Выделение земельных участков под дачное и индивидуальное жилищное строительство в пределах водоохранных зон
Статья посвящена правовому регулированию предоставления земельных участков под коттеджное строительство в границах водоохранных зон и зон санитарной охраны.
Индивидуальное жилищное и дачное строительство были и остаются весьма распространенными видами использования земельных участков. Во многих регионах страны именно такие земельные участки являются одними из наиболее востребованных как среди граждан, так и среди девелоперских и инвестиционных компаний. Как правило, земли, расположенные рядом с водоемами, всегда пользовались повышенным спросом у инвесторов и застройщиков. Близость к воде и связанная с этим живописность пейзажа существенно повышали ликвидность и инвестиционную привлекательность земельных участков, поскольку в дальнейшем заметно увеличивали стоимость возведенных на них коттеджей.
Положение о водоохранных зонах (полосах) рек, озер и водохранилищ в Российской Федерации, утв. постановлением Совета Министров РСФСР от 17 марта 1989 г. N 91, не содержало прямых запретов и ограничений на предоставление в границах водоохранных зон и прибрежных полос земельных участков для жилищного и дачного строительства, допуская нахождения таковых в составе указанных зон*(1). При отсутствии запретов выделение земельных участков в водоохранных зонах рек и водохранилищ в начале 90-х гг. прошлого века стало довольно распространенным явлением*(2).
Ограничения на предоставление земельных участков для индивидуального жилищного и дачного строительства в пределах водоохранных зон и прибрежных защитных полос были установлены только в 1996 г. Положением о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных полосах, утв. постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404.
Императивный запрет на размещение в границах водоохранной зоны дачных участков действовал только в случаях, если ширина водоохранной зоны составляла менее 100 м, а крутизна склонов прилегающих территорий была более 3 градусов (п. 6 Положения). Запрещая при указанных условиях дачное строительство, о жилищном строительстве в границах водоохранной зоны Положение ничего не говорило. Безусловный запрет на выделение земельных участков под индивидуальное жилищное и дачное строительство был предусмотрен только для прибрежных защитных полос (п. 7 Положения).
В 2001 г. Земельный кодекс РФ подчеркнул природоохранное значение территорий водоохранных зон (см. подп. 1 п. 1 ст. 97 ЗК РФ в ред. от 31 декабря 2005 г.), а Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" ввел запрет на приватизацию земельных участков, которые были расположены на указанных землях (см. п. 8 ст. 28 Закона в ред. от 10 мая 2007 г.).
Несмотря на указанные ограничения, по общему правилу выделение и предоставление земельных участков для индивидуального и дачного строительства в пределах территорий водоохранных зон допускалось как до вступления в силу Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных полосах, т.е. 19 декабря 1996 г., так и после*(3).
Причинами довольно многочисленных судебных споров прошлых лет по вопросам выделения и застройки земельных участков, полностью или частично расположенных в границах водоохранных зон, как правило, являлись не сами факты предоставления и застройки земельных участков, а игнорирование местными органами и застройщиками обязанности согласовывать эти вопросы с уполномоченными федеральными структурами (ст. 112 Водного кодекса РФ 1995 г.) и проводить государственную экологическую экспертизу проектов. Немалая часть споров также была связана с вопросами приватизации указанных земельных участков собственниками объектов недвижимости, расположенных на данных участках, в связи с существовавшей коллизией между положениями ст. 36 ЗК РФ и п. 8 ст. 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества".
В 2007 г. произошла "либерализация" водного и земельного законодательства в отношении режима водоохранных зон. Вступивший в силу с 1 января 2007 г. новый Водный кодекс РФ*(4) законодательно закрепил изменение режима использования земель водоохранных зон и прибрежных защитных полос. Водоохранные зоны исключили из состава земель природоохранного значения (ст. 97 ЗК РФ), а запрет на приватизацию земельных участков, находящихся в их границах был снят*(5).
В соответствии с п. 16 ст. 65 Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ) в водоохранных зонах допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения. Таким образом, ВК РФ, по существу, установил открытый перечень объектов, которые можно размещать в пределах водоохранной зоны. Действующая редакция п. 16 ст. 65 ВК РФ при отсутствии в ЗК и ВК РФ соответствующих запретов позволяет выделять и предоставлять заинтересованным лицам земельные участки под жилищное и дачное строительство в границах водоохранных зон. Данное утверждение справедливо и в отношении прибрежных защитных полос, поскольку они устанавливаются в границах водоохранных зон, а ВК РФ не содержит специальных оговорок по запретам или ограничениям вышеназванной деятельности.
В настоящее время запрет на выделение земельных участков под жилищное и дачное строительство, а также на приватизацию ранее предоставленных земельных участков действует только в случае, если такие земельные участки полностью или частично находятся в первых и вторых поясах зон санитарной охраны водных объектов, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
В соответствии с п. 3.2.1.2 Санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02" (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 26 февраля 2002 г.) в пределах первого пояса зоны санитарной охраны (далее - ЗСО) размещение жилых и хозяйственно-бытовых зданий, а также проживание людей не допускается. Запрет на размещение указанных зданий и строений в пределах первого пояса ЗСО влечет запрет на выделение и предоставление под их размещение земельных участков.
Во втором поясе ЗСО источника водоснабжения размещение земельных участков под дачное и жилищное строительство допускается, если расстояние от границ земельных участков до уреза воды составляет не менее 150 м, а крутизна склонов прилегающей к водоему территории не превышает 3 градусов (абз. 7 п. 3.2.1 Санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02").
Передача в частную собственность ранее предоставленных гражданам земельных участков, полностью или частично расположенных в пределах первого или второго пояса ЗСО, в настоящее время невозможна ввиду ограничения оборотоспособности таких участков в силу подп. 14 п. 5 ст. 27 ЗК РФ.
