Государственный кадастровый учет земель и иных объектов недвижимости. Теория и практика
Для выполнения функций управления, реализации национальной и международной политики, развития экономики государство нуждается в сведениях об основных своих активах - земельных участках и иных объектах недвижимости.
По общему определению кадастр - есть систематизированный, официально составленный на основе периодических или непрерывных наблюдений свод основных сведений об экономических ресурсах страны*(1).
Термин "кадастр" (от фр. cadastre - лист, реестр) распространен во всем мире, за исключением Скандинавских стран, где вместо него используют слово "реестр". Происхождение термина "кадастр" ученые-этимологи объясняют по-разному. Так, например, французский этимолог Блондхейм считал, что термин "кадастр" восходит к греческому слову "катастикон" или "катастрихон", что буквально означает тетрадь для записей, записная книжка. Другой ученый, Добнер (1892 г.) связывал этот термин со средневековым латинским словом "капитаструм" или "каптаструм", что является слиянием двух слов - "капитум" и "региструм" и означает буквально следующее: реестр единиц оценки территорий, т.е. реестр налоговых территориальных единиц, на которые были поделены подвластные Риму провинции.
До середины прошлого века понятие "кадастр" употреблялось преимущественно в связи с налогообложением недвижимости и означало, прежде всего, систему информации о налогооблагаемой недвижимости. Развитие капиталистических отношений, вызвавшее интенсивный процесс оборота недвижимости, инвестиций в недвижимость, получения кредитов под залог недвижимости, вывели на первый план проблему укрепления прав, из которой следовали надежность сделок, снижение рисков инвестиций.
В современном понимании определение кадастра исключительно как инструмента для расчета земельного налога недопустимо. В этой связи не согласимся с исследователями, сводящими определение кадастра исключительно к целям налогообложения*(2).
Кадастр - это методологически упорядоченный государственный учет данных о земельной собственности в пределах определенного государства или района, базирующийся на результатах съемки границ участков собственности. Каждой собственности присваивается определенный номер - идентификатор. Границы и номер собственности обычно отображаются на крупномасштабных картах*(3).
С кадастром тесно связан термин "кадастровая съемка", которая означает съемку границ участков недвижимой собственности. Понятие кадастра включает также систему данных, необходимых для налогообложения земельных участков, собственности и регистрации юридических прав.
В зависимости от типа и классификации кадастр приобретает различные значения, соответствуя целям, для которых он создается.
По назначению кадастр можно разделить на три большие категории:
1) налоговый, или фискальный, - для характеристики недвижимого имущества с целью определения порядка и размеров налогообложения;
2) правовой, или юридический, - для защиты прав;
3) многоцелевой - для решения спектра правовых, экономических, экологических, градостроительных задач, а также решения проблем управления и планирования развития территории. Многоцелевой кадастр содержит сведения об объектах разного типа: природных ресурсах, инфраструктуре, социально-экономических явлениях.
В целом нельзя не отметить, что современное понятие кадастра как в России, так и во многих странах мира постепенно сближается с понятием "земельной информационной системы", поддерживаемой государством и предназначенной для учета физических, экономических, правовых и специальных документированных сведений о единых объектах недвижимости, а также фискальных (налогообложения), правовых (защиты прав собственности) и управленческих целей*(4).
Роль кадастровых систем в социально-экономическом развитии любой страны очень велика. Создание подобных систем, а также их оптимальное функционирование возможны при наличии соответствующей правовой базы.
В Российской Федерации работа над законом, который регулировал бы отношения по государственному кадастровому учету не только земель, но и всего недвижимого имущества, велась с 2003 г. Неоднократно менялась концепция закона, решались вопросы относительно объектов учета, пределов ответственности органа кадастрового учета, состава документов, необходимых для учета.
В итоге 24 июля 2007 г. был принят ФЗ N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"*(5). Государственный кадастр недвижимости функционирует как единая государственная система, содержащая стандартизованную информацию, и осуществляется на уровне органов кадастрового учета субъектов РФ по единому регламенту. В рамках создания государственного кадастра недвижимости разработана и реализована Федеральная целевая программа "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2008 годы)". В настоящее время реализуется ее подпрограмма "Создание системы кадастра недвижимости (2006-2011 годы)". И в 2008 г. Указом Президента РФ с 1 марта 2009 г. образована новая Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. Федеральные агентства кадастра объектов недвижимости, а также картографии и геодезии упразднены. Вновь образованная Служба находится в ведении Министерства экономического развития РФ.
