"От создания автономных учреждений к инвестициям и развитию" (интервью с А.А. Васильевым, министром труда и социального развития Ульяновской области)
Автономные учреждения соцобслуживания начали появляться в Ульяновской области в 2009 году, и этап внедрения этого механизма, предполагающий адаптацию учреждений к работе в новом статусе, занял более двух лет. Теперь, как считает министр труда и социального развития региона А.А. Васильев, настало время инвестирования и развития. Причем инвестиции в конкретное АУ будут зависеть от положительных результатов его работы.
- Анатолий Александрович, когда в Ульяновской области начался перевод учреждений соцобслуживания в автономию? Каковы были критерии перевода?
- Впервые я познакомился с работой автономных учреждений в 2007 году: находясь в командировке в Тюменской области, я посетил несколько учреждений в Нефтеюганске и Тюмени. После этого прошло более двух лет, и в июле 2009 года в Ульяновской области появились первые автономные учреждения социального обслуживания.
По поводу того, какие именно учреждения раньше других отпускать в "автономное плавание", сомнений не было. В области работают два социально-реабилитационных центра (для пожилых граждан и инвалидов молодого возраста), которые на 50% финансируются из регионального бюджета, а на 50% - за счет участия в торгах ФСС и продажи путевок для отдельных категорий граждан. Фактически учреждения самостоятельно зарабатывают половину своих доходов.
Переведя в форму АУ два реабилитационных центра, мы полгода наблюдали за ними. Конечно, в процессе подготовки к переводу министерство вело разъяснительную работу, касающуюся нормативно-правовой базы и новых подходов к деятельности, и в теории все казалось понятным. Но после того, как учреждения получили новый статус, появились вопросы, которые нужно было решать.
В дальнейшие планы министерства входил перевод в автономию всех учреждений соцобслуживания, работающих со взрослым населением (психоневрологические интернаты, дома для престарелых). Ведь если реабилитационные центры могут зарабатывать сами, у домов-интернатов тоже есть возможность наполнять доходную часть своих бюджетов (основная составляющая их финансирования - поступления из ПФР в размере 75% пенсий подопечных).
Сегодня в области действует десять АУ соцобслуживания, и дальнейшего перехода в автономию пока не предполагается. Остальные учреждения мы переводим в 2011 году в новые бюджетные (семь учреждений) и казенные (девять учреждений). В последнюю группу войдут учреждения соцобслуживания, работающие с детьми, - им очень сложно зарабатывать внебюджетные средства, медицинских и реабилитационных платных услуг они могут предоставить гораздо меньше, чем "взрослые" учреждения.
- То есть основным критерием стала способность учреждений жить за счет внебюджетных средств?
- Не способность, а практика, которой не менее пяти лет. Мы точно знали, что эти учреждения готовы зарабатывать, и время работы в новой организационно-правовой форме подтвердило это.
Конечно, автономия - это другая мера ответственности, другой формат решения задач: если учреждение выполнило госзадание - у него все хорошо, если нет - идет корректировка различных показателей, влияющих на размер субсидии. Однако люди, работающие в АУ соцобслуживания Ульяновской области, позитивно оценивают изменения, понимают, что дает им автономия.
- В чем же они видят преимущества этого статуса?
- Во-первых, автономия изменила отношение людей к своим функциональным обязанностям: они стали бороться за более широкую зону обслуживания. Иначе говоря, сотрудники учреждений понимают, что объем оказанных ими услуг напрямую влияет на оплату труда и что ответственность теперь стала персональной. От этого качество услуг только растет.
В частности, в одном из АУ в коридорах, местах общего пользования, на лестничных маршах были поставлены видеокамеры, благодаря которым стало возможно контролировать ситуацию, происходящую за пределами жилых комнат. Медсестра или другой специалист могли лично удостовериться, что с подопечными все в порядке, а при необходимости своевременно оказать помощь. Раньше о таких вещах просто не задумывались.
