчайшие сроки, которые необходимы для принятия решения по всем вопросам компетенции комиссии.
Принятое представительным органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума является основанием для выдачи такой группе регистрационного свидетельства, которое подтверждает ее полномочия в период организации и проведения референдума на соответствующей территории. Форма регистрационного свидетельства утверждается избирательной комиссией субъекта РФ, что свидетельствует о применении единой формы в отношении всех инициирующих проведение референдума субъектов. Однако, применительно к территории различных субъектов РФ форма такого регистрационного свидетельства может в значительной степени отличаться. Однако, практика проведения референдумов на территории РФ свидетельствует о разработке и утверждении единой формы, которая применительно к территории отдельных субъектов РФ различается лишь цветовым фоном и наличием дополнительной символики. Общие положения регистрационного свидетельства являются едиными для всех референдумов, проводимых на территории РФ.
Регистрационное свидетельство подтверждает действительность полномочий в течение всего период, определенный соответствующим законом субъекта РФ или уставом муниципального образования. В большинстве случаев такой период ограничивается этапами организации и проведения референдума, которые конкретизированы нормативными актами, регламентирующими порядок проведения референдума соответствующего уровня.
Решение о регистрации инициативной группы подлежит официальному опубликованию, что предполагает взаимодействие комиссии референдума, осуществляющей регистрацию инициативной группы, со средствами массовой информации по вопросам опубликования такого решения. Поскольку речь идее о постоянно действующих комиссиях, которые имеют собственный печатный орган, то опубликование такого решения производится в печатном органе комиссии референдума и посредством размещения в сети Интернет.
4. В случае нарушения компетенции референдума определенного уровня, т.е. несоответствие вопросов, выносимых на референдум, и уровня инициируемого референдума, установление указанного обстоятельства представительным органом государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления является основанием для отказа в регистрации такой инициативной группы. Закон предусматривает возможность отказа в регистрации инициативной группы исключительно в случае нарушения требований действующего законодательство. Закон предусматривает единственное основание для принятия решения об отказе в регистрации, однако, абстрактность указанной формулировки ч. 13 настоящей статьи свидетельствует, что в качестве такого основания могут выступать любые нарушения требований действующего законодательства, причем как федерального, так и регионального уровня, а также устава муниципального образования. Основным критерием отказа в регистрации инициативной группы выступает невозможность вынесение вопроса на референдум субъекта РФ или местный референдум, что предполагает исключительность полномочий федерального референдума для принятия решения по соответствующему вопросу референдума. Перечень вопросов, решение по которым может быть принято исключительно на федеральном референдума, определен федеральным конституционным законом "О референдуме РФ".
Отказ в регистрации инициативной группы предусматривает необходимость направления копии такого решения инициативной группе. По логике закона такая копия должна быть заверена надлежащим образом, т.е. удостоверена подписью должностного лица соответствующей комиссии референдума и заверена ее печатью. Уведомление инициатора проведения референдума о принятом комиссией решении является общим правилом, распространяющимся на большинство аналогичной деятельности. Направление копии решения инициативной группе преследует две основных цели:
уведомление инициативной группы о принятом решении;
представление возможности обжалования указанного решения в соответствии с требованиями настоящего закона, который допускает возможность обращения представителя инициативной группы как в вышестоящую комиссию, так и непосредственно в суд.
Недостаточный уровень развития практики проведения референдума на территории РФ, ее субъектов и муниципальных образований не позволяет в полном объеме реализовать положения настоящей статьи и сформировать практику их реализации с целью выявления отдельных особенностей применения норм настоящего закона.
Статья 37. Сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов, инициативы проведения референдума
1. Представление избирательной комиссии, комиссии референдума подписей граждан свидетельствуют о поддержке гражданами кандидата, списка кандидатов, а также инициативе проведения референдума. Однако, предусмотренная законом возможность представлять подпись одновременно нескольким кандидатам или спискам кандидатов фактически нивелирует значение данного положения, поскольку факт проставления подписи в подписной листе становится формальностью, которую необходимо соблюсти.
Положения настоящей статьи представляют собой специфическую конструкцию, содержание которой характеризуется не только отсылочностью к нормам иных законов, но и дублированием собственных предписаний.
Существенное значение для реализации данной стадии избирательного процесса имеет определение необходимого количества таких подписей, что позволяет осуществить регистрацию кандидата, списков кандидатов и т.п. в части определение их необходимого количества положения настоящего закона носят отсылочный характер, указывая на наличие правовых норм специального регулирования, в первую очередь, федерального уровня. В большинстве случаев отсылочность предписаний реализуется лишь в отношении федеральных выборов и референдума, которые регулируются специальными законами. В отношении региональных и местных выборов и референдума закон определяет необходимое количество подписей в поддержку кандидата или инициативы проведения референдума. В качестве минимально допустимого количества голосов закон предусматривает 2% подписей граждан, проживающих на соответствующей территории, при этом указанный процент в его числовом выражении не может быть менее десяти подписей. Установленный критерий является общим для региональных и местных выборов, а также референдума субъекта РФ. Исключение из общего правила составляет лишь местный референдум в силу прямого предписания настоящей статьи, которое предусматривает в качестве минимально допустимого количества подписей не менее 5% от общего числа граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования. При этом одновременно увеличивается и числовое выражение указанного критерия, которое не может составлять менее 25 подписей. Соблюдение установленных настоящим законом минимальных требований к количеству подписей в поддержку кандидата, списка кандидатов или инициативы проведения референдума не может определять популярность отдельного кандидата или инициативы проведения всенародного голосования по наиболее значимым для данной территории вопросам, поскольку указанные нормы представительства означают лишь обеспечение поддержки населения, но не позволяют ее рассматривать в качестве приоритетной позиции кандидата или решения.
2. Особый интерес представляет ч. 2 настоящей статьи, которая фактически дублирует предписания ч. 1, определяющие нормы представительства, конкретизируя его применительно к выдвижению кандидатов в многомандатном избирательном округе. Однако, общий характер предписаний ч. 1 настоящей статьи позволяет применять ее и в отношении одномандатных округов, и в отношении многомандатных округов. И при обеспечении поддержки инициативы проведения референдума.
Закон предусматривает возможность формирования квот на сбор подписей на территории субъекта РФ. Применение указанных квот закон допускает лишь при проведении федеральных выборов, поскольку в указанном случае объективной необходимостью выступает обеспечение представительства всех или большинства субъектов РФ и их населения. Указанные квоты определяются федеральными законами, регламентирующими отдельные виды федеральных выборов, и, как правило, не превышают 10% от общего числа подписей, которые приходятся на территорию одного субъекта РФ. Установление квот в отношении выборов и референдума, проводимых на территории субъекта РФ или муниципального образования законом не допускается, поскольку в данном случае указанная территория является целостной и предусматривает лишь административно-территориальное деление. Целостность территории субъекта РФ или муниципального образования предполагает соблюдение установленных настоящим законом минимальных норм представительства без конкретизации их применительно к отдельным административно-территориальным единицам такого образования.
Подписи избирателей в поддержку кандидата, списка кандидатов или инициативы проведения референдума должны быть представлены в соответствующую избирательную комиссию, комиссию референдума в комплексе, по всем территориальным единицам, если предусмотрено такое разграничение. В целях обеспечения единства оформления подписей закон предусматривает необходимость формирования подписных листов в соответствии с утвержденной для них формой.
3. Часть 5 настоящей статьи устанавливает ряд специальных требований к порядку использования подписных листов. Изготовление подписных листов осуществляется в общем порядке за счет основного источника финансирования, определенного настоящим законом - избирательного фонда, фонда референдума. Использование иных средств, не включенных в соответствующий фонд, закон не допускает. Подписные листы для федеральных и региональных выборов, а также референдума субъекта РФ могут в соответствии с настоящим законом использоваться с момента оплаты их изготовления. Однако, факт оплаты в большинстве случаев является основанием для изготовления подписных листов. В этой связи использование их с указанного момента фактически невозможно ввиду отсутствия их на такой момент. В этой связи подобное предписание закона фактически свидетельствует о применении в качестве единственно допустимой формы расчетов за изготовление подписных листов - постоплатный режим, т.е. по окончании технологического процесса изготовления подписных листов. Особый порядок использования подписных листов установлен в отношении муниципальных выборов и местного референдума, который предполагает возможность их использования со дня, следующего за днем уведомления комиссии о выдвижении кандидата, заверения списка кандидатов, регистрации инициативной группы по проведению референдума. Применение указанного порядка свидетельствует о предоставлении законодательных гарантий заинтересованным субъектам в части обеспечения возможности использования предоставленного времени для обеспечения поддержки кандидата, инициативы проведения референдума или выдвинутого списка кандидатов. Максимальное приближение момента начала использования подписных листов к моменту уведомления о выдвижении кандидата или инициативы по проведению референдума способствует пропорциональному увеличению возможности инициативной группы на обеспечение поддержки, обусловленной настоящим законом. В отношении региональных выборов и референдума период использования подписных листов не может быть менее 30 дней, в отношении муниципальных выборов, местного референдума установленный законом срок сокращается применительно к сокращению территории, на которой реализуются соответствующие формы народовластия, при этом такой срок не может быть менее 20 дней.