Создание единой Службы в современной экономической ситуации очень актуально. Это ускорит оборот объектов недвижимости, граждане и юридические лица смогут быстрее получать кредиты, и как следствие это даст толчок развитию бизнеса, поможет улучшить экономическую ситуацию в стране.
Принятие ФЗ N 221-ФЗ, внесение в него дополнений и изменений, а также реорганизация ведомств ведут к упрощению для граждан процедуры оформления недвижимости в собственность. Это принцип "одного окна", по которому заинтересованное лицо должно будет принести документы, необходимые для постановки на кадастровый учет и регистрации права на недвижимое имущество, в единый орган Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. Здесь у гражданина примут заявление и пакет документов. Сначала они попадут в отдел, занимающийся постановкой на кадастровый учет объектов недвижимости, где пакет документов примут, проведут экспертизу, и если они отвечают требованиям, то недвижимому имуществу присвоят кадастровый номер. Далее документы "перейдут" в отдел, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество. В этом отделе примут пакет документов, в который добавился кадастровый паспорт, проведут экспертизу и в установленные сроки осуществят процедуру регистрации права на недвижимое имущество с занесением информации в единую государственную электронную базу данных об объектах недвижимости, правах на него и выдадут правоустанавливающие документы.
В конечном результате правообладатель без особых затрат времени и денежных средств вступит во владение, пользование и распоряжение объектом недвижимости. Для облегчения осуществления этого принципа на всей территории страны открываются новые единые офисы, планируется, что в "одно окно" можно будет обращаться по почте или даже по Интернету. В настоящее время "единые окна" нового образца открылись практически во всех районах Волгоградской области, что привело к увеличению количества поданных заявлений о постановке земельных участков на кадастровый учет и, как следствие, к появлению собственников земельных участков, образованию новых и уже существующих земельных участков, внесенных в единый реестр земель.
В 2010 г. в службах государственной регистрации, кадастра и картографии устанавливают специальные терминалы - инфоматы. В инфоматах можно будет не только узнать необходимую информацию, но и оплатить услуги, записаться в очередь, заполнить необходимые бланки. При этом параллельно внедряются и другие новшества, которые помогут разгрузить очереди. Вводятся в строй система штрихкодирования, электронный обмен данными, в залах для посетителей устанавливают веб-камеры для отслеживания очередей, что позволяет адекватно реагировать на ситуацию в реальном времени, а электронные очереди помогают избежать случаев мошенничества.
Также в будущем планируется из общего потока заявителей выделить юридических лиц - предпринимателей, которые регистрируют сразу несколько объектов недвижимости. Это сократит очереди на 30-40%. Усилится контроль за сроками исполнения. На базе Федеральной службы будут создаваться консультационные центры.
В настоящее время на сайте Росреестра уже можно заполнить заявление о получении сведений о конкретном земельном участке. В дальнейшем планируется, что через сайт Росреестра можно будет оформить заявление о постановке земельного участка на учет и получить кадастровый паспорт в электронном варианте либо получить уведомление о постановке земельного участка на учет или уведомление о приостановлении либо об отказе в постановке земельного участка на кадастровый учет.
Однако ни создание единого федерального ин формационного ресурса, ни упрощение процедуры постановки на учет земельных участков вряд ли будут способствовать переходу от спорадического учета земельных участков и объектов недвижимости к систематическому учету. Изменения в системе не изменили характера включения в государственный кадастр недвижимости сведений о земельных участках по заявительному принципу. Практикуемое в настоящее время проведение выборочного учета земельных участков, осуществляемого по мере необходимости, охватывающее, таким образом, только часть территории (спорадический метод), требует значительных затрат и приводит к:
увеличению стоимости формирования земельного участка, что влечет за собой недоступность для малоимущих граждан и сельскохозяйственных организаций кадастровых работ, кадастрового учета и регистрации прав на земельные участки;
недостаткам в системе планирования и землеустройства и, как следствие, ошибкам в управлении землепользованием и плодородием земель;
существованию участков неопределенной принадлежности и никем не используемых;
невозможности осуществления эффективного налогообложения;
ослаблению института местного самоуправления в России*(6).
