Встречаем во всеоружии ревизоров в погонах...
Не секрет, что в предприятия общественного питания, как и в организации торговли, любят заглядывать стражи порядка. Не всегда они посещают эти заведения с целью перекусить или пресечь конфликт, иногда они приходят в качестве проверяющих, и к таким визитам работники предприятия бывают не готовы. На каком основании и что именно могут проверить на предприятии общепита милиционеры? Какими правами и полномочиями они обладают? Об этом - в статье.
Сотрудники органов внутренних дел в своей деятельности руководствуются рядом нормативных актов федерального, регионального и местного значения. Выделим базовые из них:
- Закон о милиции*(1);
- Закон об оперативно-розыскной деятельности*(2);
- УПК РФ.
Силовики проверяют соблюдение требований гражданского, налогового, земельного, уголовного и иных сфер законодательства. Сотрудникам кафе, бара или ресторана нужно помнить, что должностные лица всех контролирующих органов, в том числе милиционеры, согласно действующему законодательству имеют определенные права и обязанности, выходить за рамки которых никто не вправе. Поэтому если предприятие общественного питания соблюдает закон, ему нечего опасаться и нужно продолжать работу в обычном режиме. При этом важно знать, что могут, а что не могут проверить стражи порядка.
Что вправе проверить силовики в предприятии общепита?
Сотрудники органов внутренних дел наделены полномочиями проводить контрольные мероприятия в рамках административного расследования, предусмотренного КоАП РФ, а также в отдельных случаях, предусмотренных НК РФ в сфере налоговых правоотношений. Проще говоря, милиционеры проверяют предприятия на предмет административных правонарушений и преступлений в разных сферах деятельности, в том числе налоговые правоотношения. Приведем в таблице перечень вопросов, на которые могут обратить внимание милиционеры в кафе, баре или ресторане.
Проверяемый вопрос
Нормы законодательства
Самостоятельно в рамках административного производства
Нарушение правил продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также пива и напитков, изготавливаемых на его основе
Статья 14.16 КоАП РФ, Постановление ФАС СЗО от 13.03.2008 N А66-5723/2007
Техническая укрепленность касс, обеспечение условий сохранности денег и ценностей
Пункт 42 Письма ЦБ РФ от 04.10.1993 N 18
Самостоятельно в рамках оперативно-разыскных мероприятий
Выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление преступников
Статья 2 Закона об оперативно-розыскной деятельности
Совместно с ФНС в сфере налоговых правоотношений
Налоговое правонарушение, содержащее признаки преступления в уклонении от уплаты налогов в крупном и особо крупном размере
Статьи 198, 199 УК РФ, постановления ФАС МО от 18.12.2009 N КА-А40/13562-09, ФАС УО от 23.06.2010 N Ф09-4656/10-С
Информирование о налоговых нарушениях ревизоров ФНС согласно установленному порядку взаимодействия*
Пункт 2 ст. 36, п. 3 ст. 82 НК РФ, Постановление ФАС ВСО от 20.10.2010 N А33-3115/2010, А33-3115/10
Совместно с Роспотребнадзором
Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения, продажа товаров, выполнение работ, оказание услуг ненадлежащего качества или с нарушением санитарных правил
Статьи 6.6, 14.4 КоАП РФ, приказы МВД РФ N 737, Минздравсоцразвития РФ N 900 от 18.10.2010, МВД РФ N 879, Минздравсоцразвития РФ N 746 от 03.11.2006
Совместно с Федеральной миграционной службой
Нарушение миграционного законодательства, правил привлечения работодателями иностранных работников и использования их труда на территории РФ
Приказ МВД РФ N 338, ФМС РФ N 97 от 30.04.2009, Федеральные законы от 25.07.2002 N 115-ФЗ, от 18.07.2006 N 109-ФЗ
* В приложении 2 к Приказу МВД РФ N 495, ФНС РФ N ММ-7-2-347 от 30.06.2009 содержится Инструкция о порядке направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы.