Во-вторых, автономный статус побудил учреждения иначе относиться к деньгам: они стремятся минимизировать лишние траты, которых в прошлом не замечали. Например, освещение в подвальном помещении включается только в то время, когда там работают специалисты, а не на весь рабочий день. Или в целях экономии во всех корпусах учреждения на один час выключается основное электрооборудование (при этом технологические процессы и безопасность проживания не нарушаются).
Еще один пример рационального использования и экономии бюджетных средств - перевод корпусов учреждений, где проживают подопечные, с тарифа "Прочие потребители" на тариф "Население". Мы доказали, что спальные корпуса являются такими же жилыми помещениями, как и квартиры, в результате платежи автономных учреждений за услуги ЖКО стали существенно меньше.
- Как министерство вело работу по расчету нормативов затрат на оказание услуги? На этом этапе учредители нередко испытывают затруднения.
- Первоочередной мы посчитали для себя следующую задачу: нормативы должны быть адекватны реальным обоснованным затратам, и все услуги, предоставляемые учреждениями, должны сохраниться в полном объеме. Здесь мы стремились ответить на вопросы: покрывает ли норматив затраты учреждения, позволяет ли повысить качество услуги до оптимального значения?
Поэтому мы пошли по тому же пути, который использовали при переводе учреждений в автономию, - рассчитали нормативную стоимость услуг по типам учреждений. В первой группе оказались реабилитационные центры, во второй - дома для престарелых, в третьей - психоневрологические интернаты. Из каждой группы мы взяли типовые учреждения, рассчитали стоимость единицы государственной услуги, отработали методику расчета норматива и распространили ее на другие учреждения той же группы.
Однако стало очевидным, что на реальные затраты учреждений влияют и другие факторы. Например, наличие собственной котельной (вместо покупки энергоресурса у муниципального образования), работа в сельской местности или необходимость оплачивать труд персонала, обслуживающего собственный объект коммунального хозяйства. Если их не учитывать, можно допустить ошибки в расчете нормативной стоимости услуги, поэтому мы ввели поправочные коэффициенты*(1).
- Но многие другие регионы, да и учредители федерального уровня используют сейчас индивидуальные для каждого учреждения нормативы, относя введение поправочных коэффициентов к планам на будущее. Почему вы пошли именно по этому пути?
- Во-первых, в Ульяновской области количество учреждений социального обслуживания чуть меньше, чем в других регионах. Во-вторых, мы понимали, что в теории можно рассчитать стоимость любой услуги и навязать этот норматив учреждению. Но тогда отличия будут полностью нивелированы, и мы не увидим результата - при равномерном распределении финансирования нет смысла стараться.
Поэтому, когда мы ввели поправочные коэффициенты, мы дали директорам учреждений дополнительный инструмент, с помощью которого можно изменить ситуацию. Выиграли и работники учреждений, и проживающие.
Могу сказать, что порядок расчета норматива затрат, который министерство установило в 2009 году, позднее был скорректирован. Но поправочные коэффициенты мы отработали, разногласий с учреждениями из-за этого не возникает.
- Какие перемены в деятельности подведомственных автономных учреждений вы бы назвали основными?
- Первое позитивное изменение - повышение средней заработной платы работников этих учреждений на 10%. Оно стало возможным за счет внедрения дополнительных платных услуг, которые предоставляются в том числе тем гражданам, которые проживают за пределами данных учреждений. Повышение зарплаты - это главный показатель, свидетельствующий о наличии у АУ внебюджетных доходов, а также о возможностях для экономии бюджетных средств.
Второе - возросла профессиональная заинтересованность людей в своей работе. Думаю, форма автономного учреждения позволит надолго сохранить стимул для его сотрудников повышать свое профессиональное мастерство и, соответственно, качество услуг, предоставляемых проживающим.
Отмечу, что среди АУ социального обслуживания Ульяновской области нет неэффективных, которые необходимо завтра же перевести в казенные учреждения на стопроцентное бюджетное финансирование. Министерство оценивает работу подведомственных автономных учреждений примерно по 16 критериям (включая уровень пожарной безопасности, выполнение программ по энергосбережению и т.д.), и сегодня мы можем сказать, что система работает достаточно устойчиво. Директора учреждений адаптировались к "автономной" жизни и не хотят возвращаться к прежнему.