В перспективе развития Государственного кадастра недвижимости предусматривается "исправление ошибок земельного кадастра". Большая часть из них уже была учтена при разработке Закона о кадастре недвижимости. Также предполагается разработка правил о порядке образования зданий и строений, помещений, которые бы предусматривали допустимые способы и юридические последствия их образования, круг участников данных отношений, условия их образования, по подобию тех правил, что уже установлены применительно к земельным участкам. Решается вопрос о полноте данных кадастра. Необходима кропотливая работа по внесению данных обо всех объектах недвижимости в кадастр недвижимости, в том числе путем проведения систематического описания наиболее запущенных в смысле учета земель районов. Очевидно, для таких случаев законодатель должен предусмотреть особый порядок изменения характеристик данных земельных участков.
Для более плодотворной работы органов Росреестра, а именно кадастровых палат, необходимо проведение долгосрочной программы по наполнению системы кадастра данными о так называемой ранее учтенной недвижимости с гарантированным финансированием, и отличать ее от прежних программ должны недвусмысленные и проверяемые показатели исполнения такой программы. В дальнейшем предполагается снижение общих расходов - сокращение сроков регистрации прав на образованные объекты недвижимости, понижение вероятности расхождений между данными регистрации прав и кадастра, сокращение количества обращений и сроков их рассмотрения.
Между базами данных кадастра и другими базами данных в настоящее время устанавливается прямая электронная связь по общим защищенным каналам или с использованием защиты переданных данных цифровой подписью. Это освободит правообладателя от походов в органы учета в связи с изменившимся разрешенным использованием недвижимости, адреса, категории земель и т.п. Выдача кадастрового паспорта отпадет как ненужное явление - о произведенном учете правообладатель может быть уведомлен традиционным или электронным письмом, а для регистратора вновь образованные объекты будут доступны в режиме онлайн. Должны также активнее развиваться информационные услуги для населения и коммерческих организаций: предоставление статистических, аналитических обзоров, предоставление сведений в режиме онлайн.
В заключение хотелось бы отметить, что для более эффективного решения задач государственного кадастра недвижимости в Российской Федерации, в том числе и кадастрового учета, необходимо использовать современные информационные технологии, опирающиеся на новейшие средства получения пространственных данных, включающих материалы съемки спутниковых систем высокого разрешения и аэросъемки, картографические материалы, данные геодезических измерений, а также на адекватные средства хранения и обработки информации, включая базы пространственных данных и геоинформационные технологии, которые позволяют осуществлять интеграцию различных видов пространственных данных, поступающих из разных источников как в системе Роснедвижимости, так и других организаций и ведомств.
И все же, несмотря на трудности, в ближайшем будущем принцип "одного окна" будет действовать на всей территории Российской Федерации, каждый гражданин, занимающийся вопросом регистрации права и постановки на учет объекта недвижимости, сможет ощутить благоприятные изменения на себе, а именно: своевременное получение актуальной информации по данному вопросу, появление совершенного единого информационного пространства, реальная экономия времени и денежных средств, минимизация административных барьеров. По мере поступления новых задач государство должно решать их в рабочем порядке эффективно и оперативно.
Библиографический список
1. Бочаров М.В. Кадастр недвижимости - рынок в будущее? // Кадастровый вестник. 2009. N 1.
2. Коротеева Л.И. Земельно-кадастровые работы. Технология и организация. Ростов-на-Дону: Феникс, 2006.
3. Словарь юридических терминов. М.: Норма, 2004.
4. Шагрова Л.Н. Государственный кадастр недвижимости: этапы создания // Кадастровый вестник. 2007. N 1.
5. Шейнин Л.Б. Земельное право России: Учебное пособие. М.: Эксмо. 2007.
О.А. Харламова,
кандидат юридических наук,
доцент кафедры земельного права Волгоградской
государственной сельскохозяйственной академии
"Законы России: опыт, анализ, практика", N 2, февраль 2011 г.
ДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДД
*(1) См.: Словарь юридических терминов. М.: Норма, 2004.
*(2) См.: Шейнин Л.Б. Земельное право России: Учебное пособие. М.: Эксмо, 2007. С. 170-174.
*(3) См.: Коротеева Л.И. Земельно-кадастровые работы. Технология и организация. Ростов-на-Дону: Феникс, 2006. С. 6.
*(4) См.: Бочаров М.В. Кадастр недвижимости - рынок в будущее? // Кадастровый вестник. 2009. N 1. С. 8-18.
*(5) СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.
*(6) См.: Шагрова Л.Н. Государственный кадастр недвижимости: этапы создания // Кадастровый вестник. 2007. N 1. С. 7-12.