4. Подписи избирателей, участников референдума должны быть проставлены добровольно, без какого-либо воздействия со стороны членов комиссии, уполномоченных представителей или доверенных лиц кандидата, инициативной группы по проведению референдума или избирательного объединения, выдвинувшего список кандидатов. В целях обеспечения объективности и добровольности заполнения подписных листов закон прямо запрещает участие в сборе подписей всех лиц, прямо или косвенно причастных к избирательному процессу, организации и проведению референдума. К числу таких субъектов могут быть отнесены:
члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса;
работодатели в отношении своих работников, а также иные субъекты при наличии служебной и иных форм зависимости;
органы государственной власти, органы местного самоуправления;
органы управления организаций независимо от форм собственности.
5. Нормативное закрепление ограничений состава лиц, обладающих правом осуществления сбора подписей, свидетельствует о невозможности реализации данной стадии избирательного процесса, организации и проведения референдума в местах массового скопления населения, в том числе по месту работы, службы, учебы и т.п. федеральные законы, регламентирующие порядок формирования состава Государственной Думы РФ и избрания Президента РФ предусматривают недопустимость сбора подписей при проведении культурно-массовых мероприятий, за исключением митингов, целью которых выступает привлечение сторонников определенной политической позиции. В этой связи в качестве основного места проведения сбора подписей выступает место жительства гражданина.
Подписи могут собираться только среди граждан, обладающих соответственно активным избирательным правом, правом на участие в референдуме. Наличие такого право обусловлено рядом личных качеств гражданина, перечень которых определен законом. В частности, указанное право может принадлежать только гражданину РФ, достигшему установленного законом возраста, являющемуся дееспособным. Однако, при осуществлении сбора подписей подписчиками может быть установлен лишь факт достижения совершеннолетия, которое является необходимым условием приобретения соответствующего права, а также гражданства РФ на основании сведений, отраженных в паспорте гражданина РФ. В этой связи установленный порядок осуществления деятельности подписчиками предполагает возможность включения в подписной лист подписи недееспособного лица, поскольку факт наличия дееспособности определяется лишь по одному критерию - достижению возраста 18 лет.
Сбор подписей в местах массового скопления народа, в том числе и с применением принуждения или иных форм воздействия на избирателя, участника референдума свидетельствует о невозможности последующего учета таких подписей в общем количестве, поскольку их получение является незаконным. В этой связи указанные подписи признаются недействительными. Однако, установление факта несанкционированного воздействия или проведения сбора подписей в неустановленных местах требует разработки и утверждения порядка их выявления и исключения из общего количества. До настоящего времени единственным основанием для детализации проверки достоверности и действительности собранных подписей выступают обращения граждан по фактам нарушения требований настоящего закона в части определения порядка сбора подписей.
Сбор подписей могут осуществлять лишь лица, соответствующие требованиям настоящей статьи. К подписчикам закон предъявляет несколько требований, которые являются общими для большинства субъектов, осуществляющих деятельность в рассматриваемой сфере, а именно:
наличие гражданства РФ;
полная дееспособность, в том числе и достижение установленного законом возраста.
Закон выделяет в качестве самостоятельного требования к подписчикам необходимость достижения ими 18 лет, который рассматривается законодательством в качестве возраста наступления полной дееспособности и является ее определяющим критерием. Таким образом, достижение установленного законом возраста фактически составляет сущность другого критерия - наличия полной дееспособности.
6. В большинстве случаев деятельность подписчиков осуществляется на возмездной основе в соответствии с заключенными с ними договорами гражданско-правового характера. Закон предусматривает возможность осуществления указанной деятельности как безвозмездно, так и за плату. Однако, практика проведения выборов, референдумов на территории РФ сформировала иную позицию, в соответствии с которой приоритет отдается платной деятельности, компенсация которой осуществляется по общим правилам, установленным комментируемым Законом, - за счет средств избирательного фонда, фонда референдума. Настоящий закон предусматривает единый порядок расчетов по всем заключенным кандидатом, избирательным объединением или инициативной группой по проведению референдума договорам гражданско-правового характера - исключительно за счет средств избирательного фонда, фонда референдума.
Одновременно в целях обеспечения учета и определения объемов денежных средств, направленных на оплату услуг подписчиков, закон обязывает кандидатов, избирательные объединения и инициативные группы по проведению референдума составлять список лиц, осуществляющих сбор подписей, с приложение нотариально удостоверенных сведений о них и подписей таких лиц.
7. Форма подписного листа и порядок его заполнения определяются законом, причем в данном случае указанное положение носит формальный характер, поскольку не позволяет определить такой нормативный акт. Определение основанного содержания подписного листа определен ч. 8 настоящей статьи. В состав сведений, подлежащих отражению в подписном листе, относятся:
фамилия, имя, отчество избирателя, участника референдума;
дата рождения, которая может включать в себя лишь год рождения для лиц старше 18 лет или полную дату рождения в отношении лиц, достигших 18 лет на момент проведения выборов, референдума;
паспортные данные гражданина;
адрес места жительства гражданина;
сведении о наличие судимости, в том числе неснятой или непогашенной;
подпись избирателя, участника референдума и дата внесения сведений в подписной лист.
Указанные сведения вносятся в подписной лист на основании документа, удостоверяющего личность гражданина, которым в большинстве случаев выступает паспорт гражданина РФ или иной документ в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Одновременно закон указывает на необходимость собственноручного внесения сведений в подписной лист избирателем или участником референдума, допуская при этом его заполнение лицом, осуществляющим сбор подписей, но только по просьбе самого избирателя или участника референдума. Однако, практика сбора подписей свидетельствует об ином порядке заполнения подписных листов, в соответствии с которой сведения в него в большинстве случаев вносятся лицами, осуществляющими сбор подписей, независимо от желания и наличия просьбы избирателя, участника референдума. собственноручно проставляется лишь подпись гражданина и то не всегда. Указанная практика свидетельствует о превышении полномочий лицами, осуществляющими сбор подписей, что зачастую влечет за собой иные нарушения действующего законодательства, а как следствие - признание подписей недействительными. Причем закон прямо предусматривает необходимость собственноручного внесения избирателем, участником референдума подписи и даты заполнения подписного листа. Однако, как правило, указанное требование также нарушается в практике сбора подписей избирателей, участников референдума, поскольку дата заполнения подписного листа также проставляется подписчиком.
Единственной мерой ответственности за несоблюдение или нарушение предписаний настоящей статьи выступает признание подписей, в отношении которых выявлены нарушения, недействительными, что зачастую не может повлиять на регистрацию кандидата, избирательного объединения или инициативной группы по проведению референдума. Подобное положение в силу правового нигилизма граждан России способствует распространению указанных нарушений повсеместно.
Статья 38. Регистрация кандидатов, списков кандидатов, порядок назначения референдума
1. Регистрация кандидата, списка кандидатов свидетельствует о предоставлении им соответствующего статуса, обусловленного настоящим законом и допускающим возможность участия указанного субъекта в выборах, референдуме. Однако, наделение указанным статусом необходимо принятие соответствующего решения уполномоченной избирательной комиссией, комиссией референдума, причем ее решение должно быть положительным в пользу кандидата, списка кандидатов, выдвинутых избирательным объединением, или инициативной группы по проведению референдума.
Для регистрации кандидата, избирательного объединения или инициативной группы по проведению референдума необходимо соблюдение нескольких условий, которые не только предусмотрены настоящей статьей, но и вытекают из существа иных предписаний настоящего закона. В частности, для принятия комиссией решения необходимо своевременное уведомление комиссии о намерении баллотироваться, выдвинуть список кандидатов или инициировать проведение референдума. Однако, сам факт уведомления свидетельствует лишь о намерении указанных субъектов, которые обязаны представить в уполномоченную комиссию необходимые документы, перечень которых предусмотрен настоящим законом и подписи избирателей в количестве, установленном законом. Лишь при соблюдении всех указанных условий избирательная комиссия, комиссия референдума рассматривает возможность регистрации кандидата, списка кандидатов или инициативной группы по проведению референдума. Рассмотрение вопроса о возможности регистрации указанных субъектов сводится к проведению проверки и установления соответствия представленных сведений действительности, причем закон предоставляет комиссии право проводить проверку подлинности представленных подписей избирателей, участников референдума. Проверка подлинности подписей может быть сплошной и выборочной. Сплошная проверка предполагает установление подлинности всех представленных кандидатов или избирательным объединением, инициативной группой подписей. Выборочная проверка затрагивает лишь часть представленных подписей, которая в соответствии с требованиями настоящей статьи составляет 20% от общего числа представленных подписей. Последующая проверка допускается лишь вышестоящей комиссией или судом, т.е. в рамках административного или судебного обжалования соответствующих решений избирательной комиссии, комиссии референдума.