Безусловно, поводов заглянуть в бар, кафе или ресторан у силовиков может быть намного больше, но мы выделим те вопросы, которые имеют отношение непосредственно к работникам предприятия общепита, в том числе к финансовым работникам. Нужно также учесть, что есть отдельный Приказ МВД РФ N 444*(3), касающийся полномочий должностных лиц МВД по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях. В нем поименованы все лица, от министров до участковых, кто имеет право составлять протоколы о правонарушениях и производить административное задержание. Далеко не каждый бухгалтер разбирается в званиях и должностях, да этого и не нужно. Достаточно взглянуть на предъявленные силовиком документы, чтобы определить его ранг и сделать вывод о том, какие нарушения находятся в его компетенции, а какие - выходят за рамки имеющихся полномочий. При этом, в отличие от других проверяющих ведомств, силовики имеют больше прав и обязанностей по предотвращению и пресечению правонарушений, а также по принятию мер к устранению выявленных нарушений.
К сведению. Сотрудник милиции при выполнении возложенных на него обязанностей подчиняется только непосредственным и прямым начальникам. Никто другой не вправе вмешиваться в его деятельность, кроме лиц, прямо уполномоченных на то законом.
Кто уполномочен проводить проверочную закупку?
С одной стороны, ст. 6 Закона об оперативно-розыскной деятельности предусмотрено право оперативников проводить проверочную закупку, с другой - такое право не предоставлено налоговым органам, уполномоченным контролировать использование контрольно-кассовой техники (постановления ФАС ВСО от 14.10.2009 N А33-14365/08, ФАС СКО от 11.01.2010 N А32-11576/2009-70/100-14АЖ, ФАС ДВО от 06.07.2009 N Ф03-3001/2009). Есть еще одна норма, предусмотренная Законом о применении ККТ*(4), согласно которой милиционеры взаимодействуют в пределах своей компетенции с налоговиками, уполномоченными контролировать применение компаниями контрольно-кассовой техники. Казалось бы, из этих норм следует, что налоговики вместе с милиционерами могут провести контрольную закупку и выявить нарушения Закона о применении ККТ. Однако все намного сложнее.
Контролируя применение контрольно-кассовой техники совместно с налоговыми органами, органы внутренних дел в силу Закона о применении ККТ и Закона о милиции (внимание!) не могут осуществлять контрольную закупку (Постановление ФАС ВСО от 06.10.2009 N А19-7230/09). Они вправе проводить такую закупку только по Закону об оперативно-розыскной деятельности с целью выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, а также выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших (Постановление ФАС ПО от 29.01.2010 N А55-14093/2009).
Проще говоря, проверочную закупку проводить оперативники могут, но не с целью контроля за применением ККТ, а с целью выявления и раскрытия преступления. При этом в постановлении оперативников должно быть указано, что проводятся оперативно-разыскные мероприятия, в том числе проверочная закупка. Когда же в ходе оперативно-разыскной деятельности обнаруживается, что речь идет не о преступлении, а об ином виде правонарушения, оперативно-разыскное мероприятие должно быть прекращено (Постановление ФАС ПО от 27.10.2009 N А55-7566/2009). Хотя следует отметить, что правомерными могут быть признаны действия милиционера, совершившего проверочную закупку в целях пресечения административного правонарушения в рамках правоохранительной деятельности милиции, а не как мероприятие по контролю за соблюдением норм законодательства РФ (Постановление ФАС СКО от 04.09.2009 N А53-27219/2008).
Налоговики тоже могут вывести на чистую воду нарушителей Закона о применении ККТ, не прибегая при этом к контрольной закупке, на которую у них нет прав. В силу п. 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении может явиться сообщение (заявление) физических и юридических лиц (и даже милиционеров), а также сообщение в средствах массовой информации, содержащее данные, которые указывают на административное правонарушение. Поэтому иногда достаточно заявления физического лица, купившего товар и не получившего кассового чека, чтобы дать повод к административному производству и наложению штрафа (постановления ФАС СЗО от 24.06.2010 N А56-63566/2009, ФАС УО от 27.01.2009 N Ф09-10646/08-С1).
О правах и обязанностях силовиков
В Законе о милиции приведен большой перечень обязанностей ее сотрудников. Однако остановимся лишь на тех, которые обосновывают вмешательство в деятельность предприятий общепита (ст. 10 Закона о милиции):
- прием информации о преступлениях, административных правонарушениях;
- выявление и раскрытие преступлений;
- возбуждение уголовных дел, производство дознания, следственных действий;
- проведение экспертизы;
- производство (в установленных случаях) по делам об административных правонарушениях;
- направление материалов в налоговый орган или получение сведений из инспекции для принятия решения о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела.