- В чем будет заключаться дальнейшая работа с подведомственными АУ?
- В 2012 году мы попробуем увязать объем внебюджетных доходов, получаемых автономным учреждением, и инвестиции, направляемые на его развитие. Логика проста: заработал больше - активнее развиваешь материальную базу (ведешь строительство, покупаешь оборудование).
В предыдущие два с половиной года основная работа велась в части организации процесса, отладки работы учреждений в новом статусе. Ведь учреждения соцзащиты - один из самых сложных элементов в системе государственных учреждений, поскольку они оказывают услуги людям, находящимся в трудной жизненной ситуации, и возможности предоставлять платные услуги здесь довольно ограничены. Тем не менее сегодня накоплен достаточный опыт для того, чтобы двигаться дальше - к внедрению механизма, стимулирующего автономные учреждения и позволяющего направлять инвестиции в строительство новых корпусов, покупку нового оборудования и технологий.
- Но учреждения и так могут направлять внебюджетные средства на покупку оборудования, а регионы, как правило, имеют различные целевые программы, предусматривающие финансирование ремонтов в учреждениях. Чем будет отличаться новый механизм?
- Здесь нужно учитывать следующее. С одной стороны, деньги, заработанные автономными учреждениями соцобслуживания, действительно остаются в их распоряжении, но практика показывает, что они тратятся не на развитие, а на текущие нужды. Часть проблем учреждений переходит из периода в период (например, не удалось в срок реализовать программу по энергосбережению в части обеспечения учреждения дизель-генераторами), и своими внебюджетными доходами АУ "закрывают" новые финансовые обязательства, восполняют "пробелы", не учтенные в момент принятия нормативно-правовых актов.
С другой стороны, в Ульяновской области есть ведомственные целевые программы, направленные на повышение качества жизни и проживания пожилых граждан (в том числе и в учреждениях социального обслуживания).
Однако новая целевая программа предполагает более масштабные инвестиции, например в строительство жилого корпуса на 150 мест, стоимость которого может превысить 200 млн. руб. Такую сумму нереально получить ни в рамках имеющихся ведомственных программ, ни за счет аккумулирования собственных доходов АУ даже в течение нескольких лет. В то же время необходимость в таких вложениях у региона очень велика.
Дело в том, что сегодня подавляющее большинство ульяновских учреждений социального обслуживания располагаются в приспособленных зданиях. То есть эти помещения не предназначены для проживания инвалидов, малоподвижных граждан и граждан, нуждающихся в постоянном уходе. Решить эту проблему можно только с помощью строительства новых корпусов, предусматривающих создание безбарьерной среды - отсутствие порогов в помещениях, широкие дверные проемы, специальные туалетные и душевые комнаты.
Другая причина - условия проживания в учреждениях соцобслуживания в настоящее время не вполне соответствуют вновь утвержденным санитарным нормам (7 кв. м на человека). Чтобы довести существующие условия до установленных нормативов, региону необходимо 137 мест в психоневрологических интернатах и около 220 мест в интернатах общего типа и домах престарелых.
На эти цели, а также на закупку оборудования (помимо реабилитационных технологий, в учреждениях соцобслуживания должна быть сильная медицинская составляющая) и будут направлены инвестиции. Поэтому второй этап развития автономных учреждений и всей подведомственной сети должен стать более длительным, продуктивным и обеспечить развитие самой системы социального обслуживания в регионе.
Г.Г. Зайцева,
редактор журнала "Руководитель
автономного учреждения"
"Руководитель автономного учреждения", N 9, сентябрь 2011 г.
ДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДДД
*(1) См. Приказ Минтруда Ульяновской области от 06.04.2011 N 30-П "Об утверждении порядков определения нормативных затрат на оказание государственными учреждениями Министерства труда и социального развития Ульяновской области государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества государственных учреждений по видам государственных услуг".