2. При проведении проверки представленных подписей, после ее завершения комиссия составляет итоговый протокол, который отражает все наиболее значимые показатели в отношении представленных подписей, перечень которых предусмотрен ч. 7 настоящей статьи и включает в себя количество:
заявленных подписей;
представленных подписей;
проверенных подписей;
признанных недостоверными или недействительными;
причины признания подписей недостоверными или недействительными.
Проведение избирательной кампании, референдума осуществляется на основе принципов гласности и открытости, в связи с чем возникает необходимость предоставления информации и деятельности комиссии и принятых ею решениях. Указанные принципы реализуются посредством уведомления заинтересованных субъектов о дате проведения отдельных мероприятий в ходе избирательной кампании, кампании референдума, а также посредством направления таким субъектам заверенных копий документов о результатах деятельности комиссии. Положения настоящей статьи предусматривают необходимость уведомления кандидатов, избирательных объединений и инициативных групп по проведению референдума о дате проведения заседаний комиссии по вопросу регистрации соответствующего субъекта, а также о необходимости внесения исправлений в документацию, представленную соответствующим субъектом. Исправления и дополнения в представленную документацию могут вноситься субъектом не позднее дня, предшествующего дню проведения заседания комиссии по вопросу регистрации кандидата или иного субъекта. Однако, данную возможность закон рассматривает в качестве права, что позволяет кандидатам, объединениям и группам не реагировать на полученное уведомление. Однако, в данном случае непредставление обязательной документации, а также представление недостоверных сведений, в том числе недостоверных подписей граждан, указанные факты и обстоятельства являются основанием для отказа в регистрации соответствующего субъекта. По результатам рассмотрения вопроса о регистрации кандидата, избирательного объединения или инициативной группы по проведению референдума комиссия составляет протокол, заверенные копии которого должны быть направлены каждому из субъектов, регистрация которых рассматривалась. Указанные копии являются основанием для последующего обжалования действий и решений соответствующей комиссии как в административном, так и в судебном порядке.
3. Закон предусматривает возможность регистрации кандидатов, списков кандидатов без сбора подписей. Указанный порядок применяется в отношении всех уровней выборов, проводимых на территории РФ. Закон не требует сбора подписей в отношении следующих кандидатов, списка кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов на ближайших предшествующих выборах, в том числе и по одномандатным округам. Регистрация указанных субъектов производится на основании официально опубликованных результатов ближайших предшествующих выборах или референдума. При этом закон в значительной мере сужает круг субъектов, в отношении которых оно может быть реализовано, поскольку регистрация без сбора подписей допускается лишь в случае, если официальное опубликование состоялось раньше представления субъектом документов, необходимых для регистрации кандидатов, списков кандидатов. Список политических партий и иных избирательных объединений, подпадающих под указанное требование закона, определяется уполномоченной избирательной комиссией, комиссией референдума. которой является:
в отношении федеральных выборов - ЦИК РФ;
выборы субъекта РФ - избирательная комиссия соответствующего субъекта РФ;
местные выборы - комиссия, организующая выборы депутатов представительного органа соответствующего муниципального образования.
В отдельных случаях регистрация кандидатов, списка кандидатов допускается без сбора подписей допускается в силу прямого предписания действующего законодательства, при этом настоящий закон ограничивает такую возможность лишь применительно к порядку формирования представительного органа муниципального образования, что должно быть прямо предусмотрено специальным законом соответствующего субъекта. еще одним ограничением реализации указанной возможности выступает численность населения, обладающая правом участия в таких выборах - не более десяти тысяч.
4. Сведения о регистрации кандидатов, списков кандидатов без сбора подписей подлежат официальному опубликованию в общем порядке, т.е. на официальном сайте соответствующей комиссии, а также в сети Интернет. Закон в данном случае не предусматривает необходимость размещения указанной информации в официальных печатных изданиях, в том числе Вестнике ЦИК РФ, что является необходимым и обязательным условием обнародования решений соответствующих избирательных комиссий, комиссий референдума.
Избирательная комиссия обязана проверить соответствие порядка выдвижения кандидата, списка кандидатов в течение десяти дней, комиссия референдума - пятнадцати дней, после чего закон обязывает ее принять одно из следующих решений: о регистрации кандидата, списка кандидатов или отказе в регистрации.
Кандидат на одних и тех же выборах может быть зарегистрирован лишь по одному избирательному округу, за исключением случаев одновременного выдвижения его индивидуально и в составе списка кандидатов, т.е. по одномандатным и многомандатным избирательным округам. Закон прямо предусматривает возможность подобной "двойной" регистрации кандидата, поскольку кандидат регистрируется по одномандатному избирательному округу, а в отношении многомандатных округов, регистрация осуществляется в отношении списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, что свидетельствует об отсутствии указанной "двойной регистрации".
5. В течение пятнадцати дней с момента представления документации, необходимой для регистрации инициативной группы по проведению референдума, представления подписных листов и протокола об итогах сбора подписей, уполномоченные субъекты обязана принять решение о назначении референдума. Причем в случае возникновения спора о компетенции органов по назначению референдума субъекта РФ между федеральными и региональными органами государственной власти закон предусматривает специальный порядок разрешения такого спора, который предполагает отнесение указанного вопроса к компетенции Конституционного Суда РФ. Решение такого суда является окончательным и обжалованию не подлежит. Одновременно закон обязывает уполномоченные комиссии в случае отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов или инициативной группы по проведению референдума в течение суток с момента принятия решения об отказе направить его копию субъектам, в отношении которых оно принято в целях обеспечения возможности обжалования указанного решения в административном или судебном порядке.
6. Особое место в системе правовых предписаний настоящей статьи занимает ч. 24, которая определяет исчерпывающий перечень оснований для отказа в регистрации соответствующих субъектов. Суть ее предписаний сводится к определению перечня нарушений требований действующего законодательства, которые препятствуют возможности реализации данным субъектом пассивного избирательного права или права инициирования референдума. Закон разграничивает основания применительно к кандидатам и иным субъектам, что предусматривает формирование специального перечня оснований, которые характерны для индивидуальных (кандидаты) или коллегиальных субъектов(списков кандидатов, инициативных групп референдума). Гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата при наличии следующих обстоятельств:
отсутствие у кандидата пассивного избирательного права;
для кандидатов, выдвинутых политической партией, - несоблюдение требований к выдвижению кандидата, предусмотренных ФЗ "О политических партиях"; для кандидатов, выдвинутых иными общественными объединениями - несоблюдение требований п. 2 ст. 35 комментируемого Закона;
отсутствие среди документов, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, документов, необходимых в соответствии с комментируемым Законом, иным законом для уведомления о выдвижении и (или) регистрации кандидата;
наличие на день, предшествующий дню заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, среди документов, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, документов, оформленных с нарушением требований комментируемого Закона, иного закона;
отсутствие на день, предшествующий дню заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, в документах, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, каких-либо сведений, предусмотренных п. 2 и 3 ст. 33 комментируемого Закона, иным законом;
наличие среди подписей избирателей, представленных для регистрации кандидата, более 10% подписей, собранных в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запрещен, если иное не установлено федеральным законом;
недостаточное количество достоверных подписей избирателей, представленных для регистрации кандидата, либо выявление 10 и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей от общего количества подписей, отобранных для проверки, если иное не установлено федеральным законом. Выявление 10 и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей от общего количества подписей, отобранных для проверки, не является основанием для отказа в регистрации кандидата в случае, когда для его регистрации требуется представить менее 200 подписей, если достоверных подписей достаточно для регистрации кандидата;
сокрытие кандидатом сведений о неснятой и непогашенной судимости, которые должны быть представлены в соответствии в п. 2.1 ст. 33 комментируемого Закона;
несоздание кандидатом избирательного фонда (за исключением случаев, когда в соответствии со ст. 58 комментируемого Закона создание избирательного фонда необязательно), при этом отсутствие средств в избирательном фонде не является основанием отказа в регистрации кандидата;
использование кандидатом при финансировании своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда иных денежных средств, составляющих более 5% от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда;
превышение кандидатом при финансировании своей избирательной кампании более чем на 5% установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда;
установленным решением суда факт несоблюдения кандидатом в течение агитационного периода ограничений, предусмотренных п. 1 или 1.1 ст. 56 комментируемого Закона;
неоднократное использование кандидатом преимуществ своего должностного или служебного положения;
регистрация кандидата в другом избирательном округе на данных выборах, за исключением случая выдвижения кандидата избирательным объединением одновременно в одномандатном (многомандатном) избирательном округе и в составе списка кандидатов;
установленный решением суда факт подкупа избирателей кандидатом, его доверенным лицом, уполномоченным представителем по финансовым вопросам, а также действовавшими по их поручению иным лицом или организацией.