При этом нельзя не упомянуть о правах милиционеров в отношении проверяемых ими лиц. В частности, стражи порядка вправе (ст. 11 Закона о милиции):
- требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения;
- вызывать граждан и должностных лиц по делам и материалам, находящимся в производстве милиции;
- получать от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения, справки, документы и копии с них;
- составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять административное задержание;
- производить в предусмотренных законом случаях и порядке уголовно-процессуальные действия;
- задерживать и содержать под стражей в соответствии с уголовно-процессуальным законом лиц, подозреваемых в совершении преступления;
- участвовать в порядке, предусмотренном налоговым законодательством, в налоговых проверках по запросам инспекторов;
- согласно законодательству РФ получать сведения, составляющие налоговую тайну.
Как видим, прав и обязанностей у милиционеров достаточно, при этом выполнять возложенные задачи они могут как в рамках Закона о милиции, так и согласно нормам Закона об оперативно-розыскной деятельности. Единственное, нужно учесть, что в данные нормативные акты периодически вносятся изменения, расширяющие или ограничивающие права ревизоров в погонах.
В чем силовики ограничены?
В первую очередь, сотрудники органов внутренних дел не вправе вмешиваться, как раньше, в осуществление хозяйственной деятельности организаций при наличии данных о нарушении, влекущем уголовную или административную ответственность (пп. "а" п. 1 ст. 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 293-ФЗ). Упомянутый закон также ограничил права милиционеров в части изъятия образцов сырья, товаров для проведения экспертизы. В то же время Федеральный закон N 293-ФЗ не снимает с органов внутренних дел РФ обязанности по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию правонарушений и преступлений.
Однако отметим, что в силу п. 5 ст. 15 Закона об оперативно-розыскной деятельности законные требования должностных лиц органов, осуществляющих такую деятельность, обязательны для исполнения физическими и юридическими лицами, к которым они предъявлены. А на основании ст. 27.10 КоАП РФ должностные лица вправе изымать вещи, явившиеся предметами административного правонарушения. Поэтому фактически у милиционеров сохранилось право на изъятие вещественных доказательств.
Другим ограничением, введенным Федеральным законом N 293-ФЗ, является исключение возможности силовиков проверить имеющуюся информацию о налоговом правонарушении даже при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления. С этой целью силовики могут направить такую информацию в налоговые органы, а те либо проводят проверку сами, либо (по запросу) приглашают для этого милиционеров.
К сведению. Порядок взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений утвержден Приказом МВД РФ N 495, ФНС РФ N ММ-7-2-347 от 30.06.2009.
По результатам проверки налоговый орган либо сам принимает решение о привлечении к ответственности, либо, если нарушение имеет признаки преступления, передает материалы в органы внутренних дел, которые решают вопрос о возбуждении уголовного дела. Таким образом, финансовую деятельность предприятия милиционеры не проверяют, за исключением отдельных вопросов, сведения по которым также представляются ими в уполномоченные контролирующие органы: ФНС, Роспотребнадзор, ФМС и др.
Укажем еще на одно ограничение, которое нужно принять во внимание предприятиям общепита, попавшим под проверку. Проверяющие не имеют права изымать документы без снятия с них копий, при этом подлинники в обязательном порядке возвращаются проверяемой организации (предпринимателю) (ст. 27.10 КоАП РФ, ст. 3 Федерального закона N 293-ФЗ). Ведь проверять могут не только силовики, но и другие органы, которым также могут потребоваться документы для осуществления мероприятий контроля. Документы могут понадобиться и самому предприятию для текущей работы. Однако убежденность в том, что подлинники документов всегда должны находиться на предприятии, кто бы их ни затребовал, преждевременна. Дело в том, что ст. 15 Закона об оперативно-розыскной деятельности предусмотрена такая процедура, как изъятие документов, в ходе которой проверяемому лицу отдаются лишь копии с них. В любом случае бухгалтер не должен оставаться без документов (подлинников или их заверенных копий), которые нужны для отстаивания свое позиции перед проверяющими, в том числе в судебном порядке.
Кто может воспользоваться результатами милицейских рейдов?
Как указано выше, одним из поводов для проведения налоговой проверки являются переданные налоговым органам материалы, полученные органами внутренних дел в ходе осуществления оперативно-разыскных мероприятий и расследования уголовных дел. Согласитесь, для инспекторов такие материалы - хорошее подспорье в работе. Но это вовсе не означает, что налоговики могут не собирать доказательства в правонарушениях, а опереться на представленные коллегами в погонах сведения.