Первичное предоставление гражданам и организациям в собственность земельных участков в пределах второго пояса ЗСО источника водоснабжения также не допускается. Земельные участки могут быть предоставлены только на праве аренды.
Существование указанных ограничений по выделению земельных участков под коттеджную застройку в границах ЗСО, а равно передача таких земельных участков в частную собственность оправданно, поскольку жизнедеятельность людей, связанная с постоянным проживанием, ведением приусадебного, а также дачного хозяйства, несет очевидную опасность загрязнения почвы, грунтовых вод и самого источника водоснабжения.
Вместе с тем представляется, что эффективность установленных нормативно-правовыми актами ограничений была бы существенно выше, если уполномоченные органы власти субъектов РФ своевременно обеспечивали бы разработку и утверждение проектов ЗСО и их границ в соответствии с положениями ст. 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Отсутствие утвержденных проектов и границ ЗСО водоемов предоставляет недобросовестным чиновникам определенную "свободу для маневра" при принятии решений о выделении земельных участков под застройку вблизи водоемов, используемых в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также их последующей передачи в частную собственность. С одной стороны, на федеральном уровне определены параметры ЗСО, общие условия установления границ ЗСО и ее поясов. Соответствующие положения закреплены Санитарными правилами 2.1.4.1075-01 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы" (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 11 октября 2001 г.) и Санитарными правилами и нормами "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого на значения. СанПиН 2.1.4.1110-02". С другой стороны, в силу ст. 18 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" на органы исполнительной власти возложена обязанность с учетом установленных на федеральном уровне параметров и условий разработать и утвердить проекты ЗСО и установить точные границы ЗСО применительно к каждому конкретному водоему, который используется как источник водоснабжения.
Помимо указанных возможных злоупотреблений, отсутствие утвержденных проектов ЗСО и их точных границ в отношении конкретных водоемов влечет споры, связанные с переоформлением прав на ранее предоставленные земельные участки, и крайне противоречивую практику их разрешения. Несмотря на тождественные фактические и юридические обстоятельства споров, в судебно-арбитражной практике Московского региона присутствуют диаметрально противоположные решения.
Примером подобных судебных актов могут служить постановления ФАС Московского округа от 28 января 2009 г. N КГ-А41/13068-08 по делу N А41-4924/08 и от 17 февраля 2009 г. N КГ-А40/302-09 по делу N А41-7300/08, а также постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 19 января 2009 г. по делу N А41-4925/08. Во всех случаях главы крестьянско-фермерских хозяйств обжаловали отказы администрации Можайского района Московской области в переоформлении права пожизненного наследуемого владения в отношении земельных участков, выделенных в 1991-1992 гг. для организации крестьянско-фермерских хозяйств. Названные участки, согласно данным Роспотребнадзора, попадали в границы второго пояса ЗСО Можайского водохранилища, что препятствовало их передаче в частную собственность. Между тем по делу N А41-4924/08 суды решили спор в пользу крестьянско-фермерского хозяйства, сославшись на отсутствие утвержденного в установленном порядке проекта ЗСО Можайского водохранилища и ее точно установленных границ. Письмо Управления Роспотребнадзора о том, что земельный участок расположен во втором поясе ЗСО водоема было признано ненадлежащим доказательством по делу, в том числе потому, что доводы, изложенные в нем, не были подтверждены документально*(6). Такую же позицию заняли арбитражные суды первой и второй инстанций по делу N А41-4925/08 - при отсутствии утвержденных границ ЗСО водохранилища соответствующий отказ был признан незаконным*(7).
По другому аналогичному делу суды трех инстанции, напротив, признали обжалуемый отказ законным и обоснованным, сославшись на заключение территориального отдела Управления Роспотребнадзора. Вопрос об отсутствии утвержденного в установленном порядке проекта и границ ЗСО Можайского водохранилища суды не сочли юридически значимым обстоятельством. По их мнению, границы второго пояса ЗСО водоема определены на федеральном уровне Санитарными правилами 2.1.4.1075-01 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы", а также Санитарными правилами и нормами "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02"*(8).
Приведенные примеры арбитражной практики и возможность при желании обходить установленные ограничения при выделении земельных участков под коттеджную застройку делают актуальным вопрос о скорейшей разработке и утверждении в отношении источников водоснабжения проектов ЗСО и их границ.
Н.А. Маленков,
аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ,
юрисконсульт Группы компаний "АКРУС-недвижимость",
специалист по земельно-имущественным правоотношениям
"Право и экономика", N 4, апрель 2010 г.
ДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДД
*(1) См.: Пункты 4-6 Положения.
*(2) См.: Совместное письмо Государственного комитета РСФСР по экологии и природопользованию от 26 июля 1991 г. N 04-19-13/1914, Комитета по водному хозяйству при Совете Министров РСФСР от 29 июля 1991 г. N 1-2-82/9, Государственного комитета РСФСР по земельной реформе от 29 июля 1991 г. "О выделении земель под жилые дома, садово-огородные и дачные участки в водоохранных зонах рек, озер и водохранилищах".
*(3) Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных полосах утратило силу с 3 декабря 2007 г. в связи с изданием постановления Правительства РФ от 21 ноября 2007 г. N 800.
*(4) См.: Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации".
*(5) См.: Статья 4 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности".
*(6) См.: Постановление ФАС Московского округа от 28 января 2009 г. N КГ-А41/13068-08 по делу N А41-4924/08.
*(7) См.: Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 19 января 2009 г. по делу N А41-4925/08.
*(8) См.: Постановление ФАС Московского округа от 17 февраля 2009 г. N КГ-А40/302-09 по делу N А41-7300/08.