7. Анализ положений ч. 25 настоящей статьи свидетельствует о том, что большинство оснований для отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов и инициативной группы по проведению референдума являются общими для всех указанных субъектов с особенностями, установленными настоящим законом применительно к особенностям осуществления деятельности указанными лицами. Однако. одновременно с дублированием общих оснований отказа в регистрации всех субъектов, ч. 25 настоящей статьи предусматривает и ряд специальных оснований, характерных лишь для списков кандидатов, выдвинутых соответствующими избирательными объединениями, а также инициативных групп по проведению референдума. К числу специальных оснований закон относит:
выбытие кандидатов, в результате чего число региональных групп кандидатов в списке кандидатов оказалось меньше установленного законом;
превышение числа кандидатов, исключенных из списка кандидатов по заявлениям кандидатов о снятии своих кандидатур, решению избирательного объединения (за исключением выбытия по вынуждающим к тому обстоятельствам), а также по решению избирательной комиссии, принятому в связи с наличием предусмотренных п. 26 настоящей статьи оснований для такого исключения, более чем на 25% от общего числа кандидатов в заверенном списке кандидатов на выборах в федеральные органы государственной власти и более чем на 50% от общего числа кандидатов в заверенном списке кандидатов на выборах в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления;
установленный решением суда факт несоблюдения избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума ограничений, предусмотренных п. 1 или 1.1 ст. 56 комментируемого Закона.
Специфика указанных оснований вытекает из существа коллегиальной деятельности избирательных объединений и инициативных групп референдума и необходимости определения их правомочности для принятия решения по конкретным вопросам, отнесенным к их деятельности. Отсутствие необходимого кворума не позволяет реализовать таким субъектам профессиональную деятельность в полном объеме, в связи с чем их роль нивелируется в практике проведения выборов, референдума.
8. В ряде случаев закон предусматривает возможность исключения кандидата из списка кандидатов, что сохраняет общую регистрацию такого списка и избирательного объединения, его выдвинувшего, но при этом прекращает статус отдельного гражданина, включенного в соответствующий список. Перечень указанных оснований фактически вытекает из особенностей статуса кандидата, в том числе включенного в список избирательным объединением, определенных настоящим законом в ходе регламентации правового статуса кандидата и списка кандидатов на выборах. В этой связи положения ч. 26 настоящей статьи носят формальный характер и сводятся лишь к их констатации и перечислению в рамках предписаний настоящей статьи. К числу таких оснований закон относит:
отсутствие у кандидата пассивного избирательного права;
сокрытие кандидатом сведений о неснятой и непогашенной судимости, которые должны быть представлены в соответствии с п. 2.1 ст. 33 комментируемого Закона;
установленный решением суда факт несоблюдения кандидатом в течение агитационного периода ограничений, предусмотренных п. 1 или 1.1 ст. 56 комментируемого Закона;
неоднократное использование кандидатом преимуществ своего должностного или служебного положения;
регистрация кандидата в другом списке кандидатов на данных выборах;
наличие в заверенном списке кандидатов, выдвинутом политической партией, а также в заверенном списке кандидатов, выдвинутом региональным отделением или иным структурным подразделением политической партии (если это предусмотрено уставом политической партии), кандидата, являющегося членом иной политической партии;
отсутствие среди документов, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации списка кандидатов, документов, необходимых в соответствии с комментируемым Законом, иным законом для уведомления о выдвижении и (или) регистрации кандидата, включенного в список кандидатов;
наличие на день, предшествующий дню заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации списка кандидатов, среди документов, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации списка кандидатов, документов, оформленных в отношении кандидата с нарушением требований комментируемого Закона либо иного закона;
отсутствие на день, предшествующий дню заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации списка кандидатов, в документах, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации списка кандидатов, каких-либо сведений в отношении кандидата, предусмотренных п. 2 и 3 ст. 33 комментируемого Закона либо иного закона.
Указанный перечень оснований по своей сути представляет корреляцию общих и частных положений, препятствующих осуществлению деятельности в составе органа государственной власти или органа местного самоуправления отдельного гражданина РФ. Общие основания предполагают единые требований к регистрации кандидатов, которые не допускают регистрации кандидата. Специальные основания вытекают из особенностей формирования и осуществления избирательной кампании списком кандидатов, сформированным избирательным объединением.
Предусмотренные настоящей статьей перечни оснований для отказа в регистрации являются исчерпывающими и не могут трактоваться расширительно. Одновременно не могут выступать в качестве основания отказа в регистрации иные нарушения, хотя и допущенные кандидатом, но не включенные в соответствующий перечень.
9. Предусматривая императивный характер предписаний, определяющих перечень оснований для отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов или инициативной группы референдума, закон одновременно расширяет его иными положениями настоящей статьи. Наиболее распространенными основаниями исключения кандидата из списка, аннулирования регистрации кандидата, списка кандидатов является решение самого кандидата или избирательного объединения, выдвинувшего такой список. Основанием для применения указанных оснований выступает заявление кандидата или избирательного объединения, сформировавшего список кандидатов, которое направляется в уполномоченную комиссию, осуществляющую регистрацию кандидатов, списков кандидатов. В случае, если такое заявление подано до регистрации кандидата или списка кандидатов, соответствующий субъект исключается из числа лиц, допущенных к участию в выборах. Если же заявление направлено комиссию после регистрации, то уполномоченная комиссия принимает решение об аннулировании регистрации таких субъектов. Как правило, такое заявление должно быть подано в комиссию заблаговременно, в связи с чем закон устанавливает такие сроки, составляющие от пятнадцати до пяти дней до дня голосования, но в тоже время, закон допускает возможность подачи заявления при наличии специальных оснований за день до дня голосования. Аналогичный порядок прекращения регистрации может быть применен и в отношении инициативной группы по проведению референдума.
Независимо от оснований прекращения регистрации кандидата, списка кандидатов, инициативной группы по проведению референдума, закон устанавливает специальные последствия такого прекращения, в силу которых повторное проявление инициативы на проведение референдума по тем же вопросам или с тем же смыслов и значением не допускается в течение двух лет с момента принятия уполномоченной комиссией решения об отказе в проведении референдума. Участие кандидатов, списков кандидатов, регистрация которых прекращена допускается не только на последующих выборах, но и на тех же выборах, на которых прекращена регистрация в случае устранения оснований ее прекращения в порядке, установленном настоящим законом.
Избирательное объединение вправе отозвать выдвинутых им кандидатов в течение общих установленных настоящей статьей сроков реализации данного права, однако, при этом избирательное объединение обязано в установленные законом сроки сформировать правомочный список кандидатов для участия в выборах, поскольку его отсутствие свидетельствует о наличие иного основания для прекращения регистрации избирательного объединения. Причем в данном случае закон запрещает перемещение кандидатов, нарушающее общую очередность, а также включение в него иных кандидатов, ранее в нем не состоявших. Таким образом, закон гарантирует стабильность правового положения списков кандидатов, выдвигаемых избирательными объединениями не соответствующих выборах.
Если вследствие прекращения или аннулирования регистрации кандидатов. списков кандидатов их окончательное количество менее или равно количеству депутатских мандатов, то в указанных условиях выборы не могут быть проведены, что в силу ч. 33 настоящей статьи влечет за собой отложение даты проведения выборов для дополнительного выдвижения кандидатов. Причем порядок назначения выборов является в данном случае общим, т.е. день выборов определяется по общим правилам, установленным ст. 10 комментируемого Закона.
10. Особые гарантии деятельности избирательных комиссий устанавливает ч. 34 настоящей статьи, предусматривающая необходимость возмещения расходов, произведенных соответствующей избирательной комиссией при подготовке и организации выборов. В случае необходимости дополнительного выдвижения кандидатов, в связи с тем, что зарегистрированный кандидат без вынуждающих к тому оснований снял свою кандидатуру, расходы по организации и проведению дополнительного выдвижения кандидатов, а соответственно и расходы по организации и проведению выборов в более поздний период подлежат возмещению в полном объеме за счет средств такого кандидата. Указанные положения гарантируют стабильность статуса зарегистрированных кандидатов и прекращение (аннулирование) такой регистрации лишь при наличии достаточных для того оснований.