Материалы, полученные в ходе проведения оперативно-разыскных мероприятий и расследования уголовных дел, переданные налоговым органам, могут служить лишь основанием для проведения мероприятий налогового контроля. Они сами по себе не являются основанием для принятия инспекторами решения по результатам проверок, поскольку оно должно основываться только на тех доказательствах (сведениях), которые были получены и исследованы в рамках мероприятий налогового контроля (постановления ФАС ВСО от 09.12.2010 N А19-6989/07, ФАС МО от 30.09.2010 N КА-А40/9677-10, ФАС СЗО от 08.10.2010 N А42-2841/2009, ФАС СКО от 20.12.2010 N А53-27110/2009). Результаты, полученные в ходе оперативно-разыскной деятельности, не могут быть прямо использованы налоговым органом в качестве доказательств, поскольку имеют исключительно информационный характер и должны во всех случаях подвергаться последующей проверке (Определение ВАС РФ от 29.07.2010 N ВАС-9906/10).
Поэтому если после милицейской проверки нагрянули налоговики и оштрафовали предприятие за нарушение без проведения мероприятий налогового контроля, оно может опротестовать такие действия в судебном порядке. В то же время нужно учитывать, что действующее законодательство не содержит запреты на использование налоговым органом и арбитражным судом письменных доказательств, добытых в результате оперативно-разыскных мероприятий*(5). Поэтому если налоговики используют результаты милицейской проверки лишь как дополнительное доказательство выявленных в ходе проверки нарушений, это не повод обжаловать подобные действия фискалов.
Куда жаловаться?
Пожаловаться на действия стражей порядка можно в три инстанции: непосредственному руководству ревизоров в погонах, в прокуратуру (она, кстати, осуществляет надзор за силовиками) или в суд (ст. 39 Закона о милиции, ст. 5 Закона об оперативно-розыскной деятельности). При этом работнику предприятия стоит уяснить, кому и на что жаловаться. Например, по фактам бездействия или наоборот излишней предвзятости конкретных должностных лиц следует обращаться к их непосредственному начальнику. Если же предприятие общественного питания пострадало от действий, связанных с работой органов внутренних дел, обжалование будет более эффективным при обращении в прокуратуру или в суд. За противоправные действия или бездействие сотрудники милиции несут ответственность. В частности, вред, причиненный гражданам и (или) организациям сотрудником милиции, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. В нем сказано, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков (ст. 15 ГК РФ).
К сведению. При проведении милицейских проверок организация не сможет воспользоваться Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к действиям государственных органов при проведении оперативно-разыскных мероприятий, производстве дознания, предварительного следствия, проведении административного расследования, финансового контроля и финансово-бюджетного надзора.
И еще, действия силовиков в рамках уголовно-процессуальных мероприятий не могут быть обжалованы в арбитражном суде (Постановление ФАС ПО от 28.05.2010 N А57-18675/2009), это подведомственно суду общей юрисдикции (постановления ФАС ВСО от 21.09.2010 N А33-4637/2010, ФАС УО от 02.03.2010 N Ф09-1054/10-С1). Арбитражный суд рассматривает дела по заявлениям юридических лиц и предпринимателей об обжаловании действий работников милиции, совершенных в сфере административных правоотношений, связанных с ведением хозяйствующими субъектами экономической деятельности (постановления ФАС ПО от 02.06.2010 N А57-15187/2009, ФАС СЗО от 11.10.2010 N А56-6849/2010, ФАС СКО от 24.09.2010 N А53-3804/2010).
* * *
Итак, милиционеры действуют в рамках двух основных нормативных актов - Закона о милиции и Закона об оперативно-розыскной деятельности, в которых перечислены их права и обязанности. При этом проверяемые лица должны знать свои права и уметь их отстаивать, а это дается только с опытом проверок. Но лучше учиться на чужих ошибках, в чем может помочь анализ арбитражной практики.
С.В. Булаев,
эксперт журнала "Предприятия общественного питания:
бухгалтерский учет и налогообложение"
"Предприятия общественного питания: бухгалтерский учет и налогообложение", N 2, февраль 2011 г.
ДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДД
*(1) Закон РФ от 18.04.1991 N 1026-1.
*(2) Федеральный закон от 12.08.1995 N 144-ФЗ.
*(3) Приказ МВД РФ от 02.06.2005 N 444 "О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию".
*(4) Федеральный закон от 22.05.2003 N 54-ФЗ.
*(5) Определение ВАС РФ от 25.12.2007 N 17168/07.