Исключением из общего правила являются выборы в представительные органы местного самоуправления, в отношении которых закон допускает возможность проведения голосования в случае, если на выборах выдвинута лишь одна кандидатура. Однако. такое исключение может быть реализовано лишь при проведении повторного голосования при наличии специального предписания закона субъекта РФ. Таким образом, устанавливая исключение закон предусматривает специальный порядок его реализации.
11. Часть 36 настоящей статьи определяет перечень оснований, достаточных для прекращения регистрации кандидата по его заявлению. К числу таких оснований закон относит:
ограничение судом в дееспособности;
избрание (назначение) кандидата на государственную или муниципальную должность;
стойкая утрата трудоспособности;
болезнь.
Причем в ряде случаев указанные основания могут возникнуть как в отношении самого кандидата, так и его родных или близких. Наличие указанных оснований является достаточным для прекращения или аннулирования регистрации такого кандидата на соответствующих выборах.
Одновременно закон предусматривает и основания отзыва избирательным объединением сформированного им списка кандидатов. в качестве единственного основания закон указывает смерть кандидатов, занимающих первые три места в списке или иного числе кандидатов, влекущих нарушение общего критерия правомочности такого списка, которая в отдельных случаях варьируется от 25% до 50% зарегистрированного состава списка. Реализация указанного основания является маловероятной, в связи с чем у избирательного объединения фактически отсутствуют достаточные основания для отзыва сформированного им списка кандидатов.
Соблюдение положений настоящей статьи направлены на обеспечение законности и легитимности проведения выборов, референдума.
Глава VI. Статус кандидатов, инициативной группы по проведению референдума
Статья 39. Равенство кандидатов
1. Комментируемая статья закрепляет фундаментальный принцип правового равенства кандидатов, в соответствии с которым они участвуют в выборах. На основе данного принципа законом устанавливаются равные права и обязанности, ограничения и запреты, гарантии и меры ответственности для всех кандидатов, участвующих в выборах (ст. 4, 32, 39, 40, 41 комментируемого Закона). Он основан на конституционном принципе равенства всех перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ) и проистекает из принципа равного избирательного права и права на участие в референдуме (ст. 5 комментируемого Закона), в соответствии с которым граждане РФ участвуют в выборах и референдуме на равных основаниях.
Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, национальности, языка, имущественного и должностного положения, места жительства, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств в разных сферах общественной жизни, в том числе в отношениях, связанных с участием граждан в выборах в качестве кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и в органах местного самоуправления.
Сущность данного принципа заключается в обладании кандидатами в ходе избирательной кампании равными правами и обязанностями и предоставлении им равных юридических возможностей участия в такой кампании, Кроме того, как отметил Конституционный Суд РФ, это равенство кандидатов перед законом означает, прежде всего, равную защиту закона без всякой дискриминации в ходе выборов и не предполагает равенства результатов выборов*(16).
Каждому гражданину, обладающему избирательным правом, закон предоставляет возможность выдвигаться в качестве кандидата на выборах самостоятельно (в порядке самовыдвижения), либо от избирательного объединения - политической партии (иного общественного объединения на выборах в органы местного самоуправления) (п. 9 ст. 32 комментируемого Закона). Несмотря на это, все кандидаты наделяются равными правами и обязанностями.
Среди основных прав, которыми закон наделяет всех кандидатов, можно назвать следующие:
право на участие в заседаниях соответствующих избирательных комиссий, а также при работе территориальной, участковой избирательных комиссий со списками избирателей, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования (п. 1 ст. 30 комментируемого Закона);
право назначения членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса в каждую избирательную комиссию соответствующего избирательного округа, в котором он баллотируется (п. 20 ст. 29 комментируемого Закона);
право свободного проведения предвыборной агитации в допускаемых законом формах и законными методами (ст. 48-52 комментируемого Закона).В ходе предвыборной агитации в рамках реализации данного права кандидаты вправе беспрепятственно распространять печатные, а равно аудиовизуальные и иные агитационные материалы в порядке, установленном законодательством РФ (ст. 54 комментируемого Закона). Однако при проведении предвыборной агитации не допускаются нарушения правил ее проведения и злоупотребление свободой массовой информации, способы и формы которых предусмотрены ст. 56 комментируемого Закона. В свою очередь, государственные органы, органы местного самоуправления обязаны содействовать реализации прав зарегистрированных кандидатов на организацию и проведение собраний, встреч с избирателями, митингов, демонстраций и шествий и иных агитационных публичных мероприятий (ст. 53 комментируемого Закона);
право назначения наблюдателя в каждую участковую избирательную комиссию, которые вправе присутствовать на избирательных участках с момента начала работы участковой комиссии в день голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, а равно при повторном подсчете голосов избирателей (п. 4 ст. 30 комментируемого Закона).
Кандидаты вправе также обращаться с жалобами на решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие законодательство о выборах и избирательные права граждан (ст. 75 комментируемого Закона).
Среди обязанностей кандидатов важнейшей является обязанность создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании в период после получения письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до их регистрации этой избирательной комиссией (ст. 58 комментируемого Закона), соответственно у них есть право распоряжаться средствами этих фондов (ст. 59 комментируемого Закона). В то же время кандидаты, баллотирующиеся только в составе списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, не вправе (в отличие от кандидатов, которые выдвинуты по избирательным округам), создавать собственные избирательные фонды.
Исключения из общего правила о равных правах и обязанностях кандидатов могут устанавливаться только комментируемым Законом. В комментируемом Законе такие нормы предусмотрены в отношении следующих кандидатов:
1) выдвигаемых политической партией (или ее региональным отделением либо иным структурным подразделением), федеральный список кандидатов которой на основании результатов ближайших выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ допущен к распределению депутатских мандатов. Регистрация таких кандидатов осуществляется на любых выборах без сбора подписей избирателей (п. 16 ст. 38 комментируемого Закона);
2) замещающих государственные или выборные муниципальные должности, кандидатов, находящихся на государственной или муниципальной службе, кандидатов, являющихся членами органов управления организаций (независимо от формы собственности), а также кандидатов, являющихся должностными лицами, журналистами, другими творческими работниками организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации. В отличие от других кандидатов, они в период избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего служебного или должностного положения (ст. 40 комментируемого Закона).
На кандидатов распространяются некоторые ограничения и запреты. В частности, никто из кандидатов не может быть в своем избирательном округе членом избирательной комиссии с правом решающего голоса. Не могут быть членами избирательных комиссий также супруги и близкие родственники кандидатов, близкие родственники супругов кандидатов, а также лица, которые находятся в непосредственном подчинении у кандидатов.
Соблюдение установленных законом ограничений, связанных со статусом кандидата, не должно рассматриваться как нарушение принципа равноправия и препятствовать осуществлению депутатами, выборными должностными лицами своих полномочий и выполнению своих обязательств перед избирателями. Напротив, их установление зачастую имеет целью обеспечение равноправия всех баллотирующихся кандидатов независимо от их должностного положения, партийной принадлежности, а также других обстоятельств.
Комментируемый Закон устанавливает также гарантии предвыборной деятельности кандидатов (ст. 4).
2. Кандидаты вправе назначать уполномоченных представителей по финансовым вопросам (п. 3 ст. 58 комментируемого Закона) и доверенных лиц (п. 1 ст. 43 комментируемого Закона). Как отмечено в ст. 58 комментируемого Закона в случаях, установленных законом, кандидаты обязаны, назначать уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Доверенные лица и уполномоченные представители подлежат регистрации избирательными комиссиями.
Согласно комментируемой статье закона только названные представители и доверенные лица вправе выступать от имени баллотирующихся кандидатов. Однако данная норма не ограничивает право кандидата вести свои дела в суде через представителей на основании общих норм (ст. 48-54) ГПК РФ (см. определение Верховного Суда РФ от 3 марта 2004 г. N 61-Г04-2).
Количество назначаемых уполномоченных по финансовым вопросам определяется самим кандидатом, а предельное количество доверенных лиц кандидата обычно устанавливается законами о выборах. Закон запрещает назначать доверенными лицами кандидатов, лиц, замещающих государственные или выборные муниципальные должности, глав местных администраций, работников аппаратов избирательных комиссий (ч. 2 ст. 43 ФЗ; см. также определение Верховного Суда РФ от 9 марта 2004 г. N КАС04-73*(17)).
Уполномоченные представители по финансовым вопросам в период избирательной кампании осуществляют от имени кандидата финансовые, в том числе бухгалтерские операции, связанные с формированием и расходованием средств избирательного фонда, подготовкой финансовых отчетов. Статус доверенных лиц определен в ст. 43 комментируемого Закона. Доверенные лица участвуют в избирательной кампании кандидата, осуществляя агитационную деятельность в целях его избрания.
Уполномоченные представители и доверенные лица кандидатов не могут быть членами избирательных комиссий с правом решающего голоса (ст. 29 комментируемого Закона). Однако они вправе присутствовать на всех заседаниях избирательной комиссии, а также при осуществлении ею работы со списками избирателей, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования (ст. 30 комментируемого Закона).
Статья 40. Ограничения, связанные с должностным или служебным положением
1. Положения настоящей статьи направлены на обеспечение реализации общих положений Конституции РФ, обеспечивающих каждому гражданину РФ равные возможности в ходе избирательной кампании, кампании референдума.
Сущность предписаний настоящей статьи сводится к установлению двух ключевых аспектов равного положения всех кандидатов, участвующих в выборах: недопущение использование должностного положения и необходимость освобождения от занимаемых должностей государственной или муниципальной службы на период проведения выборов. реализация указанных ограничений распространяется не только на самих кандидатов, но в большей степени на лиц, осуществляющих организацию и проведение избирательной кампании конкретного кандидата.
Использование должностного или служебного положения предполагает использование дополнительных средств и возможностей, обусловленных замещение должностей государственной или муниципальной службы, а также иных должностей, предусмотренных настоящим законом, направленное на предоставление приоритета или привилегированного положения одного кандидата по отношению к иным участникам выборов. Использование должностного или служебного положения зачастую существенно изменяет статус отдельного кандидата, в связи с чем закон уделяет данному ограничению значительное внимание, определяя не только круг субъектов, на которых распространяется запрет, но и сущность такого использования положения.
2. Недопустимым в силу предписания настоящего закона признается использование должностного, служебного и иного положения следующими категориями субъектов:
кандидатами, замещающими государственные и муниципальные должности;
кандидатами, находящимися на государственной или муниципальной службе;
кандидатами, являющимися членами органов управления организации, независимо от форм собственности;
кандидатам, являющимся должностными лицами, журналистами, иными творческими работниками средств массовой информации.
Таким образом, закон предусматривает заперт на использование специальных возможностей кандидата, обусловленных замещением им руководящих должностей, либо осуществления полномочий по государственной и муниципальной службе, а также иных должностей, предусмотренных настоящей статьей. Однако, следует заметить, что обеспечение равного положения кандидатов зачастую зависит не только от добросовестности самих кандидатов, но и иных субъектов, участвующих в избирательной кампании, например, инициативной группы, выдвинувшей кандидата, иного инициатора выдвижения и т.п. В этой связи представляется целесообразным распространение указанных ограничений не только на самих кандидатов, но и иных заинтересованных субъектов. Однако, в рамках настоящей статьи закон не конкретизирует перечень таких субъектов, определяя их лишь в качестве кандидатов и лиц, не являющихся кандидатами на выборах. Указанные субъекты не вправе использовать преимущества должностного, служебного или иного положения в целях продвижения отдельного кандидата или списка кандидатов, а также достижения желаемых результатов референдума.
3. Устанавливая, указанный запрет закон в рамках ч. 5 настоящей статьи детально определяет понятие использования преимуществ должностного или служебного положения.
К числу запрещенных для использования преимуществ закон относит:
осуществление деятельности по продвижению кандидата и привлечению сторонников его политической позиции силами и средствами подчиненных работников, служащих, которые реализуются ими в служебное время. По своей сути, указанное положение представляет собой изменение существенных условий труда такого работника или служащего, поскольку ему в обязанности вменяется осуществление деятельности, не предусмотренной трудовым договором, служебным контрактом. Фактически в данном случае закон указывает на незаконное использование рабочей силы как самим кандидатом. Так и членами его инициативной группы и т.п. в ходе избирательной кампании. Причем речь идет об использовании не только работников, но в большей мере государственных и муниципальных служащих, т.е. лиц, облеченных властью на определенной территории, что недопустимо и противоречит требованиям настоящего закона и конституционным предписаниям о равенстве кандидатов на выборах;
предоставление кандидату помещений, занимаемых организациями, органами государственной власти или местного самоуправления и иными субъектами. Единственным исключением из данного правила выступают помещения, занимаемые политическими партиями. Однако, данное ограничение, как правило, применяется лишь в отношении членов данных партий, поскольку предоставление помещений иным кандидатам не соответствует интересам и целям такой партии. Запрещается по смыслу рассматриваемой нормы предоставление помещений для использования в целях продвижения кандидата, распространению его политических взглядов, достижению желаемых результатов референдума и т.д. Само по себе использование указанных помещений не является противоречащим закону, однако цели его использования, а также предоставление специальных возможностей отдельному кандидату в значительной мере нарушают равенство кандидатов на выборах и выступают в качестве прямого и непосредственного нарушения требований действующего законодательства. Зачастую использование таких помещений свидетельствует для избирателей, участников референдума о принадлежности субъекта к соответствующему органу государственной власти или местного самоуправления и способно как в значительной мере повысить статус кандидата, так и в силу негативного отношения отдельных групп населения к представителям органов власти и местного самоуправления, свести шансы такого кандидата к минимуму;
использование средств связи, оргтехники и информационных услуг, используемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями независимо от форм собственности. Указанное ограничение подлежит применению в отношении большинства используемых средств связи, в том числе телефонной, телеграфной, факсимильной и т.п. При этом следует заметить, что в отличие от большинства положений настоящей статьи, указанное ограничение является условным и подлежит применению лишь в случае, если такие средства и информация предоставлены кандидату безвозмездно либо облачены им не из средств избирательного фонда, фонда референдума и т.п. Фактически закон указывает на возможность использования средств связи, информационных услуг и оргтехники, предоставленной указанным субъектам при условии ее оплаты за счет средств избирательного фонда, фонда референдума, т.е. за счет средств, предназначенных для данных целей. Однако, в данном случае представляется целесообразным установление общего запрета на использование указанных объектов, особенно, если они предоставлены органами государственной власти или органами местного самоуправления, независимо от форм и средств их оплаты, поскольку их применение указывает на наличие взаимосвязи между кандидатом, инициативной группой референдума и предоставившими их органами государственной власти и органами местного самоуправления, что свидетельствует о несоблюдении принципа равенства и равного доступа к средствам связи, средствам массовой информации и т.п. всех зарегистрированных кандидатов;
использование транспортных средств органов государственной власти, органов местного самоуправления или организаций. Данный запрет действует лишь в случае представления транспортных средств безвозмездно или на льготных условиях, что обеспечивает неравенство кандидатов и нарушает требования законодательства. Одновременно закон предусматривает и исключение из общего правила, в силу которого заперт не распространяется на транспортные средства, принадлежащие политическим партиям. Однако, политические партии в большинстве своем предоставляют средства лишь кандидатам, являющимся их членами либо включенным в списки данной партии. Следует также заметить, что действующее законодательство предусматривает необходимость отражения на транспортном средстве сведений о принадлежности его конкретному субъекту, в первую очередь, указанное требование распространяется на транспортные средства органов государственной власти и местного самоуправления. Использование транспорта с государственной или муниципальной символикой, даже если они оплачены в общем порядке за счет средств соответствующего фонда указывает на поддержку кандидата данным органом и его представительство во власти, что также нарушает общий принцип равноправия кандидатов;
сбор подписей, ведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума государственными или муниципальными служащими, а также иными лицами, находящимися на службе. Сбор подписей свидетельствует о поддержке кандидата определенной категорией населения. Однако, привлечение к его проведению служащих органов государственной власти или местного самоуправления, а также отдельных организациях в ряде случаев свидетельствует о недобросовестном проведении подписной кампании, в том числе воздействии со стороны подписчиком на волю избирателя, которое реализуется посредством в форме обещания предоставления отдельных льгот, подарков, иных материальных стимулов для поддержания конкретного кандидата. Практика проведения выборов на территории РФ содержит массу примеров подобной деятельности. Действующее законодательство обязывает кандидатов на федеральном и региональном уровне производить сбор подписей соответственно в ряде субъектов РФ или муниципальных образований конкретного субъекта, что породило специальные предписания закона в части запрета осуществления сбора подписей государственными или муниципальными служащими, иными лицами, состоящими на службе в органах государственной власти или местного самоуправления, а также работниками организаций, руководящую должность в которой занимает кандидат в рамках служебных командировок. Указанный запрет направлен не только на отражение объективного мнения избирателей в отношении конкретного кандидата или участников референдума по его отдельным вопросам, но и о целевом использовании средств избирательного фонда. Фонда референдума, в том числе на оплату труда подписчиков, командировки, встречи с избирателями, участниками референдума и т.п.;
доступ к государственным и муниципальным средствам массовой информации. В самом общем виде такой доступ обеспечивается на равных началах всем кандидатам, в связи с чем в данном случае закономерно вести речь и предоставлении привилегированного положения одному из кандидатов, предоставлении ему наиболее рейтингового эфирного времени, приоритетных печатных полос и т.д. Указанных подход предопределен самим нормативным предписаниям. Закон запрещает доступ отдельных кандидатов к указанным средствам массовой информации, если иным кандидатам не будут предоставлены аналогичные условия доступа к данным средствам массовой информации, однако, несмотря на достаточно высокий уровень развития системы взаимодействия кандидатов, инициативных групп референдума со средствами массовой информации, в отдельных случаях при проведении выборов референдума допускаются различия в предоставлении доступа к СМИ. Так, например, одним кандидатам предоставляется прайм-тайм на ведущих каналах телерадиовещательных компаний, а другим предоставляется ночное эфирное время либо в ранние утренние часы. Формально подобный подход свидетельствует предоставлении равных возможностей кандидатам - объем предоставляемого эфирного времени или печатных площадей, однако, фактически он в значительной мере различает их статус, поскольку в зависимости от времени проведения агитации различается и объем избирателей, участников референдума, до сведения которых такая информация доведена. В этой связи необходимо говорить не о формальном соблюдении равенства кандидатов и иных субъектов, а об обеспечении реального равенства участников избирательной кампании, кампании референдума;
агитационное выступление в ходе публичного мероприятия. Проведение публичного мероприятия образует привлечение широкого круга потенциальных избирателей, участников референдума, тем самым предоставляя отдельному субъекту возможность в рамках одной встречи с избирателями охватить их широкий круг и привлечь дополнительных сторонников. Действующее избирательное законодательство, законодательство о референдуме предусматривает в качестве обязанности кандидата, инициативной группы по проведению референдума организацию и проведение встреч с избирателями, участниками референдума, что предполагает необходимость сбора граждан в одном месте, ряд финансовых затрат за счет средств соответствующего фонда на организацию такой встречи и т.п. Использование публичного мероприятия позволяет одновременно устранить обе проблемы: обеспечить высокую явку избирателей на встречу и предотвратить необходимые для ее организации расходы. В целях обеспечения соблюдения общих требований закон в части обеспечения равенства кандидатов, закон запрещает подобное использование публичных мероприятий. Исключение из общего правила составляют лишь публичные мероприятия, организуемые политическими партиями, поскольку данные мероприятия преследуют целью привлечения дополнительных сторонников на выборах, пропаганда собственных политических интересов и т.п. Однако, такое мероприятия может быть использовано лишь членами данной партии для выступления в качестве кандидата перед избирателями или лоббирования интересов партии по отдельным вопросам референдума;
обнародование отчетов о проделанной работе, распространение поздравлений и иных материалов в период избирательной кампании. В ходе избирательной кампании, как правило, предпринимаются попытки обнародования лишь тех отчетов о профессиональной деятельности кандидата, которые свидетельствуют о его результатах и достижениях, при этом негативные аспекты такой деятельности замалчиваются и скрываются, что формирует искаженное представление избирателей о кандидате. В этой связи закон устанавливает единый запрет на обнародование отчетов о проделанной работе, как положительных, так и отрицательных. Поздравления и иные подобные материалы зачастую носят личностный характер и выступают в качестве знака внимания кандидата по отношению к отдельному гражданину или группе граждан. Так, например, нередки поздравления кандидатами ветеранов Великой Отечественной войны и иных вооруженных конфликтов, пенсионеров и т.п. Закон допускает любые не противоречащие правовым нормам формы агитации, в том числе и направление подобных материалов, поздравлений и т.п. при условии их оплаты за счет средств избирательного фонда соответствующего кандидата, т.е. закон в данном случае устанавливает возможность целенаправленного воздействия кандидата на избирателя за счет специального сформированного финансового фонда кандидата.
Нормативное регулирование запретов, установленных ч. 5 настоящей статьи направлено на устранение возможности использования дополнительных источников как финансовых, так и людских со стороны отдельных кандидатов в целях повышения общего рейтинга кандидата на выборах. Указанные запреты ориентированы на обеспечение равных возможностей все зарегистрированным кандидатам на выборах и инициативным группам по проведению референдума.
4. В качестве одного из средств обеспечения объективных и независимых избирательных кампаний кандидатов, а также объективных результатов выборов, закон предусматривает необходимость освобождения зарегистрированных кандидатов на период избирательной кампании от выполнения должностных или служебных полномочий. В первую очередь, подобное положение продиктовано необходимостью активизации деятельности кандидата по продвижению своих идей в массы и привлечению дополнительных сторонних своих политических взглядов. В ряде случаев реализация данного положения направлена на исключение возможности использования должностного или служебного положения таким кандидатом. Устанавливая запрет на совмещение деятельности в качестве зарегистрированного кандидата и иных должностных или служебных полномочий, закон предусматривает и исключение из общего правила, которое допускает возможность сохранения общего статуса и продолжение осуществления профессиональной деятельности в период проведения выборов. Однако, данная возможность может быть предоставлена лишь зарегистрированным кандидатам в депутаты представительных органов муниципальных образований в соответствии с прямым предписанием соответствующего закона субъекта РФ. Обязательным условием сохранения общего статуса за кандидатом является и соблюдение установленного настоящим законом максимально допустимого количества избирателей по данному округу - не более пяти тысяч избирателей. В случае несоблюдения одного из указанных условий, зарегистрированный на выборах кандидат должен быть освобожден от исполнения должностных или служебных полномочий в соответствии с требованиями настоящего закона.
Освобождение кандидата от исполнения обязанностей по должности или службе, как правило, не предполагает его увольнения, в лишь предусматривает прекращение профессиональной деятельности на период проведения выборов, что подтверждается соответствующим приказом. Копия такого приказа должна быть предоставлена соответствующей избирательной комиссии в пятидневный срок с момента регистрации кандидата. Устанавливая обязательность предоставления копии приказа, закон между тем не регламентирует последствия нарушения указанного требования, что фактически нивелирует значение требований закона.
5. Существенное место в рамках правовых предписаний настоящей статьи занимают положения ч. 6, которая гарантирует продолжение нормальной деятельности органами государственной власти, органами местного самоуправления и Президентом РФ. Несмотря на то, что кандидатам запрещено использование своего служебного или должностного положения, они обязаны осуществлять свою профессиональную деятельность в полном объеме. В частности, указанное положение предусматривает лишь продолжение в нормальных условиях деятельности депутатов и Президента РФ, которые используют все предоставленные им средства и возможности для реализации должностных полномочий, не применяя их в качестве кандидата.
Специальные требования закон устанавливает в отношении представителей средств массовой информации, оказывающих непосредственное содействие отдельным кандидатам в ходе их избирательной кампании. Указанный заперт распространяется на работников средств массовой информации, зарегистрированных в качестве:
кандидата;
доверенного лица кандидата или избирательного объединения;
уполномоченного лица по финансовым вопросам кандидата или избирательного объединения.
Запрет на освещение избирательной кампании таким средством массовой информации действует не только в отношении регистрации в указанном качестве лиц руководящего состава, но также и творческих работников данной организации По смыслу закона указанное средство массовой информации в полном объеме отстраняется от освещения избирательной кампании в целях обеспечения равного правового положения всех кандидатов на выборах. Однако, на практике указанный запрет нарушается в большей степени, чем иные предписания настоящей статьи.
Основной целью формирования данной правовой нормы является обеспечение равного положения всех кандидатов, инициативных групп по проведению референдума, а также предоставление указанным субъектам равных возможностей по проведению предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума.
Статья 41. Гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов
1. Положения настоящей статьи направлены на предоставление общих трудовых гарантий зарегистрированным кандидатам в период действия данного статуса. Закон гарантирует сохранение общего трудового статуса в период всей избирательной кампании с момента регистрации гражданина в качестве кандидата и до опубликования итогов выборов, т.е. с момента наступления юридического факта, с которым закон связывает момент прекращения статуса кандидата и восстановление ранее существовавшего правового положения либо приобретение статуса депутата соответствующего представительного (законодательного) органа или выборного должностного лица.
Предоставляя перечень гарантий, предусмотренных настоящий статье, закон определяет необходимость сохранения ранее существовавшего положения гражданина, что проявляется в необходимости сохранения за ним:
прежнего места работы, в том числе должности;
сохранение среднего заработка по данной должности, существовавшего до регистрации гражданина в качестве кандидата.
Реализация указанных гарантий предполагает установление ряда запретов действий работодателя или его представителя в части изменения общего статуса такого субъекта. В частности, работник, служащий, зарегистрированный в качестве кандидата на выборах не может быть переведен на иную должность, ему не может быть изменен размер заработной платы или иного вознаграждения, направления в командировку и т.п. Поскольку в данном случае приоритетным является статус зарегистрированного кандидата на выборах, то осуществление иной трудовой деятельности таким гражданином осуществляется в рамках ограничений, обусловленных данным статусом.
2. Указанные настоящей статьей ограничения распространяются на все виды деятельности, осуществляемые данным гражданином в качестве основного вида деятельности. В частности, закон относит к таким видам деятельности:
трудовую деятельность;
государственную или муниципальную службу;
военную службу;
обучение в образовательных учреждениях.
На работодателя возлагаются обязанности соблюдения требований настоящей статьи независимо от его правового статуса, организационно-правовой формы и формы собственности, что предполагает необходимость соблюдения указанных требований всеми предприятиями, организациями, учреждениями, органами государственной власти и местного самоуправления, а также иными субъектами, в составе которых осуществляет деятельность зарегистрированный кандидат.
Одновременно предусмотренные настоящей статьей гарантии запрещают изменение статуса субъекта в части изменения основного вида его деятельности, например, отчисление из учебного заведения, призыв на военную службу или альтернативную гражданскую службу и т.п.
3. Особое место в системе гарантий занимает положение ч. 3 настоящей статьи, указывающей на сохранение общего трудового стажа кандидата и включение в него периода участия гражданина в выборах. Фактически в указанный период гражданин осуществляет профессиональную деятельность в полном объеме, регистрация в качестве кандидата на выборах не может быть основанием для прекращения трудовой деятельности. В этой связи она должна быть включена в стаж. При этом следует заметить, что речь в данном случае идет лишь об общем трудовом стаже, т.е. периоде деятельности, дающем право на получение пенсии, но несмотря на то, что последующее избрание кандидата на соответствующую должность или в качестве депутата представительного (законодательного) органа государственной власти или местного самоуправления предопределяет специальный статус такого гражданина, в том числе и специальный стаж, дающий право на льготную пенсию, период деятельности в качестве зарегистрированного кандидата в стаж, дающий право на льготу, не включается. Таким образом, речь идет лишь о сохранении общей деятельности, осуществлявшейся до регистрации гражданина в качестве кандидата. При этом закон указывает, что период деятельности зарегистрированного кандидата включается в стаж по той специальности, по которой он осуществлял деятельность до регистрации. В этой связи представляется целесообразным говорить о включении указанного периода не только в общий, но и в специальный, а также в непрерывный стаж трудовой деятельности.
4. В большинстве своем избираемые должностные лица наделяются особым статусом, предполагающим неприкосновенность их личности и иных объектов, в том числе и в части уголовного преследования. До избрания на соответствующую должность или в состав соответствующего органа, гражданин неприкосновенностью не обладает. Однако, настоящий закон предоставляет специальные гарантии в части личной неприкосновенности зарегистрированным кандидатам на выборах. Предел их неприкосновенности определяется применительно к необходимости согласования возможности проведения отдельных процессуальных действий или принятия процессуальных решений с высшими должностными лицами правоохранительных органов. Перечень уполномоченных субъектов, наделенных правом дачи согласия на проведение таких действий или принятие решений определен настоящим законом и включает в себя председателя Следственного комитета РФ, руководителя следственного органа Следственного комитета РФ, т.е. руководителя структурного подразделения, который определяется в соответствии с уровнем выборов. Закон указывает на необходимость получения согласия указанных субъектов лишь в случае возбуждения уголовного дела, привлечения зарегистрированного кандидата в качестве обвиняемого; заключении гражданина под стражу. Во всех иных случаях по логике настоящего закона получение согласия соответствующего должностного лица не требуется. Однако, такой подход не соответствует в полной мере требованиям действующего законодательства, которое предусматривает необходимость получения согласия указанных субъектов на совершение любых процессуальных действий и принятие любых процессуальных решений в отношении гражданина, зарегистрированного в качестве кандидата на выборах. Необходимость получения согласия председателя Следственного комитета РФ или руководителей его структурных подразделений предусмотрена действующим процессуальным законодательством.
По общему правилу указанное положение реализуется во всех случаях, кроме случаев задержания на месте преступления. В указанной ситуации решение принимается сотрудником правоохранительных органов и впоследствии согласовывается с указанным должностным лицом. Однако, такое согласование является обязательным и его отсутствие свидетельствует о незаконности действий сотрудника правоохранительного органа.
Немаловажную роль в вопросах применения мер ответственности играет и прокурор. Его санкция выступает в качестве обязательного условия для применения мер юридической ответственности к гражданину, зарегистрированному в качестве кандидата на выборах, в судебном порядке. При отсутствии санкции прокурора суд отказывает в применении мер ответственности, на что прямо указывает ч. 4 настоящей статьи.
5. Статус зарегистрированного кандидата действует с момента регистрации гражданина и до объявления результатов выборов. Независимо от того был ли гражданин избран на должность или нет, статус кандидата он утрачивает с момента обнародования результатов выборов. Указанное положение является общим для всех кандидатов на всех выборах, проводимых на территории РФ. Однако, как и любое правило, положение ч. 5 настоящей статьи предусматривает одной существенное исключение. Статус зарегистрированного кандидата сохраняется за гражданами, участвующими в повторном голосовании. Иные кандидаты, как избранные, так и не набравшие необходимого количества голосов утрачивают свой статус с момента официального опубликования результатов выборов. Аналогичный порядок действует и в отношении кандидата, зарегистрированного взамен выбывшего. С момента наделения такого гражданина правами и обязанностями зарегистрированного кандидата.
Реализация положений настоящей статьи направлена на обеспечение стабильного правового положения гражданина, в том числе и в период его участия в выборах. В этой связи указанные положения имеют принципиальное практическое значение для всех лиц, реализующих пассивное избирательное право, гарантированное им Конституцией РФ.
Статья 42. Статус членов инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума
1. Положения настоящей статьи определяют специфику правового положения лиц, инициирующих проведение референдума на территории РФ. В большинстве своем правовые предписания настоящего закона устанавливают единые требования и единый правовой статус для участников выборы и референдума, в том числе избирательных комиссий, комиссий референдума.
Закон позиционирует равенство всех субъектов, участвующих в выборах и референдуме, в связи с чем для всех лиц, входящих в состав инициативной группы референдума устанавливается единое правовое положение, которое предусматривает единый комплекс прав и обязанностей.
Комментируемая норма направлена на определение и конкретизацию правового статуса инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума. Однако, ее содержание сводится лишь к позиционированию единство статуса указанных субъектов и закреплению ряда ограничений в реализации отдельных полномочий. В этой связи понятие правовой статус инициативной группы или участников иных групп рассматривается в узком смысле и ограничивается лишь установлением определенных запретов в осуществлении деятельности таких субъектов. Между тем за рамками правового регулирования остаются существенные положения, такие как права, обязанности и полномочия соответствующих групп.
2. Часть 1 настоящей статьи в рамках предоставления членам инициативной группы или иной группы референдума равного правового статуса предусматривает запрет на использование должностного положения или иных преимуществ в целях выдвижения и поддержки инициативы проведения референдума, либо получения определенных результатов референдума. По смыслу настоящей статьи речь идет о лоббировании интересов отдельных групп, которое в данном случае осуществляется посредством использования преимуществ личного, должностного, служебного или иного положения отдельным субъектом, причем такой субъект может входить в состав инициативной группы, а может и не являться ее членом. Указанный запрет предполагает запрет использования должностного и иного положения лишь в отношении членов инициативной групп или иной группы, образованной для проведения референдума. Сущность данного ограничения заключается в обеспечении объективности и независимости народного волеизъявления по отдельным вопросам референдума, независимо от особенностей правового статуса членов инициативной или иной группы референдума.
3. В большинстве случаев возможность использования преимуществ должностного положения проявляется органами государственной власти или местного самоуправления, а также представителями отдельных организаций и общественных объединений. В этой связи положения ч. 2 настоящей статьи предусматривают возможность образования инициативной или иной группы по проведению референдума с участием в ее составе руководящих органов общественных объединений и их региональных отделений, а также структурных подразделений. Указанное нормативное предписаний выступает в качестве законодательной возможности, реализация которой является правом уполномоченного субъекта на создание такой инициативной или иной группы, а также ее регистрацию в установленном порядке. Предоставление указанной возможности свидетельствует о том, что соответствующая комиссия референдума не вправе отказать в регистрации инициативной группы или иной группы референдума, в состав которой входят субъекты, предусмотренные ч. 2 настоящей статьи. Однако, указанное положение может быть реализовано лишь в тех случаях, когда устав соответствующего общественного объединения или иной организации предусматривает возможность осуществления данного вида деятельности, что в значительной мере ограничивает круг субъектов, наделенных правом направления своих представителей в состав инициативной или иной группы референдума. В большинстве случаев речь идет лишь об общественных организациях политической направленности. Еще одним существенным ограничением круга субъектов, которые могут участвовать в составе инициативной или иной группы выступает период осуществления деятельности таким объединением. По общему правилу, установленному действующим законодательством и конкретизированному в рамках пре